Entscheidungsgründe

Die Klage hat zum Teil Erfolg.

Der in der mündlichen Verhandlung konkretisierte Hauptantrag des Klägers ist nicht zulässig. Die von dem anwaltlich vertretenen Kläger erhobene Verpflichtungsklage, mit der er unter Aufhebung des Bescheides vom 03.04.2019 die Verpflichtung der Beklagten begehrt, durch einen Bescheid anzuerkennen, dass die von dem Kläger in seinem Antrag als Schlag I. im Feldblock DENILI K. mit dem Namen "J." gekennzeichnete Fläche in einer Größe von 4,8786 ha im Jahr 2017 gepflügt wurde und deshalb für das Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist, ist nicht statthaft.

Mit der Verpflichtungsklage kann nach § 42 Absatz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nur die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden. Der Kläger begehrt ausdrücklich den Erlass eines aus seiner Sicht abgelehnten Verwaltungsaktes. Diese sogenannte Versagungsgegenklage setzt voraus, dass überhaupt ein abgelehnter Verwaltungsakt vorliegt. Das ist hier nicht der Fall. Das Schreiben der Beklagten vom 03.04.2019 ist kein Verwaltungsakt im Sinne des § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetz (Nds. VwVfG) in Verbindung mit § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Regelung ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, das heißt wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 49. Ed. 1.10.2020, VwVfG § 35 Rn. 141). Für einen - hier allein in Betracht kommenden - feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Ein feststellender Verwaltungsakt muss dabei aber - ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt - die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für die Merkmale "Regelung" und "Außenwirkung". Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern - als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts - auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3/09 - NVwZ 2010, 133 ,134). Maßgeblich kommt es bei der Auslegung von Verwaltungsakten in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern darauf an, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste (BVerwG, Beschluss vom 23.01.2018 - 8 B 30.17 -, BeckRS 2018, 1933, Rn. 7).

Dies zugrunde gelegt hat die Beklagte in dem Schreiben vom 03.04.2019 keine Regelung mit Außenwirkung getroffen, die aus der Sicht des Empfängers nach ihrem Erklärungsinhalt darauf gerichtet ist, mit bindender Wirkung die Anerkennung eines "Ackerlandstatus" zu verneinen. Bereits dem äußeren Erscheinungsbild nach handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Das Schreiben enthält weder einen Tenor, noch eine hierauf bezogene Begründung oder eine Rechtsbehelfsbelehrung. Aufgrund der Bezugnahme im Betreff auf das vorhergehende anwaltliche Schreiben wird deutlich, dass es sich um eine Antwort auf dieses Schreiben handelt, in der die Beklagte zwar ihre Rechtsauffassung äußert, diese aber nicht verbindlich feststellt. Die abschließenden Sätze: "Die mit dem Sammelantrag eingereichten Anlagen 8 Ihrer Mandantin wurden gem. obiger Vorgabe überprüft und der Flächenstatus hiernach festgelegt. Eine Änderung des Flächenstatus erfolgt auch nach nochmaliger Überprüfung nicht." enthalten dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem "Flächenstatus". Denn sie nehmen darauf Bezug, dass ein "Flächenstatus" bereits "festgelegt" sei, und zwar an anderer Stelle. Es kann deshalb hier dahinstehen, ob diese "Festlegung" an anderer Stelle durch Bescheid erfolgte. Dass diese Festlegung nicht geändert wird, ist dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem "Status". Dem Wortlaut nach handelt es sich noch nicht einmal um eine wiederholende Verfügung.

Der Hilfsantrag hat weit überwiegend Erfolg.

