Entscheidungsgründe

Das war Verfahren war in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Der verbleibende Teil der Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg und ist im Übrigen unbegründet. Der Bescheid vom 31. Oktober 2016 in seiner geänderten Gestalt vom 20. März 2018 ist nur rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit darin Gebühren von mehr als 4.000,00 € festgesetzt werden.

Der angefochtene Bescheid ist formell rechtmäßig und genügt den Anforderungen des § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG. Die Beklagte hat den Kostenfestsetzungsbescheid unter Hinweis auf die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen begründet, indem sie den für die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse vorgesehenen Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 der Anlage zur Allgemeinen Gebührenordnung - AllGO - und die maßgeblichen Bemessungskriterien im Fall eines Gebührenrahmens genannt hat. § 39 VwVfG verlangt nicht, alle einzelnen Schritte der Gebührenfindung darzulegen (vgl. zu den Grenzen der Begründungspflicht BVerwG, Urteil v. 27. November 2014 - 4 C 31.13 -, juris Rn. 8). Es kann aber letztlich kann dahinstehen, ob die ursprüngliche Begründung den Anforderungen des § 39 VwVfG genügte, denn jedenfalls wäre ein solcher Mangel gem. § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens dadurch geheilt worden, dass die Beklagte ihren Vermerk vom 27. Oktober 2016 (Bl. 19 f. BA 001) ausdrücklich in Bezug genommen hat.

Rechtsgrundlage für den angefochtenen Kostenfestsetzungsbescheid ist der Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 der Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO.

Die Klägerin hat mit dem Antrag auf Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis gem. § 24 Abs. 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland - Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV - hinreichend Anlass i.S.d. § 5 NVwKostG zu der Vornahme der dem Kostenfestsetzungsbescheid zu Grunde liegenden Amtshandlung, der Erteilung der Erlaubnis, gegeben.

Mit dem Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 der Anlage zu § 1 Abs. 1 AllGO steht ein rechtswirksamer Gebührentatbestand zur Verfügung, der für die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse gem. § 24 Abs. 1 GlüStV heranzuziehen ist (dazu I.). Die Gebührenfestsetzung im konkreten Fall ist jedoch ermessensfehlerhaft (dazu II.). Der Bescheid vom 31. Oktober 2016 / 20. März 2018 war deshalb insoweit aufzuheben, als damit Gebühren von mehr als 4.000,00 € erhoben werden (dazu III.)

I.

Zunächst hat die Beklagte den richtigen Gebührentarif innerhalb der Anlage zur AllGO, die ihrerseits ihre Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 5 NVwKostG findet, herangezogen. Es handelt sich auch im Hinblick auf die der Klägerin zuvor bereits erteilte Genehmigung nach § 33i GewO nicht etwa um eine ersetzende oder modifizierende Erlaubnis, die nach einem anderen Gebührentatbestand abzurechnen wäre, insbesondere auch nicht um einen Fall der „Änderung der Erlaubnis“ i.S.d. Gebührentarifs Nr. 57.1.7.2. Bei § 24 Abs. 1 GlüStV handelt es sich um einen rein glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt, der eigenständig neben gewerberechtliche und sonstige Erlaubnispflichten tritt. Dies zeigt bereits der Wortlaut, der den Erlaubnisvorbehalt „unbeschadet“ sonstiger Genehmigungserfordernisse normiert. Die landesrechtliche - betriebsbezogene - Erlaubnis gem. § 24 Abs. 1 GlüStV ist nicht von der bundesrechtlichen - personenbezogenen - Erlaubnis gem. § 33i GewO mitumfasst. Andererseits hat der Niedersächsische Landesgesetzgeber auch nicht einen neuen einheitlichen Erlaubnistatbestand für Spielhallen geschaffen, durch den die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO ersetzt und um weitere Anforderungen nach dem GlüStV ergänzt würde. Vielmehr ist in Niedersachsen neben den als Bundesrecht fortgeltenden gewerberechtlichen Erlaubnistatbestand (§ 33 i GewO) eine weitere glücksspielrechtliche Erlaubnisregelung nach § 24 Abs. 1 GlüStV getreten (vgl. zum Ganzen OVG Niedersachsen, Beschluss v. 4. September 2017 – 11 ME 206/17 -, juris Rn. 14). Der GlüStV ergänzt damit den bisherigen Erlaubnistatbestand für einen abgrenzbaren Teil des Spielhallenrechts durch eine weitere, ausschließlich vom Landesgesetzgeber verantwortete Regelung (vgl. zur sächsischen Rechtslage BVerwG, Urteil v. 5. April 2017 – 8 C 16/16 -, juris Rn. 29).

Der danach richtig gewählte Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 ist wirksam und insbesondere mit höherrangigem Recht vereinbar. Er steht im Einklang mit gebührenrechtlichen Grundsätzen, die insbesondere vom NVwKostG und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorgegeben werden.

