Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung hat Erfolg. Sie führt zur Abänderung des erstinstanzlichen Urteils und zur Klageabweisung insgesamt (A). Über die bedingte Anschlussberufung ist nicht zu entscheiden (B).

A.

Die Klage mit dem im Rahmen der Berufung der Beklagten allein noch zu prüfenden erstinstanzlichen Hilfsantrag ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

1. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

Der Kläger begehrt mit der Feststellung, dass die landwirtschaftliche Fläche kein Dauergrünland ist, die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein (BVerwG, Urteil vom 28.1.2010 – 8 C 38.09 –, juris Rn. 32; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 15.7.2014 – 1 LB 133/13 –, juris Rn. 26). Diese Voraussetzungen liegen vor.

Das konkrete Rechtsverhältnis besteht hier in der zwischen den Beteiligten streitigen Eigenschaft der Fläche des Klägers als Dauergrünland im Sinne von § 2 des Gesetzes zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der gemeinsamen Agrarpolitik – Direktzahlungen-Durchführungsgesetz (DirektZahlDurchfG) – sowie im Sinne von § 2a Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der gemeinsamen Agrarpolitik – Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV), jeweils in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 vom 17. Dezember 2013.

Die Qualifizierung der Fläche als Dauergrünland hat zur Folge, dass eine Umwandlung dieser Fläche dem Genehmigungsvorbehalt des § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG unterfällt. Danach darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Vertritt ein Landwirt die Ansicht, dass er seine Fläche ohne Genehmigung umwandeln dürfe, kann er die Frage nach dem Genehmigungserfordernis zulässig zum Gegenstand einer Feststellungsklage mit dem Ziel der Feststellung der Genehmigungsfreiheit machen (vgl. für den Fall einer naturschutzrechtlichen Befreiung BVerwG, Urteil vom 1.9.2016 – 4 C 4.15 –, juris Rn. 10).

Das gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zusätzlich erforderliche Interesse an einer baldigen Feststellung ergibt sich jedenfalls zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren aus § 2a DirektZahlDurchfV selbst. Danach gilt eine Fläche als Dauergrünland nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, unbeschadet des § 2 des DirektZahlDurchfG, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden ist, sofern die Fläche durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras und anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs ist. Der Kläger hat nach seinem Vortrag die Fläche im Jahr 2017 umgepflügt und wieder für den Anbau von Gras genutzt. Der 5-Jahres-Zeitraum, nach dessen Ablauf die Fläche ohne erneutes Umpflügen zu Dauergrünland würde, läuft also demnächst ab. Da es dem Kläger daran gelegen ist, die Bewertung der Fläche als Dauergrünland zu vermeiden, ist davon auszugehen, dass er die Fläche demnächst (gegebenenfalls erneut) umpflügen will. Da ein solches Umpflügen als Umwandlung im Sinne des § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG genehmigungspflichtig wäre, wenn es sich bei der streitigen Fläche um Dauergrünland handeln würde, hat der Kläger ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung des Flächenstatus.

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht die Subsidiarität gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Danach kann eine Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltung-/oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Wie die Beklagte aber insofern zu Recht anmerkt, sieht das einschlägige Landwirtschaftsrecht keine Möglichkeit vor, durch Verwaltungsakt die Qualität der Fläche als Ackerland feststellen zu lassen, bzw. feststellen zu lassen, ab wann eine Fläche des Klägers frühestens als Dauergrünland zu bewerten ist und daher ein Umbruch dieser Fläche frühestens dem Genehmigungsvorbehalt gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG unterfällt. Dem Kläger kann auch nicht zugemutet werden, zum Zeitpunkt eines beabsichtigten Umbruchs eine Genehmigung nach § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG zu beantragen und damit eine Entscheidung darüber herbeizuführen, ob es für einen Umbruch der Fläche überhaupt einer Genehmigung bedarf, oder ob diese Fläche nach wie vor Ackerland ist. Damit müsste sich der Kläger in Widerspruch zu seiner eigenen Rechtsauffassung setzen, wonach er gerade die Auffassung vertritt, dass ein Umbruch ohne eine solche Genehmigung erfolgen darf (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.3.2014 – 4 B 55.13 –, juris Rn. 4). Erst recht kann ihm nicht zugemutet werden, einen Umbruch im Vertrauen darauf vorzunehmen, dass es sich bei der umgebrochenen Fläche um Ackerland handelt, um etwa dann, wenn die Beklagte wegen eines Verstoßes gegen die Niedersächsische Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (DGrünErhV ND) Sanktionen gegen ihn verhängt oder ihn gemäß § 22 Satz 1 DirektZahlDurchfV zur Rückumwandlung verpflichtet, im Rahmen von Rechtsmitteln gegen diese Folgen inzident seine Rechtsauffassung überprüfen zu lassen.

2. Die auch im Übrigen zulässige Klage ist aber unbegründet.

Bei der Fläche des Klägers handelt es sich um Dauergrünland im Sinne des § 2a DirektZahlDurchfV. Danach gelten als Dauergrünland nach Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, unbeschadet des § 2 des DirektZahlDurchfG, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind.

a) Die Vorschrift erweitert hinsichtlich des Erfordernisses, dass die Fläche fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sein darf, die bis zu ihrem Inkrafttreten allein geltende Definition von Dauergrünland gemäß § 2 DirektZahlDurchfG. Danach gelten als Dauergrünland im Sinne des Artikels 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 auch Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in den Weidegebieten vorherrschen.

Artikel 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 definierte in seiner ursprünglichen Fassung, veröffentlicht im Amtsblatt der Europäischen Union vom 20. Dezember 2013 (Abl. L 347, 608, 619) „Dauergrünland und Dauerweideland“ (zusammen „Dauergrünland“) als Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens 5 Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind; es können dort auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher und/oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen; sowie ferner – wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen – Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen.

Mit § 2 DirektZahlDurchfG übernahm der Bundesgesetzgeber diese – ohnehin unmittelbar geltende – europarechtliche Definition von Dauergrünland noch einmal wiederholend ins Bundesrecht. Zugleich machte er (in Anbetracht der gerade auch in Norddeutschland verbreiteten Heidegebiete) von der darin enthaltenen Option Gebrauch („– wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen –“), auch solche Flächen als Dauergrünland zu definieren, die zwar abgeweidet werden können, aber nicht vorherrschend mit Gras bewachsen sind (vgl. zur fehlenden Beihilfefähigkeit von Heideflächen aufgrund der vorher geltenden Rechtslage: Senatsbeschluss vom 13.8.2012 – 10 LA 93/11 –, juris Rn. 6 ff.).

b) Mit Ausnahme dieser Option entsprach die Regelung des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 im Wesentlichen der Definition in Art. 2 Buchstabe c der Vorgängerverordnung, der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009. Mit Urteil vom 2. Oktober 2014 entschied der Europäische Gerichtshof noch auf Grundlage dieser Vorschrift, dass eine landwirtschaftliche Fläche ihren Status als Dauergrünland nicht dadurch verliert, dass sie binnen des Fünf-Jahres-Zeitraums umgepflügt und auf ihr eine andere als die zuvor dort angebaute Grünfutterpflanzenart eingesät wird (EuGH, Urteil vom 2.10.2014 – C-47/13 –, juris Ls. und Rn. 40). Dieselbe Rechtsansicht vertrat auch der Senat (Senatsbeschluss vom 27.10.2015 – 10 LA 39/15 –, juris Rn. 5).

