Die zulässige Klage ist begründet.

Die im Bescheid vom 18. September 2007 enthaltene Kostenfestsetzung in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. Dezember 2007 ist im angefochtenen Umfang, also soweit eine höhere Gebühr als 189,- EUR festgesetzt wurde, rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten. Die Kostenfestsetzung ist daher insoweit aufzuheben (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Die Rechtsgrundlagen für die streitgegenständliche Gebührenfestsetzung sind § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, § 3 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 4, § 4 Abs. 1, § 5, § 9, § 13 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 2 des Nds. Verwaltungskostengesetzes - NVwKostG - i.V.m. § 1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO -) und Nr. 96.2.8.1. des Kostentarifs (Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO) in der hier maßgebenden Fassung vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171, 206), zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. November 2004 (Nds. GVBl. S. 527). Ziffer 96.2.8.1. AllGO bestimmt, dass die Gebühr für die "Genehmigung für Einleitungen in öffentliche und private Abwasseranlagen (§§ 151, 151a) 126,- bis 2620,- EUR" beträgt.

Ist - wie hier in Ziffer 96.2.8.1. AllGO - für den Ansatz einer Gebühr durch die Gebührenordnung ein Rahmen bestimmt, so hat die zuständige Behörde, soweit die Gebührenordnung nichts anderes vorschreibt, bei der Festsetzung der Gebühr das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung sowie den Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu berücksichtigen (§ 9 Abs. 1 NVwKostG). Durch die Bestimmung des § 9 Abs. 1 NVwKostG wird damit das allgemeine Äquivalenzprinzip, das bereits § 3 NVwKostG als Gebührengrundsatz für Kostenverordnungen ausweist, für die Bemessung einer Gebühr innerhalb eines Gebührenrahmens ausgeformt (Nds. OVG, Urt. v. 13.11.1995 - 12 L 492/95 -, zitiert nach Juris).

Die Bestimmung der festzusetzenden Gebühr aus dem Gebührenrahmen ist eine durch die Bemessungsgrundsätze des § 9 Abs. 1 NVwKostG begrenzte Ermessens- bzw. Beurteilungsentscheidung. Nach der Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, muss die Behörde ihren Verwaltungsaufwand für die einzelne Amtshandlung nicht durch eine bis ins Einzelne gehende betriebswirtschaftliche Kostenberechnung ermitteln. Sie ist vielmehr berechtigt, von einem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand auszugehen. Ebenso gebietet § 9 Abs. 1 NVwKostG nicht, bei der Ermittlung des Gegenstandswertes für jeden Gebührenansatz ein exaktes Verhältnis zur Bedeutung, zum wirtschaftlichen Wert oder zum sonstigen Nutzen herzustellen. Es genügt vielmehr, einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab anzulegen und die Gebühr am typischen Nutzen, den die Amtshandlung einbringt, zu orientieren. Die von der Behörde zu treffende Entscheidung erstreckt sich auch auf die Frage, in welchem Verhältnis das Maß des Verwaltungsaufwands für die einzelne Amtshandlung einerseits und der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung andererseits in den Gebührenansatz im Einzelfall einfließen. Das Gericht hat lediglich zu prüfen, ob beide Faktoren im Ergebnis in einer angemessenen Wertrelation stehen, keines der beiden Bemessungsmerkmale unverhältnismäßig und pauschal zu Buche schlägt und beide Faktoren (erkennbar) erwogen worden sind (siehe zu den dargelegten Grundsätzen insgesamt Nds. OVG, Urt. v. 16.2.1972 - VII OVG A 73/72 -, OVGE 28, 415; Urt. v. 12.6.1984 - 9 OVG A 87/82 -, GewArch 1985, 244; Urt. v. 19.6.1996 - 7 L 2993/95 -; Urt. v. 18.03.2004 - 7 LB 112/03 -, zitiert nach Juris; Loeser/Barthel, NVwKostG, Stand: Juli 2005, § 9 Ziff. 4). Mit dem Erfordernis, im Rahmen einer einheitlichen Ermessensbetätigung eine angemessene Wertrelation herzustellen, ist es unvereinbar, Teilbezugsgebühren für den Verwaltungsaufwand einerseits und den Wertanteil andererseits zu ermitteln und sodann Verwaltungsaufwands- und Wertanteilsgebühr zusammenzurechnen (Nds. OVG, Urt. v. 14. Juli 1988 - 1 OVG A 136/87 -; Urt. v. 13.11.1994, a.a.O.). Der gesetzliche Maßstab führt nicht zu einem einzigen exakt bestimmbaren Gebührenwert, sondern lässt die Möglichkeit mehrerer richtiger Gebührenwerte zu, die - gemessen an den im Gesetz genannten Faktoren - nur nicht grob übersetzt sein dürfen. Dabei sind typisierende Bemessungsgrenzen zulässig, jedoch müssen ihre Grenzen im Hinblick auf den Einzelfall beachtet werden (Nds. OVG, Urt. v. 18.03.2004, a.a.O.).

