Die vom Verwaltungsgericht nach den §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Denn die von der Klägerin angefochtene Nebenbestimmung Nr. 5.4.10 der Genehmigung des Beklagten vom 27. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 24. Juli 2006 verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Rechtsgrundlage für die in der Nebenbestimmung Nr. 5.4.10 festgesetzte naturschutzrechtliche Ersatzzahlung ist § 12b Abs. 1 Niedersächsisches Naturschutzgesetz - NNatG - vom 11. April 1994 (Nds. GVBl. 1994, 155) in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 23. Juni 2005 (Nds. GVBl. S. 210). Nach Satz 1 dieser Bestimmung hat der Verursacher eines Eingriffs im Sinne des § 7 NNatG eine Ersatzzahlung zu leisten, wenn Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ganz oder teilweise nicht möglich sind (Nr. 1), nicht vorgenommen werden können, weil zu ihrer Durchführung Grundstücke benötigt werden, die sich der Verursacher oder ein nach §§ 10 Abs. 3 Sätze 1 bis 3 oder 12 Abs. 2 NNatG Verpflichteter nicht oder nur mit unverhältnismäßigen Aufwendungen verschaffen kann (Nr. 2) oder mit einem bestehenden Landschaftsplan nicht vereinbar sind (Nr. 3). Nach § 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG bemisst sich die Höhe der Ersatzzahlung im Falle des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG nach der Dauer und Schwere des Eingriffs; sie beträgt höchstens 7 vom Hundert der Kosten für die Planung und Ausführung des Vorhabens einschließlich der Beschaffungskosten für Grundstücke. In den übrigen Fällen entspricht gemäß § 12b Abs. 1 Satz 4 NNatG die Höhe der Ersatzzahlung den Kosten der Planung und Durchführung der unterbliebenen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Die Ersatzzahlung ist nach § 12b Abs. 1 Satz 2 NNatG mit der Gestattung des Eingriffs zumindest dem Grunde nach festzusetzen.

Die hier vom Beklagten in der Nebenbestimmung Nr. 5.4.10 zu seinem Bescheid vom 27. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2006 - unter Anwendung der Regelungen des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG zur Festsetzung einer Ersatzzahlung dem Grunde nach (1.) und des § 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG zur Festsetzung der Höhe einer Ersatzzahlung (2.), gegen deren Verfassungsmäßigkeit keine Bedenken bestehen (3.) - festgesetzte Ersatzzahlung für nicht kompensierbare Eingriffe in das Landschaftsbild verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

1.

Nach § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG hat der Verursacher eines Eingriffs im Sinne des § 7 NNatG, der wie hier nach § 9 Nr. 1 NNatG nach öffentlichem Recht einer behördlichen Genehmigung bedarf, eine Ersatzzahlung zu leisten, wenn Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ganz oder teilweise nicht möglich sind. Die Errichtung der Windkraftanlagen, die der Beklagte der Klägerin durch Bescheid vom 27. Juli 2005 genehmigt hat, führt zu einem Eingriff im Sinne des § 7 Abs. 1 NNatG (a.), der zumindest hinsichtlich der Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes weder durch Ausgleichsmaßnahmen nach§ 10 NNatG (b.) noch durch Ersatzmaßnahmen nach § 12 NNatG (c.) vollständig ausgeglichen bzw. kompensiert werden kann.

a.

Nach § 7 Abs. 1 NNatG sind Eingriffe im Sinne des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können. Eine solche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes liegt vor, wenn eine die Landschaftsoberfläche berührende Veränderung von einem für die Schönheiten der natürlich gewachsenen Landschaft aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter als nachteilig empfunden wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.9.1990 - 4 C 44/87 -, NuR 1991, 124, 127; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 5.7.1993 - 11 A 2122/90 -, NuR 1994, 95).

Die Errichtung der von der Klägerin zur Genehmigung gestellten Windkraftanlagen führt zu einer Veränderung der Nutzung der Grundflächen, auf denen diese Anlagen errichtet werden. Diese Veränderung beeinträchtigt ausweislich der von der Klägerin in Auftrag gegebenen "Umweltverträglichkeitsstudie zum Bau des Windparks Hermannsburg" vom September 2004 - UVS 2004 - das Landschaftsbild erheblich, soweit die Anlagen als Fremdkörper in Erscheinung treten und einen negativ prägenden Einfluss auf das Landschaftsbild haben. Dabei ist zwischen einer sog. inneren Wirkzone (Umkreis der 15fachen Anlagenhöhe) und einer äußeren Wirkzone unterschieden worden (UVS 2004, S. 4, 21). Zur Bewertung wurde die von Köhler und Preiß entwickelte Methode zur "Erfassung und Bewertung des Landschaftsbildes" (in: Informationsdienst Naturschutz Niedersachsen, Heft 1/2000, S. 3 ff.) angewendet (UVS 2004, S. 21).

Hiernach ist in der inneren Wirkzone die Qualität des Landschaftsbildes der Landschaftsbildeinheiten "Nadelforsten und Agrarflächen im Norden und Osten" (UVS 2004, S. 26 ff.), "Brunau-Niederung und Hetendorfer Moor" (UVS 2004, S. 29 ff.) und "Agrarraum südlich von Bonstorf" (UVS 2004, S. 31 f.), als "mittel", und der Landschaftsbildeinheit "Standortbereich des Windparks Hetendorf" (UVS 2004, S. 24 f.) wegen der Vorbelastung mit 11 Windkraftanlagen (vgl. zur Erheblichkeit der Beeinträchtigung vorbelasteter Gebiete: Bayerischer VGH, Urt. v. 4.11.1981 - 8 B 1306/79 -, NuR 1982, 108, 109) als "gering" bewertet worden. Die genehmigten Anlagen beeinträchtigen dieses Landschaftsbild in der inneren Wirkzone aufgrund ihrer Größe, Gestalt und Rotorbewegung grundsätzlich erheblich (UVS 2004, S. 24, 45). Allenfalls in konkret bezeichneten (UVS 2004, S. 43 f.) sichtverstellten oder -verschatteten Bereichen kann die Beeinträchtigung ausnahmsweise die Erheblichkeitsschwelle des§ 7 Abs. 1 NNatG nicht erreichen.

In der äußeren Wirkzone weisen insbesondere der Naturpark Südheide, das Gebiet um Wietzendorf und die Schutzgebiete "Großes Moor bei Becklingen" und "Wietzendorfer Moor" ein höherwertiges Landschaftsbild mit jeweils charakteristischer Eigenart auf (UVS 2004, S. 33 ff.). Die Beeinträchtigung dieses Landschaftsbildes bezeichnet die Umweltverträglichkeitsstudie aufgrund der optischen Fernwirkung "durch die Vergrößerung und Verdichtung der sichtbaren Kulisse" als nicht schwerwiegend (UVS 2004, S. 46), räumt aber ein, dass insbesondere im Naturpark "Südheide" und dort auf dem Campingplatz "H. " die Rotoren der Windkraftanlagen "deutlich wahrnehmbar" sind (UVS 2004, S. 44).