Aus dieser Rechtsprechung resultierte ein Anreiz, zur Vermeidung der Entstehung von Dauergrünland auf einer Fläche vorübergehend andere Kulturen als Gras oder Grünfutterpflanzen anzubauen (BR-Drs. 61/18, Seite 12 f., 18).

c) Durch Art. 3 Nr. 1 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 2017/2393 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 (Abl. EU L 350/15) wurde die Definition von Dauergrünland in der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 geändert. Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h der Verordnung Nr. 1307/2013 lautet seit Geltungsbeginn dieser Verordnung am 1. Januar 2018 (Art. 6 Abs. 2 der Verordnung), soweit hier relevant: „‚Dauergrünland und Dauerweideland‘ (zusammen ‚Dauergrünland‘) [sind] Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind sowie ferner – wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen – mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt wurden“. Zur bereits bestehenden Option, (erweiternd) auch solche Flächen, die zwar abgeweidet werden können, aber nicht oder nicht vorherrschend mit Gras bewachsen sind, als Dauergrünland gelten zu lassen (jetzt Art. 4 Abs. 1 Buchstabe h Unterbuchstaben i und ii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013), trat damit die weitere Option für die Mitgliedstaaten hinzu, (einschränkend) nur solche Flächen als Dauergrünland gelten zu lassen, die mindestens 5 Jahre lang nicht umgepflügt worden sind (sogenannte „Pflugregelung“). Der Europäische Verordnungsgeber wollte mit der Aufnahme dieser weiteren Option den Mitgliedstaaten gestatten, „das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen“ (Erwägungsgrund Nr. 23 der Verordnung (EU) Nr. 2017/2393).

Der bundesdeutsche Verordnungsgeber machte von dieser Option mit der Dritten Verordnung zur Änderung der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und der InVeKoS-Verordnung vom 23. März 2018, veröffentlicht am 29. März 2018 (BAnz AT 29.03.2018 V1, im Folgenden: Änderungsverordnung), durch Einfügung der neuen Definition von Dauergrünland in § 2a DirektZahlDurchfV Gebrauch.

Nach Auffassung des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft als Verordnungsgeber ist die Anwendung dieser Option sachgerecht. Bei einem Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als 5 Jahren handele es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstünden daher nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Durch die Nutzung dieser Option werde für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauten (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Künftig seien daher nur noch solche zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen benutzten Flächen Dauergrünland, die seit mindestens 5 Jahren weder Bestandteil der Fruchtfolge noch umgepflügt worden seien (BR-Drs. 61/18, Seite 18).

Damit bezweckte der bundesdeutsche Verordnungsgeber eine Abkehr von der alten Rechtslage, auf deren Grundlage der EuGH zu der Auffassung gelangt war, dass auch ein Umpflügen die Entstehung bzw. den Fortbestand von Dauergrünland nicht hinderte. Die bereits erwähnte Entscheidung wird in der Begründung zur Änderungsverordnung explizit aufgegriffen (ebenda).

d) Die Einführung der sogenannten „Pflugregelung“ durch § 2a DirektZahlDurchfV erfolgte allein im Wege der Rechtsverordnung, nämlich durch die bereits erwähnte Änderungsverordnung. Von der Option, auch solche Flächen als Dauergrünland zu definieren, die zwar abgeweidet werden können, aber nicht vorherrschend mit Gras bewachsen sind, machte seinerzeit noch der Gesetzgeber selbst gemäß § 2 DirektZahlDurchfG Gebrauch. Die Einführung der „Pflugregelung“ im Verordnungswege ist aber nicht zu beanstanden. Insbesondere kann sich die Änderungsverordnung auf eine rechtmäßige Ermächtigungsgrundlage gemäß Art. 80 Abs. 1 GG stützen.

Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können durch Gesetz die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Gemäß Satz 2 müssen dabei Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben (Satz 3).

Die Änderungsverordnung benennt als Rechtsgrundlage § 6 Abs. 1 Nr. 2 des Marktorganisationsgesetzes in Verbindung mit § 1 Abs. 2 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DirektZahlDurchfG dürfen Rechtsverordnungen auch erlassen werden, um Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 1 (Verweis auf die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013) sachgerecht durchzuführen, einschließlich der Wahrnehmung der in den Abs. 1 bezeichneten Rechtsakten der Europäischen Union enthaltenen Optionen für die Mitgliedstaaten, soweit die Ausübung der Optionen für die Durchführung der Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 1 sachdienlich sind, es sei denn, in diesem Gesetz (DirektZahlDurchfG) wird etwas anderes geregelt. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 gilt dies nicht für die Einführung von Direktzahlungen und die Flexibilität zwischen den Säulen der gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union.

Diese Verordnungsermächtigung soll nach der Gesetzesbegründung zum DirektZahlDurchfG ausdrücklich Fälle abdecken, in denen den Mitgliedstaaten die Möglichkeit für fakultative Regelungen eingeräumt wird. Hierzu heißt es in der Gesetzesbegründung:

„Es wird vor dem Hintergrund der Möglichkeiten für fakultative Regelungen, die die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 den Mitgliedstaaten einräumt, in Nummer 3 bestimmt, dass in Rechtsverordnungen aufgrund des Marktorganisationsgesetzes mit bestimmten Ausnahmen alle zur Durchführung des EU-Rechts sachdienlichen Regelungen getroffen werden können. Die spätere Einführung weiterer Direktzahlungen, die nach dem EU-Recht möglich wäre, soll ebenso wie die Umschichtung weiterer Mittel in die zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik dabei nicht möglich sein, sondern gegebenenfalls einer Regelung durch Gesetz vorbehalten bleiben. Die sonstigen nach Erlass des vorliegenden Gesetzes noch offenen optionalen Möglichkeiten für die Mitgliedstaaten sind nach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelungen im EU-Recht generell für die Regelung in einer Rechtsordnung geeignet, könnten jedoch im Einzelfall von den in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes aufgenommenen Rechtsverordnungsermächtigungen des Marktorganisationsgesetzes nicht vollständig abgedeckt sein“ (BT-Drs. 82/14, Seite 23).

Die Ermächtigungsgrundlage genügt auch den aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG resultierenden Anforderungen. Insbesondere ist sie hinreichend bestimmt genug und genügt dem Wesentlichkeitsgrundsatz bzw. dem Parlamentsvorbehalt.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entbindet selbst eine unionsrechtliche Verpflichtung zur Durchführung einer Maßnahme oder zur Umsetzung eines europarechtlichen Rechtsakts ins deutsche Recht grundsätzlich nicht von den Anforderungen aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.9.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 –, juris Rn. 239). Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen selbst regelt (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 190). Die Qualifikation einer Regelung als „wesentlich“ hat typischerweise ein Verbot der Normdelegation und ein Gebot größerer Regelungsdichte durch den parlamentarischen Gesetzgeber zur Folge. Damit werden ergänzende Regelungen durch Rechtsverordnung zwar nicht völlig ausgeschlossen; die wesentlichen Entscheidungen müssen jedoch in einem formellen Gesetz enthalten sein (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 195). Das Grundgesetz kennt allerdings keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts. Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Vor diesem Hintergrund kann auch die Komplexität der zu regelnden Sachverhalte den Umfang der Regelungspflicht des Gesetzgebers begrenzen (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 197). Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt auch nicht, dass die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich gefasst ist. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen auch nicht ausdrücklich im Gesetzestext bestimmt sein; sie müssen jedoch durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes zu ermitteln sein. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber daher nicht, in der Ermächtigungsnorm Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Vielmehr genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des (gesamten) Gesetzes (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 203).