Der Gebührentarif ist zunächst mit dem gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip als besondere Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vereinbar, da er eine damit im Einklang stehende Gebührenerhebung ermöglicht. Auch ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche „Kostendeckungsprinzip“ liegt nicht vor. Dem steht der Umstand, dass bereits die bei 4.000,00 € liegende untere Grenze des Gebührenrahmens regelmäßig den tatsächlichen oder auch durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für die Erteilung der Erlaubnis gem. § 24 Abs. 1 GlüStV erheblich überschreitet (dazu sogleich), nicht entgegen.

Ausgangspunkt der Erwägungen ist § 3 Abs. 2 S. 2 NVwKostG. Danach gilt für die Ausgestaltung von Gebührenordnungen, dass die Gebühren nach dem Maß des Verwaltungsaufwandes oder nach dem Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu bemessen sind.

Das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip bezieht sich grundsätzlich auf das Verhältnis zwischen dem - vom Verwaltungsaufwand zu trennenden - Wert der Amtshandlung für den Empfänger der Leistung (hier: die Erlaubnis gem. § 24 GlüStV) und der Höhe der Gebühr und fordert diesbezüglich ein angemessenes Verhältnis (vgl. grundlegend Loeser/Barthel, Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Juli 2010, E 4 b, NVwKostG, Einführung, Rn. 4.5.2.6.2 (2)). Insofern kann der Verwaltungsaufwand, mag er auch regelmäßig 4.000,00 € um ein Vielfaches unterschreiten, nicht unmittelbar zur Begründung einer Verletzung des Äquivalenzprinzips herangezogen werden. Daher ist grundsätzlich nur der Teil der Gebühren, der im Gegenzug für den Wert der Amtshandlung bzw. den Vorteil der behördlichen Leistung auferlegt wird, auf die Einhaltung des Äquivalenzprinzips zu überprüfen, nicht der Teil, der sich auf das Maß des Verwaltungsaufwandes bezieht (vgl. zu dieser Unterscheidung auch OVG Niedersachsen, Urteil v. 27. September 2017 – 13 LC 218/16 -, juris Rn. 119 ff.).

Der Normgeber hat zudem einen gewissen Regelungsspielraum, was er im Sinne des Äquivalenzprinzips als angemessen ansieht (OVG Niedersachsen, Urteile v. 18. Juni 2015 - 8 LB 191/13 -, juris Rn. 41 m.w.N und v. 14. Dezember 2009 - 12 L 275/07), so dass das Äquivalenzprinzip erst dann verletzt ist, wenn die festgesetzte Gebühr in einem groben Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung, also zu dem Wert für den Empfänger, steht (vgl. BVerwG, Urteil v. 30. April 2003 - 6 C 4.02 -, juris).

Dagegen ist das in § 3 Abs. 2 S. 1 NVwKostG normierte Kostendeckungsprinzip primär zur Überprüfung einer Gebühr bzw. eines Gebührenrahmens heranzuziehen, soweit eine Gebühr bzw. ein Gebührenteil als Entgelt für den erforderlichen Verwaltungsaufwand vorgesehen ist (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil v. 27. September 2017 – 13 LC 218/16 -, juris Rn. 119 ff.). Nach diesem Prinzip sollen die Gebühren den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligen Stellen decken, der durchschnittlich für die Amtshandlung anfällt. Nur bezüglich dieses Teils der Gebühr, mit dem der Verwaltungsaufwand abgerechnet werden soll, ist auch § 1 Abs. 4 der AllGO anwendbar. Danach ist, sofern im Kostentarif für den Ansatz einer Gebühr ein Rahmen bestimmt ist, für das Maß des Verwaltungsaufwandes insbesondere der erforderliche Zeitaufwand für die einzelne Amtshandlung maßgebend.

Ein allgemeines Verbot der Kostenüberdeckung lässt sich aber weder aus dem einfachgesetzlich normierten Kostendeckungsprinzip, noch aus dem verfassungsrechtlichen Verständnis vom Wesen einer Gebühr ableiten. Das Verbot der Kostenüberdeckung ist der Gebühr nicht immanent, ist kein Prinzip von Verfassungsrang und ohnehin nur bei entsprechender gesetzlicher Vorgabe zu beachten (OVG Niedersachsen, Urteil v. 14. Dezember 2009 - 12 LC 275/07 -, juris Rn. 24 m.w.N., vgl. auch OVG Niedersachsen, Urteil v. 27. September 2017 – 13 LC 218/16 -, juris Rn. 120). In Niedersachsen werden Kostendeckungsprinzip und Kostenüberdeckungsgebot bereits durch die in § 3 Abs. 2 NVwKostG vorgesehene Möglichkeit überlagert, Gebührentatbestände innerhalb von Gebührenordnungen auch bzw. alternativ nach dem Wert einer Amtshandlung zu bemessen. Gleiches folgt aus der Vorgabe in § 9 NVwKostG, der für Gebührenrahmen bei der Gebührenfindung im Einzelfall eine Berücksichtigung auch des Wertes der Amtshandlung vorsieht.

