Gründe

I.

Die Antragstellerin begehrt die Anordnung der sofortigen Vollziehung des ihr am 17. Februar 2022 von dem Antragsgegner erteilten Bescheides über die Aufnahme des von ihr betriebenen Krankenhauses mit 30 Planbetten für die Fachabteilung Neurologie in den Niedersächsischen Krankenhausplan.

Die Antragstellerin ist Trägerin des in der Stadt A-Stadt gelegenen J. Hospitals. Sie beantragte bei dem Antragsgegner die erstmalige Einrichtung einer Abteilung für Neurologie und die Aufnahme mit 30 Planbetten in den Niedersächsischen Krankenhausplan.

Die Beigeladenen sind ebenfalls jeweils Trägerinnen von Kliniken in demselben Versorgungsgebiet, dem auch das von der Antragstellerin betriebene Krankenhaus angehört (Versorgungsgebiet 4). Auch sie beantragten die Aufnahme von Planbetten des Fachbereichs Neurologie in den Niedersächsischen Krankenhausplan bzw. die Erhöhung der Zahl solcher Planbetten.

Mit Bescheid vom 17. Februar 2022 nahm der Antragsgegner die Antragstellerin mit Wirkung vom 1. Januar 2022 mit 30 Planbetten im Fachbereich Neurologie in den Niedersächsischen Krankenhausplan auf.

Gegen diesen Bescheid haben die Beigeladenen jeweils Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht Osnabrück erhoben, über die noch nicht entschieden ist.

Am 22. Juli 2022 hat die Antragstellerin daraufhin beim Verwaltungsgericht Osnabrück um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht und die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 17. Februar 2022 beantragt.

Zum 1. Januar 2023 ist das Gesetz zur Neufassung des Niedersächsischen Krankenhausgesetzes (NKHG) vom 28. Juni 2022 (Nds. GVBl. S. 376) in Kraft getreten. Gemäß § 6 Abs. 1 dieses Gesetzes erfolgt die Feststellung der Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausplan auf Antrag des Krankenhausträgers durch schriftlichen oder elektronischen Bescheid nach § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG des für Gesundheit zuständigen Ministeriums. Gemäß § 6 Abs. 5 NKHG hat die Anfechtungsklage einer oder eines Dritten gegen einen Bescheid nach Absatz 1 Satz 1 keine aufschiebende Wirkung.

Mit Beschluss vom 26. Januar 2023 hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der sofortigen Vollziehung abgelehnt. Der Antrag dürfte bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig sein, weil sich die Antragstellerin nicht vor dem Antrag an das Gericht gemäß § 80a Abs. 1 Nr. 1 VwGO mit einem Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung an den Antragsgegner gewandt habe. Im Übrigen sei der Antrag unbegründet. Das Aussetzungsinteresse der Beigeladenen überwiege hier das Vollzugsinteresse der Antragstellerin, weil die von den Beigeladenen erhobenen Klagen mit erheblicher Wahrscheinlichkeit Erfolg haben würden. Insbesondere fehle es in dem die Antragstellerin begünstigenden Bescheid vom 17. Februar 2022 an einer Auswahlentscheidung, obwohl eine solche nach § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG rechtlich geboten gewesen sei.

Mit der Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihren Antrag weiter. Der Antragsgegner hat sich im Beschwerdeverfahren nicht geäußert.

Mit gerichtlichem Schreiben vom 21. März 2023 sind die Beteiligten darauf hingewiesen worden, dass § 6 Abs. 5 des zum 1. Januar 2023 in Kraft getretenen, neu gefassten Niedersächsischen Krankenhausgesetzes vorsehe, dass die Anfechtungsklage einer/eines Dritten gegen einen Feststellungsbescheid auf Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausplan keine aufschiebende Wirkung mehr habe. Eine Übergangsvorschrift für bereits anhängige Verfahren gebe es nicht. In einem Parallelverfahren sei die dortige Antragstellerin davon ausgegangen, dass der Grundsatz des intertemporalen Prozessrechts gelte, wonach neue Prozessvorschriften grundsätzlich auch für bereits anhängige Streitsachen gälten. Den Beteiligten ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.

