Gründe

I.

Der Antragsteller macht Beteiligungs- und Unterrichtungsrechte bei der Auswertung von Datenbeständen durch ein IT-Verfahren geltend.

1. Der Antragsteller ist der Personalrat eines Jobcenters, das als gemeinsame Einrichtung der C. und des Landkreises Diepholz gebildet ist. Der Beteiligte ist der Geschäftsführer dieses Jobcenters.

2. Die C. hält das IT-Verfahren DORA (Datenbasis OpeRative Auswertungen) vor. DORA ermöglicht operative Auswertungen auf Basis eines oder mehrerer IT-Fachverfahren und dort vorhandener Datenbestände. DORA steht für die Dienststellen der C. und der als gemeinsame Einrichtungen gebildeten Jobcenter zur Verfügung. Die Auswertungen erfolgen getrennt nach den Rechtskreisen "SGB II" (= Grundsicherung für Arbeitssuchende) oder "SGB III" (= Arbeitsförderung). Die Auswertungen sind unter anderem Grundlage für geschäftspolitische Entscheidungen, Kundenbefragungen und Prüfarbeiten der Internen Revision der C.; dezentral unterstützen sie die Prozesssteuerung, die Datenqualitätsverbesserung und deren Nachhaltung sowie die Fach- und Führungskräfte.

Für jede mögliche DORA-Auswertung legen "Beschreibung und Nutzungshinweise" unter anderem den Kreis der zur Auswertung Berechtigten ("Adressatenkreis"), die Abfragehäufigkeit, die Zielsetzung und Definition und die Beschreibung der Auswahlkriterien fest und bestimmen, ob von der Auswertung obligatorisch oder optional Gebrauch zu machen ist. Für Jobcenter wird lediglich eine Empfehlung zur Nutzung ausgesprochen und darauf hingewiesen, dass der Geschäftsführer des Jobcenters vor dem Einsatz einer DORA-Auswertung die Beteiligung der zuständigen Personalvertretung nach dem jeweiligen Personalvertretungsgesetz sicherzustellen hat.

Nach der von der C. - Zentrale - erlassenen Weisung 201603001 vom 21. März 2016 (- IT-Verfahren DORA (Datenbasis operative Auswertungen) -) ist die Verwendung von Auswertungen zur Durchführung einer Leistungs- und Verhaltenskontrolle unzulässig. Zur Wahrnehmung der Fachaufsicht darf ein Teamleiter alle Daten einer Auswertung seines Teams sehen. Die Teamleitung darf Auswertungen auf Einzeldatenebene grundsätzlich nur dem jeweils zuständigen Teammitarbeiter und gegebenenfalls dem Verantwortlichen für Datenqualitätsmanagement (V-DQM) zur Verfügung stellen. Unabhängig davon ist eine mitarbeiterbezogene Auswertung technisch nicht möglich. Für andere Datenempfänger darf eine Auswertung keinen Mitarbeiterbezug enthalten.

3. Der Antragsteller erlangte Kenntnis davon, dass die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt die DORA-Auswertungen

- 0203 (Beschäftigungsorientiertes Fallmanagement: Einführung von Mindestkriterien sowie verbindliche Nutzung FM VerBIS - Funktionalitäten, GA 01/2010),

- 1207 (Fallzahlen Profillagen SGB II),

- 1222 (4-Phasen-Modell - Fehlen von Handlungsstrategien (Plausibilitätskontrolle)),

- 1223 (4-Phasen-Modell - Profiling (Plausibilitätskontrolle)),

durchgeführt hatte. Diese Auswertungen fanden in den 31 Jobcentern im Zuständigkeitsbereich der Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt, darunter das Jobcenter im Landkreis Diepholz, statt. Alle Auswertungen erfolgten optional, teilweise im Rechtskreis SGB II (0203 und 1207) und teilweise in den Rechtskreisen SGB II und SGB III (1222 und 1223). Bei der DORA-Auswertung 0203 zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement werden einmal im Monat die aktuellen Kundenzahlen ermittelt, um insoweit Entwicklungen insbesondere im Bereich des Zugangs zum "Fallmanagement" darstellen zu können. Nach Darstellung des Beteiligten erfolgt eine Auswertung auf Team- oder Mitarbeiterebene nicht. Die DORA-Auswertung 1207 dient dem Bilanz- und Berichtswesen nach § 54 SGB II. Mit den DORA-Auswertungen 1222 und 1223 werden Plausibilitätskontrollen durchgeführt.

