Die Berufung der Klägerin, die nur noch auf die teilweise Aufhebung des Bescheids des Beklagten vom 9. Februar 2016 und nicht mehr hilfsweise auf die Ermäßigung der Gebühr für eine Wasserentnahme zur Herstellung eines Erzeugnisses um drei Viertel gemäß § 22 Abs. 2 NWG gerichtet ist, ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 9. Februar 2016 über die Festsetzung der Wasserentnahmegebühr für das Veranlagungsjahr 2015 in Höhe von 65.466,63 EUR und der Vorauszahlung für das Jahr 2016 in gleicher Höhe ist rechtlich nicht zu beanstanden.

I. Rechtsgrundlage für die Erhebung der Wasserentnahmegebühr ist § 21 Abs. 1 NWG. Danach erhebt das Land für Benutzungen nach § 9 Abs. 1 Nrn. 1 und 5 WHG (Wasserentnahmen) eine Gebühr. Die Höhe der Gebühr bemisst sich gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG nach der Anlage 2 zum Niedersächsischen Wassergesetz. Für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser (Nr. 3 der Anlage 2 in der ab dem 1.1.2015 anwendbaren Fassung vom 18.12.2014, Nds. GVBl. 2014, S. 477) ist der Gebührensatz pro Kubikmeter Wasser je nach Verwendungszweck gestaffelt:

3.1 zur Wasserhaltung 0,037 EUR

3.2 zur Kühlung 0,037 EUR

3.3 zur Beregnung und Berieselung 0,007 EUR

3.4 zur Fischhaltung 0,004 EUR

3.5 zu sonstigen Zwecken 0,090 EUR.

Gemäß § 23 Abs. 1 NWG schuldet die Gebühr, wer das Gewässer benutzt. Dies ist derjenige, der die Benutzung in Ausübung der wasserrechtlichen Erlaubnis tatsächlich ausübt (vgl. Reffken/Elsner, Niedersächsisches Wassergesetz, Stand: November 2017, § 23 Rn. 2).

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, begegnen diese Regelungen keinen grundsätzlichen rechtlichen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.1.2010 - 1 BvR 1801/07, 1 BvR 1878/07 - juris Rn. 8 ff. zu § 47 NWG a. F.; Beschluss vom 7.11.1995 - 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 - juris Rn. 132 ff.; s. a. VG Lüneburg, Urteil vom 10.3.2016 - 6 A 455/15 - juris Rn. 17). Solche werden auch von der Klägerin im Berufungsverfahren nicht geltend gemacht.

Die Entnahme von Grundwasser durch die Klägerin unterliegt, worin die Beteiligten übereinstimmen, der Gebührenpflicht.

Die zwischen den Beteiligten streitige Höhe der Gebühr bemisst sich - wie im angefochtenen Bescheid zutreffend angenommen - nach Nr. 3.5 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG. Danach beträgt die Gebühr für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser zu sonstigen Zwecken 0,090 EUR/m³.

Der Auffassung der Klägerin, die Wasserentnahmegebühr für das von ihr verwandte Grundwasser sei nach dem Gebührensatz für Entnahmen von Grundwasser zur Beregnung und Berieselung nach Nr. 3.3 und einem Gebührensatz von 0,007 EUR/m³ zu berechnen, folgt der Senat nicht.

1. Zu Recht haben der Beklagte und das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die von der Klägerin vorgenommene Benässung von asphaltierten Fahrbahnen mit Grundwasser, um die Eigenschaften von Reifen bei Nässe zu testen, nicht zur Beregnung und Berieselung im Sinne des Gesetzes erfolgt.

Der Gebührentatbestand Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG "zur Beregnung und Berieselung" wird im Niedersächsischen Wassergesetz allerdings nicht definiert und enthält anders als beispielsweise § 1 Abs. 2 Nr. 10 NW WasEG oder § 103 Nr. 7 BaWüWG und § 1 Abs. 2 Nr. 9 RP LWEntG, in denen ausdrücklich eine Privilegierung von Wasserentnahmen zur Bewässerung bzw. Beregnung oder Berieselung landwirtschaftlich, gärtnerisch oder forstwirtschaftlich genutzter Flächen durch Gebührenfreiheit geregelt ist, keine explizite Beschränkung auf die Beregnung und Berieselung solcher Flächen.

Der in Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG verwendete Begriff "zur Beregnung und Berieselung" bedarf deshalb einer Auslegung. Anders als das Verwaltungsgericht legt der Senat diesen Begriff aber nicht dahingehend aus, dass er das Aufbringen von Wasser auf wasserdurchlässige Bodenschichten voraussetzt. Die Auslegung durch den Senat ergibt vielmehr, dass darunter die Verwendung des entnommenen Grundwassers zum Zweck der Bewässerung des Bodens zur Förderung des Pflanzenwachstums fällt. Hierzu gehört die Beregnung und Berieselung zu landwirtschaftlichen, forstwirtschaftlichen und erwerbsgärtnerischen Zwecken, soweit es sich dabei um erlaubnispflichtige und deshalb gebührenpflichtige Entnahmen handelt.

Dazu im Einzelnen:

a) Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist "Beregnung" die bodenschonende Art der Bewässerung von Kulturpflanzen, bei der Wasser (Klarwasser, Abwasser) regenähnlich durch Bewässerungsanlagen verteilt wird (Brockhaus, Enzyklopädie, 19. Aufl. 1996, Bd. 3, S. 108). Als Beregnung wird auch das offene Versprühen von Wasser auf landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Flächen zur Deckung des Wasserbedarfs von Nutz- oder auch Zierpflanzen bezeichnet (wikipedia, https://de.wikipedia.org/wiki/Beregnung). Die Berieselung ist eine Art der Bewässerung, bei der unter Ausnutzung der Geländeneigung das Wasser den Pflanzen (besonders auf Wiesen und Weiden) in offenen Gräben zugeführt wird (https://www.wissen.de/lexikon/berieselung). Nach Brockhaus (a. a. O., S. 248) wird bei der reinen Berieselung, die besonders für Grünland verwendet wird, das Wasser auf die höchste Geländestelle gefördert und in dünner Schicht oder mit Hilfe von Verteilergräben oder Rinnen über die Bodenfläche verrieselt. Im Ackerbau wird auch die Furchenberieselung verwendet. Sie wird zumeist bei Pflanzenkulturen angewandt, die in Reihen angebaut werden, wie z. B. Kartoffeln, Tomaten, Mais, Zuckerrohr u. a. (wikipedia, https://de.wikipedia.org/wiki/ Bew%C3%A4sserung). Die Beregnung und Berieselung sind Formen der Bewässerung. Unter "Bewässerung" wiederum ist die Zufuhr von Wasser an den Boden zur Förderung des Pflanzenwachstums zu verstehen (Brockhaus, a. a. O., S. 248).

Demnach ist unter den Begriffen "Beregnung" und "Berieselung" sowohl nach alten als auch nach neuen Enzyklopädien die Bewässerung des Bodens zur Förderung des Pflanzenwachstums zu verstehen, wobei die Wasserzufuhr technisch auf unterschiedliche Weise erfolgt.

