Die Berufung der Klägerin, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet.

Der Hauptantrag ist als Anfechtungsklage gegen eine Nebenbestimmung zulässig. Die Klägerin begehrt die Aufhebung der ihr erteilten Baugenehmigung zur Errichtung einer Werbeanlage, soweit der Widerruf der Gestattung vorbehalten wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes die Anfechtungsklage gegeben (BVerwG, Urt. v. 10.7.1980 - 3 C 136.79 -, BVerwGE 60, 269, 274). Dies gilt insbesondere für einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte belastende Nebenbestimmungen, und zwar unabhängig davon, ob es sich bei der streitigen Nebenbestimmung um eine Befristung, eine Bedingung oder einen Widerrufsvorbehalt handelt (BVerwG, Urt. v. 13.12.2000 - 6 C 5.00 -, NVwZ 2001, 919; Urt. v. 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, NVwZ 2001, 429). Ob die Anfechtung zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führt, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.2.1984 - 4 C 70.80 -, NVwZ 1984, 366; Urt. v. 19.1.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185, 186). Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor.

Die Baugenehmigung der Beklagten vom 9. März 2001 zur Errichtung einer Werbeanlage kann nach Aufhebung des Widerrufsvorbehalts weiter bestehen. Der angegriffene Verwaltungsakt ist hinsichtlich seiner Begünstigung, die Errichtung einer Werbeanlage zu gestatten, und der durch die unselbstständige Nebenbestimmung des Widerrufsvorbehalts ausgesprochenen Belastung für den Bauherrn, die Baugenehmigung nicht vorbehaltsfrei zu erhalten, teilbar. Im Falle der isolierten Aufhebung des Widerrufsvorbehaltes bekommt die Klägerin die Baugenehmigung, die sie beantragt hat. Der eigentliche Genehmigungsgegenstand wird im Verhältnis zum Genehmigungsantrag nicht verändert.

Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die verbleibende Baugenehmigung nicht mehr dem geltenden Recht entspräche. Die Baugenehmigung ist eine gebundene Entscheidung, das heißt der Bauherr hat einen Rechtsanspruch auf die Erteilung der Baugenehmigung, wenn das Vorhaben mit dem öffentlichen Baurechtübereinstimmt (§ 75 Abs. 1 Satz 1 NBauO). Dass die Klägerin bei Aufhebung des Widerrufsvorbehalts zunächst von der nebenbestimmungslosen Genehmigung Gebrauch machen könnte, spricht nicht gegen die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage. Denn es bleibt der Bauaufsichtsbehörde unbenommen, im Falle der Beanstandung eine Nebenbestimmung mit rechtmäßigem Inhalt nachzuschieben. In der Zwischenzeit wird die widerrufslose Baugenehmigung weder als sinnvolles Ganzes in Frage gestellt noch widerspricht sie der Rechtsordnung.

Der Klagantrag ist begründet. Die Beifügung des Widerrufsvorbehalts ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Voraussetzungen zur Erteilung einer Baugenehmigung für die beantragte Werbetafel nach § 75 Abs. 1 Satz 1 NBauO sind gegeben. Die Werbeanlage ist eine genehmigungspflichtige bauliche Anlage nach § 2 Abs. 5, Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NBauO i.V.m. § 49 NBauO, die dem öffentlichen Baurecht im Sinne des § 2 Abs. 10 NBauO nicht widerspricht. Soweit die Beklagte die Baugenehmigung unter Widerrufsvorbehalt stellt, hat sie das ihr durch § 75 Abs. 2 Satz 1 NBauO eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt.

Entgegen der Auffassung der Klägerin bestehen gegen die Vorschrift des § 75 Abs. 2 Satz 1 NBauO keine rechtlichen, insbesondere verfassungsrechtlichen Bedenken. Die genannte Norm ist Ermächtigungsgrundlage für eine Nebenbestimmung, mit der die Baugenehmigung eingeschränkt wird. Nach § 36 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NdsVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden können. Die zweite Alternative ist hier nicht einschlägig. Mit der gesetzlichen Regelung in § 75 Abs. 2 Satz 1 NBauO wird von dem Grundsatz abgewichen, dass bauliche Anlagen, die mit dem geltenden öffentlichen Baurecht vereinbar sind, unbeschränkt zu genehmigen sind. Dabei kann dahinstehen, ob die genannte Bestimmung als eine § 36 Abs. 1 VwVfG ausfüllende Norm oder als "inhaltsgleiche oder entgegenstehende" Vorschrift nach § 1 Abs. 1 Satz 2 NdsVwVfG, die die Anwendung des NdsVwVfG beziehungsweise VwVfG des Bundes ausschließt, zu verstehen ist. Nach beiden Betrachtungsweisen bildet § 75 Abs. 2 Satz 1 NBauO die gesetzliche Grundlage für eine den Rechtsanspruch auf Erteilung der Baugenehmigung beschränkende Nebenbestimmung.