Mit Schreiben vom 7. April 2014 wies der Antragsteller den Beteiligten auf die bisher unterbliebene personalvertretungsrechtliche Beteiligung bei erfolgten DORA-Auswertungen hin und bat um Mitteilung, welche DORA-Auswertungen durch die Zentrale der C., die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt oder die Agentur für Arbeit Nienburg-Verden erfolgten und erfolgen. Der Beteiligte teilte hierauf mit Schreiben vom 15. April 2014 mit, dass Beteiligungsrechte des Antragstellers nicht tangiert seien. Die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt führe die DORA-Auswertungen in eigener Zuständigkeit durch und hole die Zustimmung des dort zuständigen Personalrats ein. Das Jobcenter sei nicht zur Entscheidung befugt. Der Antragsteller machte unter dem 22. April 2014 geltend, dass er als örtliche Personalvertretung nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 und 7 BPersVG zu beteiligen sei. Eine Stufenvertretung im Jobcenter bestehe nicht und werde auch nicht durch den Bezirkspersonalrat auf Ebene der Regionaldirektion ersetzt. Ein Durchgriffsrecht der Träger sei nach dem SGB II nicht gegeben.

4. Nach Ablehnung eines Mitbestimmungsrechts durch den Beteiligten hat der Antragsteller am 18. August 2014 vor dem Verwaltungsgericht Hannover das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er hat geltend gemacht, die DORA-Auswertungen dienten der Qualitätskontrolle und dem Qualitätsmanagement und zielten darauf ab, zumindest die Güte, wahrscheinlich aber auch die Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Der Verweis des Beteiligten darauf, dass die personalvertretungsrechtliche Beteiligung durch die Regionaldirektion erfolgt sei, exkulpiere ihn nicht. Die Regionaldirektion greife in den Datenbestand und in die Abläufe einer fremden Behörde und Dienststelle ein. Aus der Berechtigung, Auskünfte zu verlangen und die Aufgabenwahrnehmung zu prüfen, folge keine Ermächtigung, unter Umgehung einer Anordnung des Dienststellenleiters auf Betriebsmittel des Jobcenters zuzugreifen. Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung oblägen dem Dienststellenleiter. Diese Verpflichtung entfalle nicht, wenn dieser seine Aufgaben nicht wahrnehme oder daran gehindert werde. Aus den durchaus weitgehenden Rechten der Träger folge keine Berechtigung zu einem Zugriff auf Daten des Jobcenters in eigener Zuständigkeit. Es bedürfe eines Zutuns des Beteiligten unabhängig davon, ob er sich dem Wunsch der Trägerin entziehen könne. Für den Fall, dass der Beteiligte keine Entscheidungsbefugnisse besitze und ihm auch nicht eine Maßnahme eines Dritten zuzurechnen wäre, sei er verpflichtet, die Angelegenheiten der Trägerversammlung vorzulegen. Mit Datum vom 30. März 2016 habe der Antragsteller vom Beteiligten eine Vorlage zur Mitbestimmung bezüglich der Durchführung einer Datenabfrage erhalten, was verdeutliche, dass dieser sehr wohl einen Handlungsspielraum und eigene Kompetenzen bei der Durchführung von optionalen DORA-Auswertungen besitze.