Nach diesen von der Klägerin nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen, deren Richtigkeit zu bezweifeln kein Anlass besteht, ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte für den Bereich der inneren Wirkzone, die eine Größe von 3.652 ha aufweist (UVS 2004, S. 115), eine grundsätzlich erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes bejaht, von diesem Bereich aber solche Flächen in Abzug gebracht hat, auf denen wegen einer Sichtverstellung oder -verschattung auf die Anlagen die Erheblichkeit der Beeinträchtigung zumindest fraglich erscheint. Ob, wie in den vom Niedersächsischen Landkreistag erarbeiteten naturschutzfachlichen "Hinweisen zur Berücksichtigung des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie zur Durchführung der Umweltprüfung und Umweltverträglichkeitsprüfung bei Standortplanung und Zulassung von Windenergieanlagen" vom Mai 2005, zuletzt aktualisiert im Juli 2007, - NLT Hinweise 2005 bzw. 2007 - angenommen, im Umkreis der 15fachen Anlagenhöhe generell von einer erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes auszugehen ist (NLT Hinweise 2005, Rn. 67, 93; NLT Hinweise 2007, Rn. 65, 91), kann hier dahinstehen. Denn die im vorliegenden Fall erstellte Umweltverträglichkeitsstudie hat diese generelle Annahme nicht ungeprüft übernommen, sondern die Erheblichkeit der Beeinträchtigung konkret festgestellt, indem sie einerseits Bereiche, in denen eine erhebliche Beeinträchtigung innerhalb der inneren Wirkzone fraglich erscheint (UVS 2004, S. 43 f.), und andererseits Bereiche, in denen eine erhebliche Beeinträchtigung auch über die innere Wirkzone hinaus möglich erscheint (UVS 2004, S. 33 ff.), benannt hat. Die Ergebnisse dieser Einzelfallprüfung und nicht die generelle Annahme in den Hinweisen NLT 2005 sind in die vom Beklagten vorgenommene Berechnung der Ersatzzahlung eingeflossen, so dass nicht zu beanstanden ist, dass der Beklagte davon ausgegangen ist, dass das Landschaftsbild zumindest auf einer Fläche von 1.628 ha bzw. 44,58% der Fläche der durch den Radius der 15fachen Anlagenhöhe abgebildeten inneren Wirkzone erheblich beeinträchtigt ist, mithin insoweit ein Eingriff im Sinne des§ 7 Abs. 1 NNatG vorliegt. Dass darüber hinaus gegebenenfalls erheblich beeinträchtigte Flächen in der äußeren Wirkzone gänzlich unberücksichtigt geblieben sind, ist vor dem Hintergrund, dass die Klägerin insoweit zumindest nicht in ihren Rechten verletzt sein kann, ebenfalls nicht zu bemängeln.

Der einzige hiergegen erhobene Einwand der Klägerin, die Windkraftanlagen würden keinen dauerhaften und unwiederbringlich das Landschaftsbild zerstörenden Eingriff darstellen, weil die Genehmigung vom 27. Juli 2005 Regelungen zum Rückbau der Anlagen enthalte, der in der Regel nach 20 Jahren erfolge, da die den Anlagen zugrunde liegende Typenprüfung auf diesen Zeitraum beschränkt sei, trägt demgegenüber nicht. Zum einen ist weder die Genehmigung vom 27. Juli 2005 befristet noch ist die von der Klägerin erklärte Rückbauverpflichtung (siehe Schreiben vom 4.1.2005, Anlage 8 zum Antrag vom 17.12.2003) auf einen konkreten, sondern lediglich den Zeitpunkt einer etwaigen Betriebsstilllegung gemäß § 5 Abs. 3 BImschG bezogen. Anhaltspunkte dafür, dass eine solche zwingend nach Ablauf einer zeitlich befristeten Typenprüfung erfolgt, bestehen nicht. Wann die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die Windkraftanlagen konkret endet, ist daher derzeit nicht abzusehen. Zum anderen setzt § 7 Abs. 1 NNatG die von der Klägerin geforderte dauerhafte Beeinträchtigung des Landschaftsbildes überhaupt nicht voraus (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 29.6.1989 - 1 K 208/87 -, NuR 1990, 332, 333). Aus dem Vergleich mit § 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG, der die Höhe der Ersatzzahlung von Dauer und Schwere des Eingriffs abhängig macht, wird deutlich, dass der Gesetzgeber nicht lediglich dauerhafte Beeinträchtigungen als Eingriff ansieht, denn sonst liefe das Bemessungskriterium "Dauer" im Rahmen dieser Regelung leer. Gefordert ist auch nach dem klaren Wortlaut des § 7 Abs. 1 NNatG vielmehr nur, dass die Veränderungen das Schutzgut "erheblich beeinträchtigen können". Das Kriterium der Erheblichkeit fordert lediglich, dass die Beeinträchtigung nach Art, Schwere und Dauer jedenfalls nicht völlig unbedeutend ist (vgl. Blum/Agena/Franke, NNatG, § 7 Rn. 15). Das ist hier der Fall, da die nachteilige Veränderung des Landschaftsbildes für die Dauer von mindestens 20 Jahren durch die Windkraftanlagen, die in der Landschaft als Fremdkörper in Erscheinung treten und einen negativ prägenden Einfluss auf das Landschaftsbild haben, zweifelsohne eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes darstellt.

Weitergehende Eingriffe in andere Schutzgüter des § 7 Abs. 1 NNatG (vgl. hierzu UVS 2004, S. 17 f.; 49 ff.; Begründung des Bescheides vom 27.7.2005, S. 21 ff.) sind hier ohne Belang, denn die naturschutzrechtliche Ersatzzahlung bezieht sich nur auf nicht zu kompensierende Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes.

b.

Ein Ausgleich der erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch Maßnahmen nach § 10 NNatG ist hier nicht möglich.