Gemessen an diesen Maßstäben ist es zunächst im Ansatz nicht zu beanstanden, dass sich der Beklagte bei der Festsetzung der Gebühr an festen Bemessungskriterien - der Anzahl der Behandlungsstühle - orientiert (so i.E. auch VG Oldenburg, Urt. v. 19.08.2001 - 1 A 755/00 -, zitiert nach Juris). Eine verwaltungsinterne Typisierung dient der Verwaltungsvereinfachung und ist grundsätzlich geeignet, den Gleichheitssatz zu wahren. Die Anzahl der Behandlungsstühle erscheint - jedenfalls auf Grundlage des maßgeblichen Wahrscheinlichkeitsmaßstabs - grundsätzlich ein geeigneter Indikator, um beide in die Ermessensbetätigung nach § 9 Abs. 1 NVwKostG einzustellenden Bemessungsgrundsätze zu berücksichtigen. Die Kopplung an die Zahl der Behandlungsstühle wird im Grundsatz wohl auch von der Klägerin nicht bezweifelt, da diese aufgrund der gegenüber 1991 verdoppelten Anzahl an Behandlungsstühlen eine 50%ige Steigerung der nunmehr aktuellen Mindestgebühr für angemessen hält und eine entsprechende Summe bereits überwiesen hat. Soweit sie kritisiert, dass es auch Behandlungsstühle ohne Amalgamabscheider geben könne, führt dies nicht zu einer Rechtswidrigkeit des vom Beklagten gewählten Indikators. Denn im Fall der Klägerin ist die Anzahl der Behandlungsstühle und der Amalgamabscheider identisch. Wenn und soweit in Einzelfällen Behandlungsstühle ohne Amalgamabscheider vorhanden sein sollten, kann der jeweilige Antragsteller dies vortragen und der Beklagte kann dem durch eine entsprechende Anpassung der Gebühr Rechnung tragen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8. 11. 1988 - 14 S 940/87 -, GewArch 1989, 344 [BVerwG 04.07.1989 - BVerwG 1 C 11.88]; Nds. OVG, Urt. v. 18.03.2004, a.a.O.).

Die streitgegenständliche Gebührenfestsetzung hält jedoch aus anderen Gründen einer gerichtlichen Überprüfung nicht stand.

Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt ist bei der hier vorliegenden Anfechtungsklage der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, hier also der Erlass des Widerspruchsbescheids am 12. Dezember 2007. Zwar können Ermessenserwägungen gemäß § 114 S. 2 VwGO grundsätzlich noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt werden. Auch die nach § 39 Abs. 1 S. 1, S. 3 VwVfG erforderliche Begründung der (Ermessens-) Entscheidung kann grundsätzlich nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG noch im gerichtlichen Verfahren nachgeholt bzw. ergänzt werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 45 Rn. 18 ff). Eine Ergänzung einer Ermessensentscheidung nach § 114 S. 2 VwGO, einer Begründung nach § 39 Abs. 1 S. 1, S. 3, 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG sowie ein (in Einzelheiten sehr umstrittenes) "Nachschieben von Gründen" ist jedoch stets nur insoweit möglich, als die nachgeschobenen, ergänzenden Gründe bereits bei Erlass des Verwaltungsaktes bzw. spätestens zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung vorlagen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 113 Rn. 60, 64, 72, § 114 Rn. 50). Insofern können die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten tabellarischen Berechnungen nicht herangezogen werden, um die streitgegenständliche Gebührenfestsetzung zu rechtfertigen. Denn nach den eigenen Angaben des Beklagten wurden diese Berechnungen erst ca. 2 Wochen vor der mündlichen Verhandlung aufgestellt. Erst durch Aufstellung dieser Berechnung habe er erkannt, dass der Verwaltungsaufwand noch höher sei, als bisher angenommen. Derartige Angaben sind jedoch nicht geeignet, die streitgegenständliche, mehr als zwei Jahre früher vorgenommene Kostenfestsetzung zu begründen, die Begründung zu ergänzen oder eine fehlerhafte Begründung zu heilen.