Verfassungsrechtlich ist maßgeblich, dass man nach allgemeiner Auffassung unter einer Gebühr zwar eine öffentliche Abgabe versteht, die eine Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung der Verwaltung darstellt (BVerwG, Urteil v. 24. März 1961 – VII C 109.60 -, juris Rn. 31 m.w.N.), jedoch ist zu berücksichtigen, dass eine Gebühr auch nach dem Nutzen der gebührenpflichtigen Verwaltungsmaßnahme für den Empfänger bemessen werden kann (BVerwG, Urteil v. 24. März 1961, a.a.O., Rn. 33). Für die Beantwortung der Frage, ob eine Gebühr „dem Wesen nach“ noch eine Gebühr ist, ist deshalb maßgeblich, dass eine Gebühr nicht nur dem Zweck der Kostendeckung dienen, sondern sich eine sachliche Rechtfertigung der Gebührenhöhe auch aus anderen Zwecken, etwa des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung oder sozialen Erwägungen ergeben kann (BVerfG, Urteil v. 19. März 2003 – 2 BvL 9/98 u.a. -, juris Rn. 55 ff.). Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgt dabei, dass die mit der Gebührenregelung jeweils verfolgten Zwecke nicht außer Verhältnis zu der dem Bürger auferlegten Gebühr stehen dürfen; dabei sind jedoch alle verfolgten Gebührenzwecke in die Verhältnismäßigkeitsprüfung mit einzubeziehen (BVerfG, Beschluss v. 6. Februar 1979 – 2 BvL 5/76 -, juris Rn. 37). Eine Gebühr darf daher nur insoweit keine Nebenwirkungen entfalten, als diese vom Zweck der Gebühr nicht mehr gedeckt sind. Soweit neben der Kostendeckung noch weitere Gebührenzwecke verfolgt werden, muss der Verwaltungsaufwand daher weder einen Gebührenrahmen, noch eine konkrete Gebühr im Einzelfall (insgesamt) rechtfertigen.

Zwar ist als weiterer gebührenrechtlicher Grundsatz - unabhängig davon, ob man diesen begrifflich unter das Äquivalenzprinzip fassen will - anerkannt, das eine Gebühr - auch bei Vorliegen verschiedener Gebührenzwecke - nicht völlig unabhängig von den Kosten der Amtshandlung (dem Verwaltungsaufwand) festgesetzt werden soll (vgl. BVerwG, Urteil v. 19. September 2001 - 6 C 13.00 -, juris; Loeser/Barthel, Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Juli 2010, E 4 b, NVwKostG, Einführung, Rn. 4.5.2.6 und § 9 Rn. 4.6), was aus dem Entgeltcharakter und dem vornehmlichen, aber eben nicht einzigen Zweck der Gebühr abgeleitet wird, die Kosten der behördlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken (s.o.). Dieser Grundsatz der „Kostenbezogenheit“ der Gebühr verlangt jedoch nur, dass eine Gebühr sich nicht völlig von den Kosten der Amtshandlung löst und dass die Gebührenhöhe nicht willkürlich festgesetzt wird. Es gibt insbesondere keinen Grundsatz, dass die Gebühr sich nicht zu einem beachtlichen betriebswirtschaftlichen Faktor auswirken darf (BVerwG, Urteil v. 4. April 1967 – IV C 179.65 -, juris; Loeser/Barthel, Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Juli 2010, E 4 b, NVwKostG, Einführung, Rn. 4.5.2.6) und es folgt auch - wie dargelegt - von Verfassung wegen nicht, dass die Gebühren den Verwaltungsaufwand nicht erheblich überschreiten dürfen (BVerfG, Beschluss v. 6. Februar 1979 – 2 BvL 5/76 -, juris Rn. 36). Die Grenze des Zulässigen stellt insoweit nur eine „Erdrosselungsgebühr“ dar (Loeser/Barthel, a.a.O. m.w.N.). Zudem verlangt der Grundsatz der „Kostenbezogenheit“ der Gebühr nur, dass der Verwaltungsaufwand bei der Festsetzung der Gebühr nicht außer Acht gelassen wird. Dass der Verwaltungsaufwand im Niedersächsischen Verwaltungskostenrecht gegebenenfalls auf der Ebene der Gebührenordnung bzw. eines Gebührentarifs noch nicht hinreichend Berücksichtigung findet, ist deshalb nicht zu beanstanden, weil § 9 NVwKostG für die Berechnung vorgibt, die Gebühr auch nach dem Verwaltungsaufwand zu bemessen (dazu im Einzelnen noch unten).