Hingegen ist nach diesem Begriffsverständnis nicht (technisch) Voraussetzung, dass das Wasser unmittelbar auf den Boden, zumindest auf wasserdurchlässige Bodenschichten aufgebracht wird. Denkbar ist vielmehr auch, dass bei dem Beregnen und Berieseln Wasser auf versiegelte Flächen aufgetragen und anschließend erst dem Boden zugeführt wird. Maßgeblich ist begrifflich allein, dass das entnommene und zur Beregnung und Berieselung verwendete Wasser dazu dient, den Boden zu bewässern, damit Pflanzen wachsen.

Dieses allgemeinsprachliche Begriffsverständnis steht im Einklang mit der Verwendung der Begriffe "Beregnung" und "Berieselung" im Bereich des Wasserbaus. Das Verwaltungsgericht hat hierzu beanstandungsfrei die DIN 4047-6 "Landwirtschaftlicher Wasserbau - Begriffe - Teil 6: Bewässerung" herangezogen. Soweit die Klägerin hiergegen einwendet, dass diese DIN-Norm das Begriffsverständnis des Gebührentatbestands sachlich ungerechtfertigt verenge und nicht zur Bestimmung eines allgemeinen Sprachgebrauchs herangezogen werden könne, weil sie schon aus ihrem Regelungskontext einen klaren thematischen Bezug zur landwirtschaftlichen und erwerbsgärtnerischen Bewässerung habe, ist dem nicht zu folgen. Vielmehr ist die Ausbringung von Wasser in Form von Beregnung und Berieselung gerade im landwirtschaftlichen Wasserbau typisch. Deshalb bedurfte und bedarf es gerade in diesem Bereich entsprechender Begriffsbestimmungen in einer DIN-Norm. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass bei der Berieselung nach dieser DIN-Norm die Bewässerung in der Weise erfolgt, dass Wasser über Flächen oder in Rillen oder Furchen rieselt (vgl. Nr. 2.2 der DIN-Norm 4047-6 zum Begriff "Rieselverfahren"). Unter Beregnung ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts unter Bezugnahme auf die DIN-Vorschrift eine Bewässerung zu verstehen, bei der das Wasser unter Druck durch Regner (3.16) mittels ortsfester, teilortsfester oder vollbeweglicher Anlagen verteilt wird (Nr. 3.1). Nach Nr. 3.1.1 der DIN-Norm ist unter Bewässerung außerdem das Aufbringen von Bewässerungswasser auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Flächen zu verstehen. Nach der Anmerkung 1 soll die Bewässerung besonders den Wasserbedarf der Pflanzen bei Wassermangel decken.

Der Tatbestand "zur Beregnung und Berieselung" in Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG setzt nach der sprachlichen Auslegung demnach begriffsimmanent voraus, dass das entnommene Grundwasser dem Boden zugeführt wird, um ihn zu bewässern, damit darauf Pflanzen wachsen können.

b) Dieses Verständnis wird gestützt durch eine historische Auslegung unter ergänzender Heranziehung der Normen des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG), deren Durchführung das Niedersächsische Wassergesetz dient.

Vor Einführung der Wasserentnahmegebühr waren die Begriffe "Beregnung" und "Berieselung" noch nicht im Niedersächsischen Wassergesetz verwendet worden. Im Bereich des Wasserhaushaltsrechts gab es aber schon die Begriffe "Verregnen" und "Verrieseln". Zum Zeitpunkt der Einführung der Wasserentnahmegebühr in Niedersachsen im Jahr 1992 hatte der Bund durch Erlass des Wasserhaushaltsgesetzes von seiner damaligen Rahmenkompetenz gemäß Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG in der bis zur Änderung durch die Föderalismusreform geltenden Fassung Gebrauch gemacht. Die Länder waren seinerzeit gemäß Art. 75 Abs. 3 GG zum Erlass von erforderlichen Landesgesetzen verpflichtet. Das Land Niedersachsen hat sich damit im Jahr 1992 bei der Einführung des Wasserentnahmeentgelts in einem durch das Wasserhaushaltsgesetz des Bundes vorgegebenen Rahmen bewegt.

§ 18a Abs. 1 Satz 2 WHG (als Vorläufernorm des heutigen wortgleichen § 54 Abs. 2 Satz 1 WHG) lautete in der bei Inkrafttreten des Achten Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Wassergesetzes vom 23. Juni 1992 (Nds. GVBl. 1992, S. 163) geltenden Fassung:

"Abwasserbeseitigung im Sinne dieses Gesetzes umfaßt das [...] Verregnen und Verrieseln von Abwasser [...]."

Unter Verregnen ist das oberirdische Versprühen von Abwasser, in der Regel mit dem Ziel der Verbesserung der Bodenfruchtbarkeit, zu verstehen (Zöllner, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG und AbwAG, Stand: Februar 2017, § 54 WHG Rn. 33; ähnlich auch Nisipeanu, in: Berendes/Frenz/Müggenborg, 2. Aufl. 2017, WHG, § 54 Rn. 36). Unter Verrieseln (sog. kontrollierte Versickerung) versteht man die Inanspruchnahme des Bodens durch langsame und großflächige Beaufschlagung der Erdoberfläche mit Abwasser (Nisipeanu, in: Berendes u. a., a. a. O., Rn. 36; so auch Zöllner, in: Sieder u. a., a. a. O., Rn. 34).

Hieraus folgt zunächst, dass - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - die technischen Verfahren des Beregnens und Berieselns identisch sind mit den Verfahren des Verregnens und Verrieseln. Denn das Wasser wird in jeweils gleicher Weise dem Boden zugeführt.

Alle vier Verfahren haben aber über den rein technischen Wasserauftrag hinaus auch dasselbe Ziel, nämlich das Pflanzenwachstum zu fördern. Zwar dient das "Verregnen" und "Verrieseln" in erster Linie der Entsorgung von Abwasser. Zugleich wird mit diesem Verfahren jedoch auch eine Verbesserung der Fruchtbarkeit des Bodens bezweckt (siehe wiederum Zöllner, in: Sieder u. a., a. a. O., § 54 WHG Rn. 33). Dieses Verständnis deckt sich mit der vom Verwaltungsgericht wiedergegebenen Definition des Begriffs des Bewässerungswassers in Nr. 1.2 der DIN-Norm 4047-6 "Landwirtschaftlicher Wasserbau - Begriffe - Teil 6: Bewässerung", wonach Bewässerungswasser als Flüssigkeit beschrieben wird, die für die Bewässerung verwendet wird, "wie z.B. Oberflächenwasser, Grund- oder Quellwasser, Abwasser, [...]" (Nr. 1.2). Auch nach dieser Definition dienen sowohl Grund- als auch Abwasser der Bewässerung des Bodens.

c) Anhand der Gesetzesmaterialien zur Einführung der Wasserentnahmegebühr in Niedersachsen aus dem Jahre 1992 lässt sich nicht feststellen, dass der Gesetzgeber den Tatbestand "zur Beregnung und Berieselung" anders und weiter fassen wollte.

Der Gesetzgeber ging vielmehr davon aus, dass der Tatbestand "zur Beregnung und Berieselung" die Fälle der Beregnung und Berieselung zu landwirtschaftlichen, forstwirtschaftlichen und erwerbsgärtnerischen Zwecken erfasst.