Ausgleichsmaßnahmen sind nach § 10 Abs. 1 Satz 1 NNatG darauf gerichtet, die von dem Eingriff betroffenen Grundflächen so herzurichten, dass keine erhebliche Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes zurückbleibt. Eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes kann nach§ 10 Abs. 1 Satz 2 NNatG auch durch eine landschaftsgerechte Neugestaltung ausgeglichen werden. Ein Ausgleich von Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes setzt mithin voraus, dass in dem betroffenen Landschaftsraum selbst ein Zustand geschaffen wird, der das optische Beziehungsgefüge des vor dem Eingriff vorhandenen Zustands in gleicher Art, mit gleichen Funktionen und ohne Preisgabe wesentlicher Faktoren in weitestmöglicher Annäherung fortführt (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.9.1990 - 4 C 44.87 -, NuR 1991, 124, 127; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 20.4.2000 - 8 S 318/00 -, NuR 2000, 514, 515).

Die Beteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass derartige Maßnahmen im hier zu beurteilenden konkreten Einzelfall nicht möglich sind. Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass diese Auffassung unzutreffend ist. Ob Ausgleichsmaßnahmen bei Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windkraftanlagen grundsätzlich unmöglich sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 20.4.2000 - 8 S 318/00 -, NuR 2000, 514, 515, zu bislang von jedweder Bebauung frei gehaltenen Standorten; NLT Hinweise 2007, Rn. 92), bedarf daher hier keiner Entscheidung.

c.

Auch eine Kompensation der erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch Ersatzmaßnahmen scheidet im vorliegenden Fall aus.

Ersatzmaßnahmen kommen in Betracht, soweit Ausgleichsmaßnahmen nach § 10 NNatG nicht möglich sind, der Eingriff nach der gemäß § 11 NNatG vorzunehmenden Abwägung aber zuzulassen ist. Sie sind nach § 12 Abs. 1 NNatG darauf gerichtet, die durch den Eingriff zerstörten Funktionen oder Werte des Naturhaushalts oder Landschaftsbildes an anderer Stelle des von dem Eingriff betroffenen Raumes in ähnlicher Art und Weise wiederherzustellen. Ersatzmaßnahme nach § 12 NNatG und Ausgleichsmaßnahme nach § 10 NNatG unterscheiden sich im Kern darin, dass einerseits die Beeinträchtigung der Schutzgüter in dem betroffenen Landschaftsraum selbst behoben wird (Ausgleichsmaßnahme) und andererseits die Beeinträchtigung der Schutzgüter am Ort des Eingriffs bestehen bleibt, hierfür aber an anderer Stelle des von dem Eingriff betroffenen Raums eine Kompensation in sonstiger Weise stattfindet (Ersatzmaßnahme). Die Anforderungen an Ersatzmaßnahmen sind daher zwar im räumlich-funktionalen Bereich gelockert. Das Merkmal "in ähnlicher Art und Weise", das im Landesrecht das bundesrechtlich verbindlich vorgegebene Kriterium der "Gleichwertigkeit" (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.9.1990 - 4 C 44/87 -, BVerwGE 85, 348, 356; Gassner u.a., BNatSchG, 2. Aufl., § 19 Rn. 33 zur hier maßgeblichen Rechtslage vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. I S. 2034) abbildet, fordert indes bei Ausgleichs- und Ersatzmaßnahme ein gleiches Kompensationsniveau. Sollen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Ersatzmaßnahmen vollständig kompensiert werden, ist daher regelmäßig eine landschaftsgerechte Neugestaltung des Landschaftsbildes an anderer Stelle des vom Eingriff betroffenen Raumes erforderlich, die in Art und Ausmaß den durch den Eingriff zerstörten Funktionen und Werten des Landschaftsbildes entspricht. Etwaigen Defiziten der Kompensationsfläche gegenüber der Eingriffsfläche ist dabei Rechnung zu tragen (vgl. Gassner u.a., a.a.O., § 19 Rn. 34, 37 f. m.w.N.).

Ob nach diesen Maßgaben Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windkraftanlagen stets vollständig durch Ersatzmaßnahmen kompensiert werden können (vgl. Breuer, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen für Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes - Vorschläge für Maßnahmen bei Errichtung von Windkraftanlagen, in: NuL 2001, 237, 242 ff.; Sellmann/Sellmann, Naturschutzrechtliche Ersatzzahlungen beim Bau von Windenergieanlagen - am Beispiel des niedersächsischen (Lösungs-?) Weges, NordÖR 2007, 49, 50) oder ob eine solche Kompensation grundsätzlich ausgeschlossen ist (so NLT Hinweise 2007, Rn. 92; Antwort der Niedersächsischen Landesregierung vom 8.7.2009 auf den Beschluss des Niedersächsischen Landtages vom 18.2.2004 zur "Überprüfung der 7%-Grenze bei der Ersatzzahlung im Naturschutzgesetz" (LT-Drs. 15/823) betreffend Windkraftanlagen ab 50 m Nabenhöhe oder im Küstengewässer, LT-Drs. 16/1416, S. 1), bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Angesichts der gestellten Anforderungen an eine Vollkompensation durch eine Ersatzmaßnahme dürfte eine solche bei Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe von mindestens 50 m aber nur in Ausnahmefällen möglich sein, da schon angesichts der Anlagenhöhe nur schwer vorstellbar ist, wie eine landschaftsgerechte Neugestaltung vorgenommen werden könnte, die die Wirkungen des Eingriffsvorhabens in den Hintergrund treten lässt und unter die Schwelle der Erheblichkeit drückt.

Im hier zu entscheidenden Einzelfall sind jedenfalls keine Maßnahmen ersichtlich, die geeignet wären, die Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch die mit Bescheid vom 27. Juli 2005 genehmigten Windkraftanlagen vollständig zu kompensieren. Soweit die Klägerin die Ansicht vertreten hat, die in der Nebenbestimmung Nr. 5.4.2 zum Bescheid vom 27. Juli 2005 enthaltene Ersatzmaßnahme betreffend die im landschaftspflegerischen Begleitplan erfassten Flächen des Hetendorfer Moores mit einer Größe von 8,8 ha würde genügen, um die Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes auf einer Fläche von mindestens 1.600 ha zu kompensieren, ist dies von ihr weder näher begründet worden, noch überzeugt dies. Letzteres ergibt sich zum einen bereits daraus, dass diese Maßnahme ausweislich der Begründung des Beklagten zu der von der Klägerin nicht angefochtenen Nebenbestimmung Nr. 5.4.2 einem anderen Zweck dient, nämlich der Kompensation des Eingriffs in das Schutzgut Boden und der Beeinträchtigung des Lebensraums betroffener Brutvogelarten, nicht aber der Kompensation des Eingriffs in das Landschaftsbild. Zum anderen liegt es fern, dieser Maßnahme ein Kompensationsniveau zuzuschreiben, das, wie von § 19 Abs. 2 BNatSchG bzw. § 12 Abs. 1 NNatG gefordert, dem einer Ausgleichsmaßnahme entspricht.