Die erst in der mündlichen Verhandlung erhobene Feststellungsklage stellt eine zulässige Klageänderung nach § 91 Absatz 1 VwGO dar. Danach ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Änderung ist sachdienlich. Die Sachdienlichkeit ist objektiv im Hinblick auf die Prozesswirtschaftlichkeit zu beurteilen. Sie ist anzunehmen, wenn der bisherige Streitstoff eine verwertbare Entscheidungsgrundlage bleibt und/oder die Zulassung die endgültige Beilegung des Streites fördert und einen neuen Prozess vermeidet (BeckOK VwGO/Wolff, 55. Edition 01.04.2020, VwGO § 91 Rn. 26a). Das ist hier der Fall, denn die Beteiligten streiten im Wesentlichen um die Frage, ob die in Rede stehende Fläche als Dauergrünland im Sinne des § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung zu bewerten ist und ob bei einem zukünftigen Pflügen eine Genehmigungsbedürftigkeit nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes besteht. Die Zulassung der Feststellungsklage kann zu einer endgültigen Klärung dieser Fragen führen.

Das Verwaltungsgericht Stade ist für diese Klage örtlich zuständig. Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, denn Streitgegenstand ist ein ortsgebundenes Rechtsverhältnis im Bezirk des erkennenden Gerichts. "Ortsgebunden" im Sinne dieser Bestimmung ist nicht nur ein radiziertes Realrecht, sondern jedes Recht oder Rechtsverhältnis, das mit einem bestimmten Territorium in besonderer Beziehung steht (Nds. OVG, Beschluss vom 10.11.2014 - 8 PS 131/14 -, Rn. 8 m.w.N., juris). Das ist hier der Fall. Gegenstand des Verfahrens ist die Feststellung, dass die in Rede stehende Fläche im Jahr 2017 gepflügt worden ist und deshalb im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis einschließlich 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf. Diese Streitigkeit weist einen hinreichenden Ortsbezug auf. Denn maßgeblich kommt es auf die konkrete Bewirtschaftung der konkreten Fläche, die im Gerichtsbezirk des erkennenden Gerichts liegt, und den hieraus folgenden Rechten und Pflichten an. Dadurch, dass das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk die Fläche belegen ist, wird auch dem Sinn und Zweck des § 52 Nummer 1 VwGO, der Ortskenntnis des ansässigen Gerichts Rechnung zu tragen und die Einnahme eines Augenscheins für dieses Gericht mit dem vergleichsweise geringsten Aufwand zu ermöglichen, Rechnung getragen.

Die Feststellungsklage ist weit überwiegend zulässig.

Sie ist überwiegend statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

Es liegt jedenfalls in Bezug auf die Feststellung, dass die in Rede stehende Fläche im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und aufgrund dessen bis einschließlich 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf, ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vor. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19/94 -, juris, Rn. 10; Nds. OVG, Beschluss vom 22.07.2020 - 11 LA 104/19 -, Nds. Rechtsprechungsdatenbank, Rn. 8). Der Streit der Beteiligten betrifft die Bedeutung und Tragweite einer Vorschrift des öffentlichen Rechts in Beziehung zu einem konkreten Sachverhalt. Die Beteiligten streiten um die Frage, ob die Fläche als Dauergrünland im Sinne des § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung zu bewerten ist. Hiervon abhängig und hiermit untrennbar verbunden ist die weitere Frage, ob der Kläger bis einschließlich 2022 eine Genehmigung für das Pflügen seiner Fläche nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes bedarf. Der Kläger kann nicht (allein) die Feststellung verlangen, dass ein bestimmter Schlag "einen Ackerstatus hat" bzw. "nicht als Dauergrünland zu bewerten ist". Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen "Ackerlandstatus" von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (a. A. wohl OVG NRW, Urteil vom 08.05.2018 - 12 A 2475/16 -, juris Rn. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen "Ackerlandstatus" verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche als Dauergrünland zu bewerten, nach den Voraussetzungen der Rechtsnorm des § 2a Direktzahlungen-Durchführungsverordnung. Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich unter anderem die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes einzuholen und ggf. eine Ersatzfläche zu stellen.

Soweit der Kläger auch beantragt hat, festzustellen, dass die in Rede stehende Fläche im Jahr 2017 gepflügt worden ist, handelt es sich nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, sondern um die - nicht statthafte - begehrte Feststellung eines tatsächlichen Umstandes. Insoweit ist die Klage abzuweisen.

Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der (statthaften) Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Nds. OVG, Beschluss vom 11.12.2020 - 4 LC 291/17 -, Nds. Rechtsprechungsdatenbank, Rn. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Der Kläger hat nicht nur dargelegt, dass er ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist, sondern daneben das nachvollziehbare rechtliche Interesse dargelegt, dass er sich rechtskonform verhalten wolle. Er wolle rechtliche Nachteile vermeiden, die entstehen könnten, wenn die zwischen ihm und der Beklagten streitige Bewertung der Fläche nicht verbindlich geklärt werde.

Der Klage steht nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage aus § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dem Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO liegt der Gedanke der Prozessökonomie zu Grunde. Der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll auf dasjenige Verfahren, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden (Nds. OVG, Urteil vom 15.07.2014 - 1 LB 133/13 -, Nds. Rechtsprechungsdatenbank, Rn. 27). Hieran gemessen kann der Kläger seine Rechte nicht vorrangig durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen. Der Kläger kann nicht darauf verwiesen werden, eine Verpflichtungsklage zu erheben, die auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Denn an einer Klage, gerichtet auf die Erteilung einer Umbruchgenehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes, hat der Kläger kein Interesse, der hier davon ausgeht, dass es sich bei der Fläche gerade nicht um Dauergrünland handelt, dessen Umbruch bzw. Pflügen einer Genehmigung nach der genannten Vorschrift bedarf. Auch auf eine Verpflichtungsklage, gerichtet auf den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes, in dem rechtlich verbindlich festgestellt würde, ob die Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist und/oder das Pflügen der Fläche bis einschließlich des Jahres 2022 einer Genehmigung bedarf, kann der Kläger nicht verwiesen werden. Denn der Beklagten steht mangels ausdrücklicher Regelungen zu solch einer Feststellung zunächst einmal ein Ermessen zu, ob sie ein entsprechendes Verwaltungsverfahren einleitet, an dessen Ende sie entweder keinen Bescheid erlässt, weil es aus ihrer Sicht an einer Rechtsgrundlage für eine Feststellung fehlt, oder einen - für den Kläger positiven oder negativen - Bescheid erlässt. Da die Beklagte bisher keine Veranlassung hatte, ein solches Ermessen überhaupt auszuüben, wäre eine Verpflichtungsklage mit den durch die Feststellungsklage verfolgten Zielen, die streitigen Fragen in der Sache zu klären, nicht zu vergleichen. Aus demselben Grund ist auch eine Verpflichtungsklage in Form einer Untätigkeitsklage, die allenfalls darauf gerichtet sein könnte, die Beklagte zu verpflichten, darüber zu entscheiden, ob sie ein Verwaltungsverfahren einleitet und an deren Ende einen oder keinen Verwaltungsakt erlässt, offensichtlich nicht der Feststellungsklage vorzuziehen. Ferner kommt auch eine Anfechtungsklage gegen den Bescheid über die Gewährung von Direktzahlungen nicht in Betracht, denn eine verbindliche Festlegung eines Dauergrünland- oder Ackerlandstatus wird in diesem Bescheid über die Gewährung von Geldleistungen auch im Antragsjahr 2018 nicht getroffen. Dies ist nach den nationalen Regelungen, insbesondere des § 10a der InVeKoS-Verordnung, nicht vorgesehen worden.

Die Feststellungsklage ist überwiegend begründet.

Der Schlag I. im Feldblock DENILI K. mit dem Namen "J." in einer Größe von 4,8786 ha ist im Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten und darf jedenfalls bis einschließlich 15.05.2022 ohne Genehmigung gepflügt werden.

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h) der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, unbeschadet des § 2 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Mit Einführung dieser Regelung, die am 30.03.2018 in Kraft getreten war, hat die Bundesrepublik Deutschland von der in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a) der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393, eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sog. "Pflugregelung" zu erweitern. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a) der ab dem 01.01.2018 geltenden Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h) gelten, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.