Die Antragstellerin hat mitgeteilt, dass im Hinblick auf die weitreichenden Folgen der Frage der Anwendbarkeit des § 6 Abs. 5 NKHG auf das laufende Verfahren (z.B. betreffend die Abrechenbarkeit der erbrachten neurologischen Leistungen) um Entscheidung gebeten werden.

Die Beigeladenen zu 1. und 2. haben ausgeführt, dass sich das Verfahren durch das Inkrafttreten des § 6 Abs. 5 NKHG nicht erledigt habe. Die Beigeladene zu 2. trägt zunächst vor, der Wirksamkeit der Vorschrift stünden bereits verfassungsrechtliche Bedenken entgegen, denn eine Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers für Regelungen der Grundsätze des Krankenhausplanungsrechts bestehe insoweit nicht. Eine Regelungskompetenz der Länder bestehe nach dem Wortlaut des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO nur, wenn der Wegfall der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs "für Landesrecht durch Landesgesetz" angeordnet werde. Vorliegend sei nicht Landesrecht betroffen, sondern Bundesrecht. Der Antragsgegner habe die Rechte der Beigeladenen aus § 8 Abs. 2 Satz 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes missachtet. Die Beigeladenen zu 1. und 2. sind zudem der Ansicht, dass der Grundsatz des intertemporalen Prozessrechts hier nicht gelte. Dieser Grundsatz sei nicht anwendbar, wenn die weitere Rechtsanwendung mit den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes nicht vereinbar sei. Dies habe auch das Verwaltungsgericht Oldenburg in einem parallelen Verfahren (7 B 1055/23) mit Beschluss vom 11. Mai 2023 entschieden. Der (nachträgliche) Verlust einer bereits erlangten Verfahrensposition, die für den Betroffenen mit nicht unerheblichen Vorteilen verbunden gewesen sei, trete nur ein, wenn das die Änderung verfügende Gesetz selbst hinreichend deutlich diesen Verlust ausspreche. Dies sei hier nicht der Fall. Das Niedersächsische Krankenhausgesetz spreche sich nicht für die Vollziehung eines schon gerichtlich festgestellt rechtswidrigen Bescheids aus. Das VG Osnabrück habe in seinem Beschluss vom 26. Januar 2023 dargelegt, dass der Feststellungsbescheid vom 17. Februar 2022 nach summarischer Prüfung aller Voraussicht nach objektiv rechtswidrig gewesen sei, weil es an einer ordnungsgemäßen Auswahlentscheidung durch den Antragsgegner fehle. Es bestehe kein schützenswertes Interesse der Beschwerdeführerin an der Vollziehung eines gerichtlich schon festgestellten rechtswidrigen Bescheids.

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 26. Januar 2023 hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der sofortigen Vollziehung des ihr am 17. Februar 2022 vom Antragsgegner erteilten Bescheides über die Aufnahme des von ihr betriebenen Krankenhauses mit 30 Planbetten für die Fachabteilung Neurologie in den Niedersächsischen Krankenhausplan im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Dabei kann offenbleiben, ob das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, dass der Antrag bereits deswegen mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig sein dürfte, weil die Antragstellerin sich nicht zuvor mit einem Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung an den Antragsgegner gewandt hat. Es braucht auch nicht entschieden zu werden, ob der Eilantrag unbegründet ist, weil - wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt hat - die von den Beigeladenen erhobenen Drittanfechtungsklagen voraussichtlich Erfolg haben.

Der Eilantrag ist jedenfalls schon deshalb mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, weil gemäß § 6 Abs. 5 des zum 1. Januar 2023 in Kraft getretenen Niedersächsischen Krankenhausgesetzes die Anfechtungsklage einer oder eines Dritten gegen einen Bescheid nach § 6 Abs. 1 NKHG - Aufnahme in den Krankenhausplan - keine aufschiebende Wirkung hat. Da der Bescheid somit bereits kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, geht der Antrag der Antragstellerin ins Leere. Der Senat hat die Beteiligten auf diese Gesetzesänderung und mögliche Auswirkungen hingewiesen.