Es ist deshalb nicht von rechtlicher Bedeutung, dass die Bauordnungen anderer Bundesländer überwiegend vergleichbare Vorschriften nicht enthalten. Der niedersächsische Landesgesetzgeber ist in den durch das VwVfG des Bundes und das NdsVwVfG aufgezeigten Grenzen frei, die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen zu regeln. Dass das Verwaltungsgericht Weimar in seiner Entscheidung vom 17. November 1999 (- 1 K 1083/99 -, ThürVBl. 2000, 89) die Regelung des § 70 Abs. 3 Satz 1 ThürBO, wonach die Baugenehmigung mit Nebenbestimmungen versehen werden kann, als bloße Bekräftigung des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts zur Zulässigkeit von Nebenbestimmungen (§ 36 ThürVwVfG) einstuft, hat deshalb ebenfalls keinen Einfluss auf die Auslegung des Niedersächsischen Landesrechts.

Mit Art. 14 GG ist § 75 Abs. 2 Satz 1 NBauO vereinbar. Die Befugnis, ein Grundstück zu bebauen, soweit dem Bauvorhaben keine materiell-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen, gehört zu den wichtigsten Inhalten des verfassungsrechtlich geschützten Grundstückseigentums. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass bauordnungsrechtliche Rechtsvorschriften die Baufreiheit begrenzen können, ohne den Wesensgehalt des Eigentumsrechts zu verletzen. Dem Grundstückseigentümer ist zuzumuten, sich diesen Vorschriften zu fügen, soweit sie vom Regelungszweck her erforderlich sind und ihre Beachtung ihn nicht übermäßig belastet, also das Grundeigentum nicht in seiner Substanz berührt und die grundsätzliche Baufreiheit nicht übermäßig eingeschränkt wird (BVerfG, Urt. v. 15.1.1969 - 1 BvR 3/66 -, BVerfGE 25, 112; Beschl. v. 26.1.1987 - 1 BvR 969/83 -, NVwZ 1987, 879). § 75 Abs. 2 Satz 1 NBauO enthält eine solche Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Eine Werbeanlage dient im Regelfall der Ankündigung, Anpreisung oder dem Hinweis auf Gewerbe und Beruf. Als örtlich gebundene Einrichtung soll sie von allgemein zugänglichen Verkehrs- oder Grünflächen aus sichtbar sein, um den gewünschten Werbeeffekt erzielen zu können. Ihr besonderer Zweck und ihre Abhängigkeit von der Einsehbarkeit des gewählten Standortes können es rechtfertigen, eine besondere Umgebungssituation der Anlage bei der Entscheidung über die Baugenehmigung zu berücksichtigen. Ist absehbar, dass sich die vorhandene verkehrliche oder bauliche Situation in einem überschaubaren Zeitraum ändern könnte, kann es angezeigt sein, diesem Umstand durch Beifügung eines Widerrufsvorbehalts Rechnung zu tragen.

Gründe des Bestandsschutzes können den geltend gemachten Anspruch ebenfalls nicht rechtfertigen. Die Klägerin meint, mit dem Rechtsanspruch auf Erteilung der Baugenehmigung korrespondiere stets die sich aus der Baugenehmigung ergebende gesicherte Position in Form des Bestandsschutzes. Zu Unrecht beruft sich die Klägerin zur Begründung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Bestandsschutz. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem zitierten Urteil vom 12. März 1998 (- 4 C 10.97 -, NVwZ 1998, 842 = BVerwGE 106, 228) in Abkehr von seiner früheren Rechtsprechung, die von der Vorstellung geprägt war, dass sich unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG Anspruchspositionen ableiten lassen, noch einmal bekräftigt, dass es einen Anspruch auf Zulassung eines Vorhabens aus eigentumsrechtlichem Bestandsschutz außerhalb der gesetzlichen Regelungen nicht gibt. Auch die Baufreiheit, die vom Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts umfasst werde, sei nur nach Maßgabe des einfachen Rechts gewährleistet. Weiter heißt es, rechtlichen Schutz genieße eine Eigentumsposition im Bereich des Baurechts nur im Rahmen der mit ihr zulässigerweise verbundenen, gesetzlich definierten Befugnisse. Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat in § 75 Abs. 2 Satz 1 NBauO eine Regelung geschaffen, mit Hilfe derer der Anspruch auf eine Baugenehmigung eingeschränkt wird. Damit hat er unter anderem für die Baugenehmigung einer Werbeanlage eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG getroffen, die nach den vorstehenden Ausführungen unbedenklich ist.