Gemessen an den dargelegten Grundsätzen konnte der Beklagte nicht nachvollziehbar und widerspruchsfrei darlegen, dass er die beiden maßgeblichen Faktoren - Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert - zum maßgeblichen Zeitpunkt im Rahmen einer einheitlichen Ermessensbetätigung in eine angemessene Wertrelation gebracht hat. Hinsichtlich der Berechnung des Verwaltungsaufwands fehlte es zum maßgeblichen Zeitpunkt an einer wenigstens im Ansatz nachvollziehbaren, widerspruchsfreien Berechnung. Zudem hat er nicht nachvollziehbar darstellen können, welcher der Faktoren er aus welchen Gründen wie gewichtet. Im Einzelnen:

Problematisch ist zunächst, dass die vom Beklagten zur Berechnung des Verwaltungsaufwandes vorgetragene Begründung nicht hinreichend nachvollziehbar und in sich widersprüchlich ist. So hat der Beklagte zur Berechnung des Grundaufwands von 200,- EUR im Widerspruchsbescheid vom 12. Dezember 2007 Folgendes ausgeführt:

"In dem Grundaufwand von 200,- EUR ist zunächst der durchschnittliche Verwaltungsaufwand inkl. der Erstattungen von Auslagen inbegriffen. Der Verwaltungsaufwand setzt sich aus den Personal- und Sachkosten zusammen. Hierin sind Zeiten für eine evt. Ermittlung von genehmigungsbedürftigen Anlagen, der Prüfung und Bearbeitung von Anträgen, der Bescheiderstellung, aber auch für die behördliche Bearbeitung und Prüfung der Sachverständigenprüfberichte der 5-Jahres-Inspektionen enthalten.

Neben dem Verwaltungsaufwand werden durch die Gebühr des Weiteren auch die entstandenen Auslagen abgegolten. Hierzu zählt neben den Telefon- und Postgebühren insbesondere die Erstattung für Fahrtkosten.

In Ihrem Fall sind für die Vor-Ort-Überprüfung nun keine Fahrtkosten entstanden. Diese wurden nicht notwendig, da die Prüfung der Sachverständigen positiv ausfiel und die Genehmigungsbehörde an dieser Beurteilung keine Zweifel hatte. Allerdings sind Vor-Ort-Überprüfungen vor Erteilung grundsätzlich vorgesehen. Da es sich bei der Gebühr um eine Pauschalgebühr handelt, sind daher auch Fahrtkosten in Ihrem Fall in den Aufwendungen einbezogen. Die Fahrtkosten nehmen bei der Bemessung deshalb einen hohen Wert ein, da der Durchschnittswert für den Landkreis herangezogen wird, d.h. dass der Maßstab für einen Zahnarzt in Rethem oder Schwarmstedt genauso hoch ist wie der für einen Zahnarzt in Soltau, dem Sitz der Genehmigungsbehörde."