1.§ 6 Abs. 5 NKHG findet entgegen der Ansicht der Beigeladenen zu 2. auch auf Anfechtungsklagen Anwendung, die vor dem 1. Januar 2023 erhoben worden sind und denen vor Inkrafttreten der Regelung des § 6 Abs. 5 NKHG nach der allgemeinen Vorschrift des § 80 Abs. 1 VwGO kraft Gesetzes zunächst aufschiebende Wirkung zukam. Dies folgt aus den allgemeinen Grundsätzen des intertemporalen Verfahrens- und Prozessrechts (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 7.7.1992 - 2 BvR 1631/90, 2 BvR 1728/90 -, juris Rn. 43; BVerwG, Beschl. v. 11.11.2002 - 7 AV 3.02 -, juris Rn. 5), wonach Änderungen des Verfahrensrechts mit ihrem Inkrafttreten auch anhängige Verwaltungs- und Gerichtsverfahren erfassen, wenn Übergangsregelungen nichts Abweichendes bestimmen. Letzteres ist hier nicht der Fall. Auch aus der Gesetzesbegründung ergibt sich hierzu nichts (vgl. Nds. Landtag, Drs. 18/10578, S. 26). Zudem ist die Regelung des § 6 Abs. 5 NKHG erst ein halbes Jahr nach ihrer Veröffentlichung im Gesetzblatt in Kraft getreten, so dass den Beteiligten hinreichend Zeit verblieb, sich auf die Gesetzesänderung einzustellen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.2.2002 - 5 C 25/01 -, juris Rn. 5).

Auch Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes stehen der Anwendung der vorerwähnten Grundsätze nicht entgegen.

Das Vertrauen in den Fortbestand verfahrensrechtlicher Regelungen ist von Verfassungs wegen weniger geschützt als das Vertrauen in die Aufrechterhaltung materieller Rechtspositionen. Im Einzelfall können dennoch verfahrensrechtliche Regelungen nach ihrer Bedeutung und ihrem Gewicht in gleichem Maße schutzwürdig sein wie Positionen des materiellen Rechts. Vor diesem Hintergrund erfährt der allgemeine Grundsatz des intertemporalen Prozessrechts, dass eine Änderung des Verfahrensrechts grundsätzlich auch anhängige Rechtsstreitigkeiten erfasst, für anhängige Rechtsmittelverfahren eine einschränkende Konkretisierung: Beim Fehlen abweichender Bestimmungen führt eine nachträgliche Beschränkung von Rechtsmitteln gerade nicht zum Fortfall der Statthaftigkeit bereits eingelegter Rechtsmittel (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.1992 - 2 BvR 1631/90 u.a. -, juris Rn. 43 m.w.N.; BVerfG, Kammerbeschl. v. 17.3.2005 - 1 BvR 308/05 -, juris Rn. 15). Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Einschränkung mit Blick auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) allgemein auf den Fall erstreckt, dass der Gesetzgeber auf eine bislang gegebene verfahrensrechtliche Lage einwirkt, in der sich der Bürger befindet (BVerwG, Urt. v. 12.3.1998 - 4 CN 12.97 -, juris Rn. 10 ff.; Urt. v. 21.1.2016 - 4 A 5.14 -, juris Rn. 46).