Schließlich geht die Klägerin in der Annahme fehl, der Beklagte habe nachzuweisen, das eine Vollkompensation von Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Ersatzmaßnahmen nicht möglich sei (so Sellmann/Sellmann, a.a.O., S. 50). Ungeachtet dessen, dass der Nachweis einer Unmöglichkeit praktisch schwierig, wenn nicht gar ausgeschlossen sein dürfte, ist nach § 13 Abs. 3 NNatG der Verursacher des Eingriffs selbst darlegungspflichtig hinsichtlich der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, die er für möglich und zum Ausgleich bzw. zur Kompensation der Beeinträchtigung für geeignet hält (so ausdrücklich der Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, LT-Drs. 12/4371, S. 14). Allenfalls dann, wenn die Naturschutzbehörde eine solche angebotene Maßnahme ablehnt, könnte erwogen werden, dass die Naturschutzbehörde den Nachweis der mangelnden Eignung einer solchen Maßnahme zu führen hat. Eine derartige Konstellation ist hier aber nicht gegeben, da die Klägerin keine die Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes kompensierende Ersatzmaßnahme konkret angeboten hat. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Naturschutzbehörde nach § 12a Satz 1 NNatG die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen selbst durchführen kann. Denn zum einen ist diese Handlungsalternative davon abhängig, dass der primär Verpflichtete die Maßnahmen nicht selbst vornehmen kann oder ein solches Vorgehen mit der Behörde vereinbart ist. Zum anderen berührt § 12a Satz 1 NNatG die sich aus § 13 Abs. 3 NNatG ergebende Verpflichtung nicht.

Die Voraussetzungen für die Festsetzung einer Ersatzzahlung dem Grunde nach für die durch die genehmigten Windkraftanlagen hervorgerufenen erheblichen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes liegen damit vor.

2.

Die Festsetzung der Ersatzzahlung auf 136.763 EUR verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Nach § 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG bemisst sich die Höhe der Ersatzzahlung im Falle des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG nach der Dauer und Schwere des Eingriffs; sie beträgt höchstens 7 vom Hundert der Kosten für die Planung und Ausführung des Vorhabens einschließlich der Beschaffungskosten für Grundstücke.

Der für die Berechnung der Höhe der Ersatzzahlung maßgebliche Eingriff im Sinne des § 12b Abs. 1 NNatG ist nur der Eingriff nach § 7 NNatG, der weder durch Ausgleichsmaßnahmen nach § 10 NNatG noch durch Ersatzmaßnahmen nach § 12 NNatG ausgeglichen oder kompensiert worden ist. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 12b Abs. 1 NNatG. Aber auch der Sinn und Zweck der Regelung, die negativen Folgen eines zuzulassenden kompensationsbedürftigen, aber durch Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht (vollständig) zu kompensierenden Eingriffs auf die ökologische Gesamtbilanz zu mildern und eine gegenüber diesen Maßnahmen subsidiäre monetäre Abgeltung zuzulassen (vgl. Schriftlicher Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, LT-Drs. 15/2164, S. 3; Sparwasser/Wöckel, Zur Systematik der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, in: NVwZ 2004, 1189, 1194 f.), verdeutlicht dieses Eingriffsverständnis. Zudem beruht der mit Wirkung vom 1. Januar 2004 durch das Gesetz zur Änderung naturschutzrechtlicher Vorschriften vom 19. Februar 2004 (Nds. GVBl. S. 75) geschaffene § 12b NNatG noch auf der rahmenrechtlichen Regelung in § 19 Abs. 4 Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - in der Fassung vom 25. Mai 2002 (BGBl. S. 1193), wonach die Länder vorsehen können, "dass bei zuzulassenden Eingriffen für nicht ausgleichbare oder nicht in sonstiger Weise kompensierbare Beeinträchtigungen Ersatz in Geld zu leisten ist (Ersatzzahlung)". Danach liegt hier der für die Höhe der Ersatzzahlung maßgebliche Eingriff allein in der erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes, die - wie gezeigt - durch Maßnahmen nach §§ 10 oder 12 NNatG weder ausgeglichen noch kompensiert werden kann.

Die Höhe der Ersatzzahlung ist in Abhängigkeit von Dauer und Schwere dieses Eingriffs zu bestimmen.

Eine Konkretisierung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe hat weder der niedersächsische Landesgesetzgeber selbst noch der Beklagte durch normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften vorgenommen. Eine solche generelle Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe "Dauer" und "Schwere" ist auch nicht zwingend erforderlich. Denn fest steht, dass mit zunehmender Perpetuierung und Erheblichkeit des Eingriffs auch die Höhe der Ersatzzahlung steigen muss. Die danach in der praktischen Handhabung erforderliche (vergleichende) Bewertung und Gewichtung von Eingriffsdauer und -intensität ist, wie in anderen Rechtsbereichen auch, ohne Weiteres möglich.

In der praktischen Handhabung schwierig kann hingegen nach Bewertung von Dauer und Schwere eines Eingriffs die eigentliche Bemessung, also die konkrete Bestimmung der Höhe der Ersatzzahlung sein. Denn nach dem bloßen Wortlaut des § 12b Abs. 1 Satz 3 Hs. 1 NNatG bestehen keine Anhaltspunkte dafür, wie ein nach Dauer und Schwere bewerteter Eingriff in eine Ersatzzahlung "umzurechnen" ist (vgl. hierzu bspw. die Regelungen in Sachsen-Anhalt : § 2 Abs. 4 Verordnung über die naturschutzrechtliche Ersatzzahlung vom 28.2.2006, GVBl. LSA 2006, S. 72, und in Thüringen : Anlage 2 zu § 3 Abs. 3 Thüringer Verordnung über die naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe vom 17. März 1999, GVBl 1999, S. 254, und die eine solche Regelung zumindest ermöglichenden Verordnungsermächtigungen bspw. im Landesrecht vonBaden-Württemberg : § 21 Abs. 6 Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft vom 13.12.2005, GBl. BW S. 745, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.10.2008, GBl. BW S. 370, 379; Hessen : § 20 Satz 2 Nr. 1 c Hessisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege vom 4.12.2006, GVBl. I S. 619, zuletzt geändert durch Gesetz vom 12.12.2007, GVBl. I S. 851, 854;Rheinland-Pfalz : § 10 Abs. 5 Landesgesetz zur nachhaltigen Entwicklung von Natur und Landschaft vom 28.9.2005, GVBl. S. 387; Sachsen : § 9 Abs. 5 Sächsisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege vom 3.7.2007, SächsGVBl. S. 321, zuletzt geändert durch Gesetz vom 12.12.2008, SächsGVBl. S. 866, 885;Sachsen-Anhalt : § 21 Abs. 3 Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt vom 23.7.2004, GVBl. S. 454, zuletzt geändert durch Gesetz vom 5.11.2009, GVBl. S. 514, 520; Schleswig-Holstein : § 12 Abs. 8 Nr. 2 Gesetz zum Schutz der Natur und zur Änderung anderer Vorschriften vom 6.3.2007, GVOBl. Schl.-H. S. 136, 250, zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.12.2007, GVOBl. Schl.-H. S. 499;Thüringen : § 7 Abs. 7 Thüringer Gesetz für Natur und Landschaft vom 30.8.2006, GVBl. S. 421, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.12.2007, GVBl. S. 267, 279).

