Die Klägerin wendet sich gegen die Verpflichtung, naturschutzrechtliche Ersatzzahlungen zu leisten.

Mit Bescheid vom 27. Juli 2005 wurde der Klägerin antragsgemäß die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung von 8 Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe von 105 m und einem Rotordurchmesser von 90 m in der Gemarkung E. erteilt. Die Anlagen sollen innerhalb einer Vorrangfläche errichtet werden, die 19 Windkraftanlagen umfasst, von denen 11 - ebenfalls mit einer Höhe von 150 m - bereits errichtet sind. Der Genehmigung waren zahlreiche Nebenbestimmungen beigefügt. In den Ziffern 5.4.2 bis 5.4.8. wurde die Klägerin verpflichtet, Ersatzmaßnahmen im F. Moor vorzunehmen, bestimmte Flächen in der Gemarkung E. durch eine extensive Grünlandpflege zu erhalten und zu entwickeln, für die Beeinträchtigung des Schwarzstorchs in der Gemarkung E. eine Ausgleichsmaßnahme durch Anlage eines Nahrungsgewässers durchzuführen sowie im Einzelnen aufgeführte Flächen dauerhaft aus der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung herauszunehmen. Die Klägerin legte gegen einzelne Nebenbestimmungen Widerspruch ein, letztlich im Streit verblieben ist die Nebenbestimmung Nr. 5.4.10, die folgenden Wortlaut hat:

"Für den erheblichen Eingriff in das Schutzgut Landschaftsbild wird gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 NNatG eine Ersatzzahlung in Höhe von 199 058,- EUR festgelegt. ... Bei der Berechnung wird von einer Investitionssumme (Kosten für Planung und Ausführung einschließlich der Beschaffungskosten für die Grundstücke) von rd. 1 860 000,- EUR pro Windkraftanlage ausgegangen.

Übersteigen die Kosten für die unter Ziffer 5.4.2. bis 5.4.8 festgelegten Ausgleichsmaßnahmen gemeinsam mit der Ersatzzahlung 199 058 EUR 7 % der Investitionskosten der Windkraftanlagen (= 1 041 880,- EUR), sind die über 7 % liegenden Kostenanteile von der Ersatzzahlung absetzbar.

Abweichende Investitionskosten für die Windkraftanlagen oder Kosten für die Ausgleichsmaßnahmen sind schriftlich mit nachprüfbaren Unterlagen (Rechnungen, Grundstückskaufverträge, Gestattungsverträge etc.) zu belegen. Die Höhe der Ersatzzahlung und die Zahlungsfrist kann dann vom Landkreis Celle entsprechend angepasst werden."

In der Begründung für diese Nebenbestimmung heißt es in dem Bescheid, dass es durch die Errichtung von Windenergieanlagen auf Grund der Bauhöhe der Anlagen von 150 Meter zu einer Beeinträchtigung des Schutzgutes Landschaftsbild komme. Von ihnen gingen wegen ihrer Größe, Gestalt und Rotorbewegung großräumige Wirkungen aus, die das Erscheinungsbild der Landschaft veränderten. Der sehr stark betroffene Landschaftsraum werde mit dem Radius der 15-fachen Anlagenhöhe angenommen (= 3 652 ha). Ein Ausgleich dieser erheblichen Beeinträchtigungen bzw. die Wiederherstellung des Landschaftsbildes scheide schon angesichts der Bauhöhe aufgrund der optischen Wirkungen aus. Auch eine landschaftsgerechte Neugestaltung und die Festlegung von Ersatzmaß-nahmen für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes seien nicht möglich. Daher seien Ersatzzahlungen nach § 12b Abs. 1 Ziffer 1 NNatG festzusetzen, die unter Bewertung von Dauer und Schwere des Eingriffs nach einem ungefähren Erfahrungswert der Kosten für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen höchstens 7 % der Investitionssumme betrügen. Vorliegend sei unter Berücksichtigung einer mittleren Wertigkeit der Beeinträchtigung (Herabstufung auf 5 % der Investitionssumme), der Vorbelastung des Landschaftsraums mit 11 bereits vorhandenen Windkraftanlagen (weitere Herabstufung auf 4 % und Abschlag von 0,1 % pro Anlage = 3 %) und unter Herausrechnung sichtverstellter und sichtverschatteter Bereiche die Ersatzzahlung zu berechnen. Bei einer Gesamtinvestitionssumme von 14 884 000,- EUR und einer tatsächlich beeinträchtigten Fläche von 1 628 ha (44,58 % der potentiell beeinträchtigten Fläche von 3 652 ha) errechne sich daraus die festgesetzte Ersatzzahlung (14 884 000,- EUR × 3 % × 44,58 % = rd. 199 058 EUR).