Nach den dargelegten Maßstäben ist der in Nr. 57.1.7.1 der Anlage 1 zur AllGO bestimmte Gebührenrahmen rechtlich nicht zu beanstanden.

Die nach der Ausgestaltung des Gebührenrahmens in Betracht kommenden Gebühren sind mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar. Auch lösen sich weder völlig noch willkürlich vom Verwaltungsaufwand und sie wirken nicht als „Erdrosselungsgebühr“. Der Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 der Anlage zur AllGO knüpft zulässigerweise ganz maßgeblich an den Wert der glücksspielrechtlichen Erlaubnis an. Der Blick auf die Gesetzesmaterialien ergibt, dass diese Anknüpfung an den Wert der Amtshandlung dem Willen des Normgebers entspricht (vgl. Nds. LT-Drucks. 16/4795, S. 43).

Zunächst ist zwischen der Höhe der möglichen Gebühren von 4.000,00 € bis 20.000,00 € und dem Wert der Erlaubnis für einen Spielhallenbetreiber kein Missverhältnis erkennbar.

Die Erlaubnis vermittelt bereits insoweit einen erheblichen wirtschaftlichen Wert, als ohne diese eine Spielhalle nach der Neuregelung des Glücksspielrechts durch den GlüStV nicht mehr betrieben werden darf. Dabei liegt es auf der Hand, dass der wirtschaftliche Wert u.a. beeinflusst wird von der Größe der Spielhalle bzw. der zulässigen Anzahl an Geldspielautomaten, der Attraktivität des Standortes und der Dauer der Befristung der Erlaubnis. Zudem verschafft die Erlaubnis nach § 24 GlüStV den Betreibern von Spielhallen aufgrund des in § 25 Abs. 1, 3 GlüStV i.V.m. § 10 Abs. 2 NGlüSpG normierten Mindestabstandsgebotes von i.d.R. 100 Metern zwischen zwei Spielhallen und auch wegen des Verbotes von Spielhallen innerhalb eines baulichen Verbundes (§ 25 Abs. 2 GlüStV) einen erheblichen wirtschaftlichen Wert, und die Gebühr knüpft auch an die Erlangung dieses Vorteils an (vgl. bereits die Formulierung im Gebührentarif, wonach die Gebühr für die „Erteilung“, statt für die „Bearbeitung“ erhoben wird). Es besteht innerhalb der näheren Umgebung einer Spielhalle eine monopolartige Wettbewerbsstellung, weil andere Unternehmer Spielhallen dort grundsätzlich nicht betreiben dürfen. Soweit andere Betreiber Spielhallen in einer Vielzahl von Fällen innerhalb von 100 Metern aufgrund des Abstandgebotes schließen mussten, ist mit einer Zunahme des Umsatzes zu rechnen. Diese wirtschaftlichen Vorteile konnte die Erlaubnis gem. § 33i GewO nicht vermitteln. Bezogen auf den Wert der Amtshandlung handelt es sich deshalb auch um einen neuen Wertzuwachs für die Betreiber, nicht etwa um eine nachträgliche Beschränkung des durch die Erlaubnis nach § 33i GewO vermittelten Vorteils. Zudem wurde der wirtschaftliche Vorteil, soweit er bereits nach alter Rechtslage durch die Erlaubnis gem. § 33i GewO geschaffen wurde, bisher nicht durch eine Gebühr „abgerechnet“. Vielmehr wird die Gebühr für die gewerberechtliche Erlaubnis gem. Gebührentarif Nr. 40.1.10 der Anlage zur AllGO ausschließlich anhand des Zeitaufwandes, d.h. des Verwaltungsaufwandes, bemessen. Für den wirtschaftlichen Vorteil einer Erlaubnis nach § 24 GlüstV zum Betrieb einer Spielhalle, der mit der im Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 vorgesehenen Gebühr abgeschöpft wird, müssen die Betreiber folglich erstmals eine Gegenleistung erbringen.

Insoweit hat der Verordnungsgeber, wie dargelegt, einen gewissen Regelungsspielraum bei der Bemessung des Wertes der Amtshandlung. Ein grobes, mit dem Äquivalenzprinzip nicht mehr zu vereinbarendes Missverhältnis liegt auch insbesondere vor dem Hintergrund der durch Spielhallen erzielten durchschnittlichen Umsätze und Nettogewinne nicht vor. Es gilt aufgrund der Vielzahl vom Gericht entschiedenen Fälle, insbesondere im Zusammenhang mit der Prüfung von Härtefällen i.S.d. § 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV, als gerichtsbekannt, dass mit Spielhallen regelmäßig jährliche Gewinne erzielt werden, die mindestens im höheren fünfstelligen Bereich liegen. Nicht Überzeugend ist daher auch der Einwand, Spielhallenbetreiber würden aufgrund der Gebühr von einer Antragstellung abgehalten. Der Verordnungsgeber darf zudem aufgrund seines weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums bei der Bestimmung einer Mindestgebühr bzw. der Untergrenze eines Gebührenrahmens ein angemessenes Mindestinteresse der Gebührenschuldner an der jeweiligen Amtshandlung berücksichtigen (BVerfG, Beschluss v. 27. Juli 1987 – 1 BvR 995/86 -, juris Rn. 6).