Ausweislich der Gesetzesmaterialien hat auch der niedersächsische Landesgesetzgeber dieses Problem erkannt (so ausdrücklich Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und FDP im Niedersächsischen Landtag für ein Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, LT-Drs. 15/395, S. 4), aber davon abgesehen, für die Vielzahl unterschiedlicher Einzelfälle (vgl. bspw. eine solche Regelung in den Anlagen 1 und 2 der Thüringer Verordnung über die naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe vom 17. März 1999, GVBl 1999, S. 254) eine derartige Umrechnung konkret zu regeln. Stattdessen hat er die Naturschutzbehörde zur Orientierung auf eine Obergrenze in Höhe von 7% der Investitionskosten, die einem ungefähren Erfahrungswert der Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen entspricht (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und FDP im Niedersächsischen Landtag für ein Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, LT-Drs. 15/395, S. 4), verwiesen. Die unmittelbare Gegenüberstellung des Problems, anhand nur von Dauer und Schwere eines Eingriffs eine konkrete Ersatzzahlung festzusetzen, und der Lösung dafür, eine Obergrenze von 7% der Investitionskosten, die sich an einem ungefähren Erfahrungswert der Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen orientiert, festzulegen, verdeutlicht, dass nach den Vorstellungen des Gesetzgebers ein Zusammenhang dieser beiden Parameter dahingehend besteht, dass die 7%-Grenze nicht nur die Höhe der Ersatzzahlung begrenzt, sondern zugleich auch die obere Grenze eines Rahmens darstellt, innerhalb dessen die Ersatzzahlung nach Maßgabe von Dauer und Schwere des Eingriffs zu bemessen ist. Folglich ist die in § 12b Abs. 1 Satz 3 Hs. 2 NNatG normierte Obergrenze einer Ersatzzahlung in Höhe von 7% der Investitionskosten entgegen der Auffassung der Klägerin nicht losgelöst von der nach § 12b Abs. 1 Satz 3 Hs. 1 NNatG zu ermittelnden Höhe der Ersatzzahlung nach Dauer und Schwere des Eingriffs zu betrachten und erst in einem zweiten Prüfungsschritt als bloßes Korrektiv anzuwenden. Vielmehr setzt § 12b Abs. 1 Satz 3 Hs. 2 NNatG auch den Rahmen für die Ermittlung der konkreten Höhe der Ersatzzahlung nach Maßgabe von Dauer und Schwere des Eingriffs in den Fällen des§ 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG. Aufgrund der Ableitung des Erfahrungswerts durchschnittlicher Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen aus dem Straßen- und Fernstraßenbau (vgl. Niedersächsischer Landtag, Stenografischer Bericht der 12. Sitzung der 15. Wahlperiode vom 17. September 2003, PlProt. 15/12, S. 1161) ist zudem davon auszugehen, dass die vom Gesetzgeber bestimmte Obergrenze des gezogenen Rahmens einem Eingriff höchster Intensität in ein hochwertiges Schutzgut entspricht. Innerhalb des so gesetzten Rahmens ist die Höhe der Ersatzzahlung abhängig von der Dauer und Schwere des Eingriffs zu bestimmen.

Diese Rechtsauffassung wird durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. Danach ist im Gesetzgebungsverfahren eine Auseinandersetzung geführt worden um eine generelle Orientierung der Höhe der Ersatzzahlung nur an Dauer und Schwere des Eingriffs oder eine Abhängigkeit der Ersatzzahlung von dem in Relation zu den Investitionskosten stehenden Erfahrungswert durchschnittlicher Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Dabei hat sich letztgenannte Ansicht durchgesetzt (vgl. Niedersächsischer Landtag, Stenografischer Bericht der 26. Sitzung der 15. Wahlperiode vom 18.2.2004, PlProt. 15/26, S. 2718 f.; Stenografischer Bericht der 12. Sitzung der 15. Wahlperiode vom 17.9.2003, PlProt. 15/12, S. 1155 ff.; Schriftlicher Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, LT-Drs. 15/2164, S. 4). Die im Gesetz genannte 7%-Grenze ist ausdrücklich "als ein für die praktische Arbeit tauglicher Wert" bezeichnet worden (Schriftlicher Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, LT-Drs. 15/2164, S. 4). Auch dies bestätigt die Annahme, der Gesetzgeber habe in § 12b Abs. 1 Satz 3 Hs. 1 und 2 NNatG eine zusammenhängende Regelung schaffen wollen, die für die Berechnung der Höhe der Ersatzzahlung einen Rahmen zwischen 0 und 7% der Investitionskosten eröffnet. Nur so erlangt die 7%-Grenze eine für die Lösung des vom Gesetzgeber erkannten praktischen Problems, anhand nur von Dauer und Schwere eines Eingriffs eine konkrete Ersatzzahlung festzusetzen, Relevanz.