Daran gemessen begegnet es keinen Bedenken, dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber (hier: dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft) das Gebrauchmachen der sich aus der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ergebenden Optionen überlassen hat, soweit die Ausübung der Optionen für die Durchführung der Regelungen gemäß dieser Verordnung sachdienlich ist. Dadurch, dass er sich die Einführung weiterer Direktzahlungen sowie die Umschichtung von Mitteln in die zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik vorbehalten hat, hat er eine sinnvolle Abgrenzung zwischen grundsätzlichen Entscheidungen vorgenommen, die er sich selbst vorbehalten hat, und eher technischen Entscheidungen in der Umsetzung, die dem mit der Materie vertrauten Ministerium überantwortet werden.

Mit der Einführung von § 2a DirektZahlDurchfV hat der Verordnungsgeber diese Grenzen der Ermächtigungsgrundlage auch nicht überschritten. Im konkreten Fall hat das Bundesministerium durch die Einfügung von § 2a DirektZahlDurchfV lediglich eine Voraussetzung des Begriffs des Dauergrünlands ergänzt und damit die entsprechende Option der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, deren Wahrnehmung der bundesdeutsche Gesetzgeber in § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DirektZahlDurchfG ausdrücklich in die Hand des Verordnungsgebers gelegt hat, ausgeübt. Die Änderung ist auch im Sinne der Ermächtigungsgrundlage unter Berücksichtigung des gesamten Regelungszusammenhangs sachdienlich. Die Bewertung, dass regelmäßiges Umpflügen die Entstehung der für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen verhindert, ist ohne Weiteres nachvollziehbar. Dauergrünland ist aber besonders schützenswert. Gemäß Art. 43 Abs. 2 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 gilt die Erhaltung des bestehenden Dauergrünlands als dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethode. Dementsprechend hat der Bundesgesetzgeber mit § 16 Abs. 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG die Umwandlung von Dauergrünland einem grundsätzlichen Verbot mit Befreiungsvorbehalt unterworfen. Soweit das Umpflügen einer Dauergrünlandfläche dieser nach Einschätzung des Verordnungsgebers den ökologischen Wert nimmt, ist es sachdienlich, von der Option Gebrauch zu machen, ein solches Umpflügen als für die Dauergrünlandentstehung hinderlich anzusehen, und die Definition entsprechend anzupassen.

e) Entgegen der von der Beklagten vor allem im Berufungsverfahren vertretenen Auffassung erfasst die Neuregelung gemäß § 2a DirektZahlDurchfV alle Dauergrünland-Flächen, die binnen der letzten 5 Jahre vor 2018 umgepflügt worden sind. Sie bezieht sich insbesondere auch auf solche Flächen, die bereits 2013 Dauergrünland waren, aber in diesem Jahr oder in den nachfolgenden Jahren bis 2018 – wie nach damals geltender Rechtslage genehmigungsfrei zulässig – umgepflügt worden sind. Gegenteiliges ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Änderungsverordnung noch aus deren Begründung.

Die Neuregelung gemäß § 2a DirektZahlDurchfV wurde durch Art. 1 Nr. 2 der Änderungsverordnung eingefügt. Gemäß Art. 3 trat diese Änderungsverordnung am Tag nach ihrer Verkündung am 29. März 2018 (BAnz AT 29.03.2018 V1) in Kraft, also am 30. März 2018. Sie beinhaltete ansonsten keine Bestimmungen, wonach der zeitliche Anwendungsbereich der mit ihr eingefügten oder geänderten Bestimmungen eingeschränkt würde. Mangels abweichender Bestimmungen galten daher alle Normen der DirektZahlDurchfV in der Gestalt der Änderungsverordnung unmittelbar ab dem 30. März 2018 und erfassten alle relevanten landwirtschaftlichen Flächen. Soweit diese Flächen unter der alleinigen Geltung von § 2 DirektZahlDurchfG Dauergrünland waren, unter Geltung von § 2a DirektZahlDurchfV aber nicht mehr, weil sie innerhalb des vorangegangenen 5-Jahres-Zeitraums umgepflügt worden waren, verloren sie diesen Status somit de jure an diesem Tag.

Etwas Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus der Begründung zur Änderungsverordnung. Die Beklagte beruft sich auf folgende Formulierung: „Zu unterscheiden ist zwischen Fällen, in denen die Fläche nach den bisherigen Regeln als Dauergrünland einzustufen war und den Fällen, bei denen es sich noch um Ackerland handelt.“ (BR-Drs. 61/18, Seite 14 der Begründung zur Änderungsverordnung). Sie reißt diese Formulierung aber aus ihrem Zusammenhang. Die Formulierung findet sich im Abschnitt V.4.b.bb. In diesem Abschnitt zeigt das zuständige Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft auf, welcher Erfüllungsaufwand sich durch die Änderung der InVeKoS-Verordnung und der damit verbundenen Einführung von zwei neuen Informationspflichten, nämlich in § 10a InVeKoSV und in § 30a InVeKoSV, voraussichtlich ergeben wird. (Nur) in diesem Zusammenhang ist die zitierte Formulierung zu lesen, die bei der Kalkulation des Erfüllungsaufwands zwischen den Fällen unterscheidet, in denen die Fläche bislang bereits als Dauergrünland galt, und den Fällen, in denen es sich noch um Ackerland handelt. Keinesfalls sollte mit dieser getrennten Kalkulation eine Aussage verbunden sein, welche Fälle in den Anwendungsbereich der Änderungsverordnung fallen.

Die Beklagte argumentiert auch zu Unrecht mit Sinn und Zweck der Neuregelung. Sie vertritt die Ansicht, die Neuregelung diene nur dazu, das Entstehen von Dauergrünland neu zu definieren, nicht jedoch dazu, bereits entstandenes Dauergrünland in Ackerland umzuwidmen. Bei dem Anbau von Gras und anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handele es sich nach der Verordnungsbegründung um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Ein besonderes Erhaltungsinteresse bestehe dann nicht. Es solle aber nicht infolge der Neuregelung auch jahrelanges, schützenswertes Dauergrünland umgewandelt werden dürfen. Die Beklagte übersieht dabei, dass an dem Erhalt von bereits früher bestehendem Dauergrünland eben dann kein Interesse mehr besteht, wenn dieses in den letzten fünf Jahren vor 2018 umgepflügt worden ist. Nur in diesem Fall entfällt gemäß § 2a DirektZahlDurchfV der Dauergrünlandstatus. Durch die Neuregelung wird daher gerade kein bestehendes und erhaltenswertes Dauergrünland der Zerstörung durch Umpflügen preisgegeben. Diese Zerstörung ist bereits in den vorangegangenen fünf Jahren erfolgt. Vielmehr wird umgekehrt Dauergrünland, das infolge Umpflügens nicht mehr die Qualitätsanforderungen für Dauergrünland erfüllt, konsequent allein den übrigen, auch für normales Ackerland geltenden Greening-Vorschriften unterstellt.

f) Im Zuge der Änderung der Definition von Dauergrünland hat der Verordnungsgeber mit § 10a InVeKoSV eine verfahrensrechtliche Übergangsregelung von der alten zur neuen Rechtslage geschaffen. Nach § 10a Abs. 1 InVeKoSV kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Gemäß § 10a Abs. 2 sind für den Nachweis folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche, 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a der DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises über das Umpflügen kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

