I.

Der Kläger begehrt als Vater von vier Kindern für die Zeit von Januar 1990 bis Dezember 1998 die Zahlung eines höheren kinderbezogenen Besoldungszuschlages.

Der im Jahre 1944 geborene Kläger war bis September 1999 als Postamtsrat bei der Beklagten beschäftigt. Seitdem ist er hauptamtlicher Bürgermeister der Samtgemeinde E.. Für seine in den Jahren 1975, 1976, 1978 und 1979 geborenen Kinder erhielt er im hier maßgebenden Zeitraum vom 1. Januar 1990 bis zum 31. Juli 1994 für vier Kinder Kindergeld und den kinderbezogenen Anteil im Ortszuschlag. Vom 1. August 1994 bis zum 31. Juli 1995 und erneut vom 1. Januar 1996 bis zum 31. Mai 1996 standen ihm Kindergeld und Anspruch auf kindergeldbezogenen Ortszuschlag für drei Kinder zu. Für lediglich zwei Kinder bezog er Kindergeld bzw. hatte er Anspruch auf einen entsprechenden kinderbezogenen Besoldungszuschlag in dem Zeitraum vom 1. August 1995 bis zum 31. Dezember 1995 und ab Juni 1996.

Am 2. Dezember 1990 reichte der Kläger bei der Beklagten folgenden Antrag vom 1. des- selben Monats ein:

Antrag auf Zahlung höheren Kindergeldes der/des PersNr.:

Sehr geehrte Damen und Herren,

hiermit beantrage ich gemäß § 44 Sozialgesetzbuch X rückwirkend ab 01.01.1986 ein höheres Kindergeld, da die gesetzliche Regelung laut Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

(1 BvL 20/84, 26/84 und 4/86) verfassungswidrig war und ist.

Gleichzeitig bitte ich, die Entscheidung bis zu einer gesetzlichen Neuregelung bzw. bis zur Entscheidung des laufenden Verfahrens 1 BvR 1022/88 auszusetzen, und verweise dabei auf den entsprechenden Erlass der Bundesanstalt für Arbeit vom 13.08.90.

Ich bitte um Eingangsbestätigung.

Mit Schreiben vom 17. Dezember 1990 bestätigte die Beklagte den Eingang des Schreibens "Antrag auf Zahlung höheren Kindergeldes". Der Antrag wurde indessen zunächst nicht bearbeitet. Im Hinblick auf das vom Kläger und seiner Ehefrau erzielte Einkommen erhielt der Kläger für das Jahr 1990 und in den folgenden Jahren gemindertes Kindergeld. Mit Schreiben vom 3. Dezember 1991 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass von Amts wegen eine Überprüfung und neue Entscheidung erfolgen werde, falls der Deutsche Bundestag mit Rücksicht auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungswidrigkeit des § 10 Abs. 2 BKGG das Bundeskindergeldgesetz oder das Einkommensteuergesetz für den Änderungszeitraum ändere. Diesen Hinweis wiederholte die Beklagte in ihren Bescheiden über die Gewährung von Kindergeld vom 25. November 1992 für das Jahr 1993 sowie im Bescheid vom 10. November 1993 für das Jahr 1994.

Mit Schreiben vom 25. April 2000 beantragte der Kläger unter Bezugnahme auf seinen Antrag vom 1. Dezember 1990 die Nachzahlung des Familienzuschlages für das dritte und weitere Kinder für den Zeitraum vom 1. Januar 1988 bis zum 31. Dezember 1998. Diesen Antrag lehnte die Beklagte durch Bescheid vom 13. Juli 2000 mit der Begründung ab, der Gesetzgeber habe in Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198) - BBVAnpG 99 - Nachzahlungen zum Orts- bzw. Familienzuschlag ausschließlich für Kläger der Ausgangsverfahren der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 (- 2 BvL 26/91 u.a. -, BVerfGE 99, 300) sowie für sonstige Kläger und für Widerspruchsführer vorgesehen; der Kläger zähle nicht zu diesem Personenkreis. Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte durch Bescheid vom 19. Oktober 2000 als unbegründet zurück.

Mit seiner am 3. November 2000 erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht: Er zähle zum anspruchsberechtigen Personenkreis. Sein Schreiben vom 1. Dezember 1990 sei als Widerspruch gegen die Festsetzung des Orts- bzw. Familienzuschlags anzusehen. Der Hinweis auf § 44 SGB X sei lediglich als Anregung an die Beklagte zu verstehen, auch diese Vorschrift zu prüfen. Der zweite Absatz seines Anspruchsschreibens belege, dass er nicht nur eine rückwirkende Änderung, sondern auch eine Änderung für die Zukunft gewollt habe. Es genüge für den Anspruch, dass er sein Begehren innerhalb des genannten Zeitraums geltend gemacht habe; eine bestimmte rechtliche Begründung sei nicht erforderlich.