Die so verstandene, die Höhe der Ersatzzahlung nach Dauer und Schwere des Eingriffs an einem Erfahrungswert der Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen orientierende Regelung des § 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG beruht entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht auf sachfremden Erwägungen. Die Systematik der in § 12b Abs. 1 NNatG getroffenen Regelung zeigt, dass in allen Fällen dessen Satzes 1 in erster Linie eine Orientierung an den Kosten grundsätzlich in Betracht kommender, im konkreten Einzelfall aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen aber unmöglicher Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen erfolgt ist. So sieht § 12b Abs. 1 Satz 4 NNatG vor, dass dann, wenn Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ganz oder teilweise nicht vorgenommen werden können, weil zu ihrer Durchführung Grundstücke benötigt werden, die sich der Verursacher oder ein nach §§ 10 Abs. 3 Sätze 1 bis 3 oder 12 Abs. 2 NNatG Verpflichteter nicht oder nur mit unverhältnismäßigen Aufwendungen verschaffen kann (§ 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NNatG), oder wenn Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen mit einem bestehenden Landschaftsplan nicht vereinbar sind (§ 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 NNatG), die Höhe der Ersatzzahlung den Kosten der Planung und Durchführung der unterbliebenen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen entspricht. Der niedersächsische Landesgesetzgeber zielt mit der Ersatzzahlung also weniger auf eine monetäre (der Höhe nach praktisch kaum messbare, vgl. für Landschaftsbildbeeinträchtigungen: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 6.8.2003 - 7a D 100/01.NE -, NuR 2004, 321, 324) Kompensation der beeinträchtigten Schutzgüter. Er will vielmehr (nur) vermeiden, dass derjenige, der in Betracht kommende Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht vorzunehmen hat, weil diese aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht vorgenommen werden können oder dürfen, und daher auch nicht mit den Kosten dieser Maßnahmen belastet ist, besser steht, als derjenige, der die in Betracht kommenden Maßnahmen durchzuführen und die dafür anfallenden Kosten zu tragen hat. (Ein) Ziel der Ersatzzahlung nach § 12b NNatG ist damit die Abschöpfung von Vorteilen, die durch die Unmöglichkeit von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen bei zuzulassenden Eingriffen entstehen können. Das gilt aber nicht nur in den Fällen des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 3 NNatG, sondern nach den Gesetzesmaterialien auch im Fall des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG (so ausdrücklich Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und FDP im Niedersächsischen Landtag für ein Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, LT-Drs. 15/395, S. 4). Damit orientiert sich die Höhe der Ersatzzahlung in allen Fällen des § 12b Abs. 1 Satz 1 NNatG an dem durch die Ersatzzahlung abzuschöpfenden bzw. auszugleichenden Vorteil, wenn erforderliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht vorgenommen werden können oder dürfen. Kommen im Fall des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG Maßnahmen zum Ausgleich oder zur Kompensation von Eingriffen von vorneherein nicht in Betracht, wird lediglich das nur in den Fällen des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 3 NNatG taugliche Bemessungskriterium "Kosten der konkreten, im Einzelfall unmöglichen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme" ersetzt durch die "durchschnittlichen Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen". Damit erfolgt die Bemessung der Ersatzzahlungen in allen Fallkonstellationen des § 12b Abs. 1 Satz 1 NNatG nach einem sachgerechten und in sich stimmigen System.

Dass die Orientierung der durchschnittlichen Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in dem Fall des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG durch Bezugnahme auf die Investitionskosten des Vorhabens erfolgt, ist auch vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Danach kann sich die naturschutzrechtlich gebotene Pflicht zur Leistung von Ausgleich und Ersatz zwar nicht nur an der Höhe der Investitionskosten orientieren. Denn vorrangiger Maßstab ist die Intensität des Eingriffs. Je stärker der Eingriff ist, desto höher sind die Anforderungen an Ausgleich und Ersatz (BVerwG, Beschl. v. 5.4.2002 - 4 B 15/02 -, BauR 2002, 1835). Diese Vorgaben beachtet die Regelung des § 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG. Zum einen erfolgt die Bemessung der Ersatzzahlung innerhalb des Rahmens von 0% bis 7% der Investitionskosten nach Maßgabe von Dauer und Schwere des Eingriffs. Zum anderen orientiert sich der von § 12b Abs. 1 Satz 3 HS. 2 NNatG gesetzte Rahmen nur vordergründig an den Investitionskosten, letztlich aber an den durchschnittlichen Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, die lediglich in Relation zu den Investitionskosten abgebildet werden. Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt damit gerade keine, offenbar auch in den Beratungen des Landesgesetzgebers umstrittene (vgl. Schriftlicher Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung desNiedersächsischen Naturschutzgesetzes, LT-Drs. 15/2164, S. 4) ausschließliche Ausrichtung der Höhe der Ersatzzahlung an der Höhe der Investitionskosten vor, so dass der Senat hier dahin stehen lassen kann, ob eine solche Anknüpfung sachfremd wäre.

Damit steht zugleich fest, dass die vom Beklagten unter Anwendung der NLT Hinweise 2005 gewählte Methodik zur Berechnung der Höhe der Ersatzzahlung an sich nicht zu beanstanden ist. Der Landesgesetzgeber selbst ist - wie bereits dargelegt - ausweislich der Gesetzesmaterialien davon ausgegangen, dass in den Fällen des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG eine konkrete Feststellung von Dauer und Schwere des Eingriffs und deren Umwandlung in einen konkreten Geldbetrag nicht ohne Weiteres möglich ist und hat deshalb einen Rahmen vorgegeben, innerhalb dessen unter Gewichtung von Dauer und Schwere des Eingriffs im Einzelfall die Höhe der Ersatzzahlung zu bestimmen ist. Dass die vom Beklagten unter Anwendung der NLT Hinweise 2005 gewählte Methode der Gewichtung von der gesetzlich bestimmten Obergrenze von 7% der Investitionskosten ausgeht und im konkreten Anwendungsfall abhängig von der Wertigkeit des beeinträchtigten Landschaftsbildes, der vorhandenen Vorbelastungen und der Fernwirkungen der Beeinträchtigung eine Reduzierung dieses Wertes vornimmt, begegnet danach keinen Bedenken.

Dass der Beklagte den so durch den Gesetzgeber bestimmten Rahmen auf den hier zu beurteilenden konkreten Einzelfall in einer Weise angewandt hätte, die zu einer Verletzung von Rechten der Klägerin führt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.