§ 10a InVeKoSV ist durch Art. 2 Nr. 2 der genannten Änderungsverordnung eingefügt worden. Die Regelung steht im direkten Zusammenhang mit § 2a DirektZahlDurchfV. Sie soll einem Betriebsinhaber „einmalig“ (so die Verordnungsbegründung BR-Drs. 61/18, Seite 21) im Jahr 2018 die Möglichkeit eröffnen, den Nachweis zu führen, dass die betreffende Fläche gepflügt worden ist und damit als Ackerland einzustufen ist.

g) Die Frist in § 10a Abs. 1 InVeKoSV (11. Juni 2018) als solche ergibt sich bereits aus unmittelbar geltendem Unionsrecht:

Der bundesdeutsche Verordnungsgeber hat den Nachweis gemäß § 10a InVeKoSV – wie auch aus der amtlichen Überschrift hervorgeht – als „Zusätzliche Angaben für bestimmte Flächen im Antragsjahr 2018“ im Rahmen des Sammelantrags-Verfahrens für das Jahr 2018 konzipiert. Gemäß § 7 Abs. 2 InVeKoSV hat der Betriebsinhaber unbeschadet der nach den europäischen Verordnungen geforderten Angaben im Sammelantrag die in den nachfolgenden Vorschriften festgelegten Angaben zu machen. Zu diesen nachfolgenden Vorschriften gehörte im Jahr 2018 auch die im gleichen Unterabschnitt 1 der InVeKoSV stehende Vorschrift des § 10a dieser Verordnung.

Auch die gemäß § 10a InVeKoSV geforderten Angaben mussten daher grundsätzlich bis zum 15. Mai 2018 erfolgen. Es handelte sich nämlich um „sonstige Angaben“ im Sinne von Art. 72 Abs. 1 Unterabsatz 1 Buchstabe c der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. Nach dieser Vorschrift muss jeder Begünstigte der Basisprämien-Regelung (Art. 72 Abs. 1, 67 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in Verbindung mit Anhang I zur Verordnung (EU) Nr. 1307/2013) jedes Jahr einen Antrag auf Direktzahlungen stellen, der u. a. nach Buchstabe c des Artikels alle sonstigen Angaben enthalten muss, die von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen sind. Daraus folgt für jeden Mitgliedstaat die Befugnis, im Sammelantrags-Verfahren weitere Angaben von dem Begünstigten zu verlangen, wie hier gemäß § 10a InVeKoSV. In der Praxis der Beklagten geschah dies durch Ausfüllen der Anlage 8 zum Sammelantrag mit der Überschrift „Mitteilung zu Feldblöcken bzw. Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2018“. Denn wenn die betreffende Fläche in den Vorjahren als Dauergrünland geführt worden war, erschien in der Spalte 13 des Sammelantrags automatisch die Bezeichnung Dauergrünland. Es war deshalb eine Korrektur der Bezeichnung der Nutzungsart erforderlich. Diese stellte daher eine Berichtigung des vordefinierten Formulars der Beklagten im Sinne des Art. 16 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 dar. Danach berichtigt der Begünstigte ein vordefiniertes Formular, wenn dieses Formular nichtzutreffende Angaben enthält.

Für diese Angaben gemäß § 10a InVeKoSV als Teil des Sammelantrags galten damit im Jahr 2018 unmittelbar die Fristbestimmungen, die für Angaben im Sammelantrag nach dem zwingenden europäischen Verordnungsrecht gemäß Art. 13 Abs. 3 Unterabsatz 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 vorgesehen sind. Danach sind Änderungen des Sammelantrags lediglich bis zum letzten möglichen Termin für eine verspätete Einreichung des Sammelantrags oder des Zahlungsantrags gemäß Abs. 1 Unterabsatz 3 zulässig (Fristende + 25 Kalendertage). Unter Berücksichtigung der „Montagsregelung“ (Art. 12 Buchstabe b, Art. 13 Abs. 3 Unterabsatz 2 Satz 1) fiel dieser Tag im Jahr 2018 auf den 11. Juni (15. Mai 2018 + 25 Kalendertage = Samstag, 9. Juni 2018).

h) Die Frist gemäß § 10a Abs. 1 InVeKoSV, wonach der nach dieser Vorschrift erforderliche Nachweis „mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 […], jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018“ schriftlich zu führen ist, ist jedoch eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist.

Unter materiell-rechtlichen Ausschlussfristen versteht man vom materiellen Recht gesetzte Fristen, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Sie sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht (BVerwG, Urteil vom 22.1.2015 – 10 C 12.14 –, juris Rn. 16, und Urteil vom 22.10.1993 – 6 C 10.92 –, juris Rn. 16 m.w.N.).

Dass es sich bei der in § 10a InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist handelt, ergibt sich aus dem Wortlaut. Wenn eine Norm – wie hier – anordnet, dass ein Nachweis schriftlich bis zu einer klar benannten Frist, „spätestens“ aber bis zu einer zeitlich danach liegenden Frist zu führen ist, kann deren Wortlaut nach den allgemeinen Auslegungsregeln nur dahingehend verstanden werden, dass die spätere Frist eine Höchstfrist ist, nach deren Ablauf weitere Nachweismittel endgültig verspätet und damit nicht mehr zu berücksichtigen sind. Ansonsten wäre die Nennung der späteren Frist sinnlos.

Die Regelung der Ausschlussfrist und der mit ihr verbundenen Beschränkung der Beweismittel auf die Führung eines schriftlichen Nachweises innerhalb der Frist in § 10a Abs. 1 InVeKoSV ist wirksam. Ihre Anordnung beruht auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügt (aa). Sie hält sich auch im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung (bb). Die Ausschlussfrist und die mit ihr verbundene Beschränkung der Beweisführung sind ferner sachlich gerechtfertigt und genügen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (cc).

aa) Als Teil der Dritten Verordnung zur Änderung der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und der InVeKoS-Verordnung vom 23. März 2018 beruht die Regelung des § 10a InVeKoSV (wie § 2a DirektZahlDurchfV) auf den Ermächtigungsgrundlagen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG in Verbindung mit § 1 Abs. 2 DirektZahlDurchfG. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DirektZahlDurchfG ist das zuständige Bundesministerium ermächtigt, Regelungen zur sachgerechten Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zu erlassen, einschließlich der Wahrnehmung der in den Rechtsakten der Europäischen Union enthaltenen Optionen (u. a. Einführung einer Pflugregelung). Gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG ist der Verordnungsgeber ermächtigt, soweit dies zur Durchführung von Regelungen über Direktzahlungen erforderlich ist, Vorschriften über das Verfahren zu erlassen „sowie über die Voraussetzungen und die Höhe dieser Vergünstigungen“ (gemeint: Direktzahlungen), soweit sie nach den Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG bestimmt, bestimmbar oder begrenzt sind.

Diese Ermächtigungsgrundlagen sind unter Berücksichtigung der bereits oben dargestellten Maßstäbe auch im Hinblick auf § 10a InVeKoSV hinreichend bestimmt.