Durch diese Änderung soll, um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 der Verordnung (EU) Nummer 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18). Der Verordnungsgeber erklärt ausdrücklich, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung, der insoweit mit der EU-Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem deutschen Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.

Dies zugrunde gelegt ist der Schlag I. nach § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung am 30.03.2018 nicht (mehr) als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn diese Fläche wurde von dem Kläger im Jahr 2017 gepflügt.

Gemäß § 10a Absatz 1 der InVeKoS-Verordnung kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11.06. 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 der InVeKoS-Verordnung folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß Satz 1 Nummer 2 kann abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

Der Kläger hat für den Schlag I., der im Jahr 2017 nach den zu diesem Zeitpunkt geltenden Vorschriften als Dauergrünland zu bewerten war, den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe dieser Regelungen geführt. Er hat schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die konkrete Fläche ihrer Lage und Größe nach benannt, indem er die Anlage 8 ausgefüllt und in dieser vermerkt hat, dass er den Schlag I. im Herbst 2017 umgepflügt und mit Gras neu angesät habe. Er hat grundsätzlich geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich die Kopien von Rechnungen sowie schriftliche Zeugenaussagen.

Soweit die Beklagte diese Beweismittel nicht als geeignete Nachweise im Sinne des § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 der InVeKoS-Verordnung anerkennt, ist dies rechtlich nicht nachvollziehbar. § 10a der InVeKoS-Verordnung enthält keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff "geeignete Nachweise" zu verstehen ist. Deswegen ist auf die allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrens zurückzugreifen. Gemäß § 1 Absatz 1 Nds. VwVfG in Verbindung mit § 26 Absatz 1 VwVfG bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die Nichtberücksichtigung der vom Kläger hier vorgelegten Rechnungskopien und schriftlichen Zeugenaussagen ist jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil ein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung nicht vorliegt. Die Beklagte lehnt solche Nachweise mit der Begründung ab, dass Zeugenaussagen von Nachbarn oder Lohnunternehmen wie Selbsterklärungen zu werten seien und dass betriebliche Aufzeichnungen, wie Rechnungen, zweifelhaft seien. Hierin liegt aber kein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung solcher Unterlagen. Die Beklagte nimmt mit dieser Begründung eine Beweiswürdigung vorweg. Dass Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen. Die vorgelegten Rechnungskopien und schriftlichen Zeugenaussagen sind grundsätzlich geeignete Beweismittel, um das Pflügen der ein Rede stehenden Fläche zu beweisen. Ob das Pflügen mit diesen Beweismitteln zur Überzeugung der Beklagten bzw. des Gerichts belegt worden ist, ist das Ergebnis der Beweiswürdigung.

Des weiteren ist die Auffassung der Beklagten, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 der InVeKoS-Verordnung genannten Frist um eine Ausschlussfrist handelt mit der Folge, dass die in diesem Fall nach diesem Tag eingereichten schriftlichen Zeugenaussagen nicht zu berücksichtigen sind, nicht überzeugend. Weder aus dem Wortlaut des § 10a der InVeKoS-Verordnung, der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) noch dem Sinn und Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass im Falle bereits vorgelegter Unterlagen weitere Unterlagen, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, nicht zu berücksichtigen sind. Dies gilt insbesondere für den hier vorliegenden Fall, dass weitere Beweismittel nur deswegen nachgereicht werden, weil die Beklagte dem Kläger mitgeteilt hatte, dass die bisher vorgelegten Nachweise schon gar nicht geeignet sind, das Pflügen der Fläche zu beweisen. In diesem Fall ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a der InVeKoS-Verordnung erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist entzieht, ohne vorher mitzuteilen, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hinweist, dass sie nicht von vornherein anzugeben habe, welche Nachweise sie akzeptiere, so kann sie sich im Nachhinein jedenfalls nicht auf das Vorliegen einer Ausschlussfrist berufen. Ein solches Verhalten ist widersprüchlich.