Dabei kann der Senat dahinstehen lassen, ob der Beklagte überhaupt verpflichtet gewesen ist, in einem ersten Berechnungsschritt die in der Nebenbestimmung Nr. 1.3.1.2 bezifferten Kosten für die in den Nebenbestimmungen Nrn. 5.4.2 bis 5.4.9 vorgesehenen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in Höhe von 339.994,43 EUR zu ermitteln und deren Anteil und den Anteil weiterer Kompensationen für Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes in Bezug auf die gesamten Herstellungskosten voneinander abzugrenzen und so die maximal zulässige Ersatzzahlung für Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes auf einen Teil der Herstellungskosten zu begrenzen. Denn jedenfalls führt diese Reduzierung der Obergrenze der Ersatzzahlung zu keiner Rechtsverletzung bei der Klägerin. Es erscheint indes fraglich, ob eine solche Verpflichtung besteht, d.h. die in § 12b Abs. 1 Satz 3 Hs. 2 NNatG bestimmte Obergrenze sowohl die Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen als auch Ersatzzahlungen erfasst. Hiergegen spricht der Wortlaut der Regelung, die sich ausschließlich auf die Ersatzzahlung, nicht aber auf die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, für deren Kosten sich aus dem Gesetz keine derartige Obergrenze ergibt, bezieht. Gleiches ergibt sich nach dem oben dargestellten Sinn und Zweck der Regelung. Dies wird deutlich, wenn man zwei Situationen gegenüber stellt, in denen für eine stets gleichwertige Landschaftsbildbeeinträchtigung Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen unmöglich sind und daher eine Ersatzzahlung in gleicher Höhe festzusetzen ist. Kommt in einer dieser Situationen nun eine Beeinträchtigung anderer Schutzgüter in Betracht, die durch entsprechende Maßnahmen ausgeglichen oder kompensiert werden könnten, würden die hierfür aufzuwendenden Kosten die Ersatzzahlung mindern, obwohl die durch die Ersatzzahlung zu kompensierende Landschaftsbildbeeinträchtigung in beiden Situationen die gleiche ist. Ungeachtet der mangelnden Entscheidungserheblichkeit im vorliegenden Fall spricht daher vieles dafür, dass Kosten für andere Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht auf die Ersatzzahlung anzurechen sind, die erforderliche Abgrenzung vielmehr bereits mit der Bestimmung des maßgeblichen Eingriffs im Sinne des § 12b Abs. 1 NNatG vorgenommen wird. So ist beispielsweise dann, wenn eine Landschaftsbildbeeinträchtigung teilweise durch Ersatzmaßnahmen kompensiert werden kann, davon auszugehen, dass nur ein Eingriff - im Vergleich zu einer Situation gleichwertiger Landschaftsbildbeeinträchtigung ohne teilweise Kompensation durch Ersatzmaßnahmen - geringerer Intensität verbleibt, der durch eine Ersatzzahlung zu kompensieren wäre. Die danach wohl zu verneinende Notwendigkeit einer Anrechnung der Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen auf die nach § 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG ermittelte Ersatzzahlung führt auch zu keinem Verstoß gegen den allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Denn in der Rechtsprechung wird eine sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergebende absolute Obergrenze der Kosten sämtlicher Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen und -zahlungen erst bei etwa 10% der Gesamtinvestitionskosten gesehen (vgl. Hessischer VGH, Urt. v. 29.9.1994 - 3 UE 24/92 -: in Einzelfällen bei "erheblichen und nachhaltigen Eingriffen in einen insgesamt hochwertigen Landschaftsraum" auch mehr als 10%; vgl. auch § 3 Abs. 4 der Thüringer Verordnung über die naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe vom 17. März 1999, GVBl 1999, S. 254: "10 v. H. der Gesamtbaukosten des Vorhabens").

Auch die im zweiten Berechnungsschritt vom Beklagten vorgenommene Bewertung des betroffenen Landschaftsbildes und dessen Beeinträchtigung führt zu keiner Verletzung von Rechten der Klägerin. Dabei kann der Senat hier dahinstehen lassen, ob der vom Gesetzgeber vorgegebene Bewertungsrahmen durch die NLT Hinweise 2005 bzw. 2007 zutreffend ausgefüllt wird (siehe bspw. NLT Hinweise 2005, Rn. 67 f., 98: Bedeutung für das Landschaftsbild sehr hoch = 7% bis zu Bedeutung für das Landschaftsbild sehr gering = 3%), was angesichts der Bedeutung der in§ 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG enthaltenen Obergrenze und der davon ausgehenden linearen Abstufung nach Intensität und Dauer des Eingriffs und Wertigkeit des Schutzgutes fraglich ist. Denn im vorliegenden Fall hat der Beklagte die NLT Hinweise nicht strikt als verbindlich angesehen und angewandt. Vielmehr hat er den vom Gesetzgeber festgelegten Bewertungsrahmen anhand der im hier zu beurteilenden konkreten Einzelfall nachgewiesenen Wertigkeit des beeinträchtigten Landschaftsbildes und der Intensität der Beeinträchtigungen durch die genehmigten Windkraftanlagen in einer Weise ausgefüllt, die die Klägerin zumindest nicht in ihren Rechten verletzt. Ausgehend von den von der Klägerin nicht angegriffenen Feststellungen in der UVS 2004 ist die Qualität des Landschaftsbildes bzw. die diese abbildende Eigenart der Landschaftsbildeinheiten "Nadelforsten und Agrarflächen im Norden und Osten" (UVS 2004, S. 26 ff.), "Brunau-Niederung und Hetendorfer Moor" (UVS 2004, S. 29 ff.) und "Agrarraum südlich von Bonstorf" (UVS 2004, S. 31 f.) von mindestens "mittlerer" Qualität. Dass der Beklagte die lediglich im "Standortbereich des Windparks Hetendorf" (UVS 2004, S. 24 f.) aufgrund der Vorbelastungen nur noch vorhandene "geringe" Qualität der Bewertung der Landschaftsbildeinheiten für die gesamte innere Wirkzone zugrunde gelegt und so eine weitere Abwertung der Wertigkeit des Landschaftsbildes vorgenommen hat, führt jedenfalls nicht zur Verletzung von Rechten der Klägerin. Rechtlich geboten war diese umfassende Abwertung indessen nicht. Ebenfalls nicht zu Lasten der Klägerin geht die Herausnahme konkret bezeichneter (UVS 2004, S. 43 f.) sichtverstellter oder -verschatteter Bereiche, in denen fraglich ist, ob die Beeinträchtigung die Erheblichkeitsschwelle des § 7 Abs. 1 NNatG überschreitet, da der Beklagte hiermit die Schwere des Eingriffs berücksichtigt hat. Ob darüber hinaus nicht weitergehende Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes in der äußeren Wirkzone, hier insbesondere im Naturpark Südheide, der ein höherwertiges Landschaftsbild mit jeweils charakteristischer Eigenart aufweist (UVS 2004, S. 33 ff.) und in dem teilweise die Rotoren der Windkraftanlagen "deutlich wahrnehmbar" sind (UVS 2004, S. 44), bei der Bewertung von Dauer und Schwere des Eingriffs in das Landschaftsbild zu berücksichtigen gewesen wären, braucht der Senat hier nicht zu entscheiden. Denn eine Berücksichtigung dieser Beeinträchtigungen hätte jedenfalls zu einer höheren Bewertung des beeinträchtigten Landschaftsbildes geführt, als die vom Beklagten vorgenomme Bewertung, so dass auch insoweit eine Verletzung der Rechte der Klägerin nicht zu besorgen ist. Gleiches gilt damit im Ergebnis für die vom Beklagten in dem vom Gesetzgeber festgelegten Rahmen vorgenommene Gesamtbewertung von Dauer und Schwere des Eingriffs, gegen die von der Klägerin auch keine substanziellen Einwände erhoben worden sind.