Es ist schließlich gewährleistet, dass die konkrete festzusetzende Gebühr sich nicht vollständig von der verhältnismäßig niedrigen Höhe des Maßes des Verwaltungsaufwandes löst. Zwar liegt der durchschnittliche Verwaltungsaufwand nach eigenen Angaben der zuständigen Behörden in der Regel lediglich zwischen ca. 500,00 € und 1.200,00 € und damit um ein Vielfaches unter dem untersten Rand des einschlägigen Gebührenrahmens. Jedoch kann diese erhebliche Diskrepanz zwischen dem Kostenfaktor der Verwaltung einerseits und dem wesentlich höher bemessenen wirtschaftlichen Wert - wie bereits angesprochen - durch die Anwendung der Gebührenfindungsgrundsätze des § 9 NVwKostG ausgeglichen werden. Denn die richtige Anwendung des § 9 NVwKostG erfordert, dass auch der Verwaltungsaufwand berücksichtigt wird und zwischen diesem und dem konkreten Wert der Amtshandlung im Einzelfall eine angemessene Wertrelation hergestellt wird (vgl. dazu im Einzelnen unten unter II.). Durch die ausgehend vom Grundsatz der Kostenbezogenheit zu fordernde Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes wird auf der Ebene der Gebührenfindung sichergestellt, dass keiner der beiden Bemessungsfaktoren unverhältnismäßig zu Buche schlägt. Auswirkungen auf die Bemessung des Gebührenrahmens hat der hier verhältnismäßig geringe Verwaltungsaufwand jedoch nicht. Erst bei der Gebührenfindung im Einzelfall muss sich maßgeblich auch der verhältnismäßig geringe Verwaltungsaufwand auf die Höhe der Gebühr - gewissermaßen als Korrektiv - auswirken. Ergänzend bleibt anzumerken, dass, sollte im Ausnahmefall eine angemessene Wertrelation im Hinblick auf die untere Grenze des Gebührenrahmens i.H.v. 4.000,00 € nicht auf herkömmliche Weise hergestellt werden können (zu denken ist möglicherweise an besonders kurz befristete Erlaubnisse oder Erlaubnisse, die kurz vor dem Auslaufen des GlüStV erteilt werden, ohne dass dessen Weitergeltung feststünde), dem Gebührengläubiger in Niedersachsen stets der Weg über Billigkeitsmaßnahmen i.S.d. § 11 NVwKostG offen steht.

Die in Gebührentarif Nr. 57.1.7.1. der Anlage zur AllGO vorgesehene Rahmengebühr ist auch mit dem Bestimmtheitsgrundsatz vereinbar.

Zunächst widerspricht die Bestimmung einer Rahmengebühr als solches nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz, weil sie einmal den Gebührenrahmen eindeutig festlegt und zum anderen bei der Bemessung der Gebühr die Anpassung an die Verhältnisse einer größeren Anzahl von Einzelfällen ermöglicht (BVerwG, Urteil v. 21. Oktober 1970 - IV C 137.68 -, DÖV 1971, 102; zum Ganzen auch Loeser/Barthel, Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Juli 2010, E 4 b, NVwKostG, § 9 Rn. 3). Die zu erwartende Gebührenlast ist für den betroffenen Personenkreis, der eine glücksspielrechtliche Erlaubnis begehrt, hinreichend abschätzbar. § 9 Abs. 1 NVwKostG lässt erkennen, dass der Gebührenrahmen durch den Verwaltungsaufwand und den Wert der Amtshandlung auszufüllen ist. Die Rahmengebühr ist auch keine Besonderheit des Glücksspielrechts, wie die zahlreichen in der AllGO aufgeführten Gebührenrahmen verdeutlichen. Der Behörde werden im Fall eines Gebührenrahmens Maßstäbe an die Hand gegeben, die hinreichend bestimmbar die im Einzelfall zu berücksichtigenden Entscheidungsfaktoren vorsehen und im Rahmen des Ermessens taugliche Grundlagen zur Ermittlung des richtigen Gebührenhöhe sind (OVG Niedersachsen, Urteil v. 8. Oktober 1997 - 5 A 127/95 -, juris Rn. 16 m.w.N.). Darüber hinaus fordert das Bestimmtheitsgebot im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts (nur) eine dem jeweiligen Sachzusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörde ausschließt (OVG Niedersachsen, Urteil v. 14. Dezember 2011 – 13 LC 114/08 -, juris Rn. 46 m.w.N.), wobei je strengere Anforderungen zu stellen sind, desto intensiver und wiederkehrender eine Gebührenlast auferlegt wird (vgl. dazu auch OVG Niedersachsen, Urteil v. 20. November 2014 – 13 LB 54/17 -, juris Rn. 78). Hier ist deshalb zu berücksichtigen, dass die Gebührenlast dem Betreiber einer Spielhalle grundsätzlich nur einmal (je Spielhalle) auferlegt wird, es sich also nicht etwa um eine regelmäßig wiederkehrende Gebühr handelt.