Der Kläger hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Sie hat sich auf die in Artikel 9 § 1 Abs. 1 Satz 3 BBVAnpG 99 getroffene Entscheidung des Bundesgesetzgebers berufen, wonach die Nachzahlung frühestens mit Wirkung ab dem 1. Januar des Haushaltsjahres, in dem das Vorverfahren begonnen habe, erfolge. Der Begriff des "Vorverfahrens" sei im Sinne der VwGO zu verstehen, bedeute also den Zeitpunkt, in dem ein Widerspruchsverfahren gemäß § 69 VwGO begonnen habe. Der Kläger habe aber erst mit Schreiben vom 25. April 2000 einen erhöhten Orts-/Familien-zuschlag beantragt. Der Kläger habe 1990 ausdrücklich nur Kindergeld beantragt. Als Angehöriger des gehobenen Dienstes habe er zumindest über Grundkenntnisse des Beamtenrechts verfügt, so dass ihm der Unterschied zwischen Kindergeld und Ortszuschlag bei Antragstellung bekannt gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 21. September 2001 die Beklagte verpflichtet, dem Kläger gemäß Art. 9 § 1 Abs. 1 BBVAnpG 99 monatliche Erhöhungsbeiträge nachzubewilligen, und zwar für den Zeitraum vom 1. Januar 1990 bis zum 31. Juli 1994 für ein drittes und viertes Kind und vom 1. August 1994 bis zum 31. Juli 1995 sowie vom 1. Januar 1996 bis zum 31. Mai 1996 lediglich für ein drittes Kind, und die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen; im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung ist ausgeführt: Nach Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 3 BBVAnpG 99 bestehe ein Nachzahlungsanspruch frühestens mit Wirkung ab dem 1. Januar des Haushaltsjahres, in dem das "Vorverfahren" begonnen habe. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 28. Juni 2001 - 2 C 48.00 - entschieden, dass der nach § 126 Abs. 3 BRRG vorgeschriebene Widerspruch unmittelbar gegen eine Amtshandlung ohne Verwaltungsaktcharakter - hier die Berechnung und Auszahlung der Bezüge - erhoben werden könne. Eine Beanstandung der Bezügezahlung unter Hinweis auf die Kinder reiche aus. Mit seinem Schreiben vom 1. Dezember 1990 habe der Kläger Widerspruch gegen die nach den vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Maßstäben unzureichende Besoldung erhoben. Seine schriftliche Erklärung, mit der er höhere als die ihm tatsächlich fortlaufend gezahlten Bezüge begehrt habe, genüge angesichts der gebotenen weiten, verfassungskonformen Auslegung des Begriffes "Vorverfahren" den sich aus § 126 Abs. 3 BRRG ergebenden inhaltlichen Anforderungen an einen Widerspruch. Ausgehend vom Empfängerhorizont habe die Beklagte unter Berücksichtigung des Umstandes, dass dem Kläger zugute zu halten sei, er habe lediglich "in die falsche Schublade gegriffen", dieses Schreiben entgegen seinem Wortlaut entsprechend verstehen müssen.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Beklagte mit der vom erkennenden Senat durch Beschluss vom 5. Februar 2003 - 5 LA 3726/01 - wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zugelassenen Berufung, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, der Kläger habe mit seinem Schreiben vom 1. Dezember 1990 wirksam Widerspruch gegen die unzureichende Besoldung erhoben, beruhe auf einer fehlerhaften Interpretation des Begehrens des Klägers. Der Kläger habe nicht die Erhöhung der kinderbezogenen Bestandteile seiner Besoldung, sondern ausdrücklich die Zahlung eines höheren Kindergeldes begehrt. Die Nachzahlung des Familienzuschlages habe er jedoch erst mit Schreiben vom 25. April 2000 beantragt. Der Kläger zähle somit nicht zu dem Personenkreis, dem rückwirkend eine höhere kinderbezogene Alimentation zustehe. Angesichts des eindeutigen Wortlauts des Schreibens vom 1. Dezember 1990 sei eine Auslegung des Antrages entgegen seinem Wortlaut nach den Auslegungsregelungen für empfangsbedürftige Willenserklärungen nicht statthaft. Zwar sei in entsprechender Anwendung von § 133 BGB der wirkliche Wille des Antragstellers zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Trotz dieses Verbotes der Buchstabeninterpretation habe eine Auslegung der Erklärung in erster Stufe aber vom Wortlaut auszugehen, für den der allgemeine Sprachgebrauch maßgeblich sei. Dieser Wortlaut sei im Schreiben vom 1. Dezember 1990 eindeutig in den Begriffen "höheres Kindergeld" niedergelegt. Insofern bestehe auch nicht eine sprachliche Verwechslungsmöglichkeit mit den Begriffen "Besoldung" oder "kinderbezogene Besoldungsanteile". Auch die in einem zweiten Auslegungsschritt in die Auslegung einzubeziehenden außerhalb des Erklärungsaktes liegenden Begleitumstände ergäben nicht einen anderen Sinngehalt. Der Kläger habe sich ausdrücklich auf Rechtsgrundlagen und Entscheidungen bezogen, die nicht in einem Zusammenhang mit der Besoldung, sondern ausschließlich mit dem sozialrechtlichen Komplex des Kindergeldes stehen und Sinn ergeben. Sowohl die Bezugnahme auf das SGB X wie auch auf den Erlass der Bundesanstalt für Arbeit deuteten eindeutig darauf hin, dass es dem Kläger nur um Kindergeld ging und nicht um die Höhe des beamtenrechtlichen Besoldungsanspruchs, auf den weder das SGB X Anwendung finde noch für den die Bundesanstalt für Arbeit eine Zuständigkeit besitze. Die Bezugnahmen entfalteten allein für den Komplex "Kindergeld" Sinn.