Schließlich bestehen keine Bedenken gegen die der Bemessung der Ersatzzahlung zugrunde gelegten Investitionskosten in Höhe von jeweils 1.860.500 EUR für die Windkraftanlagen Nrn. 1 bis 3 und 6 bis 9 sowie jeweils 1.668.931 EUR für die Windkraftanlagen Nrn. 4 und 5. Entgegen der in der Literatur vertretenen Auffassung sind Investitionskosten im Sinne des § 12b Abs.1 Satz 3 Hs. 2 NNatG nicht nur die Kostenbestandteile, die einen unmittelbaren Bezug zu dem durch die Ersatzzahlung auszugleichenden Eingriff haben (vgl. Sellmann/Sellmann, a.a.O., S. 52: bei Ersatzzahlungen für Landschaftsbildbeeinträchtigungen nur die Kosten für "die landschaftsbildrelevanten Teile", nicht aber die Kosten für "die Inneneinrichtung"; ähnlich Louis/Stück, Die Änderungen des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, in: NdsVbl. 2006, 209, 211). Nach der gesetzlichen Definition in § 12b Abs. 1 Satz 3 Hs. 2 NNatG sind vielmehr die "Kosten für die Planung und Ausführung des Vorhabens einschließlich der Beschaffungskosten für Grundstücke" der Berechnung der Ersatzzahlung zu Grunde zu legen. Eine Anpassung dieses Kostenbe-griffs abhängig von Art und Intensität des Eingriffs ist weder vom Gesetzgeber vorgesehen noch nach der Systematik erforderlich. Denn - wie bereits dargelegt - nimmt der vom Gesetzgeber für die Fälle des § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NNatG gewählte Hilfsmaßstab nur vordergründig Bezug auf die Investitionskosten, letztlich aber auf einen nach Erfahrungswerten ermittelten Wert durchschnittlicher Kosten von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, der lediglich durch eine relative Bezugnahme auf die Kosten des gesamten Vorhabens abgebildet worden ist. Soll, wie hier, die Orientierung an diesem Erfahrungswert abhängig von der Dauer und Schwere des Eingriffs erfolgen, besteht kein Bedürfnis, auch noch die diesem Erfahrungswert zugrunde liegenden Investitionskosten abhängig von der Art und Schwere des Eingriffs zu modifizieren. Anhaltspunkte dafür, dass der vom Gesetzgeber in § 12b Abs. 1 Satz 3 Hs. 2 NNatG zugrunde gelegte Erfahrungswert fehlerhaft oder willkürlich ermittelt wurde, bestehen angesichts der jüngst auf Veranlassung des Niedersächsischen Landtages (vgl. Beschl. des Nds. LT v. 18.2.2004, LT-Drs. 15/823) vorgenommenen Überprüfung, nach der sich keine Anhaltspunkte ergeben haben, die eine Absenkung oder Erhöhung dieser Grenze rechtfertigen würden (vgl. Antwort der Niedersächsischen Landesregierung v. 8.7.2009, LT-Drs. 16/1416, S. 2 und Breuer/Killig/Weyer, Ersatzzahlung in Niedersachsen 2004 und 2005 - Umfrageergebnisse, in: Informationsdienst Naturschutz Niedersachsen 2006, S. 181 ff.), nicht.

Die Festsetzung der Höhe der Ersatzzahlung für nicht kompensierbare Eingriffe in das Landschaftsbild in der Nebenbestimmung Nr. 5.4.10 zum Bescheid vom 27. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2006 verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten.

3.

Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der der Festsetzung der Ersatzzahlung hier zugrunde liegenden Regelung des§ 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG, insbesondere an deren Bestimmtheit, bestehen nicht.

Das rechtsstaatliche Gebot der Gesetzesbestimmtheit zwingt den Gesetzgeber nicht, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind vielmehr schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.9.1978 - 1 BvR 525/77 -, BVerfGE 49, 168, 181 [BVerfG 26.09.1978 - 1 BvR 525/77]). Der Gesetzgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.5.1988 - 2 BvR 579/84 -, BVerfGE 78, 205, 212; BVerfG, Beschl. v. 26.9.1978 - 1 BvR 525/77 -, BVerfGE 49, 168, 181 [BVerfG 26.09.1978 - 1 BvR 525/77]) und die Intensität der Einwirkungen auf die Regelungsadressaten zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.8.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89, 133 [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77]) möglich ist. Die Rechtsunterworfenen müssen in zumutbarer Weise erkennen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.11.1981 - 2 BvL 4/80 -, BVerfGE 59, 104, 114). Dabei genügt es aber, wenn sich dies im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.11.1988 -1 BvR 243/86 -, BVerfGE 79, 106, 120; BVerfG, Entsch. v. 14.3.1967 - 1 BvR 334/61 -, BVerfGE 21, 209, 215).

Diese Maßgaben erfüllt § 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG, denn die in dieser Regelung verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe sind - wie oben unter 2. dargelegt - jedenfalls im Wege der systematischen und historischen Auslegung hinreichend derart zu konkretisieren, dass die Höhe der Ersatzzahlung voraussehbar und nachvollziehbar zu ermitteln ist. Ein hierüber hinausgehender Grad an Konkretisierung durch den Gesetzgeber mag gerade angesichts vergleichbarer Regelungen in anderen Bundesländern vielleicht praktisch wünschenswert erscheinen. Verfassungsrechtlich geboten ist eine solche Konkretisierung indes nicht. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass mit der Ersatzzahlung nach§ 12b Abs. 1 Satz 1 Nr.1 und Satz 3 NNatG den Naturschutzbehörden ein Regelungsinstrument an die Hand gegeben werden soll, das nicht nur bei Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windkraftanlagen, sondern in vielfältigsten Eingriffssituationen zur Anwendung gelangt, die sich wegen der geforderten Unmöglichkeit von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im konkreten Einzelfall zudem stets als besondere, individuell zu bewertende Situationen darstellen. Bei solchen Verwaltungsgesetzen, die mit Blick auf die Eigenart der geregelten Materie Raum für die Berücksichtigung zahlreicher im Voraus nicht normierbarer Gesichtspunkte durch die Behörden lassen müssen, sind an den Grad rechtsstaatlich gebotener Bestimmtheit geringere Anforderungen zu stellen, als etwa an die Regelung von Straftatbeständen oder die Bestimmung des gesetzlichen Richters, zumal ein geordnetes behördliches Verfahren und eine nachgeschaltete gerichtliche Kontrolle in der Regel ausreichend sind, um mögliche Nachteile der geringeren Bestimmtheit einer gesetzlichen Regelung bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.9.1978 - 1 BvR 525/77 -, BVerfGE 49, 168, 181 [BVerfG 26.09.1978 - 1 BvR 525/77]; BVerfG, Urt. v. 18.7.1972 - 1 BvL 32/70, 1 BvL 25/71 -, BVerfGE 33, 303 (341)).