Die Ermächtigung zur Regelung des „Verfahrens“ gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG ist demgemäß nicht zu beanstanden. Der Begriff des „Verfahrens“ ist in § 9 VwVfG (in Verbindung mit § 1 Abs. 1 NVwVfG) legaldefiniert. Danach ist ein Verwaltungsverfahren (u. a.) die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Im Zusammenhang mit der Regelung des § 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG, auf die die Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG ausdrücklich Bezug nimmt, ist auch hinreichend bestimmt, dass auf Grundlage dieser Ermächtigung das Verfahren und die Voraussetzungen für die Gewährung von Direktzahlungen nach dem europäischen Beihilferecht näher ausgestaltet werden können. Welche verfahrensrechtlichen Regelungen im nationalen Recht zu treffen sind, ergibt sich dabei schon aus der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und der zugehörigen Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014. Gleiches gilt für den Begriff der Voraussetzungen. Diese sind Gegenstand der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und der Verordnung (EU) Nr. 640/2014. Durch die Bezugnahme auf diese unmittelbar geltenden europarechtlichen Bestimmungen sind die auf dieser Ermächtigungsgrundlage basierenden bundesdeutschen Rechtsverordnungen bereits wesentlich vorgeprägt.

Die hinreichende Bestimmtheit der weiteren Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 2 DirektZahlDurchfG wurde bereits oben im Zusammenhang mit der Einführung des § 2a DirektZahlDurchfV erörtert und bejaht.

Die Regelungen in § 10a Abs. 1 InVeKoSV sind auch nicht derart wesentlich, dass sie über die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehend einem förmlichen Parlamentsgesetz vorbehalten wären.

Als materiell-rechtliche, den Bürger insofern belastende Regelung muss eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist unmittelbar von der Legislative erlassen werden oder auf einer von ihr erteilten Ermächtigung beruhen (BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 – 6 C 10.92 –, juris Rn. 15). Letzteres ist hier der Fall.

Der Gesetzgeber ist zwar verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich jedoch nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstands beurteilen (BVerwG, Urteil vom 22.1.2015 – 10 C 12.14 –, juris Rn. 27). Erfüllt eine Rechtsverordnung die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, so ergeben sich unter diesem Gesichtspunkt im Allgemeinen keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Notwendigkeit eines förmlichen Parlamentsgesetzes. Denn die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung sind durch Art. 80 Abs. 1 GG in spezifischer Weise konkretisiert. Die Grundrechtsrelevanz der auf der Grundlage einer Rechtsverordnung möglichen behördlichen Maßnahmen begründet für sich genommen noch keinen spezifischen Vorbehalt zugunsten eines Parlamentsgesetzes (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 28). Allein der Umstand, dass der Normgeber – wie hier – für bestimmte Nachweise eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist vorsieht, begründet deshalb nicht die Notwendigkeit einer Regelung durch ein Parlamentsgesetz (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 28, 22 und 16).

bb) Die Regelung in § 10a InVeKoSV, dass Flächen nur dann fortan als Ackerland gelten, wenn binnen der dort genannten Frist der Nachweis eines Umpflügens geführt worden ist, hält sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlagen.

Sie betrifft das Verfahren und eine Voraussetzung für den Erhalt von Direktzahlungen im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG. Die Ermächtigung zur Regelung der „Voraussetzungen und die Höhe dieser Vergünstigungen“ umfasst nicht allein die Regelung von notwendigen Voraussetzungen dafür, dass der Begünstigte überhaupt in den Genuss von Direktzahlungen kommt, sondern auch die Bestimmung von Tatbestandsmerkmalen, die vorliegen müssen, damit es sich bei einer Fläche um eine „landwirtschaftliche Fläche“ im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchstabe e der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, also um Ackerland, Dauergrünland oder Dauerweideland handelt. Die Ermächtigung zur Regelung des Verfahrens umfasst ersichtlich auch das Verfahren zum Nachweis dieser Voraussetzung.

Die Regelung in § 10a InVeKoSV betrifft ferner die sachgerechte Durchführung der in den Rechtsakten der Europäischen Union enthaltenen Optionen und beruht damit auch auf § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 DirektZahlDurchfG. Ebenso wie die materiell-rechtliche Änderung der Dauergrünland-Definition durch § 2a DirektZahlDurchfV nach dem oben Gesagten auf der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 2 DirektZahlDurchfG beruht, stützt sich auch die Regelung in § 10a InVeKoSV, die dem Begünstigten die Vorteile aus dieser Definitionsänderung nur dann gewährt, wenn dieser den Nachweis der Nutzungsänderung innerhalb der dort bestimmten Frist erbringt, neben § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG auch auf diese Ermächtigungsgrundlage.

Dass der bundesdeutsche Verordnungsgeber im Zuge der Einführung der „Pflugregelung“ die durch die Änderung des Begriffs des Dauergrünlands notwendigen Mitwirkungsobliegenheiten ebenfalls in die InVeKoSV aufnahm, war dabei sachgerecht und kam den Begünstigten entgegen, weil dadurch vermieden wurde, dass in einem eigenen Antragsverfahren Angaben zum Status der landwirtschaftlichen Flächen doppelt erfolgen mussten. Gemäß § 10 InVeKoSV sind nämlich ohnehin im jährlichen Antragsverfahren Angaben zur Nutzung der landwirtschaftlichen Flächen des Betriebs zu machen. Dadurch wird die unmittelbar geltende Vorschrift des Art. 14 Abs. 1 Buchstabe d der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 konkretisiert. Danach muss ein Sammelantrag „zweckdienliche Angaben zur eindeutigen Identifizierung aller landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs, ihre Fläche […], ihre Lage und, wenn gefordert, genauere Angaben zur Nutzung der landwirtschaftlichen Parzellen enthalten. Eine inhaltsgleiche Verpflichtung sieht Art. 17 Abs. 5 Unterabsatz 1 Satz 2 der Verordnung für einen die Greening-Prämie betreffenden Antrag vor.

cc) Die Ausschlussfrist und die mit ihr verbundene Beschränkung der Beweismittel auf die Führung eines schriftlichen Nachweises in § 10a Abs. 1 InVeKoSV sind schließlich auch sachlich gerechtfertigt und genügen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Gemäß § 10a Abs. 1 InVeKoSV ist der nach dieser Vorschrift zu führende Nachweis des Umpflügens schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 zu führen. Soweit – wie hier – nicht die Voraussetzungen des § 10a Abs. 2 Satz 2 InVeKoSV (Kulturcodewechsel) vorliegen, sind für den Nachweis folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche, 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen.

Durch diesen geeigneten Nachweis muss der Beweis des Umpflügens schriftlich geführt, also erbracht werden. Die zuständige Behörde, die Landwirtschaftskammer, muss aufgrund der vorgelegten Nachweise zur Überzeugung gelangen, dass die Fläche umgepflügt wurde. Es genügt dabei nicht, lediglich Beweis anzubieten. Zudem sind nur solche Beweismittel zugelassen, die von der zuständigen Behörde schriftlich ausgewertet werden können. Allein das Angebot der Vernehmung von Zeugen oder die Aufforderung zur Einholung eines Sachverständigengutachtens sind daher ebenso wenig ausreichend wie die Aufforderung, die Behörde möge sich vor Ort im Wege des Augenscheins von einem erfolgten Umpflügen überzeugen. Die Behörde ist auch nicht von sich aus berechtigt oder verpflichtet, sich derartiger Beweismittel zu bedienen. Insofern schränkt § 10a Abs. 2 InVeKoSV die Sachverhaltsermittlungspflicht gemäß § 24 VwVfG ein.