Den gegen die Ersatzzahlung eingelegten Widerspruch begründet die Klägerin damit, dass bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12b Abs. 1 NNatG nicht vorliegen würden. Während des Genehmigungsverfahrens sei zwischen ihr und der unteren Naturschutzbehörde des Beklagten Einigkeit dahingehend erzielt worden, dass der Ausgleichs- und Ersatzbedarf für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes mit Hilfe des bereits im landschaftspflegerischen Begleitplan für den Windpark G. angewandten "Kompensationsmodell nach Breuer" berechnet werden könne. Folglich könne der Eingriff in das Landschaftsbild durchaus im Wege von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ausgeglichen werden. Auch die Voraussetzungen für eine Ersatzzahlung nach den Ziffern 2 und 3 des § 12b NNatG würden nicht vorliegen.

Mit Bescheid vom 24. Juli 2006 wies der Beklagte diesen Widerspruch als überwiegend unbegründet zurück. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung sei zu erteilen gewesen, da das Interesse auf Errichtung der nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegierten Anlagen den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege vorgehe. Ein Ausgleich der erheblichen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes bzw. die Wiederherstellung des Landschaftsbildes scheide angesichts einer Bauhöhe von 150 m und der damit verbundenen optischen Wirkung aus. Auch eine landschaftsgerechte Neugestaltung sei nicht möglich. In einem solchen Fall könnten die Länder Ersatzzahlungen vorsehen (§ 19 Abs. 4 BNatG). Hiervon habe der niedersächsische Gesetzgeber mit dem § 12b NNatG Gebrauch gemacht. Gemäß Abs. 1 Nr. 1 dieser Bestimmung habe der Verursacher eine Ersatzzahlung zu leisten, die sich nach der Dauer und Schwere des Eingriffs richte und 7 % der Investitionskosten nicht überschreiten dürfe. Zur konkreten Berechnung gebe es bisher weder gesetzliche Regelungen noch Verwaltungsvorschriften. Die Arbeitsgruppe "Naturschutz und Windenergie" beim Nds. Landkreistag habe hierzu Empfehlungen erarbeitet ("Hinweise zur Berücksichtigung des Naturschutzes und der Landschaftspflege ... bei Standortplanung und Zulassung von Windenergieanlagen, Stand: Mai 2005" - im folgenden "NLT-Papier"). Diese praxisgerechten und nachvollziehbaren Empfehlungen habe er auf den vorliegenden Fall angewandt. Allerdings berücksichtige das NLT-Papier nicht, dass eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes für einen objektiven Betrachter nicht stattfinde, wenn die Windkraftanlagen durch Bewuchs oder Bebauung nicht sichtbar seien. Abweichend vom NLT-Papier habe er daher die sichtverstellten und sichtverschatteten Bereiche innerhalb der inneren Wirkzone herausgerechnet und eine Beeinträchtigung von lediglich 44,58 % der potentiell betroffene Fläche angenommen. Des Weiteren habe er im Ausgangsbescheid bei der Berechnung nicht berücksichtigt, dass der Eingriff in den Naturhaushalt durch die unter den Ziffern 5.4.2 bis 5.4.8 des Bescheides festgelegten Ausgleichsmaßnahmen zumindest teilweise ausgeglichen werde. Die dafür veranschlagten Kosten von 339 994,43 EUR seien ebenfalls abzuziehen. Da mit Bescheid vom 10. Mai 2006 eine weitere Windkraftanlage genehmigt worden sei, sei die Investitionssumme entsprechend zu erhöhen und ein Eingriff in das Landschaftsbild mit 9 Windkraftanlagen zu berücksichtigen. Im Einzelnen ergebe sich nunmehr folgende - vom Ausgangsbescheid abweichende - Berechnung (in EUR):