Die grundlegende Vorschrift des § 47 NWG a. F. (jetzt § 21 NWG) über die Erhebung der Wasserentnahmegebühr ist durch das 8. Änderungsgesetz zum Niedersächsischen Wassergesetz vom 30. Juni 1992 (Nds. GVBl. 1992, S. 163) eingefügt worden. Die Höhe der Gebühr war in § 47 a NWG a. F. (jetzt § 22 NWG) geregelt. Die Vorschrift des § 47 a NWG a. F. ist in das neugefasste Niedersächsische Wassergesetz vom 19. Februar 2010 (Nds. GVBl. 2010, 64 ff.) als § 22 NWG überführt worden. Bis zum Jahr 2015 betrug der Gebührensatz für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser zur Beregnung und Berieselung gemäß Nr. 3.3 der Anlage zu § 22 Abs. 1 NWG 0,00511 EUR/m³ (vormals 0,01 DM) und gemäß Nr. 3.5 zu sonstigen Zwecken 0,06136 EUR/m³ (vormals 0,12 DM). Diese Gebührensätze sind zum 1. Januar 2015 durch Art. 13 des Haushaltsbegleitgesetzes vom 18. Dezember 2014 (Nds. GVBl. 2014, 477) erhöht worden, und zwar der Gebührensatz Nr. 3.3 um 36,99 % auf 0,007 EUR/m³ und der Gebührensatz Nr. 3.5 um 46,68 % auf 0,09 EUR/m³, weil die Abgabesätze der Wasserentnahmegebühr - bis auf Anpassungen beim Kühlwasser in den Jahren 1997 und 1999 - seit der Einführung der Gebühr im Jahr 1992 keinem Inflationsausgleich unterlegen haben (LT-Drs. 17/1982, S. 42).

Den Gesetzesmaterialien aus dem Jahr 1992 lässt sich entnehmen, dass bei der Festlegung der Gebührensätze die besondere Schutzwürdigkeit des Grundwassers berücksichtigt worden ist. Es sollten Anreize geschaffen werden, bestimmte Grundwassernutzungen zukünftig vermehrt durch Nutzungen von Oberflächenwasser zu ersetzen. Bei der Abgabenhöhe ist der umweltpolitische Ansatz der sparsamen Verwendung und speziell auch der Ressourcenschonung des Grundwassers ein tragendes Element gewesen (LT-Drs. 12/2960, S. 19). Um andererseits die Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit landwirtschaftlicher und gewerblicher Betriebe mit wasserintensiver Nutzung nicht übermäßig zu belasten, sind die möglichen Abgabetatbestände differenziert nach Herkunftsbereich und Verwendungszweck aufgelistet sowie mit bestimmten Sätzen versehen worden, und es sind bei der Differenzierung der Entgeltsätze auch wirtschaftliche Elemente berücksichtigt worden (LT-Drs. 12/2960, S. 19).

Aus diesen Erwägungen folgt aber entgegen der Ansicht der Klägerin nicht, dass der Gesetzgeber landwirtschaftliche und gewerbliche Betriebe bei der Erhebung einer Wasserentnahmegebühr zur Beregnung und Berieselung gleich behandeln wollte. Vielmehr hatte er speziell die landwirtschaftliche (Feld-)Beregnung im Blick.

Dies ergibt sich daraus, dass der Verwendungszweck "landwirtschaftliche Feldberegnung" in den Gesetzesmaterialien ausdrücklich erwogen worden ist. Verbände hatten für land- und forstwirtschaftliche sowie erwerbsgärtnerische Benutzungstatbestände und für die landwirtschaftliche und Frostschutzberegnung eine Befreiungs- bzw. Ermäßigungsmöglichkeit eingefordert (LT-Drs. 12/2960, S. 22, 24). Die Forderung nach einer Gebührenbefreiung für diesen Verwendungszweck wurde zwar mit Ausnahme einer Befreiung zugunsten der Frostschutzberegnung (§ 47 Abs. 2 Nr. 13 NWG a. F., jetzt § 21 Abs. 2 Nr. 15 NWG) abgelehnt mit der Begründung, dass die landwirtschaftliche Feldberegnung keine Wasserentnahme zum Zwecke der Grundwasseranreicherung sei, weil dieser Vorgang eine landbauliche und keine wasserwirtschaftliche Zielrichtung habe (LT-Drs. 12/2960, S. 17). Zugleich wird in den Gesetzesmaterialien aber ausdrücklich darauf hingewiesen, dass gerade diese Verwendungszwecke - also die land- und forstwirtschaftlichen sowie erwerbsgärtnerischen Benutzungstatbestände - schon in der Anlage zu § 47 Abs. 4 NWG-Entwurf mit bereits reduzierten Entgeltsätzen in den Nummern 2.2 und 3.3 aufgeführt würden (LT-Drs. 12/2960, S. 24; heute Nrn. 2.2 und 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG). Mithin sollten gerade die Tatbestände der land- und forstwirtschaftlichen sowie erwerbsgärtnerischen Nutzung mit dem Gebührentatbestand "zur Beregnung und Berieselung" privilegiert werden.

Für eine solche Absicht des Gesetzgebers spricht auch die Darstellung in den Gesetzesmaterialien über die haushaltsmäßigen Auswirkungen, die man durch die Erhebung der Wasserentnahmegebühr erwartete (LT-Drs. 12/2960, S. 14). Die finanziellen Auswirkungen wurden anhand erwarteter Wasserentnahmen geschätzt und aufgegliedert nach den Verwendungszwecken "Entnahmen für Wasserhaltungen" (diese Rubrik entspricht Nr. 3.1 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG), "für Kühlzwecke" (entspricht Nrn. 2.1 und 3.2), "im Rahmen der landwirtschaftlichen Beregnung" (entspricht Nrn. 2.2 und 3.3), "für Zwecke der Fischhaltung" (entspricht Nr. 3.4) und "für sonstige, d. h. insbesondere industrielle und gewerbliche Zwecke" (entspricht Nrn. 2.3 und 3.5). Demnach wurde auch in der Aufstellung der erwarteten Einnahmen aus dem Verwendungszweck "zur Beregnung und Berieselung" allein die landwirtschaftliche Beregnung in den Blick genommen.