Um eine nachträgliche Beschränkung der Erfolgsaussichten der vor Inkrafttreten der Neuregelung des Niedersächsischen Krankenhausgesetzes erhobenen Drittanfechtungsklagen zu Lasten der Dritten, also der Beigeladenen im vorliegenden Verfahren, geht es hier aber nicht. Es wird nicht ein bereits eingeräumter "Anspruch" auf eine Sachentscheidung nachträglich beseitigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.3.1998 - 4 CN 12.97 -, juris Rn. 10). Die Drittanfechtungsklagen verlieren lediglich ihre aufschiebende Wirkung. Um diese anzuordnen, bedarf es nunmehr eines entsprechenden Antrages der Beigeladenen. Diese können, wie auch z.B. in dem Fall, dass die Verwaltungsbehörde die sofortige Vollziehung des die Antragstellerin begünstigenden Aufnahmebescheides anordnet, vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Die Anwendung des § 6 Abs. 5 NKHG wirkt auf die verfahrensrechtliche Position eines Dritten somit lediglich in einer Weise ein, die auch nach der bisherigen Rechtslage möglich und einzukalkulieren war (vgl. entsprechend zu § 63 BImSchG: VGH BW, Beschl. v. 26.10.2021 - 10 S 471/21 -, juris Rn. 3; OVG MV, Beschl. v. 5.10.2021 - 1 M 245/21 -, juris Rn. 21; ThürOVG, Beschl. v. 16.9.2021 - 1 EO 145/21 -, juris Rn. 17; OVG Berl.-Bbg., Beschl. v. 3.8.2021 - 11 S 20/21 -, juris Rn. 5; OVG NRW, Beschl. v. 2.7.2021 - 8 B 875/21 -, juris Rn. 42 ff. und Beschl. v. 12.3.2021 - 7 B 8/21 -, juris Rn. 7 ff.; Jarass, in: Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 63 Rn. 6 m.w.N.; mit Einschränkungen im Hinblick auf den Vertrauensschutz: NdsOVG, Beschl. v. 24.9.2021 - 12 ME 45/21 -, juris Rn. 73; zu § 212a BauGB: VGH BW, Beschl. v. 16.4.1998 - 8 S 740/98 -, juris Rn. 2; OVG NRW, Beschl. v. 23.1.1998 - 7 B 2984/97 -, juris Rn. 3 ff.; a.A. NdsOVG, Beschl. v. 18.12.1998 - 1 M 4727/98 -, juris Rn. 10; zu § 38a StrWG NRW: VG Düsseldorf, Beschl. v. 11.12.2019 - 16 L 3127/19 -, juris Rn. 5; a.A. zu § 6 Abs. 5 NKHG: VG Oldenburg, Beschl. v. 11.5.2023 - 7 B 1055/23 -, V.n.b.).

Auch durch die vom Verwaltungsgericht getroffene Entscheidung zur Frage der sofortigen Vollziehbarkeit des vom Anfechtungskläger angegriffenen Bescheids über die Aufnahme in den Krankenhausplan wird - unabhängig vom Ausgang des seinerzeitigen Verfahrens - ein schutzwürdiges Vertrauen des Drittanfechtenden auf den Fortbestand der aufschiebenden Wirkung seiner (Dritt-)Anfechtungsklage im Beschwerdeverfahren nicht begründet. Selbst wenn das Verwaltungsgericht nach Maßgabe der früheren Rechtslage - wie hier geschehen - den Antrag des begünstigten Krankenhauses auf Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit des ihm erteilten Aufnahmebescheides abgelehnt und insofern zunächst den Fortbestand der aufschiebenden Wirkung des Drittwiderspruches bewirkt hatte, musste der Drittanfechtende insbesondere damit rechnen, dass während des Beschwerdeverfahrens und unabhängig von ihm eine Vollziehungsanordnung durch die Behörde in Betracht kam (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 23.1.1998 - 7 B 2984/97 -, juris Rn. 8 ff.).

Soweit die Beigeladenen zu 1. und 2. darauf abstellen, dass das Verwaltungsgericht im Rahmen der Interessenabwägung bereits entschieden habe, dass der Aufnahmebescheid voraussichtlich rechtswidrig ist, ändert dies nichts. Gerichtliche Entscheidungen vermögen vor Eintritt der Rechtskraft kein schutzwürdiges Vertrauen zu begründen, dies gilt erst Recht für Ausführungen, die nicht in Rechtskraft erwachsen können. Die Entscheidung über einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ergeht aufgrund einer Interessenabwägung; lediglich in diese Abwägung ist die Erfolgsaussicht des eingelegten Rechtsbehelfs einzubeziehen.