Der Antragsteller hat beantragt,

1. festzustellen, dass der Beteiligte bei der Durchführung von DORA-Abfragen 0203, 1207, 1222 und 1223 auch dann verpflichtet ist, den Antragsteller gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG zu beteiligen, wenn diese durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. erfolgt,

2. festzustellen, dass der Beteiligte gemäß § 68 Abs. 2 BPersVG verpflichtet ist, den Antragsteller vor der Durchführung der in Nummer 1 genannten DORA-Abfragen durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. im Datenbestand des Jobcenters im Landkreis Diepholz unter Vorlage der Beschreibung der jeweiligen Abfrage zu unterrichten,

3. hilfsweise festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, das Mitbestimmungsverfahren bei der Durchführung der DORA-Auswertungen 0203, 1207, 1222 und 1223 in der Weise einzuleiten, dass er die Angelegenheiten der Trägerversammlung vorlegt, die Einberufung der Trägerversammlung verlangt und diese über die Durchführung der genannten DORA-Auswertungen unter mitbestimmungsrechtlicher Beteiligung des Antragstellers entscheidet.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat geltend gemacht, dass eine Beteiligung des Antragstellers schon deshalb nicht in Betracht komme, weil bei den durch die Regionaldirektion durchgeführten DORA-Auswertungen weder dem Beteiligten noch der Trägerversammlung des Jobcenters Entscheidungsbefugnisse zukämen. Der Geschäftsführer eines Jobcenters habe den dortigen Personalrat nur dann zu beteiligen, wenn er eine DORA-Auswertung auf Basis einer eigenen Entscheidung oder einer solchen der Trägerversammlung einsetze. Die Regionaldirektion greife auch nicht in den Datenbestand und die Abläufe einer fremden Behörde und Dienststelle ein. Die Träger des Jobcenters seien weisungsbefugt. Ein Jobcenter habe keine Daten, sondern greife im Rahmen eines gesetzlichen Auftrags auf Daten der C. zu. Die Regionaldirektion greife lediglich auf einen Server zu, an dem sie alle erdenklichen Rechte habe. Die Regionaldirektion habe den dort zuständigen Personalrat beteiligt. Sämtliche durchgeführten Abfragen seien gebilligt worden. Die C. als Trägerin erbringe hier keine Dienstleistungen, sondern überwache die Aufgabenerfüllung der Jobcenter. Dabei seien weder der Geschäftsführer des Jobcenters, noch die Mitarbeiter, noch die Personalvertretung direkt betroffen. Es sei unerheblich, dass für die gemeinsame Einrichtung kein Verbot bestehe, die Auswertungen für die Personalführung einzusetzen. Die Auswertungen seien nicht dazu geeignet, da sie lediglich Ergebnisse auf Dienststellenebene erzeugten, sodass ein Rückschluss auf Teams oder gar einzelne Beschäftigte nicht möglich sei. Der Antragsteller könne auch nicht verlangen, dass der Beteiligte Maßnahmen ergreife, die den Antragsteller erst in die Position bringen würden, ein Beteiligungsrecht zu haben. Der Beteiligte würde in dieser Sache nicht tätig und könne es auch nicht. Der unter dem 30. März 2016 eingeleiteten Beteiligung habe keine DORA-Auswertung zugrunde gelegen, sondern eine Anwendung des Verfahrens operativer Datensatz (opDs). Aus der Vorlage sei deutlich geworden, dass der Beteiligte beabsichtigt habe, diese Anwendung selbst durchzuführen. Die Regionaldirektion habe zuvor die DORA-Auswertung 1244 durchgeführt, die lediglich eine Auswertung auf Dienststellenebene ermöglicht habe, nicht aber eine Einsicht in einzelne Datensätze. Daher sei der Beteiligte gehalten gewesen, die konkreten Datensätze ausfindig zu machen, wobei er den Antragsteller selbstverständlich beteiligt habe. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass sich das Verfahren erledigt haben dürfte. Die DORA-Auswertung 0210 werde nicht mehr durchgeführt, weil die C. auf die Systeme STEP (Stammdaten-Entwicklungsprojekt) und ALLEGRO (ALg II LEistungsverfahren GRundsicherung Online) umgestellt habe, welche die Anforderungen der Abfrage von sich aus erfüllten. Der Antragsteller bleibe im Übrigen eine Erklärung dafür schuldig, worin er eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung erblicke.

