Die Berufung ist begründet.

Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 4. Oktober 2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Weser-Ems vom 8. Februar 2002 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

1.

Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides sind die §§ 1 und 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in Verbindung mit § 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO - und Nr. 40.3.1 sowie 40.3.7 des Kostentarifs (Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO) in der hier maßgebenden Fassung vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171, 206). Nach dieser im Zeitpunkt der Entstehung und Geltendmachung der Gebührenschuld geltenden Fassung der Vorschrift betrug die Gebühr für die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung des Gaststättengewerbes (§ 2 GastG) 200,00 - 10.000,00 DM (Nr. 40.3.1 des Kostentarifs) und für die vorläufige Erlaubnis nach § 11 GastG 85,00 - 800,00 DM (Nr. 40.3.7 des Kostentarifs). Ist - wie hier - für den Ansatz einer Gebühr durch die Gebührenordnung ein Rahmen bestimmt, so hat die zuständige Behörde, soweit die Gebührenordnung nichts anderes vorschreibt, bei Festsetzung der Gebühr das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung sowie den Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu berücksichtigen (§ 9 Abs. 1 NVwKostG). Die Bestimmung der festzusetzenden Gebühr aus dem Gebührenrahmen ist eine durch die Bemessungsgrundsätze des § 9 Abs. 1 NVwKostG begrenzte Ermessens- bzw. Beurteilungsentscheidung. Die Behörde muss ihren Verwaltungsaufwand für die einzelne Amtshandlung nicht durch eine bis ins Einzelne gehende betriebswirtschaftliche Kostenberechnung ermitteln. Sie ist vielmehr berechtigt, von einem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand auszugehen. Ebenso gebietet § 9 Abs. 1 NVwKostG nicht, bei der Ermittlung des Gegenstandswertes für jeden Gebührenansatz ein exaktes Verhältnis zur Bedeutung, zum wirtschaftlichen Wert oder zum sonstigen Nutzen herzustellen. Es genügt vielmehr, einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab anzulegen und die Gebühr am typischen Nutzen, den die Amtshandlung einbringt, zu orientieren. Die von der Behörde zu treffende Entscheidung erstreckt sich auch auf die Frage, in welchem Verhältnis das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung einerseits und der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung andererseits in den Gebührenansatz im Einzelfall einfließen. Das Gericht hat lediglich zu prüfen, ob beide Faktoren im Ergebnis in einer angemessenen Wertrelation stehen. Der gesetzliche Maßstab führt nicht zu einem einzigen exakt bestimmbaren Gebührenwert, sondern lässt die Möglichkeit mehrerer richtiger Gebührenwerte zu, die - gemessen an den im Gesetz genannten Faktoren - nur nicht grob übersetzt sein dürfen (OVG Lüneburg, Urt. v. 16.2.1972 - VII OVG A 73/72 -, OVGE 28, 415; Urt. v. 12.6.1984 - 9 OVG A 87/82 -, GewArch 1985, 244; Urt. v. 19.6.1996 - 7 L 2993/95 -).

Dass der Beklagte den Verwaltungsaufwand und den Wert des Gegenstandes unter Anwendung fester Bemessungskriterien zu ermitteln sucht, ist im Ansatz nicht zu beanstanden. Eine verwaltungsinterne Typisierung dient der Verwaltungsvereinfachung und ist geeignet, den Gleichheitssatz zu wahren. Allerdings hat der Beklagte den rechtlichen Stellenwert derartiger interner Richtlinien und ihre begrenzte Tragfähigkeit zu beachten. Solche ermessenssteuernden Richtlinien haben den durch Gesetz und Verordnung festgelegten Bemessungselementen Rechnung zu tragen und dürfen der Berücksichtigung besonderer Umstände des Einzelfalls nicht entgegenstehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8. 11. 1988 - 14 S 940/87 -, GewArch 1989, 344 [BVerwG 04.07.1989 - BVerwG 1 C 11.88]).

2.

Der Beklagte hat bei der Bemessung der von der Klägerin zu zahlenden Gebühr für die Erteilung der (endgültigen) Gaststättenerlaubnis die vorgenannten Grundsätze nicht hinreichend beachtet.

a)