2. Nicht durchzudringen vermag die Beigeladene zu 2. zudem mit ihrem Einwand, der von Gesetzes wegen vorgesehene Wegfall der aufschiebenden Wirkung einer Drittanfechtungsklage, § 6 Abs. 5 NKHG, sei verfassungswidrig.

Unter Berücksichtigung der Vorgaben des Art. 100 Abs. 1 GG dürfte der beschließende Senat § 6 Abs. 5 NKHG im Eilverfahren nur dann vorläufig nicht anwenden, wenn dessen Verfassungswidrigkeit evident bzw. offenkundig wäre (vgl. zu diesem Maßstab bereits Senatsbeschl. v. 24.8.2022 - 14 ME 288/22 -, juris Rn. 15 m.w.N.). Eine solche offenkundige Verfassungswidrigkeit des § 6 Abs. 5 NKHG vermag der Senat indes nicht festzustellen.

§ 6 Abs. 5 NKHG beruht auf der bundesgesetzlichen Öffnungsklausel des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO. Hiernach entfällt die aufschiebende Wirkung nur in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu 2. dürfte der Bescheid über die Planaufnahme gemäß § 6 Abs. 5 NKHG ausschließlich dem Landesrecht zuzuordnen sein (vgl. zu allem Wysk, DVBl. 2015, 661, 665; VG Potsdam, Beschl. v. 12.12.2016 - 1 L 279/16 -, juris Rn. 62). Diese Regelung wurde von Gesetzgebungsorganen des Landes Niedersachsen geschaffen und folgt aus der ausschließlich landesrechtlichen Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des Krankenhausplanungsrechts. Diese obliegt als Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 72 Abs. 1 der Gesetzgebungskompetenz der Länder und wird nicht von der Kompetenz des Bundes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser gemäß Art. 74 Nr. 19a GG erfasst (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 -, juris Rn. 60). Soweit mit der Entscheidung über die Aufnahme in den Krankenhausplan auch Aspekte der Krankenhausfinanzierung betroffen sind, hat sich der Bundesgesetzgeber durch die Schaffung der die Krankenhausplanung ausschließenden Kompetenznorm Art. 74 Nr. 19a GG seiner Regelungshoheit zumindest insoweit begeben. Hieran ändert auch die Regelung des § 8 Abs. 2 KHG nichts. Diese Regelung gibt lediglich ein Prüfungsprogramm der Landesbehörden vor, macht die getroffene Entscheidung aber nicht zu einer bundesrechtlichen (vgl. Wysk, DVBl. 2015, 661, 666; VG Potsdam, Beschl. v. 12.12.2016 - 1 L 279/16 -, juris Rn. 62; a.A.: Kuhla, NZS 2014, 361, 365 f.; zum Streitstand vgl. auch Nds. Landtag, Drs. 18/11398, S. 18).

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen zu 1. bis 3. im Beschwerdeverfahren jeweils einen Antrag gestellt haben und damit ein Kostenrisiko eingegangen sind, entspricht es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin als der unterlegenen Partei aufzuerlegen. Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG. Der Senat folgt im Ausgangspunkt der Festsetzung des Streitwerts für das erstinstanzliche Verfahren durch das Verwaltungsgericht, legt allerdings anders als das Verwaltungsgericht aufgrund des nur vorläufigen Charakters des Rechtsschutzverfahrens nach § 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO eine Halbierung des in der Hauptsache anzusetzenden Streitwerts zu Grunde (vgl. Ziff. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit); der Streitwert beträgt demnach 9.750,00 Euro (unter Abkehr von NdsOVG, Beschl. v. 28.4.2014 - 13 ME 170/13 -, juris Rn. 10).