Dies ergibt sich auch aus der Begründung zur Dritten Verordnung zur Änderung der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und der InVeKoS-Verordnung. Teil dieser Begründung ist auch die Abschätzung des Erfüllungsaufwands für die Verwaltung. Hinsichtlich des sich aus § 10a InVeKoSV ergebenden Zeitaufwands kalkuliert der Verordnungsgeber bei einem Antrag, der sich nicht darauf stützt, dass sich das Umpflügen aus den Nutzungscodes für die betroffene Fläche ergibt, mit einem Zeitaufwand von etwa 15 Minuten (BR-Drs. 61/18, Begründung des Verordnungsentwurfs, Seite 16; Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrats, Seite 6). Binnen dieses Zeitraums lässt sich keine Bewertung des Sachverhalts bewerkstelligen, die sich nicht allein auf Dokumente, Urkunden, Fotos und ähnliche schriftliche Beweismittel stützen kann.

Aus § 10a Abs. 2 InVeKoSV ergibt sich entgegen der Auffassung der Beklagten keine weitergehende Beschränkung der zugelassenen Beweismittel für einen erfolgten Umbruch. Unzulässig ist es daher, schriftliche Erklärungen des Betriebsinhabers sowie von Personen, die in dessen Auftrag die Fläche umgepflügt haben sollen, als irrelevante Selbsterklärungen zu klassifizieren und ihnen somit von vornherein ohne Würdigung im Einzelfall jede Beweiswirkung abzusprechen. Aus dem Umstand, dass die Beklagte hier keine näheren Angaben zu Ihrer Ansicht nach ausreichenden Beweismitteln gemacht hat, kann aber nicht geschlossen werden, dass die Beklagte verpflichtet wäre, später nachgereichte Beweise noch zu berücksichtigen. Vielmehr wäre jede Erklärung der Beklagten (innerhalb der Ausschlussfrist bis zum 11. Juni 2018), wonach nur bestimmte schriftliche Beweismittel zugelassen werden können (Luftbilder, Fotos, etc.), falsch gewesen. Denn wie ausgeführt lässt sich der Norm keine Beschränkung möglicher Beweismittel entnehmen mit Ausnahme der Tatsache, dass sämtliche Beweise schriftlich vorzulegen sind, was sich bereits klar und unmissverständlich aus § 10a Abs. 1 InVeKoSV ergibt.

Mit der Ausschlussfrist und der mit ihr verbundenen Einschränkung der Beweisführung ist keine Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG verbunden.

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das Grundrecht ist daher vor allem dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Im Rahmen seines Gestaltungsauftrags ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei bei seiner Entscheidung, an welche tatsächlichen Verhältnisse er Rechtsfolgen knüpft und wie er von Rechts wegen zu begünstigende Personengruppen definiert. Eine Grenze ist jedoch dann erreicht, wenn durch die Bildung einer rechtlich begünstigten Gruppe andere Personen von der Begünstigung ausgeschlossen werden und sich für diese Ungleichbehandlung kein in angemessenem Verhältnis zu dem Grad der Ungleichbehandlung stehender Rechtfertigungsgrund finden lässt. Dabei ist die Eigenart des zu regelnden Sachverhalts dafür ausschlaggebend, was sachlich vertretbar oder sachfremd ist. Im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit unterliegt die Abgrenzung der begünstigten Personenkreise der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers (BVerfG, Beschluss vom 10.11.1998 – 1 BvL 50/92 –, juris Rn. 63 m.w.N.). Für ihn ergeben sich aber aus dem allgemeinen Gleichheitssatz umso engere Grenzen, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, Beschluss vom 29.10.2002 – 1 BvL 16/95 –, juris Rn. 39).

Im Rahmen der hier verfahrensgegenständlichen Pflugregelung trifft die Ausschlussfrist und die Einschränkung der zur Verfügung stehenden Beweismittel in § 10a InVeKoSV jeden Antragsteller gleichermaßen. Die Möglichkeit der Beweisführung durch Vorlage eines schriftlichen Nachweises bis zum 11. Juni 2018 hat andererseits auch jedem Antragsteller offen gestanden. Denn jeder Antragsteller konnte etwas Schriftliches innerhalb dieser Frist vorlegen. Ob die vorgelegten schriftlichen Beweismittel ausreichen, ist eine Frage des Einzelfalls, wobei selbst eine (detaillierte, anschauliche und insgesamt überzeugende) Selbsterklärung zur Nachweisführung im Einzelfall ausreichend sein kann.

Die Ausschlussfrist und die jeden Antragsteller treffende Einschränkung der Beweismittel müssen als insofern belastende (Teil-)Regelungen im Rahmen einer insgesamt begünstigenden Vorschrift bzw. als Einschränkung einer begünstigenden Regelung gleichwohl sachlich gerechtfertigt sein und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Auch diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Ausschlussfrist und die Einschränkung der Beweismittel in § 10a Abs. 1 InVeKoSV wären deshalb auch dann mit höherrangigem Recht vereinbar, wenn hier Art. 3 Abs. 1 GG einschlägig wäre.

Insofern ist zunächst festzustellen, dass es sich bei der Vorschrift des § 10a Abs. 1 InVeKoSV um eine begünstigende Regelung handelt. Mit der „Pflugregelung“ wird den betroffenen Landwirten die für sie vorteilhafte Möglichkeit eingeräumt, abweichend von der oben erläuterten alten Rechtslage, bei der nach der oben wiedergegebenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (und des Senats) ein bloßes Umpflügen der Fläche nicht zu einer Veränderung des Flächenstatus geführt hatte, die Bewertung der Fläche als Dauergrünland zu ändern. Dadurch wird die Fläche des Betriebsinhabers bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen zu wirtschaftlich höherwertigem Ackerland, das nicht ansonsten drohenden weiteren Beschränkungen ihrer Nutzung unterfällt.

Diejenigen Betriebsinhaber, die den erforderlichen Nachweis eines tatsächlich erfolgten Umpflügens im relevanten Fünf-Jahres-Zeitraum nicht erbringen können, werden zwar von dieser Begünstigung ausgeschlossen. Ein Eingriff in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Recht auf Eigentum ergibt sich daraus aber nicht und folglich auch unter diesem Gesichtspunkt keine belastende Wirkung des § 10a Abs. 1 InVeKoSV.

Zwar erzielen Grünlandflächen etwa bei der Verpachtung einen deutlich niedrigeren Ertrag als Ackerflächen (vgl. Schleswig-Holsteinisches OLG, Urteil vom 3. Mai 2016 – 2 L U 7/15 –, juris Rn. 75). Flächen, die zu Dauergrünland werden, verlieren an Wert (vgl. BGH, Urteil vom 24.11.2017 – LwZR 2/16 –, juris Rn. 3). Eine allgemeine Wertgarantie vermögenswerter Rechtspositionen folgt jedoch nicht aus Art. 14 Abs. 1 GG. Art. 14 Abs. 1 GG erfasst nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen, nicht aber in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 10.6.2009 – 1 BvR 198/08 –, juris Rn. 20). Dies wird hier besonders deutlich, wenn die betreffenden Flächen schon vor Inkrafttreten des § 10a InVeKoSV Dauergrünland waren. Einem Betriebsinhaber, der den Nachweis nicht mit den zulässigen Beweismitteln führen kann, seine Dauergrünlandfläche umgepflügt zu haben, wird in diesem Fall lediglich eine nicht von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Chance genommen, den Wert seiner Fläche zu erhöhen.