Zwar ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte hinsichtlich der Auslagen pauschalierte Auslagensätze veranschlagt (siehe § 13 Abs. 2 S. 2 HS 2 NVwKostG). Gleichwohl lässt sich die streitgegenständliche Gebührenfestsetzung durch die vom Beklagten vorgetragene Begründung nicht rechtfertigen. Denn aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen geht hervor, dass sich die inhaltliche Überprüfung seitens des Beklagten auf die Prüfung des Vorliegens eines aktuellen Prüfberichts beschränkt hat. Insofern ist für das Gericht auch nicht erkennbar geworden, inwieweit sich der angefallene Verwaltungsaufwand von demjenigen unterschieden hat, der angefallen wäre, wenn die Klägerin rechtzeitig die Verlängerung ihrer bis zum 31. Dezember 2001 befristeten Genehmigung beantragt hätte. In letztgenanntem Fall hätte der Beklagte jedoch gemäß Ziffer 96.2.8.2 AllGO nur die Hälfte der für eine Neuerteilung veranschlagten Gebühren verlangen können. Die Klägerin hat zudem unbestritten vorgetragen, dass es dem Regelfall entspricht, dass mit Antragstellung entsprechende Prüfberichte vorgelegt werden. Dementsprechend hat der Beklagte auch einen "Beschreibungsbogen für Amalgamabscheider" entwickelt, auf dem Angabe zu den Prüfnummern auf den Prüfzeichen des Instituts für Bautechnik zu machen sind. Insofern kann davon ausgegangen werden, dass dem Beklagten im Regelfall die für ihn relevanten Informationen und Angaben zu den Amalgamabscheidern vorliegen. Auch die Klägerin hat den vom Beklagten entwickelten Beschreibungsbogen ausgefüllt an den Beklagten übersandt. Insofern lässt sich nicht nachvollziehen, wieso bei der Berechnung des durchschnittlichen Verwaltungsaufwands "Zeiten für eine evtl. Ermittlung von genehmigungsbedürftigen Anlagen" berücksichtigt wurden, wenn aufgrund der von den Antragstellern zu machenden Angaben in der Regel alle Angaben der Anlage bekannt sind. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass in atypischen Einzelfällen weitergehende Ermittlungen erforderlich werden können, die dann auch unter Angabe einer besonderen Begründung kostenrechtlich geltend gemacht werden dürfen. Wenn jedoch im Regelfall keine weitere Ermittlung erforderlich ist, dürfen solche Kosten auch nicht in die hier maßgebliche, durchschnittliche Berechnung des Verwaltungsaufwands einfließen.

Aus den gleichen Gründen ist auch die Veranschlagung der Fahrtkosten fehlerhaft und widersprüchlich. Ausweislich der Widerspruchsbegründung hat der Beklagte die Fahrkosten mit einem "hohen Wert" veranschlagt. Zugleich hat er ausgeführt, dass "Vor-Ort-Überprüfungen vor Erteilung grundsätzlich vorgesehen" seien. Zur Ermittlung der Verwaltungskosten kommt es jedoch nicht darauf an, was verwaltungsintern vorgesehen ist, sondern wie in der Praxis tatsächlich verfahren wird. Hierzu hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung auf gerichtliche Nachfrage erklärt, dass in ca. 150 Antragsverfahren ca. 2 Vor-Ort-Überprüfungen stattgefunden hätten. Wenn damit also nur in ca. 1,3 % der Fälle Vor-Ort-Überprüfungen durchgeführt werden, ist es ermessensfehlerhaft, die dafür anfallenden Kosten mit einem "hohen Wert" in den durchschnittlichen Verwaltungskosten zu veranlagen. Die Widersprüchlichkeit der vom Beklagten in diesem Punkt angestellten Berechnung wird noch dadurch verstärkt, dass er im Schriftsatz vom 16. Juli 2008 ausgeführt hat, dass für "mögliche Fahrten" ein Anteil von 15,- EUR in dem pauschalen Grundaufwand veranlagt worden sei. Diese Angabe widerspricht derjenigen im Widerspruchsbescheid, weil 15,- EUR von 200,- EUR wohl kaum als hoher Anteil angesehen werden kann. Bezeichnend ist auch, dass in der vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Tabelle weder Fahrt- noch sonstige Kosten für Vor-Ort-Kontrollen aufgeführt sind. Auch wenn diese auf den aktuellen Aufwand bezogene Tabelle bei der streitgegenständlichen Frage der Rechtmäßigkeit der festgesetzten Gebühren nicht berücksichtigt werden kann (s.o.), wird dadurch deutlich, dass der Beklagte zum Zeitpunkt der Festsetzung der streitgegenständlichen Gebühren keinen ausreichenden Überblick über den bei ihm tatsächlich anfallenden Verwaltungsaufwand hatte; die von ihm vorgenommene Gebührenfestsetzung wird damit den in § 9 Abs. 1 NVwKostG normierten Anforderungen nicht gerecht.