Schließlich begründet die im Verhältnis zu dem für eine Erlaubnis gem. § 33i GewO vorgesehen Gebührentarif andersartige Ausgestaltung des Gebührentarifs für eine Erlaubniserteilung gem. § 24 GlüStV keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der sachliche Grund für die unterschiedliche Ausgestaltung der Gebührentarife liegt darin, dass mit dem Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 der Anlage zur AllGO bei Anwendung des § 9 NVwKostG maßgeblich der wirtschaftliche Wert der Amtshandlung berücksichtigt wird, während die Gebühr im Gebührentarif Nr. 40.1.10 der Anlage zur AllGO für die gewerbliche Erlaubnis nur nach Zeitaufwand bemessen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts besteht eine erhebliche Gestaltungsfreiheit des Gesetzes- und Verordnungsgebers bei der Gebührenbemessung. Danach liegt es in erster Linie in der Entscheidung des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung aufstellt und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er mit einer Gebührenregelung anstrebt und welchen Wert er einer Leistung beimisst (vgl. BVerfG, Urteil v. 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 -, juris; BVerfGE 108, 1; BVerwG, Urteil v. 3. Dezember 2003 - 6 C 13.03 -, juris; vgl. auch OVG Niedersachsen, Urteil v. 14. Dezember 2009 – 12 LC 275/07 -, juris Rn. 35). Wie bereits ausgeführt vermeidet der Verordnungsgeber mit der Gestaltung der genannten Gebührentarife gerade eine doppelte Vorteilsabschöpfung.

II.

Die Festsetzung der Gebühr im konkreten Fall ist jedoch ermessenfehlerhaft und verstößt gegen die maßgeblichen Gebührenfindungsgrundsätze.

Die Ermittlung der Gebührenhöhe erfüllt nicht in ausreichendem Maße die Vorgaben des § 9 NVwKostG, wonach das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung sowie der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung zu berücksichtigen sind. Zwar ist der kostenfestsetzenden Behörde bei der Festlegung der konkreten Höhe ein Ermessensspielraum eingeräumt. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 9 Abs. 1 NVwKostG sind die Maßstabshilfen Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert aber nicht je für sich, sondern im Zusammenhang zur Grundlage der Gebührenbemessung zu machen (vgl. Loeser/Barthel, Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Juli 2010, E 4 b, NVwKostG § 9 Rn. 4.6). Daraus, dass die Amtshandlung nicht in den Anwendungsbereich der europäischen Dienstleistungsrichtlinie RL 2006/123/EG bzw. § 1 Abs. 3 S. 1 AllGO fällt (vgl. Art. 2 Abs. 2 h der RL und § 1 Abs. 3 S. 2 AllGO), darf nicht der falsche Umkehrschluss gezogen werden, dass nur der Wert der Amtshandlung zu berücksichtigen wäre, vielmehr handelt es sich bei dem Maß des Verwaltungsaufwandes und dem Wert der Amtshandlung um zwei kumulativ heranzuziehende Bemessungsmerkmale.

Die Gebührenfindung erweist sich insbesondere deshalb als ermessensfehlerhaft, weil zwischen Wert der Amtshandlung und Maß des Verwaltungsaufwandes kein angemessenes Verhältnis hergestellt wurde. Die von der Behörde bei Anwendung des § 9 NVwKostG zu treffende Entscheidung erstreckt sich auch auf die Frage, in welchem Verhältnis das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung einerseits und der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung andererseits in den Gebührenansatz im Einzelfall einfließen (OVG Niedersachsen, Urteil v. 18. März 2004 - 7 LB 112/03 -, juris Rn. 23). Die Behörde muss zwischen Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert eine angemessene Wertrelation herstellen, indem die beiden Gebührenmaßstäbe in verhältnismäßiger Weise einander zugeordnet werden, d.h. die Gebühr muss aus einer Abwägung der Faktoren gewonnen werden (vgl. bereits OVG Lüneburg, Urteil v. 22. März 1974 - VII OVG A 39/73 -, GewArch 1976, 93; vgl. zu den Gebühren für die Erlaubnis gem. § 24 GlüStV: VG Lüneburg, Urteil v. 24. Januar 2018 – 5 A 145/16; VG Osnabrück, Urteil v. 17. Mai 2017 – 1 A 276/16). Auf diese Weise wird gerade sichergestellt, dass sich die konkret festgesetzte Gebühr nicht entgegen dem Grundsatz der Kostenbezogenheit völlig vom tatsächlichen Verwaltungsaufwand löst bzw. unabhängig davon bestimmt wird. Als gebührenrechtlicher Grundsatz hat sich insbesondere herausgebildet, dass Gebühren mit verhältnismäßig geringem Verwaltungsaufwand aber beachtlichem Gegenstandswert nicht allein wegen des Gebührenschuldnerinteresses zu hoch bemessen werden dürfen (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O.). Dies muss vor allem in Fällen gelten, in denen – wie hier – der Gebührenrahmen und dessen untere Begrenzung ganz maßgeblich auf den Wert der Amtshandlung bezogen ist.