Gegen eine Intention des Gesetzgebers, die Beregnungen und Berieselungen zu gewerblichen und industriellen Zwecken im gleichen Maße wie die landwirtschaftliche Feldberegnung zu privilegieren, spricht, dass der Gesetzgeber ursprünglich weitere gesonderte Gebührentatbestände für bestimmte gewerbliche und industrielle Unternehmen hat schaffen wollen. Der Gesetzgeber hatte zunächst in den Nummern 2.4 und 2.5 zu § 47 Abs. 4 Entwurf-NWG spezifische Entgeltsätze für den weiteren Verwendungszweck "zur Produktion in den nachgenannten gewerblichen oder industriellen Wirtschaftszweigen" vorgesehen (LT-Drs. 12/2960, S. 9 und 19). Dieser Tatbestand sollte in die Nrn. 2.4.1 und 3.5.1 "Zellstoff-, Holzschliff-, Papier- und Pappeerzeugung" sowie in die Nrn. 2.4.2 und 3.5.2 "Ernährungsgewerbe" untergliedert werden. Die Nrn. 2.5 und 3.6 sahen Entgeltsätze "zu sonstigen Zwecken" vor (heute Nrn. 2.3 und 3.5). Zudem sah § 47 Abs. 5 NWG-Entwurf eine Verordnungsermächtigung vor, die es ermöglichen sollte, die Anlage zu § 47 Abs. 4 NWG mit weiteren Verwendungszwecken und weiteren Entgeltsätzen bzw. geänderten Entgeltsätzen zu versehen oder Verwendungszwecke zu streichen, soweit diese bestimmte Wirtschaftszweige aus dem gewerblichen oder industriellen Produktionsbereich beträfen, deren Wasserbedarf den durchschnittlichen Wasserverbrauch erheblich übersteigen würde (wasserintensive Produktion; LT-Drs. 12/2960, S. 3 und 20). Da sich nicht abschätzen ließ, wie die Erhebung des Wasserentnahmeentgelts auf die Wettbewerbssituation wirken würde, sollte diese Verordnungsermächtigung es ermöglichen, die Auswirkungen des Wasserentgelts anzupassen. Diese Regelung hielt der Gesetzgeber auch mit Rücksicht auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Erfordernis der Gebührengleichheit für geboten (LT-Drs. 12/2960, S. 20). Hieraus folgt, dass der Gesetzgeber Wasserentnahmen für gewerbliche und industrielle (Produktions-)Unternehmen gesondert durch niedrigere Entgeltsätze privilegieren wollte. Zwar sind diese ursprünglich geplanten Tatbestände in den Nrn. 2.4 und 3.5 für bestimmte Produktionszweige im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens gestrichen worden. Es ist in der Anlage zu § 47 a Abs. 1 NWG a. F. nur noch bei dem Auffangtatbestand der Nummern 2.3 und 3.5 "zu sonstigen Zwecken" geblieben. Damit ist aber nicht die vom Gesetzgeber gewollte Privilegierung gewerblicher und industrieller Produktionsunternehmen entfallen, sondern der Gesetzgeber hat stattdessen eine Härteklausel in § 47a Abs. 2 NWG a. F. (heute § 22 Abs. 2 NWG) für Wasserentnahmen "zu sonstigen Zwecken" eingeführt (vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umweltfragen, LT-Drs. 12/3315, S. 5, 14; Schriftlicher Bericht, LT-Drs. 12/4260, S. 13, 22). Nach dieser Härtefallklausel in § 47a Abs. 2 NWG a. F. (heute § 22 Abs. 2 NWG) ermäßigt die Wasserbehörde auf Antrag die Gebühr nach Nummer 2.3 oder 3.5 ("zu sonstigen Zwecken") für eine Wasserentnahme zur Herstellung eines Erzeugnisses um drei Viertel, wenn bei der Herstellung alle zumutbaren Maßnahmen zur Wassereinsparung getroffen worden sind, wobei die Gebühr nach Nummer 3.5 nur ermäßigt werden darf, wenn die Verwendung von Wasser aus oberirdischen Gewässern unzumutbar ist. Auf Wasserentnahmen zur Beregnung und Berieselung findet diese Härteklausel dagegen keine Anwendung. Diese Entwicklung im Gesetzgebungsverfahren spricht dafür, dass der Gesetzgeber gesonderte Tatbestände für gewerbliche und industrielle Produktionsunternehmen einerseits und für die landwirtschaftliche Feldberegnung andererseits schaffen wollte.

Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin darauf, der damalige Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Funke habe seinerzeit in der 50. Plenarsitzung am 25. März 1992 hervorgehoben, dass durch die Einführung des Wasserentnahmeentgelts sowohl Gewerbe und Industrie als auch die Landwirtschaft mit der Ressource Wasser sparsamer umgehen sollten (LT-Stenografischer Bericht, 50. Sitzung, S. 4677), und daraus ergebe sich, dass die wasserintensive Nutzung gewerblicher Betriebe - irrelevant, ob landwirtschaftlich oder sonst gewerblich - durch einen reduzierten Gebührentatbestand privilegiert werden sollte. Minister Funke hat in dieser Plenarsitzung nämlich weiter erläutert, dass Wasserbenutzungen zur Kühlung, zur landwirtschaftlichen Feldberegnung oder auch zur Fischhaltung mit geringeren Entgeltsätzen versehen würden (LT-Stenografischer Bericht, a. a. O., S. 4678). Diese Äußerung spricht ebenfalls dafür, dass die Wasserentnahme zum Zweck der landwirtschaftlichen Feldberegnung gegenüber sonstigen Zwecken durch einen eigenen Gebührentatbestand privilegiert werden sollte.

Mit dem in den Gesetzesmaterialien verwendeten Begriff "landwirtschaftliche (Feld-)Beregnung" ist die Bewässerung von Flächen gemeint, auf denen Landwirtschaft, Gartenbau oder Forstwirtschaft zu Erwerbszwecken betrieben wird (s. LT-Drs. 12/2960, S. 24). Ein solches Verständnis folgt auch aus § 201 BBauG in der im Jahr 1992 geltenden Fassung vom 8. Dezember 1986, wonach Landwirtschaft im Sinne dieses Gesetzbuchs insbesondere der Ackerbau, die Wiesen- und Weidewirtschaft einschließlich Pensionstierhaltung auf überwiegend eigener Futtergrundlage, die gartenbauliche Erzeugung, der Erwerbsobstbau, der Weinbau, die berufsmäßige Imkerei und die berufsmäßige Binnenfischerei zu verstehen waren (s. a. § 201 BauGB).

d) Sinn und Zweck des Gebührentatbestands in Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG stützen diesen Befund.

Ziel des Gesetzgebers war es - wie dargelegt -, dass bei der Differenzierung der Entgeltsätze auch wirtschaftliche Elemente berücksichtigt werden sollten (LT-Drs. 12/2960, S. 19). Ein Vergleich der privilegierenden Gebührensätze zeigt, dass Entnahmen von Grundwasser zur Wasserhaltung (Nr. 3.1) und zur Kühlung (3.2), die in erster Linie gewerblichen und industriellen Unternehmen zu Gute kommen, mit demselben Gebührensatz in Höhe von 0,037 EUR/m³ (ursprünglich 0,05 DM/m³) belegt worden sind, während die Gebühren für Grundwasserentnahmen zur Fischhaltung (Nr. 3.4) in Höhe von 0,004 EUR/m³ (ursprünglich 0,005 DM/m³) und zur Beregnung und Berieselung (Nr. 3.3) in Höhe von 0,007 EUR/m³ (ursprünglich 0,01 DM/m³) deutlich geringer sind. Dies legt den Schluss nahe, dass der Gesetzgeber Grundwasserentnahmen, die der Produktion von Tieren und Pflanzen dienen, besonders wirtschaftlich privilegieren wollte.

Zudem ist der Zweck der Wasserentnahmegebühren zu berücksichtigen. Diese sollen u. a. als Ausgleichsleistungen für Einschränkungen der ordnungsgemäßen land-, forst- und erwerbsgärtnerischen Nutzung eines Grundstücks in Wasserschutzgebieten verwendet werden und die landwirtschaftlichen Nutzer in Wasserschutzgebieten entlasten (LT-Drs. 12/2960, S. 28, s. a. § 51 a NWG a. F. = § 28 Abs. 3 Nr. 4 b NWG). Dies spricht dafür, dass die Land- und Forstwirte sowie die Erwerbsgärtner auch bei der Erhebung der Wasserentnahmegebühr privilegiert werden sollten, um ihnen nicht auf der einen Seite das zu nehmen, was ihnen zumindest teilweise auf der anderen Seite wieder ausgezahlt werden soll.