Der Beklagte ist bei der Gebührenberechnung anhand eines Berechnungsformular vorgegangen, in dem der Verwaltungsaufwand unter Einsatz des eigenen Aufwandes und der Stellungnahmen anderer Dienststellen und Fachabteilungen berücksichtigt wird. Im Rahmen des eigenen Verwaltungsaufwandes wird nach "einfach", "durchschnittlich" und "hoch" differenziert sowie gegebenenfalls ein - pauschaler - Hotelzuschlag angesetzt. Hier hat der Beklagte den eigenen Verwaltungsaufwand als "hoch" eingeschätzt und ist unter Hinzurechnung des Hotelzuschlags und des Aufwands für Stellungnahmen der Wohnort- und der Betriebsortgemeinde sowie der Lebensmittelüberwachung zu einem (Teil-)Betrag für den Verwaltungsaufwand in Höhe von 1.300,00 DM gekommen, der sich im oberen Bereich des nach diesem Berechnungsschema maximal möglichen Betrages bewegt. Danach kann bei Erteilung einer Gaststättenkonzession an einen deutschen Antragsteller (also ohne Einschaltung der Ausländerabteilung) ein Höchstbetrag von 1.600,00 DM erreicht werden. Schon gemessen an diesen von dem Beklagten entwickelten Kriterien ist der hier gefundene Wertanteil übersetzt. Das hat ersichtlich auch die Bezirksregierung Weser-Ems so gesehen, wenn sie in ihrem Widerspruchsbescheid den Verwaltungsaufwand "eher als durchschnittlich" eingestuft hat, ohne daraus allerdings betragsmäßig Konsequenzen zu ziehen.

Der Senat hat nicht nachvollziehen können, dass sich die Einordnung des eigenen Verwaltungsaufwandes des Beklagten als "hoch" noch in dem gesetzlich zulässigen Rahmen bewegt. Der Verwaltungsaufwand ist hier allenfalls durchschnittlich, eher sogar unterdurchschnittlich gewesen. Insoweit ist zum einen von besonderer Bedeutung, dass die Klägerin den Betrieb nicht neu eröffnet, sondern einen im Jahr 1969 mit Nachträgen aus den Jahren 1977 und 1997 genehmigten, seit langem eingeführten Betrieb übernommen hat. Allenfalls die Prüfung der von der Klägerin vorgelegten Zusammenstellung der Nutzflächen durch das Architekturbüro G. vom 4. April 2001 konnte einen gewissen Bearbeitungsaufwand auslösen. Die Berechnung der Nutzfläche beruhte indes auf einem Bestandsplan aus dem Jahr 1990 und war offenbar nicht durch bauliche Veränderungen veranlasst. Es macht jedoch einen Unterschied, ob ein Gaststättenbetrieb (erstmals) nach Errichtung oder Umbau zur Genehmigung gestellt oder ob ein vorhandener Betrieb ohne bauliche Veränderungen übernommen wird (vgl. OVG Münster, Urt. v. 14.8.1979 - II A 1764/77 -, GewArch 1980. 346; VG Lüneburg, Urt. v. 8.10.1997 - 5 A 127/95 -, GewArch 1998, 255; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 4.12.1992 - 14 S 1253/91 -, GewArch 1993, 253). Zwar ist die Gaststättenerlaubnis eine Personalkonzession und hat die zuständige Behörde deshalb (vornehmlich) die persönlichen Verhältnisse des Gewerbetreibenden zu überprüfen. Die Gaststättenerlaubnis ist aber einer bestimmten Person für eine bestimmte Betriebsart und für bestimmte Räume zu erteilen. Deshalb erstreckt sich die Prüfung nicht nur auf die persönlichen Voraussetzungen des Betreibers, sondern ist auch darauf gerichtet, ob die zum Betrieb des Gewerbes oder zum Aufenthalt der Beschäftigten bestimmten Räume wegen ihrer Lage, Beschaffenheit, Ausstattung oder Einteilung geeignet sind und der Gewerbebetrieb im Hinblick auf seine örtliche Lage oder auf die Verwendung der Räume dem öffentlichen Interesse widerspricht, insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und sonst erhebliche Nachteile, Gefahren oder Belästigungen für die Allgemeinheit befürchten lässt (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 GastG). Insoweit bestand hier ein Prüfungsbedarf aber nicht.

Demgegenüber meint der Beklagte, den von ihm zunächst sogar als sehr hoch bezeichneten Verwaltungsaufwand mit der späten Antragstellung und dem durchzuführenden aufwändigen Verfahren begründen zu können. Indessen rechtfertigt der Umstand, dass die Klägerin bei Gelegenheit einer Nachkontrolle zur Antragstellung aufgefordert und sie möglicherweise noch einmal telefonisch erinnert worden ist, die Annahme eines hohen oder gar sehr hohen Aufwandes nicht. Ebenso fehlt es sonst an Anhaltspunkten für ein überdurchschnittlich aufwändiges Verfahren. Die Beteiligung der Wohnort- und Betriebsortgemeinde, des Fachdienstes Gesundheit sowie die Einholung einer Auskunft aus dem Gewerbezentralregister und des Führungszeugnisses sind Standardvorgänge im Erlaubniserteilungsverfahren, die umfängliche weitere Ermittlungen nicht erforderlich gemacht haben. Soweit das Verwaltungsgericht gleichwohl festgestellt hat, der Beklagte habe in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar darlegen können, dass und weshalb angesichts der Größe des Betriebes und tatsächlich vorgenommener Veränderungen der baulichen und betrieblichen Gegebenheiten ein noch als hoch anzusetzender Verwaltungsaufwand nötig gewesen sei, hat der Senat eine entsprechende Überzeugung nicht gewinnen können. Das Verwaltungsgericht hat seine Feststellung nicht näher begründet. Auch das Protokoll über die mündliche Verhandlung vermittelt insoweit weiterführende Erkenntnisse nicht. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Beklagte in diesem Zusammenhang tragfähige Gesichtspunkte nicht vortragen können. Insgesamt überschreitet daher die Kennzeichnung des eigenen Verwaltungsaufwandes als hoch den dem Beklagten eingeräumten Spielraum.