Die nunmehr gegen diese Bescheide erhobene Klage begründet die Klägerin im Wesentlichen ergänzend wie folgt: Zwar stelle die Errichtung von Windenergieanlagen einen Eingriff in Natur und Landschaft dar, doch dürfe deswegen eine Ersatzzahlung nur dann festgesetzt werden, wenn Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ganz oder teilweise unmöglich seien. Hiervon sei der Beklagte unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Unrecht ausgegangen. Denn diese Entscheidung beziehe sich nur auf Ausgleichsmaßnahmen, nicht auf Ersatzmaßnahmen. Auch das NLT-Papier gehe zu Unrecht davon aus, dass eine Kompensation erheblicher Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Ersatzmaßnahmen stets unmöglich sei. Diese Auffassung stehe nicht nur im Widerspruch zur langjährigen Verwaltungspraxis in Niedersachsen und der Auffassung des Beklagten während des Genehmigungsverfahrens, sondern auch des "Kompensationsmodell nach Breuer". Im vergleichbaren Fall des Autobahnbaus habe das Bundesverwaltungsgericht und im Fall des 1 400 m Brückenbauwerks über die Mosel habe das Oberverwaltungsgericht Koblenz eine vollständige Kompensation für den Eingriff in das Landschaftsbild durch Ausgleichsmaßnahmen angenommen. Vorliegend habe sie - die Klägerin - Maßnahmen zur Verbesserung des F. Moores im erheblichen Umfang von 8,8 ha vorgesehen, die ausreichen würden, den Eingriff in das Landschaftsbild vollumfänglich zu kompensieren. Im Übrigen komme dem NLT-Papier rechtlich keinerlei Bedeutung zu. Wie sich aus einem Schreiben vom 2. Mai 2005 ergebe, habe sich das Nds. Umweltministerium davon auch wieder distanziert. Das Kompensationsmodell nach Breuer sei keinesfalls überholt. Unabhängig davon sei die Höhe der Ersatzzahlung rechtswidrig. Es fehle die Begründung, weshalb der Berechnung ein Radius der 15-fachen Anlagenhöhe zu Grunde gelegt worden sei. Dieser Ausgangspunkt sei pauschal aus dem NLT-Papier ü-bernommen worden. Das gleiche gelte für die Obergrenzen von 7 % der Investitionskosten. Dieser Erfahrungswert sei aus dem Fernstraßenbau übernommen worden und nicht ohne weitere Begründung auf die Errichtung von Windenergieanlagen zu übertragen. Die Höhe des Ersatzgeldes sei allein nach der Dauer und der Schwere des Eingriffs zu bemessen. Von daher sei es bereits rechtlich fehlerhaft, grundsätzlich auf 7 % der Investitionskosten des Vorhabens abzustellen. Schließlich sei nicht bedacht worden, dass Windkraftanlagen keinen dauerhaften und unwiederbringlichen Eingriff in das Landschaftsbild darstellen würden. Ihre Genehmigung werde regelmäßig befristet und sei mit einer Rückbauverpflichtung verbunden.

Die Klägerin beantragt,

1. die Nebenbestimmung Ziffer 5.4.10 zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Beklagten für die Errichtung von 8 Windkraftanlagen vom 27. Juli 2005 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24. Juli 2006 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

1. die Klage abzuweisen.

Das Nds. Naturschutzgesetz sei erst mit Wirkung vom 1. Januar 2004 um den § 12b ergänzt worden. Erst seitdem sei es möglich, eine Ersatzzahlung festzusetzen. Der Entwurf des NLT-Papiers sei ihm im Dezember 2004 bekannt gegeben geworden und er habe es bereits im Januar 2005 in das Genehmigungsverfahren eingeführt. Auf seine Anfrage hin habe das Nds. Umweltministerium mit Erlass vom 3. März 2005 die regelmäßige Anwendung einer Ersatzzahlung für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes bei dem Bau und dem Betrieb von Windkraftanlagen bestätigt. Das frühere "Kompensationsmodell nach Breuer", in dem unterstellt werde, dass Landschaftsbildbeeinträchtigungen durch Ersatzmaßnahmen auf relativ kleinen Flächen vollumfänglich kompensiert werden könnten, sei damit fachlich und rechtlich nicht mehr haltbar gewesen. Vor der Festsetzung einer Ersatzzahlung habe er die erforderliche Einzelfallprüfung durchgeführt. Dabei sei er zu dem Ergebnis gekommen, dass die Ersatzmaßnahme "Verbesserung des F. Moores" auf einer Fläche von 8,8 ha (= 0,54 % der durch die Windkraftanlagen landschaftlich beeinträchtigten Flächen) jedenfalls nicht geeignet sei, das auf einer Fläche von 1 628 ha beeinträchtigte Landschaftsbild " an anderer Stelle in ähnlicher Art und Weise" wiederherzustellen, zumal diese Maßnahmen dem Ausgleich des Schutzgutes Boden und der betroffenen Brutvogel- sowie Fledermausarten dienten. Die Festsetzung der Höchstgrenze des Ersatzgeldes mit 7 % entspreche dem gesetzlichen Rahmen des § 12b Abs. 1 Satz 3 NNatG. Diese aus dem Fernstraßenbau übernommene Obergrenze lasse sich auch auf die Errichtung von Windenergieanlagen übertragen. Der 15-fache Radius der Anlagenhöhe sei eine gewählte Größe, um eine angemessene und überall einsetzbare Berechnungsgrundlage zu schaffen. Entgegen der Auffassung der Klägerin stelle die Genehmigung einen dauerhaften Eingriff in das Landschaftsbild dar, da sie unbefristet erteilt worden sei und ältere Anlagen im Wege des "Repowering" ersetzt würden. Ein unbeeinträchtigter Naturgenuss könne daher mehreren Menschengenerationen vorenthalten werden. Er habe auch nicht das NLT-Papier ohne weiteres Hinterfragen übernommen, sondern sei zu Gunsten der Klägerin davon abgewichen, insbesondere bei der Berücksichtigung der Kosten für die Ausgleichsmaßnahmen für den Naturhaushalt und der Herausnahme der sichtverschatteten Bereiche. Auf diesem Hintergrund sei eine Ersatzzahlung, die lediglich 0,84 % der Herstellungskosten betrage, angemessen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.