Weiteres tragendes Element bei der Staffelung der Abgabenhöhe war - wie ebenfalls bereits ausgeführt - der umweltpolitische Ansatz der sparsamen Verwendung und speziell auch der Ressourcenschonung des Grundwassers (LT-Drs. 12/2960, S. 19). Die Beregnung und Berieselung gelten als ressourcenschonend, weil diese Gewässernutzung gewährleistet, dass ein Großteil des verwendeten Wassers unverändert im Boden versickern kann und grundsätzlich dem Grundwasserhaushalt unmittelbar wieder zur Verfügung steht (so auch VG Lüneburg, Urteil vom 10.3.2016 - 6 A 455/15 - juris Rn. 25). Für den Gesetzgeber waren derartige Überlegungen bei der Bemessung der Gebühr wie auch bei der Schaffung von Befreiungstatbeständen leitend. So ist die Frostschutzberegnung u. a. mit der Begründung gebührenfrei gestellt worden (heute § 22 Abs. 2 Nr. 15 NWG), dass bei dieser Form der Beregnung etwa 90 bis 95 % des Wassers wieder dem Grundwasser zufließen (LT-Drs. 12/4260, S. 10). Eine Befreiung für land-, forstwirtschaftliche und erwerbsgärtnerische Nutzungen ist nur deshalb nicht erteilt worden, weil diese keine wasserwirtschaftliche, sondern eine landbauliche Zielrichtung haben (LT-Drs. 12/2960, S. 17). Bei diesen Nutzungen findet aber im gleichen Maße wie bei der Frostschutzberegnung eine ressourcenschonende Beregnung und Berieselung statt. Es liegt deshalb der Schluss nahe, dass der Gesetzgeber gerade diese Nutzungen zwar nicht von der Gebühr gänzlich befreien, aber jedenfalls mit einem besonders niedrigen Gebührensatz des Nr. 3.3 privilegieren wollte. Dagegen gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber - wie die Klägerin vorträgt - jedes wasserintensive gewerbliche oder industrielle Großvorhaben mit dem Gebührentatbestand 3.3 privilegieren wollte, welches Boden befeuchtet und den Anforderungen einer rücksichtsvollen Ressourcennutzung entspricht.

Der Einwand der Klägerin, die Rückführung des Wassers in das Grundwasser sei nicht der maßgebliche Hintergrund der reduzierten Gebühr für Beregnung und Berieselung, denn die Entnahme des Wassers aus dem Grundwasser zur Kühlung gemäß Nr. 3.2 sei mehr als fünf Mal teurer als bei der reduzierten Gebühr für Beregnung und Berieselung, obgleich davon ausgegangen werden könne, dass bei einem Einsatz von Kühlwasser ebenfalls der überwiegende Teil wieder zurückgeleitet werden könne, geht ins Leere. Denn die Höhe des Gebührensatzes in Nr. 3.2 zur Kühlung erklärt sich in erster Linie aus dem Verwendungszweck des Kühlens.

e) Zu demselben Ergebnis führt auch die Auslegung nach der Gesetzessystematik.

Heranzuziehen ist bei dieser Betrachtung der systematische Zusammenhang mit anderen Vorschriften des Niedersächsischen Wassergesetzes, insbesondere mit dem Anwendungsbereich einer Gebührenpflicht nach § 21 NWG. Die Höhe der Gebührensätze in Nr. 3.3. der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG gilt nur für gebührenpflichtige Wasserentnahmen nach § 21 Abs. 1 NWG. Hierzu zählen nicht die Wasserentnahmen, für die gemäß § 21 Abs. 2 NWG eine Gebühr von vorneherein nicht erhoben wird, sowie die erlaubnis- und bewilligungsfreien Wasserentnahmen nach § 8 Abs. 2 und 3, § 46 Abs. 1 und 2 WHG, §§ 32 und 86 NWG, für die gemäß § 21 Abs. 4 NWG ebenfalls keine Gebühren erhoben werden (vormals § 47 Abs. 2 und 4 NWG a. F.). Nach § 46 Abs. 1 Satz 1 WHG bedarf keiner Erlaubnis oder Bewilligung das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten oder Ableiten von Grundwasser 1. für den Haushalt, für den landwirtschaftlichen Hofbetrieb, für das Tränken von Vieh außerhalb des Hofbetriebs oder in geringen Mengen zu einem vorübergehenden Zweck, 2. für Zwecke der gewöhnlichen Bodenentwässerung landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzter Grundstücke, soweit keine signifikanten nachteiligen Auswirkungen auf den Wasserhaushalt zu besorgen sind. Dieser Befreiungstatbestand hat vor allem Grundwassernutzungen im Bereich der landwirtschaftlichen, forstwirtschaftlichen oder gärtnerischen Nutzung zum Gegenstand. Nach § 86 Abs. 2 NWG ist ferner eine Erlaubnis oder eine Bewilligung nicht erforderlich für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten oder Ableiten von Grundwasser in geringen Mengen für den Gartenbau. Dies legt den Schluss nahe, dass in Korrespondenz zu diesen beiden Vorschriften mit Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG (vormals zu § 47 a NWG a. F.) "zur Beregnung und Berieselung" ein Gebührentatbestand für ebensolche Nutzungen des Grundwassers geschaffen worden ist, welche nicht nur in geringen Mengen zu einem vorübergehenden Zweck stattfinden, sondern wasserintensiv und dauerhaft und deshalb erlaubnispflichtig sind.

Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber sowohl in den Befreiungstatbeständen des § 21 Abs. 2 NWG (vormals § 47 Abs. 2 NWG a. F.) als auch in den übrigen Gebührentatbeständen der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG (vormals Anlage zu § 47 a Abs. 1 NWG a. F.) einen konkreten Zweck des Wassereinsatzes ausdrücklich benannt hat. Dies spricht einerseits dafür, dass der Gesetzgeber demgegenüber eine weitere Konkretisierung des Verwendungszwecks "zur Beregnung und Berieselung" nicht für erforderlich, sondern es gerade für selbstverständlich gehalten hat, dass Grundwasser zur Beregnung und Berieselung typischerweise zur Bewässerung des Bodens zur Förderung des Pflanzenwachstums entnommen wird, wie es bei der land- und forstwirtschaftlichen sowie erwerbsgärtnerischen Nutzung der Fall ist. Andererseits folgt unmittelbar aus dem Wortlaut "Verwendungszweck" und "zur" Beregnung und Berieselung, dass die Wasserentnahme "zur" Beregnung und Berieselung erfolgen muss. Ein solches Verständnis hat das Verwaltungsgericht zu Recht den Erwägungen des Gesetzgebers zu § 47 Abs. 2 Nr. 1 b des Gesetzentwurfs zur Änderung des Niedersächsischen Wassergesetzes (jetzt § 21 Abs. 2 Nr. 1 NWG) entnommen. Diese Vorschrift sah ursprünglich vor, dass die Entnahme oder das Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern nicht entgeltpflichtig sei, wenn dies "zur gezielten Grundwasseranreicherung" erfolge (LT-Drs. 12/2960, S. 2). Im Gesetzgebungsverfahren wurde auf Empfehlung des Ausschusses für Umweltfragen das Wort "gezielt" gestrichen, weil das mit dem Wort "gezielt" zum Ausdruck gebrachte "finale Element" bereits durch das Wort "zur" ausgedrückt werde (LT-Drs. 12/4260, S. 6). Übertragen auf den Gebührentatbestand in Nr. 3.3 "zur Beregnung und Berieselung" bedeutet dies, dass diese Vorschrift - ebenso wie die anderen Gebührentatbestände in der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG - nicht nur die technische Art und Weise des Wassereinsatzes beschreibt, sondern dass sie weiter voraussetzt, dass die Beregnung und Berieselung zweckbestimmt vorgenommen wird. Zweck einer Beregnung und Berieselung mit entnommenem Grundwasser ist die Bewässerung des Bodens, welcher wiederum auf eine Bewässerung angewiesen ist, damit Pflanzen auf ihm wachsen können. Privilegiert werden sollte demnach durch Nr. 3.3 nach dem Willen des Gesetzgebers nicht die technische Art und Weise des Wasserauftrags (durch Beregnung und Berieselung), sondern der begriffsimmanente Verwendungszweck.