Aus den dargelegten Gründen fehlt es auch an einem Anhalt dafür, dass ein überdurchschnittlicher Verwaltungsaufwand aufgrund des von der Klägerin ebenfalls betriebenen Hotels angenommen werden konnte. Der Senat weist zudem darauf hin, dass der Ansatz eines Hotelzuschlages in der hier praktizierten Weise regelmäßig zu nicht sachgerechten Ergebnissen führt. Selbst wenn dem Beklagten darin zu folgen ist, dass der Verwaltungsaufwand typischerweise von den verschiedenen Betriebsarten eines Gaststättengewerbes abhängt und ein Hotel regelmäßig einen höheren Prüfungsbedarf auslöst als eine Schank- oder Speisewirtschaft ohne Beherbergungsbetrieb, so fragt sich, ob diesen Unterschieden mit einem Pauschalzuschlag von 300,00 DM Rechnung getragen werden kann, der jede Differenzierung nach Art und Größe des Hotels vermissen lässt und somit selbst von einer typisierenden Betrachtung von Beherbergungsbetrieben ganz unterschiedlichen Zuschnitts absieht.

b)

Die Klägerin wendet sich auch mit Erfolg gegen die Praxis des Beklagten, die Rahmengebühr durch Addition der Teilwerte für die Bemessungsfaktoren "Verwaltungsaufwand" und "Gegenstandswert" zu ermitteln. Der Beklagte hat den als Gegenstandswert ermittelten Teilbetrag von (gerundet) 6.200,00 DM dem Teilbetrag für den Verwaltungsaufwand in Höhe von 1.300,00 DM hinzugerechnet und ist auf diese Weise zu einem Gebührengesamtbetrag in Höhe von 7.500,00 DM gelangt. Diese Vorgehensweise ist ermessensfehlerhaft. Wenn § 9 Abs. 1 NVwKostG bestimmt, dass die Behörde das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung und den Gegenstandswert zu berücksichtigen hat, so wird von ihr damit gefordert, zwischen Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert eine angemessene Wertrelation herzustellen. Damit ist es unvereinbar, eine Teilgebühr für den Verwaltungsaufwand einerseits und den Gegenstandswert andererseits zu ermitteln und die beiden Teilbeträge sodann zusammenzurechnen (OVG Lüneburg, Urt. v. 14.7.1988 - 1 OVG A 136/87 -, Nds. MBl. 1989, 133 (Ls); Urt. v. 2.12.1996 - 12 L 182/95 -, Juris). Stattdessen müssen die beiden Gebührenmaßstäbe in verhältnismäßiger Weise einander zugeordnet werden; die Gebühr muss aus einer Abwägung der Faktoren gewonnen werden (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 22. 3. 1974 - VII OVG A 39/73 -, GewArch 1976, 93).

Der vom Verwaltungsgericht zu dieser Frage demgegenüber vertretenen Auffassung vermag der Senat nicht zu folgen. Die Vorinstanz hat gemeint, die additive Vorgehensweise des Beklagten stehe nur scheinbar im Widerspruch zu § 9 Abs. 1 NVwKostG, denn ersichtlich seien beide Bestimmungskomponenten im Hinblick auf dieses Additionsverfahren bereits zuvor relativiert (bzw. reduziert) worden, um eine den Grundsätzen des § 9 Abs. 1 NVwKostG Rechnung tragende Ausfüllung des Gebührenrahmens zu erreichen. Woraus das Verwaltungsgericht diese Erkenntnis schöpft, wird nicht deutlich. Richtig ist, dass der Beklagte sowohl den Verwaltungsaufwand als auch den Gegenstandswert anhand von Wahrscheinlichkeitsmaßstäben ermitteln will. Was das Verhältnis von Verwaltungsaufwand zu Gegenstandswert angeht, folgt aus der Berechnungsweise des Beklagten insofern ein gewisses Verhältnis, als der Verwaltungsaufwand sich zwischen einem (eher theoretischen) Minimalbetrag von 250,00 DM und maximal 1.700,00 DM bewegen kann, während der Gegenstandswert in einem Spielraum zwischen 550,00 DM und (wiederum nur theoretisch) 9.750,00 DM anzusiedeln ist. Inwiefern aber der Gebührenberechnungsbogen des Beklagten schon aus sich heraus und regelmäßig geeignet sein soll, die zu fordernde angemessene Wertrelation zwischen Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert zu vermitteln, lässt sich den Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht entnehmen und ist auch sonst nicht erkennbar.