Mit den vorstehenden Grundsätzen ist es unvereinbar, eine Teilgebühr für den Verwaltungsaufwand einerseits und den Gegenstandswert andererseits zu ermitteln und die beiden Teilbeträge sodann zusammenzurechnen (so in ständiger Rechtsprechung OVG Niedersachsen, a.a.O., Rn. 35 m.w.N.; vgl. auch VGH Hessen, Urteil v. 13. Juni 2007 – 5 UE 1179/06 -, juris Rn. 39; VG Osnabrück, Urteil v. 17. Mai 2017 – 1 A 276/16). Genau auf diese Weise ist die Beklagte jedoch zunächst vorgegangen, in dem sie den von ihr ermittelten „Verwaltungssockelbetrag“ i.H.v. 1.200,00 € mit dem von ihr mit insgesamt 10.128,00 € bezifferten Wert der Amtshandlung addiert hat.

Aber auch die von der Beklagten zuletzt zugrunde gelegte Neuberechnung mit Änderungsbescheid vom 20. März 2018 hält einer rechtlichen Überprüfung nicht stand und ist ermessensfehlerhaft. Die in der Neuberechnung verwendete Formel räumt dem Wert der Amtshandlung im Vergleich zu dem Verwaltungsaufwand weiterhin einen unverhältnismäßig hohen Stellenwert ein.

Durch die dort vorgenommene Multiplikation (der Summe aus dem Verhältnis konkreter zum durchschnittlichen Verwaltungsaufwand plus Verhältnis konkreter Gegenstandswert zum durchschnittlichen, geteilt durch zwei) mit der durchschnittlich vom Gebührenrahmen vorgesehenen Gebühr bzw. dem Mittelwert des Gebührenrahmens i.H.v. 12.000,00 €, wird der Wert der Amtshandlung zu stark gewichtet. Zwar müssen die beiden Bemessungsfaktoren (Wert und Verwaltungsaufwand) nicht zu exakt gleichen Teilen in die Endgebühr einfließen und es ist auch nicht nur eine einzige Gebührenhöhe als richtig anzusehen. Jedoch wird der relativ geringe Verwaltungsaufwand in Fällen, in denen - wie hier - ein Gebührenrahmen und dessen entsprechende Gebührenuntergrenze allein aufgrund des hohen wirtschaftlichen Wertes verhältnismäßig hoch bemessen werden, mit einer derartigen Multiplikation nicht sachgerecht berücksichtigt. Denn der Multiplikator entspringt dem Gebührenrahmen, der maßgeblich am Wert der Amtshandlung ausgerichtet ist und ist damit selbst rein wertbezogen, wodurch eine hinreichende Kostenbezogenheit der Gebühr nicht hergestellt wird. Auch aus der Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil v. 24. März 2003 - 1 LB 152/02 -, juris Rn. 23) folgt nichts Anderes. Die dort für rechtmäßig erachtete Formel lässt sich nicht ohne weiteres auf Fälle der vorliegenden Art übertragen bzw. umwandeln. Dies folgt bereits daraus, dass der dort einschlägige Gebührentarif, der Gebühren i.H.v. 50,00 DM bis 5.000,00 DM für das verwaltungsbehördliche Widerspruchsverfahren vorsah, sich maßgeblich am Verwaltungsaufwand orientierte und nicht am wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung, da dieser mit durchschnittlich 15.000,00 € und konkret sogar mit 20.000,00 € beziffert wurde. Die nach diesem Gebührentarif jeweils konkret berechnete Gebühr war deshalb der Höhe nach weit entfernt vom durchschnittlichen Wert der Amtshandlung. Der Verwaltungsaufwand musste deshalb auf der Ebene der Wertrelation nicht - wie hier - als Korrektiv für einen aufgrund des hohen wirtschaftlichen Interesses hoch bemessenen Gebührentarif herangezogen werden. Das Gericht würde – worauf zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten hingewiesen wird – eine Relation, die den Verwaltungsaufwand und den Wert der Amtshandlung jeweils hälftig berücksichtigt, ebenso als ermessensgerecht ansehen, wie auch Gewichtungen, die den Wert mit bis zu 75 % und den Aufwand mit 25 % berücksichtigen.