Zur Überzeugung des Gerichts hat der Kläger den Schlag I. im Jahr 2017 gepflügt. Der Kläger hat durch Vorlage der Rechnungskopien über den Kauf von Saatgut und über das Einsäen von Gras durch den Lohnunternehmer sowie der schriftlichen Zeugenaussage nachgewiesen, dass die Fläche am 13.07.2017 durch den Lohnunternehmer mit Gras neu eingesät worden ist. Hierfür war das vorherige Pflügen der Fläche notwendig, insbesondere bei Nutzung der Saatkombination. Zweifel an der Glaubhaftigkeit der Angaben des Zeugen sind weder dargelegt worden noch ersichtlich. Der Zeuge hat auch, soweit ersichtlich, kein eigenes, insbesondere keine wirtschaftliches, Interesse an dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens. Auf die weitere schriftliche Zeugenaussage des Herrn Q., wonach der Kläger auf der in Rede stehenden Fläche am Pflügen gewesen sei, kommt es - unabhängig davon, dass diese Angabe nicht zeitbezogen war und weitere Informationen über den Zeugen nicht bekannt waren - nicht an.

Nach § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung ist der Schlag I. nicht (mehr) Dauergrünland und darf bis einschließlich 15.05.2022 ohne Genehmigung gepflügt werden. Nach dem Wortlaut § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (sowie Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h) der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013), wonach die Fläche "mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt" worden sein darf, beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder - wie die Beklagte meint - vor dem 16.05.2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 die Fläche gepflügt worden ist, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nummer 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht "um"gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung "nicht Teil der Fruchtfolge" für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

Ist - wie hier - das konkrete Datum des Pflügens nicht bekannt, führt dies nicht dazu, dass der Nachweis des Pflügens im Sinne des § 10a der InVeKoS-Verordnung nicht erbracht worden ist. Denn insoweit kann der Kläger nicht schlechter behandelt werden, als derjenige, der nach § 10a Absatz 2 Satz 2 der InVeKoS-Verordnung lediglich die Sammelanträge anzugeben hat, aus denen sich das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre ergibt. In diesem Fall kann mangels weiterer Angaben ebenfalls nur auf das Datum abgestellt werden, an dem der Sammelantrag, aus dem sich der Nutzungscodewechsel ergibt, gestellt worden war. Das Abstellen auf den Sammelantrag entspricht im Übrigen der Verwaltungspraxis der Beklagten im Rahmen der Erteilung von Umbruchgenehmigungen. Der Kläger hat am 15.05.2017 einen Sammelantrag gestellt. Dementsprechend kann er bis zum 15.05.2022 den Schlag I. pflügen, ohne dass dies einer Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes bedarf. Weil die Fläche über den 15.05.2022 hinaus aber nicht ohne Genehmigung gepflügt werden darf, ist die Klage im Übrigen abzuweisen. Denn der Antrag des Klägers, dass die Fläche "bis einschließlich 2022" ohne Genehmigung gepflügt werden darf, ist dahin zu verstehen, dass die Fläche bis zum 31.12.2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 VwGO. Gemäß Satz 1 dieser Vorschrift sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen, wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt. So liegt es hier. Der Kläger unterliegt mit seiner Verpflichtungsklage, obsiegt aber größtenteils mit der Feststellungsklage. Deswegen sind die Kosten hälftig unter den Beteiligten aufzuteilen. Obwohl der Kläger mit seiner Feststellungsklage zum Teil unterlegen ist, werden der Beklagten für diesen Teil nach § 155 Absatz 1 Satz 3 VwGO die Kosten ganz auferlegt, weil der Kläger hinsichtlich der nicht statthaften, aber begehrten Feststellung, ob die Fläche im Jahr 2017 gepflügt wurde, und der Frage, ob bis zum 31.12.2022 oder zu einem anderen Datum ohne Genehmigung gepflügt werden darf, nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 und § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO. Die Sache hat grundsätzliche Bedeutung, weil sie in der Rechtsprechung bislang noch nicht geklärte fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige Rechts- oder Tatsachenfragen aufwirft.