Die Beklagte beantragt,

vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

Er wiederholt sein bisheriges Vorbringen und macht sich die Gründe des angefochtenen Urteils zu eigen. Ergänzend trägt er vor: Sein Antrag vom 1. Dezember 1990 habe zwar vom Wortlaut her nicht dem gewünschten Ziel entsprochen, nämlich im Ortszuschlag/ Familienzuschlag den monatlichen Erhöhungsbetrag für das dritte und vierte Kind zu erhalten. Die Beklagte sei jedoch verpflichtet gewesen, seinen Antrag im Sinne des angestrebten Ziels auszulegen. Die Beklagte habe erkennen können und müssen, dass seine Erklärung objektiv sinnlos gewesen sei. Das dem Wortlaut nach beantragte höhere Kindergeld habe er nicht erhalten können, weil er nicht zu dem betroffenen Personenkreis gezählt habe. Die Beklagte habe nicht beim objektiven Erklärungswert seines Antrages stehen bleiben dürfen. Sie sei verpflichtet gewesen, den Willen des Erklärenden zu erforschen und hierbei auch die jeweilige Interessenlage zu berücksichtigen. Nach § 25 Satz 1 VwVfG solle die Behörde unter anderem die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unrichtig abgegeben oder erstellt worden seien. Diese im "schlichten" Verwaltungsverfahren lediglich als Sollvorschrift ausgestaltete Vorschrift werde im Bereich des Beamtenrechts auf Grund der dem Dienstherrn obliegenden Fürsorgeverpflichtung zu einer Mussvorschrift. Der Dienstherr sei verpflichtet, schon um Schaden von den Beamten abzuwenden, auf die Möglichkeit der Berichtigung hinzuweisen, wenn er die Fehlerhaftigkeit des Antrags erkennen könne. Die Fehlerhaftigkeit des Antrags sei für die Beklagte unschwer erkennbar gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt sei die Bezügestelle einheitlich für die Besoldung wie auch für das Kindergeld zuständig gewesen. Die Annahme, dass der Beamte mit seinem Antrag ein objektiv sinnloses Ziel verfolge, sei nicht zulässig. Da zum damaligen Zeitpunkt im Zusammenhang mit den kinderbezogenen Anteilen der Alimentation nur zwei Fragen umstritten gewesen seien und eine der beiden Fragen sich für ihn, den Kläger, nicht gestellt habe, habe der Antrag nur den zweiten Fragenkomplex, nämlich die Höhe der kinderbezogenen Anteile im Orts-/Familienzuschlag betreffen können. Bei verständiger Würdigung des gestellten Antrags hätte die Beklagte die Auslegung entsprechend vornehmen können und müssen.

Wegen der weiteren Einzelheiten und des Vorbringens der Beteiligten wird auf ihre in beiden Rechtszügen gewechselten Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten A bis D) Bezug genommen.