Darüber hinaus ist die Ermittlung der konkreten Gebührenhöhe hier auch deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte teilweise einen Verwaltungsaufwand ermittelt hat, der über den Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 nicht abrechenbar ist. Dies gilt sowohl für den durchschnittlichen, als auch für den konkreten Verwaltungsaufwand. Ein derart falsch ermittelter Verwaltungsaufwand wirkt sich ohne Weiteres auf die anschließend vorzunehmende Wertrelation aus, was diese ergänzend ermessensfehlerhaft macht. Über den Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 der Anlage zur AllGO kann nur der Aufwand abgerechnet werden, der unmittelbar im Zusammenhang mit der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bzw. mit der Prüfung der einzelnen positiven und negativen Anspruchsvoraussetzungen der §§ 24 bis 26 GlüStV anfällt. Gewerbe- oder baurechtliche Aspekte, wie etwa die Prüfung der raumbezogenen und sonstigen gerätebezogenen Voraussetzungen, welche die GewO und die Spieleverordnung - SpielV -  an das Betreiben der Spielhalle stellt, können nicht mit der in Gebührentarif Nr. 57.1.7.1 vorgesehenen Gebühr abgerechnet werden. Derartige Kosten sind vielmehr mit den Gebühren für etwaige gewerberechtliche Erlaubnisse abzurechnen, da diese Aspekte im Zusammenhang mit der Erlaubnis gem. § 33i bzw. § 33c GewO zu prüfen. Dies gilt insbesondere beispielsweise auch für die Prüfung der Feuerlöscher, des Alkoholausschanks und der sanitären Anlagen (vgl. u.a. § 33i Abs. 2 Nr. 2 GewO). Die Ansicht, dass im Rahmen der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnisse nur die persönlichen Voraussetzungen des Betreibers geprüft werden müssten, geht insoweit fehl.

Zur Vermeidung zukünftiger Rechtsstreitigkeiten weist das Gericht nochmals klarstellend darauf hin, dass die zur Ermittlung des Wertes genannten Kriterien wie die Größe der Spielhalle, die Laufzeit der Erlaubnis (hier erscheint weder die Annahme einer Höchstbefristungsdauer von neun, noch von zehn Jahren ermessensfehlerhaft) und Attraktivität des Standortes ermessensfehlerfrei herangezogen worden sein dürften, wobei diese Aufzählung nicht abschließend sein muss und im Einzelfall gegebenenfalls weitere relevante Kriterien (z.B. der Umstand etwaiger Härtefallregelungen für nahe gelegene Spielhallen nach § 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV bzw. die Frage der tatsächlichen Monopolstellung einzelner Spielhallen) einzubeziehen sein könnten. Jedenfalls ist zu berücksichtigen, dass eine Spielhallenerlaubnis gem. § 29 Abs. 4 S. 1 GlüStV bis zum 1. Juli 2017 im Einzelfall nicht erforderlich war und gegebenenfalls auch, dass die Fortgeltung des GlüStV über den 30. Juni 2021 hinaus ungewiss ist.

III.

Die Gebührenfestsetzung ist dennoch nicht zu beanstanden, soweit sie den untersten Rahmen des wie dargelegt grundsätzlich mit höherrangigem Recht vereinbaren Gebührentarifs Nr. 57.1.7.1. i.H.v. 4.000,00 € nicht übersteigt. Der Bescheid war demnach nicht vollständig, sondern nur teilweise aufzuheben (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil v. 22. März 1974 - VII OVG A 39/73 - GewArch. 1976, 93 f.). Damit wird ohne die Anstellung nicht zulässiger eigener Ermessenserwägungen durch das Gericht nur derjenige Betrag zu Grunde gelegt, der für die Erteilung der Erlaubnis zumindest festzusetzen war (vgl. BVerwG, Beschluss v. 1. April 1993 – 11 B 79/92 -, juris Rn. 4). Die Klägerin wird deshalb durch Festsetzung der Mindestgebühr auch nicht in ihren Rechten verletzt. Der Beklagten ist es auch ohne weiteres möglich, die teilweise Aufrechterhaltung des Kostenfestsetzungsbescheides bei der Neufestsetzung der Gebühren zu berücksichtigen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 S. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO. Die Kosten des erledigten Teils trägt die Beklagte, weil sie insoweit dem Begehren der Klägerin entsprochen hat.

Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen. Das Verfahren wirft keine Fragen auf, die im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung bedürfen und auch ein Fall der Divergenz liegt nicht vor.