Hinsichtlich der vom Beklagten vorzunehmenden Wertrelation ist darüber hinaus zu beanstanden, dass weder der Ausgangs- noch der Widerspruchsbescheid erkennen lassen, in welchem Verhältnis die Behörde den Verwaltungsaufwand zum Wert des Gegenstandes der Amtshandlung veranlagt hat. Diesbezüglich hat das Verwaltungsgericht München ausgeführt, dass eine Gebührenfestsetzung ermessensfehlerhaft ist, wenn aus der Begründung der Festsetzung der Verwaltungsgebühr die Gewichtung der Bemessungsgrundlagen nicht erkennbar ist (Urt. v. 9.12.1999 - M 22 K 99.95 -, zitiert nach Juris). Hier hat der Beklagte erst durch Schriftsatz vom 12. März 2009, also mehr als ein Jahr nach Erlass des Widerspruchsbescheids - ausgeführt, dass er den Verwaltungsaufwand mit 2/3 und den Gegenstandswert mit 1/3 gewichtet habe. Zur Begründung dieser Gewichtung hat er ausgeführt, dass die Einleitung gefährlicher Stoffe für den Rechtsinhaber eine deutliche Erleichterung bedeute. Ohne die Genehmigung hätte die Klägerin erheblichen Aufwand und Kosten, wenn sie das belastete Abwasser durch eine Spezialfirma entsorgen müsste.

Diese Begründung ist jedoch unabhängig von der Frage, ob und wieweit diese späteren Angaben zur Wertrelation berücksichtigt werden können (s.o.), nicht geeignet, eventuelle Ermessensfehler zu heilen. Denn es ist widersprüchlich und nicht nachvollziehbar, dass der Beklagte zur Erläuterung der Gewichtung 1/3 Gegenstandswert zu 2/3 Verwaltungsaufwand ausschließlich auf Aspekte verweist, die den Wert des Gegenstandes der Amtshandlung betreffen. Bei der vom Beklagten vorgenommenen Gewichtung hätte es vielmehr einer Begründung bedurft, warum der Verwaltungsaufwand gegenüber dem Gegenstandswert höher veranschlagt wird. Die vom Beklagten vorgenommene Gewichtung ist auch deshalb nicht nachvollziehbar, weil der Verwaltungsaufwand, wie ausgeführt, hier als gering einzuordnen ist.

Die aufgezeigten Widersprüche werden durch die vom Beklagten in der mündlichen Verhandlung getätigten Angaben und die von ihm vorgelegte Übersicht noch verstärkt. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte erklärt, dass er erst durch Aufstellung dieser Übersicht ermittelt habe, dass der tatsächliche Verwaltungsaufwand noch höher sei, als von ihm bisher angenommen und die Grundgebühr von 200,- EUR bereits durch die Kosten des Verwaltungsaufwands ausgeschöpft sei. Damit intensiviert er jedoch den Widerspruch zu seinen Angaben im Schriftsatz vom 12. März 2009, in dem er zur Begründung ausschließlich auf den Wert des Gegenstands Bezug genommen wurde. Sowohl in den schriftsätzlichen als auch in den mündlichen Ausführungen des Beklagten ist zudem völlig offen geblieben, wie sich die für jeden weiteren Behandlungsstuhl erhobenen 100,- EUR zusammensetzen. Die Frage des Gerichts, inwieweit und in welchem Umfang sich der Verwaltungsaufwand durch eine größere Anzahl der Behandlungsstühle konkret vergrößere, konnte der Beklagte nicht beantworten. Eine Veranlagung dahingehend, dass die Grundgebühr ausschließlich anhand des Verwaltungsaufwandes und die Gebühr für jeden weiteren Behandlungsstuhl ausschließlich am Gegenstandswert bemessen wird und beide Werte dann zu einer Gesamtgebühr addiert werden, ist jedenfalls mit § 9 NVwKostG unvereinbar (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 18.3.2004, a.a.O.). Eine Gesamtbetrachtung des Vortrags des Beklagten lässt daher nur den Schluss zu, dass er - jedenfalls im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids - gerade nicht die für eine ordnungsgemäße Gebührenfestsetzung erforderliche, angemessene Wertrelation vorgenommen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.