3.

Bei der Bemessung der Gebühr für die Erteilung der vorläufigen Gaststättenerlaubnis hat der Beklagte den Gebührenrahmen ebenfalls nicht sachgerecht ausgefüllt. Insoweit hat er eine Gebühr in Höhe von einem Zehntel der Gebühr für die Konzession nach § 2 GastG festgesetzt. Da für die Erteilung der vorläufigen Gaststättenerlaubnis nach der Gebührenordnung ebenfalls eine Rahmengebühr vorgesehen ist, war es Aufgabe des Beklagten, auch bei Festsetzung dieser Gebühr das Maß des Verwaltungsaufwandes für diese Amtshandlung sowie deren Gegenstandswert angemessen zu berücksichtigen. Er hat indessen nicht die Bemessungsgrundsätze des § 9 Abs. 1 NVwKostG auf diese Amtshandlung angewandt, sondern schlicht 10 % der für die Erteilung der Gaststättenerlaubnis festgesetzten Gebühr pauschal zugrunde gelegt, also sein Ermessen nicht ausgeübt. Abgesehen davon, dass die anteilige Anknüpfung dieser Gebühr an die "Hauptgebühr" zu einer fehlerhaften Bemessung führen musste, weil schon die Bestimmung dieser Gebühr an Fehlern leidet, ist die Festlegung eines Anteils in Höhe von 10 % auch deshalb ein Fehlgriff, weil der Verordnungsgeber das Verhältnis der Gebühr für die Erlaubnis nach § 2 GastG und für die vorläufige Erlaubnis nach § 11 GastG selbst und anders bestimmt hat. Während der Gebührenrahmen für die endgültige Erlaubnis in der hier anzuwendenden Fassung 200,00 DM - 10.000,00 DM beträgt, ist für die vorläufige Erlaubnis ein Rahmen von 85,00 DM - 800,00 DM vorgegeben. Daran wird deutlich, dass eine Gebühr in Höhe von 750,00 DM den oberen Gebührenrahmen fast ausschöpft und damit nicht einmal nach den von dem Beklagten zugrunde gelegten Kriterien Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert angemessen berücksichtigt werden.

4.

Bei Vorliegen eines Ermessensfehlers ist der angefochtene Gebührenbescheid in voller Höhe aufzuheben, weil die Verwaltungsgerichte - wie ausgeführt - nicht befugt sind, anstelle der Behörde unter Ausübung eigenen Ermessens ganz oder teilweise einen anderen Gebührenbetrag festzulegen.

5.

Was die erneut zu treffende Ermessensentscheidung des Beklagten betrifft, so ist es nicht Aufgabe des Senats, eine bestimmte Bemessungsmethode vorzugeben. Es sind verschiedene Ansätze denkbar, die zu einer innerhalb des dem Beklagten zugestandenen Spielraums liegenden Gebühr führen können. So kann der Beklagte von dem - zutreffend bemessenen - Verwaltungsaufwand ausgehen. Er hat sodann den Wert der Amtshandlung zu berücksichtigen. Soweit er dabei bisher nach einem differenzierten Flächenmaßstab hinsichtlich der Schank- und Gasträume und der Außenfläche sowie nach der Zimmerzahl bezogen auf den Beherbergungsbetrieb vorgegangen ist, ist das im Ansatz nicht zu beanstanden. Auf dieser Grundlage mag der Betrieb der Klägerin nach seinem Gepräge aus der Sicht des Beklagten beim Vergleich mit ähnlichen Betrieben in seinem Zuständigkeitsbereich das Bild eines überdurchschnittlichen Wertgegenstandes hervorrufen. Der Beklagte darf allerdings bei der Bewertung des Gegenstandes der Amtshandlung nicht nur die entsprechenden Betriebe und ihre Wertunterschiede in seinem Zuständigkeitsbereich im Auge haben. Vielmehr wird die Bandbreite der Amtshandlungen vom Geltungsbereich des Gebührenrahmens bestimmt. In den Blick zu nehmen ist daher die vergleichbare Gastronomie des gesamten Landes einschließlich der in den Großstädten angesiedelten großen Beherbergungsbetriebe (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 16. 2. 1972 - VII OVG A 73/72 -, OVGE 28, 415; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8. 11. 1988 - 14 S 940/87 -, GewArch 1989, 344 [BVerwG 04.07.1989 - BVerwG 1 C 11.88]).