Dieser Auslegung steht nicht entgegen, dass in dem nachträglich durch das 11. Änderungsgesetz vom 11. Februar 1998 (Nds. GVBl. 1998, S. 86) eingefügten § 47 c Abs. 2 Satz 3 NWG a. F. (jetzt wortgleich § 24 Abs. 2 Satz 3 NWG) die landwirtschaftliche, forstwirtschaftliche und gärtnerische Beregnung oder Berieselung ausdrücklich benannt wird. Nach dieser Vorschrift entfällt die Pflicht zur Vorauszahlung, wenn eine Gebühr für die Entnahme von Wasser zur landwirtschaftlichen, forstwirtschaftlichen oder gärtnerischen Beregnung oder Berieselung erhoben wird. Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Klägerin nicht zum Ausdruck gebracht, dass der Gebührentatbestand in Nr. 3.3 gegenüber der Regelung in § 24 Abs. 2 Satz 3 NWG bzw. § 47 c Abs. 2 Satz 3 NWG a. F. weiter zu fassen wäre. Zwar hat Gesetzgeber die nachträgliche Einfügung des § 47 c Abs. 2 Satz 3 NWG a. F. nicht zum Anlass genommen - was wünschenswert gewesen wäre -, den Gebührentatbestand in Nr. 3.3 der Anlage zum damaligen § 47 a Abs. 1 NWG a. F. zu präzisieren und hat dies auch nicht bei der Neufassung der Normen als §§ 21 ff. NWG getan. Der Gesetzgeber wollte jedoch mit § 47 c Abs. 2 Satz 3 NWG a. F. nur klarstellen, dass eine Vorauszahlungspflicht bei der Entnahme von Wasser zur landwirtschaftlichen, forstwirtschaftlichen oder gärtnerischen Beregnung oder Berieselung im Gegensatz zu allen anderen in der Anlage zu § 47 a Abs. 1 NWG a. F. genannten Gebührentatbeständen entfällt. Denn mit dieser Regelung wird berücksichtigt, dass land- und forstwirtschaftliche Betriebe sowie Gartenbaubetriebe stark von Witterungseinflüssen abhängig sind und bei ihnen eine Prognoseentscheidung nach § 47 c Abs. 3 NWG a. F. (= § 24 Abs. 3 NWG) nicht möglich ist (vgl. Reffken/Elsner, a. a. O., § 24 Rn. 4).

Der von der Klägerin angeführte § 95 Abs. 2 NWG stützt die hier vorgenommene Auslegung. § 95 Abs. 2 NWG sieht eine Ausnahme von der Geltung der Abwasserbeseitigungsbestimmungen in §§ 54 bis 61 WHG und §§ 96 bis 100 NWG u. a. für das durch landwirtschaftlichen Gebrauch entstandene Abwasser vor, das dazu bestimmt ist, auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden aufgebracht zu werden. Diese Vorschrift zeigt ebenfalls, dass die Bewässerung von landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden nach dem Niedersächsischen Wassergesetz gesondert behandelt werden soll.

Der außerdem von der Klägerin genannte § 86 Abs. 1 Satz 1 NWG regelt das erlaubnis- und bewilligungsfreie Einleiten von Niederschlagswasser in das Grundwasser, wenn es auf Dach-, Hof- oder Wegeflächen von Wohngrundstücken anfällt und auf dem Grundstück versickert, verregnet oder verrieselt werden soll. Für die Einleitung des auf Hofflächen anfallenden Niederschlagswasser gilt die Befreiung jedoch nur, soweit die Versickerung, Verregnung oder Verrieselung über die belebte Bodenzone erfolgt. Eine belebte Bodenzone ist eine mit Pflanzen bewachsene Fläche. Die Erlaubnisfreiheit gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 NWG setzt mithin voraus, dass das Niederschlagswasser durch Versickern, Verregnen und Verrieseln von Niederschlagswasser dem Boden zugeführt wird, auf dem Pflanzen wachsen.

Soweit die Klägerin einwendet, dass der niedersächsische Gesetzgeber keine Einschränkung des Gebührentatbestands auf den Wassereinsatz auf versiegelten Flächen vorgenommen hat, ist dies nicht von Bedeutung, weil es nach der hier vorgenommenen Auslegung nicht darauf ankommt, ob das zur Beregnung und Berieselung verwendete Grundwasser unmittelbar auf wasserdurchlässigen Bodenschichten aufgetragen wird, sondern ob der Boden zur Förderung des Pflanzenwachstums bewässert wird. Der Gesetzgeber hatte deshalb keine Veranlassung, die Beschaffenheit des Bodens zu konkretisieren.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Klägerin den Tatbestand des Verwendungszwecks zur Beregnung und Berieselung nicht bewusst offengelassen hat. Sondern er hat von Anfang an nur diejenigen privilegieren wollen, die Grundwasser zur Bewässerung des Bodens zur Förderung des Pflanzenwachstums entnehmen. Hierzu gehört nach dem Willen des Gesetzgebers die Beregnung und Berieselung zu land- und forstwirtschaftlichen sowie erwerbsgärtnerischen Zwecken, soweit es sich dabei um erlaubnispflichtige und deshalb gebührenpflichtige Entnahmen handelt, nicht aber die Bewässerung einer Teststrecke. Anders als die Klägerin meint, bleibt demnach bei dieser Auslegung des Gebührentatbestands ein sachlich vernünftiger Anwendungsbereich übrig. Ob der Gesetzgeber auch etwa die Bewässerung von Sportrasenflächen (bejahend VG Lüneburg, Urteil vom 10.3.2016, a. a. O.) und Golfplätzen im Blick hatte, bedarf keiner abschließenden Klärung im vorliegenden Verfahren, weil es hier nicht um die Bewässerung solcher Flächen geht.

Der Hinweis der Klägerin auf Vorschriften anderer Länder ist angesichts des aufgezeigten Willens des niedersächsischen Gesetzgebers unbeachtlich.

2. Der Gebührentatbestand der Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG verstößt auch nicht in der hier vorgenommenen Auslegung gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

Der Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches ungleich, und gebietet, wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Eigenart ungleich zu behandeln. Dabei liegt es grundsätzlich in der Zuständigkeit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Der Gesetzgeber muss allerdings seine Auswahl sachgerecht treffen. Was dabei in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd ist, lässt sich nicht abstrakt und allgemein feststellen, sondern stets nur in Bezug auf die Eigenart des konkreten Sachbereichs, der geregelt werden soll. Der normative Gehalt der Gleichheitsbindung erfährt daher seine Präzisierung jeweils im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.11.1995, a. a. O., Rn. 174).