Der angegriffene Widerrufsvorbehalt ist aufzuheben, weil die Beklagte das ihr zustehende Ermessen nicht sachgerecht ausgeübt hat. Der von der Beklagten der Baugenehmigung beigefügte Widerrufsvorbehalt ist unverhältnismäßig. Nach den vorstehenden Ausführungen muss eine Norm, die - wie hier § 75 Abs. 2 Satz 1 NBauO - das Privateigentum einschränkt, das Verhältnismäßigkeitsprinzip beachten, damit der Gewährleistungsgehalt von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG unangetastet bleibt (BVerfG, Urt. v. 19.6.1985 - 1 BvR 57/79 -, BVerfGE 70, 171). Wird der Behörde durch die gesetzliche Vorschrift Ermessen eingeräumt, muss diese bei seiner Ausübung die vom Gesetzgeber im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG getroffene Wertung nachvollziehen. Das verbietet ihr hier, einschränkungslos von dem Widerrufsvorbehalt Gebrauch zu machen. Die Ausübung des Ermessens darf daher nicht zu einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung des Betroffenen führen. Dies ist der Fall, wenn die durch die Entscheidung hervorgerufene Beeinträchtigung der Rechtsposition des Betroffenen durch andere gegenläufige Interessen, die mit der Entscheidung verfolgt werden, nicht zu rechtfertigen ist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 40 Rdn. 65). Daran gemessen ist die Baugenehmigung, soweit sie widerruflich erteilt wird, rechtlich zu beanstanden.

Die Baugenehmigung der Beklagten führt zum Vorbehalt aus, Werbeanlagen könnten widerruflich genehmigt werden, weil sie häufig nur eine beschränkte Zeit in der gewählten Form Bestand hätten. Diese Begründung genügt nicht den dargestellten Vorgaben. Angesichts der durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich garantierten Verfügungsbefugnis über das Privateigentum reicht es nicht aus, ohne konkreten Bezug auf die örtlichen Gegebenheiten den Vorbehalt eines jederzeitigen Widerrufs anzuordnen. § 75 Abs. 2 Satz 1 NBauO bietet keine Grundlage für einen Vorbehalt, der allein mit der bloßen Möglichkeit einer späteren Rechts- oder Tatsachenänderung begründet wird (vgl. zu § 36 VwVfG: Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 36 Rdn. 45). Will die Bauaufsichtsbehörde von dem Vorbehalt Gebrauch machen, muss sie im Einzelnen unter Bezugnahme auf den Standort der beantragten Werbeanlage begründen, warum die Hinzufügung der Nebenbestimmung verhältnismäßig ist. Eine pauschale Bezugnahme darauf, dass sich die verkehrliche oder bauliche Situation ändern könnte, reicht nicht aus. Es ist vielmehr darzulegen, warum der Vorbehalt des Widerrufs in der konkret vorhandenen Situation erforderlich ist. Diesen Anforderungen genügt die streitige Nebenbestimmung nicht. Sie stellt pauschal darauf ab, dass Werbeanlagen häufig nur eine beschränkte Zeit in der gewählten Form Bestand hätten. Soweit die Bezirksregierung E. in dem Widerspruchsbescheid vom 21. Juni 2001 ausführt, Werbeanlagen seien wegen ihrer naturgemäß auffallenden Erscheinung und exponierten Lage dafür anfällig, mit einer sich wandelnden Umgebung in Konflikt zu geraten, ist diese - nicht auf den konkreten Einzelfall bezogene - Begründung ebenfalls unzureichend. Anhaltspunkte dafür, dass die genehmigte Werbeanlage an der Stelle, an der sie errichtet werden soll, in der Zukunft Konflikte auslösen könnte, sind nicht ersichtlich. Die Euro-Tafel soll auf einem weitläufigen Kundenparkplatz für ein Hobbygartencenter aufgestellt werden. Örtliche Besonderheiten weist dieser Standort nach den mit den Bauvorlagen überreichten Fotos nicht auf.

Anzumerken ist, dass sich die Unverhältnismäßigkeit des Widerrufsvorbehaltes im vorliegenden Verfahren nicht aus dem Wert der in Rede stehenden Werbeanlage herleiten lässt. Genehmigungsgegenstand ist eine Pfostentafel mit Aluminiumrahmen, deren Herstellungskosten die Klägerin im Antragsverfahren mit 640,-- DM beziffert hat. Etwas anderes könnte aber gelten, wenn sich der Genehmigungsantrag auf eine Anlage der neuen Generation von City-Star- beziehungsweise City-Light-Board-Werbeanlagen bezieht, die bis zu 20.000,-- EUR kosten und nach Angaben der Klägerin für eine Firma, die Außenwerbung gewerblich betreibt, ein erhebliches Betriebskapital darstellen. Diese hochwertigen Werbevitrinen sollen nach den Vorstellungen ihres Betreibers auf Dauer errichtet werden. Ein solches Interesse muss bei der Entscheidung über die Anordnung eines Widerrufsvorbehalts Berücksichtigung finden.