Die sich aus § 16 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlDurchfG verbundene Genehmigungspflicht für einen zukünftigen Umbruch schränkt zwar die Verwertbarkeit der Fläche im Wege der Verpachtung weiter ein bzw. erhöht für den Eigentümer die mit der Verwaltung der Fläche verbundenen Kosten und vermindert dadurch seine Erwerbschancen. Sie nimmt dem Betriebsinhaber damit aber ebenfalls nur eine durch Art. 14 Abs. 1 GG nicht geschützte Verdienstmöglichkeit.

Der bundesdeutsche Verordnungsgeber hat durch die Vorschrift des § 2a DirektZahlDurchfV zudem zugunsten der Begünstigten im weitest möglichen Umfang von der europarechtlichen Option Gebrauch gemacht, eine Pflugregelung einzuführen. Er hätte sich stattdessen auch dazu entscheiden können, von dieser Option überhaupt keinen Gebrauch zu machen oder von vornherein bestehende oder ab einem bestimmten Datum entstandene Dauergrünlandflächen von der Möglichkeit des Statuswechsels auszunehmen. Hätte sich der Verordnungsgeber zu einer Umstellung auf die neue Dauergrünland-Definition verbunden mit einer solchen Übergangsregelung entschieden, hätte dies zur Folge gehabt, dass für eine Vorschrift wie § 10a InVeKoSV von vornherein keine Notwendigkeit bestanden hätte.

Die Regelung in § 10 a InVeKoSV verfolgt einen legitimen Zweck und ist geeignet, diesen Zweck zu erreichen.

Die Vorschrift ist als einmalige Übergangsregelung konzipiert, die im Jahr 2018 eine rasche Umstellung vom alten Rechtszustand zur neuen Rechtslage sicherstellen sollte. Die neue Dauergrünlanddefinition wurde durch die Änderungsverordnung ohne materiell-rechtliche Übergangsregelung eingeführt. § 10a InVeKoSV diente dazu, den nahtlosen Übergang von der alten auf die neue Dauergrünlanddefinition verfahrensrechtlich sicherzustellen. Der Charakter einer einmaligen Übergangsregelung ergibt sich schon aus der amtlichen Überschrift „Zusätzliche Angaben für bestimmte Flächen im Antragsjahr 2018“ sowie aus dem Inhalt des Absatzes 1, wonach der Betriebsinhaber den Nachweis, dass seine bislang als Dauergrünlandfläche geltende Fläche für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018, und damit einmalig, führen können sollte.

Eine rasche Umstellung von der alten auf die neue Rechtslage konnte dadurch gefördert werden, dass die Verfahrenslaufzeiten bei den Landwirtschaftsbehörden verkürzt wurden. Dem diente es, die Landwirtschaftsbehörden nur zur Beachtung solcher Nachweise zu verpflichten, die bis zu der explizit genannten Frist eingereicht wurden.

Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass § 10a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 InVeKoSV der Bewältigung eines Massenverfahrens dient, sodass der Verordnungsgeber zulässig generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen verwenden konnte (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 18.5.2016 – 1 BvR 2217/11 –, juris Rn. 27). Der Verordnungsgeber wollte den Betriebsinhabern mit § 10a Abs. 1 InVeKoSV einmalig die Gelegenheit im Antragsjahr 2018 eröffnen, den Nachweis zu führen, dass ihre bisher als Dauergrünland geltenden Flächen künftig nach neuer Rechtslage als Ackerland zu bewerten sind. Aus der Verordnungsbegründung geht hervor, dass nach Einschätzung der Länder von etwa 17.200 Betrieben ausgegangen wurde, die von der Möglichkeit Gebrauch machen würden, ein Umpflügen nachzuweisen. Davon entfielen 13.700 auf Betriebe, in denen die Fläche nach den bisherigen Regeln als Dauergrünland einzustufen war (BR-Drs. 61/18, Seite 14 der Entwurfsbegründung). Die Anzahl der Betriebe, in denen die maßgebliche Fläche bislang noch nicht als Dauergrünland angesehen wurde, schätzte das Ministerium auf 3.500.

Das Bundesministerium kalkulierte den Zeitaufwand für die Verwaltung für den Fall, dass der Nachweis gemäß § 10a InVeKoSV auf geeignete Änderungen der Nutzungscodes gestützt wurde, mit etwa 5 Minuten. Für den Fall, dass der Antrag auf sonstige geeignete Nachweise gestützt würde, rechnete das Ministerium mit etwa 15 Minuten (Seite 16 der Entwurfsbegründung). Das Ministerium ging davon aus, dass pro Antrag ein durchschnittlicher Zeitaufwand von 10 Minuten anzusetzen sei (siehe auch die Berechnungen des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 1 NKRG, BR-Drs. 61/18, Seiten 4 und 6 der Stellungnahme). Dies entspricht einer hälftigen Verteilung zwischen diesen beiden Fallgruppen. Nach den Schätzungen des Ministeriums war daher mit ca. 8.600 Anträgen zu rechnen, in denen der Nachweis gemäß § 10a InVeKoSV nicht auf geänderte Nutzungscodes, sondern auf sonstige Nachweise gestützt werden würde. Diese Anträge wären von den Landwirtschaftskammern jeweils – zusätzlich zu den normalerweise zu erwartenden Anträgen – zu prüfen und in dem Bewilligungsbescheid zu den Direktzahlungen für das jeweilige Antragsjahr zu bescheiden. Diese Zahlen zeigen, dass es sich um ein Massenverfahren handelt.

Die effektive Bewältigung dieses Massenverfahrens und die erforderliche rasche Umstellung auf die neue Rechtslage konnten nur durch ein zeitlich gestrafftes und hinsichtlich der Nachweisführung auf schriftliche Nachweise reduziertes Verfahren erreicht werden, wobei die den Antragstellern eingeräumte Frist – 11. Juni 2018 – sich hier nach dem oben Gesagten ohnehin unmittelbar aus den einschlägigen EU-Vorschriften ergibt.

Andere, ebenso geeignete, aber weniger einschränkende Mittel zur Förderung einer raschen Umstellung und zur Bewältigung des beschriebenen Massenverfahrens sind nicht ersichtlich.

Unter Abwägung dieser gewichtigen Gesichtspunkte, die maßgeblich für die gewählte Ausgestaltung des Verfahrens in § 10a Abs. 1 InVeKoSV sprechen, mit den nach dem oben Gesagten durch Grundrechte nicht geschützten Nachteilen für die Antragsteller, die mit der Ausschlussfrist und der Einschränkung der Beweisführung in der Praxis oft erhebliche Probleme hatten, was auch in der mündlichen Verhandlung deutlich geworden ist, ist die Regelung in § 10a Abs. 1 InVeKoSV unter Berücksichtigung dessen, dass die Pflugregelung selbst eine die Antragsteller begünstigende Regelung ist, insgesamt als angemessen bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne anzusehen.

i) Auch die von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung erhobenen Einwände verhelfen seiner Klage nicht zum Erfolg:

Entgegen seiner Auffassung kommt hier § 7 Abs. 5 InVeKoSV, wonach die Landesstellen weitere Angaben fordern können, soweit dies zur Überprüfung der Antragsangaben erforderlich ist, von vornherein nicht zur Anwendung, da es sich bei der Frist des § 10a Abs. 1 InVeKoSV um eine Ausschlussfrist für Nachweise handelt. Soweit er pauschal vorgebracht hat, dass auf seiner Seite ein offensichtlicher Irrtum vorgelegen habe, ist nicht ersichtlich, worüber der Kläger sich konkret geirrt hat. Gegen einen Irrtum des Klägers spricht, dass er genau am Tag des Fristablaufs Unterlagen zum Nachweis des Umpflügens eingereicht hat. Soweit er mit seinem Vorbringen geltend machen will, dass er nicht über die einzuhaltende Frist belehrt worden sei, ist dies hier unerheblich, da die verspätete Vorlage schriftlicher Nachweise wegen der wirksam in § 10a Abs. 1 InVeKoSV geregelten Ausschlussfrist auch dann nicht zu berücksichtigen wäre, wenn der Kläger nicht ausreichend informiert gewesen sein sollte und sich deshalb im Irrtum über die einzuhaltende Frist befunden hätte, was hier aber ohnehin nicht anzunehmen ist.