Zudem ist der Gesetzgeber bei der Ordnung von Massenerscheinungen berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Auf dieser Grundlage darf er generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, ohne gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.12.2002 - 2 BvR 591/95 - juris Rn. 83).

Das Wasserentnahmeentgelt hat den Charakter einer Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung (BVerfG, Beschluss vom 20.1.2010, a. a. O., Rn. 13). Der Vorteil einer solchen Leistung für den Gebührenschuldner lässt sich häufig nicht exakt und im Voraus ermitteln. Der Gesetzgeber hat dann einen weiten Spielraum bei der Festlegung der Gebührensätze, die sich allerdings nicht an sachfremden Merkmalen orientieren und, gemessen an den vernünftigerweise in Betracht kommenden Hilfskriterien zur Bewertung des Vorteils, nicht in einem groben Missverhältnis hierzu stehen dürfen (BVerfG, Beschluss vom 20.1.2010, a. a. O., Rn. 14).

In seiner Entscheidung vom 7. November 1995 hat das Bundesverfassungsgericht die völlige Freistellung der Grundwasserentnahme zur Beregnung von landwirtschaftlich oder gartenbaulich genutzten Flächen und den niedrigen Abgabesatz für die gewerbliche Fischzucht als Begünstigung und deshalb als Subvention angesehen (a. a. O., Rn. 179 und 180). Der Gesetzgeber ist in der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei. Der Staat darf seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht "willkürlich" verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen dem Gesetzgeber jedoch in sehr weitem Umfang zu Gebote (BVerfG, Beschluss vom 7.11.1995, a. a. O., Rn. 179). Die Annahme einer problematischen Wettbewerbssituation durch den Gesetzgeber rechtfertigt die Freistellung der Grundwasserentnahme zum Zwecke der Beregnung von landwirtschaftlich oder gartenbaulich genutzten Flächen (BVerfG, Beschluss vom 7.11.1995, a. a. O., Rn. 180).

Vor diesem Hintergrund ist die Privilegierung in Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG gerechtfertigt.

Der Gesetzgeber hat die Verwendung von Grundwasser zur Beregnung und Berieselung nicht von Gebühren befreit, sondern mit einer Gebühr belegt, die allerdings von Anfang an gemessen an den sonstigen Gebührensätzen vergleichsweise gering gewesen ist. Für eine Privilegierung dieser Grundwassernutzung liegen sachbezogene Gründe vor. Der Gesetzgeber hat bei der Festsetzung des privilegierten Gebührensatzes in Nr. 3.3 - wie oben im Einzelnen dargelegt - sowohl wirtschaftliche Elemente als auch die Ressourcenschonung des Grundwassers bei dieser Art der Wasserentnahme berücksichtigt (vgl. LT-Drs. 12/2960, S. 19, 24). Hierbei hatte er - wie ebenfalls ausgeführt - in erster Linie die Bewässerung landwirtschaftlicher, forstwirtschaftlicher sowie erwerbsgärtnerischer Flächen im Blick. Der niedrigere Gebührensatz für eine Bewässerung zum Zwecke der Förderung des Pflanzenwachstums ist gerechtfertigt, weil der Anbau von Pflanzen von großer gesamtwirtschaftlicher Bedeutung ist. Die Förderung des Gedeihens von Pflanzen durch niedrige Wasserentnahmegebühren schlägt sich bei den Endverbrauchern, die auf Pflanzen etwa als Grundlage von Nahrungsmitteln und als Rohstoffe lebensnotwendig angewiesen sind, in Form von niedrigen Preisen nieder. Hinzu kommt die schwierige Wettbewerbssituation etwa der Landwirte, deren Erträge von dem unvorhersehbaren und instabilen Wetter abhängig sind. Schließlich ist von Bedeutung, dass der Mensch auch zum Erhalt der Luftqualität und des Klimas lebensnotwendig auf Pflanzen angewiesen ist. Ist es trocken und können Pflanzen nicht wachsen, kann dies zu gravierenden Einschnitten der Lebensumstände führen. Dies rechtfertigt es, die Gebühren für die Nutzer, die für die lebensnotwendige Grundversorgung sorgen, erheblich niedriger festzusetzen als für diejenigen Betriebe, welche das Grundwasser zu sonstigen Zwecken, hier etwa zum Testen eines Produkts nutzen.

Der Gesetzgeber war auch nicht gehalten, die Privilegierung dieses Verwendungszwecks wie die Privilegierung anderer Verwendungszwecke von einer Ermäßigung gemäß § 22 Abs. 2 und 3 NWG und damit von einer Prüfung abhängig zu machen, ob alle zumutbaren Maßnahmen zur Wassereinsparung getroffen worden sind oder ob Wasser eingespart wird. Denn die Beregnung des Bodens zur Förderung von Pflanzen wie bei der land- und forstwirtschaftlichen sowie erwerbsgärtnerischen Nutzung ist unvermeidbar, um Ernteausfälle zu verhindern.

Auch gegen die übrigen Privilegierungstatbestände der Anlage 2 bestehen keine Bedenken. Hierzu hat das Verwaltungsgericht ausgeführt:

"(1) Der Gesetzgeber durfte die Entnahme zum Zwecke der Kühlung (Nr. 3.2) begünstigen. Dieser Ermäßigungstatbestand kommt vor allem den Betreibern von Atomkraftwerken zugute. Der Gesetzgeber hat insoweit das Lenkungsanliegen, die Betriebe durch die Gebühr zur Wassereinsparung anzuhalten, mit Blick auf die gesamtwirtschaftliche Bedeutung, die einer Versorgung mit günstiger Energie zukommt, zurückgestellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2009 - 9 B 2/09 -, Rn. 16, juris). Die Förderung der produzierenden und vor allem der stromerzeugenden Industrie durch geringere Produktionskosten in Form von niedrigeren Wasserentnahmeentgelten schlägt sich bei den Endverbrauchern aller Produkte in Gestalt von geringeren Preisen nieder und liegt daher im gesamtwirtschaftlichen Interesse (OVG NRW, Urteil vom 9.9.2016 - 9 A 999/14 - juris Rn. 180).

...

(3) Die Ermäßigung der Gebühr für Entnahmen zur Fischhaltung (Nr. 3.4) beruht nach den Gesetzgebungsmaterialien nicht allein auf der schwierigen Wettbewerbssituation der Fischereiwirtschaft, die sich infolge ihres hohen Wasserbedarfs auch bei Einräumung eines ermäßigten Gebührensatzes erheblich verschlechtern würde, sondern auch auf der Überlegung, dass Bemühungen zur Wassereinsparung in diesem Bereich problematisch wären, weil sie zu einem Konflikt mit Belangen des Tierschutzes führen würden (LT-Drs. 12/4260, S. 7)."

Diesen Erwägungen schließt sich der Senat an. Die Klägerin hat hiergegen auch keine Einwände erhoben.

3. Die von der Klägerin vorgenommene Verwendung ist auch nicht mit einer Verwendung "zur Beregnung oder Berieselung" im Sinne der Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG in einer solchen Weise vergleichbar, dass sie ebenso zu privilegieren wäre, weil andernfalls eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung vorläge.

Denn die Klägerin entnimmt das Grundwasser nicht zu einem mit dem Zweck "zur Beregnung oder Berieselung" im oben verstandenen Sinne dieser Begriffe vergleichbaren Zweck. Die von der Klägerin vorgenommene Beregnung oder Berieselung der Teststrecke mit Grundwasser dient nicht dazu, es dem Boden zur Förderung des Pflanzenwachstums zuzuführen, sondern nur, um Regen zu simulieren und Reifen und Fahrzeuge zu testen. Diese Verwendung des Grundwassers ist daher auch nicht mit einer land- oder forstwirtschaftlichen oder erwerbsgärtnerischen Bewässerung zu vergleichen.

Da es auf eine Wasserdurchlässigkeit des Bodens nicht ankommt, ist der Vortrag der Klägerin, bei der landwirtschaftlichen Beregnung werde das Bewässerungswasser auf die Pflanzen aufgetragen und erst von der Oberfläche der Pflanzen gelange es auf den unversiegelten Boden, wenn es nicht zuvor durch die Pflanze aufgenommen werde oder verdunste, ohne Belang. Dasselbe gilt hinsichtlich des Einwands der Klägerin, ihr Wassereinsatz zeige, dass auch auf einer versiegelten Fläche durch die Einrichtung eines Gefälles und Ablaufrinnen sichergestellt werden könne, dass ein signifikanter Teil des entnommenen Wassers ins Grundwasser zurückgeführt werde.

Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, bei einer Beregnung und Berieselung innerhalb der Intensivlandwirtschaft nehme das Wasser in hohem Maße Pestizide, Fungizide und Düngemittel auf und das entnommene Wasser gelange nach dem landwirtschaftlichen Einsatz häufig stark belastet in den Wasserhaushalt zurück. Der Senat hat keine Zweifel daran, dass die Rückführung des Wassers der Klägerin in den Wasserhaushalt ohne eine relevante qualitative Beeinträchtigung erfolgt, weil es vorher gereinigt wird. Dies zeigen die von der Klägerin vorgelegten Ergebnisse der nach der Aufbereitung des zu Reifentests benutzten Wassers durchgeführten Gewässeruntersuchungen. Dieser Gesichtspunkt spielt bei der Erhebung der Wasserentnahmegebühr gemäß der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG aber keine Rolle, sondern es kommt allein auf den Zweck der Beregnung und Berieselung an. Deshalb geht auch der Vortrag der Klägerin, es müsse bei der Land- und Forstwirtschaft danach unterschieden werden, zu welchem Zeitpunkt im Jahr auf welche Pflanze und bei welcher Bewirtschaftungsform Grundwasser in der Landwirtschaft aufgetragen werden, ins Leere. Der Hinweis der Klägerin, dass bei einer Erwerbsgärtnerei etwa bei einem Unterglasanbau häufig kein Bezug der Pflanzen zum Boden bestehe, greift ebenfalls nicht durch. Denn auch in Gewächshäusern wird das Wasser letztlich einer wasseraufnehmenden Schicht zugeführt, damit Pflanzen wachsen können.

Die Klägerin trägt weiter erfolglos vor, weitere typische Anwendungsbereiche der Nr. 3.3 seien die Beregnung und Berieselung in der Holzwirtschaft zur Konservierung eingeschlagenen Nutzholzes sowie in der Bau- und Mühlwirtschaft und bei Stahlwerken zur Staubbindung. Hiermit vergleichbar nehme auch sie, die Klägerin, eine typischerweise bei Gewerbebetrieben anfallende Beregnung und Berieselung vor.

Die von der Klägerin aufgeführten Beregnungswecke fallen nicht typischerweise unter den Gebührentatbestand der Nr. 3.3 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG und sind auch nicht mit den von dieser Vorschrift erfassten Fällen vergleichbar. Die Bewässerung zur Nasslagerung von Stammholz in der Forstwirtschaft ist ohnehin gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 16 NWG gebührenfrei. Die Beregnung in der Bau- und Mühlwirtschaft und bei Stahlwerken hat nicht zum Ziel, das Wasser dem Boden zuzuführen, damit darauf Pflanzen wachsen können. Vielmehr dient die Befeuchtung zur Staubbindung in erster Linie dem Arbeitsschutz. Es ist auch nicht erkennbar, dass für diese Arten von Bewässerung typischerweise Grundwasser entnommen würde.

Bei der Grundwasserentnahme durch die Klägerin handelt es sich mithin um einen gänzlich atypischen Fall, für die zu Recht eine Gebühr nach Nr. 3.5 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 NWG "zu sonstigen Zwecken" erhoben worden ist.

4. Die Erhebung der Wasserentnahmegebühr nach der Nr. 3.5 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG ist auch verhältnismäßig.

Die Klägerin hat grundsätzlich die Möglichkeit, einen Antrag gemäß § 22 Abs. 2 NWG zu stellen, dass die Gebühr nach Nr. 3.5 der Anlage 2 zu § 22 Abs. 1 Satz 1 NWG um drei Viertel ermäßigt wird. Selbst wenn sie keine Ermäßigung erhalten sollte, ist die Höhe der hier streitigen Gebühr angesichts des hohen Schutzgutes des Grundwassers, der großen Menge des von der Klägerin entnommenen Grundwassers (nach den unbestrittenen Angaben des Beklagten gehört die Grundwasserentnahme mit Abstand zu den höchsten im Bereich des Beklagten) und des Umstandes, dass die Klägerin nach ihren Bekundungen die Teststrecke auch anderen Unternehmen zur Verfügung stellt und hieraus weitere wirtschaftliche Vorteile gewinnen dürfte, nicht unangemessen.

5. Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, aus Gründen des Vertrauensschutzes sei die konkrete Verwendung des Wassers auf dem Testgelände weiterhin als Beregnung oder Berieselung anzusehen.

Zwar hat der Beklagte 23 Jahre lang die Wasserentnahmegebühr für die Klägerin nach Nr. 3.3 festgesetzt. Die Bestimmung selbst ist auch nicht geändert worden. Gleichwohl besteht kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin dahingehend, dass der Beklagte auch in Zukunft die Bestimmung der Anlage 2 zum NWG unverändert auslegen werde. Denn die Änderung der Verwaltungspraxis beruht auf der Erkenntnis des Beklagten, dass er diese Vorschrift entgegen dem Willen des Gesetzgebers 23 Jahre lang falsch angewendet hat. Die Behörde kann nicht verpflichtet sein, eine rechtswidrige Verwaltungspraxis fortzuführen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.9.2007 - 2 BvR 1413/06 - juris Rn. 16; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 6.7.2011 - 20 A 2476/10 - juris Rn. 95).

II. Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der Vorauszahlung einer Gebühr in gleicher Höhe ist § 24 Abs. 2 Satz 1 NWG. Danach hat der Gebührenschuldner zum 1. Juli des jeweiligen Veranlagungszeitraums eine Vorauszahlung in Höhe der zuletzt festgesetzten Gebühr zu entrichten, sofern diese mehr als 2.600 EUR beträgt. Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Klägerin ist nicht gemäß § 24 Abs. 2 Satz 3 NWG von der Vorauszahlungspflicht befreit. Nach diesem Ausnahmetatbestand entfällt die Pflicht zur Vorauszahlung nur, wenn eine Gebühr für die Entnahme von Wasser zur landwirtschaftlichen, forstwirtschaftlichen oder gärtnerischen Beregnung oder Berieselung erhoben wird. Das ist - wie ausgeführt - nicht der Fall.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.