Im Übrigen ist das diesbezügliche Vorbringen des Klägers auch unzutreffend. Denn der Beklagte hat mehrfach auf die Möglichkeit der Änderung des Dauergrünlandstatus und das dabei einzuhaltende Verfahren hingewiesen:

In den Hinweisen „zur Bearbeitung der Anlagen zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018“ findet sich auf Seite 7 oben unter der Überschrift „Spalte: Grünland Art/Jahr“ der Hinweis:

„Für 2018 erhalten Sie einmalig die Möglichkeit, rückwirkend Nachweise zu erbringen, dass ihre Flächen in den letzten fünf Jahren gepflügt wurden und deshalb nicht zum Dauergrünland geworden sind. Sie müssen sich dafür unter Angabe von Lage und Größe der Fläche melden und die Anlage 8 ausfüllen.“

Auf der folgenden Seite 8 der Hinweise ist dazu unter der Überschrift „Spalte: Anlage 8-Status DGL fehlerhaft“ ausgeführt:

„Für den Fall, dass sie der Meinung sind, dass der vorgedruckte Grünlandstatus bzw. die dazugehörige Größe nicht richtig ist / sind, können Sie hier mit der linken Maustaste einen Haken setzen. Im Anschluss ist dann die Anlage 8 auszufüllen und die Abweichungen zu begründen bzw. zu belegen.“

Hieraus ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Antragsteller den Nachweis der Änderung des Dauergrünlandstatus schriftlich zu führen hat. Denn nur Angaben und Unterlagen in schriftlicher Form können als Belege dem Sammelantrag beigefügt werden.

Entgegen der Meinung des Klägers ist er auch über die einzuhaltende Frist belehrt worden. Denn der von ihm verwendete Vordruck „Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2018“ enthält auf der ersten Seite den Hinweis: „Abgabe bis 15.05.2018“. Dies entspricht der grundsätzlich nach § 10a Abs. 1 InVeKoSV einzuhaltenden Frist, wonach der Nachweis, dass eine Fläche nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 zu führen ist. Die für die Abgabe des Sammelantrags geltende Frist ergibt sich – wie oben ausgeführt – aus unmittelbar geltendem Unionsrecht, aus dem sich nach dem oben Gesagten auch die Frist für die Korrektur der (automatisch vorbelegten) Antragsangaben ergibt, die – wie bereits oben ausgeführt – mit der in § 10a Abs. 1 InVeKosV genannten Frist – „jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018“ – übereinstimmt. Es ist anzunehmen, dass dem Kläger – wie allen Landwirten – diese schon seit vielen Jahren geltenden Fristen bekannt sind. Hätte er gleichwohl noch Fragen gehabt, so wäre es ihm ohne weiteres zuzumuten gewesen, sich über den Inhalt des § 10a InVeKoSV selbst zu informieren.

j) Mit schriftlichen Beweisen, die der Kläger bis zum 11. Juni 2018 eingereicht hat und die allein zulässig waren, hat er den erforderlichen Nachweis im Sinne des § 10a Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 InVeKoSV nicht geführt.

Der Senat prüft im Berufungsverfahren den Streitfall innerhalb des Berufungsantrags im gleichen Umfang wie das Verwaltungsgericht, § 128 Satz 1 VwGO. Prüfungsmaßstab ist, ob die Beklagte aufgrund der bis zu diesem Stichtag vorgebrachten Nachweise zum Ergebnis hätte kommen müssen, dass der Kläger die Fläche, die nicht mehr als Dauergrünland bewertet werden soll, tatsächlich im Zeitraum von 2013 bis 2018 umgepflügt hat. Die Entscheidung der Beklagten ist dabei in vollem Umfang überprüfbar. Ein Beurteilungsspielraum steht der Beklagten nicht zu.

Der Kläger hat bis zum 11. Juni 2018 eine Selbsterklärung mit dem Inhalt eingereicht, dass die Fläche von ihm selber gepflügt worden sei. Die Grasnarbe werde durch die verwendete Saatgutkombination auch zerstört. Dieser Erklärung fügte er eine Rechnung bei, nach der dem Kläger unter dem 3. April 2017 Saatgut für Rotklee und für eine weitere Weidemischung namens „Energie Moor Mineral“ in Rechnung gestellt worden war. Zutreffend bemängelt die Beklagte, dass aus diesen Belegen nicht hervorgeht, wann der Kläger genau die Fläche des Schlags Nr. F. umgepflügt haben will. Durch die Kopie der Rechnung wird lediglich belegt, dass der Kläger Saatgutmischungen angeschafft hat. Dazu, für welche Fläche diese Saatgutmischungen verwendet wurden, lässt sich der Rechnung nichts entnehmen. Dieser Flächenbezug fehlt auch bei der ebenfalls fristgemäß vorgelegten Rechnung über Grassäh-Arbeiten des Lohnunternehmers I..

Im Ergebnis bot der Kläger zum Stichtag 18. Juni 2018 somit lediglich seine schriftliche Behauptung als Nachweis dafür an, den Schlag umgepflügt zu haben. Angesichts der Pauschalität und Detailarmut dieser Erklärung, die außer der Behauptung, die Fläche gepflügt zu haben, keinen Aussagegehalt hat, ist es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte diese schriftliche Behauptung nicht für ausreichend erachtet hat.

Im Ergebnis war die Klage daher abzuweisen.

B.

Über die Anschlussberufung des Klägers ist nicht zu entscheiden.

Die Anschlussberufung ist zulässig. Gemäß § 127 Abs. 1 Satz 1 VwGO können sich der Berufungsbeklagte und die anderen Beteiligten der Berufung anschließen. Auch die Tatsache, dass der Kläger seinen Anschlussberufungsantrag unter zwei Bedingungen gestellt hat, nämlich für den Fall, dass das Berufungsgericht in dem Schreiben der Beklagten vom 3. April 2019 einen Verwaltungsakt sieht und deswegen die Feststellungsklage als unzulässig bewertet, und für den Fall, dass das Berufungsgericht die Auffassung vertritt, dass kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten besteht, steht der Zulässigkeit nicht entgegen (Blanke in NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, § 127 Rn. 10).

Die Bedingungen, unter denen der Kläger seine Anschlussberufung zur Entscheidung gestellt hat, sind aber nicht eingetreten. Der Senat hat die Feststellungsklage des Klägers nicht aus den von ihm genannten Gründen abgewiesen. Hierzu wird auf die Ausführungen zur Berufung Bezug genommen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.