Das Verwaltungsgericht Hannover hat mit Beschluss vom 26. Oktober 2016 die Anträge abgelehnt. Das vom Antragsteller geltend gemachte Mitbestimmungsrecht und auch das Unterrichtungsrecht stünden ihm gegenüber dem Beteiligten anlässlich der von der Regionaldirektion der C. initiierten DORA-Auswertungen nicht zu.

Die beim Jobcenter zu bildende Personalvertretung sei entsprechend den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes zu beteiligen, soweit der Trägerversammlung oder dem Geschäftsführer des Jobcenters Entscheidungsbefugnisse in personalrechtlichen, personalwirtschaftlichen, sozialen oder die Ordnung der Dienststelle betreffenden Angelegenheiten zukämen. Dies entspreche dem allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Grundsatz, dass die Beteiligungsrechte der Personalvertretungen der Entscheidungskompetenz der jeweiligen Dienststellenleitung folgten. Eine Selbstverwaltungskörperschaft sei nach der Konzeption des Bundespersonalvertretungsgesetzes ein selbständiger Dienststellenorganismus. Eine Maßnahme der Aufsichtsbehörde gegenüber einer Selbstverwaltungskörperschaft trage aber nicht den Charakter einer innerdienstlichen Maßnahme, denn sie stehe außerhalb des Dienststellensystems der Selbstverwaltungskörperschaft. Übertragen auf ein Jobcenter bedeuteten diese Grundsätze, dass Maßnahmen der jeweiligen Träger gegenüber der Einrichtung als solcher keine innerdienstliche Maßnahme des Geschäftsführers oder der Trägerversammlung darstellen könnten, was insbesondere für Aufsichtsmaßnahmen gelte. Führe eine Regionaldirektion der C. in Wahrnehmung ihrer Aufsichtsbefugnisse in einem Jobcenter eine DORA-Auswertung durch, liege daher eine beteiligungspflichtige Maßnahme des Geschäftsführers des Jobcenters nicht vor. Die hier in Rede stehenden DORA-Auswertungen habe die Regionaldirektion im Rahmen der Aufsichts- und Weisungsbefugnisse der C. in deren Eigenschaft als Träger der Grundsicherung für Arbeitssuchende durchgeführt. Entgegen der Auffassung des Antragstellers habe das Jobcenter auch nicht einen eigenen "zugriffsfesten" Datenbestand, den der Geschäftsführer für Aufsichtszwecke erst (unter Mitbestimmung des dort gebildeten Personalrats) eröffnen müsste. Ein Jobcenter sei keine mit Selbstverwaltungsgarantie und entsprechender Organisationshoheit ausgestattete Institution, bei der ein solcher Zugriff nur nach besonderen Regularien möglich wäre. Vielmehr seien sämtliche Daten von vornherein durch die C. zentral zu verwalten. Es könne daher von einem Zugriff auf die Betriebsmittel des Jobcenters nicht die Rede sein. Im Übrigen widerspräche eine zunächst notwendige Eröffnung des Datenzugriffs durch den Geschäftsführer dem Wesen der Aufsicht. Gleiches gelte für den Datenzugriff für andere gesetzliche Aufgaben der C. im Rahmen ihrer Trägerschaft.

Der offenbar in allen Beschreibungen und Nutzungshinweisen zu den DORA-Abfragen enthaltene Hinweis, dass vor Einsatz einer optionalen DORA-Auswertung in der Regionaldirektion die Zustimmung des zuständigen Personalrats einzuholen sei, vermag gesetzliche Mitbestimmungsrechte nicht zu begründen. Ohnehin werde in den Hinweisen hinsichtlich der Institutionen, die eine DORA-Auswertung initiieren können, differenziert. Somit könne den Hinweisen nicht entnommen werden, dass in jedem Fall einer DORA-Auswertung eine Mitbestimmung durch den Personalrat des Jobcenters zu erfolgen hätte. Voraussetzung dafür sei vielmehr, dass der Geschäftsführer eines Jobcenters eine solche Abfrage selbst initiiere.

5. Gegen diesen Beschluss des Verwaltungsgerichts, der dem Verfahrensbevollmächtigten des Antragstellers am 17. November 2016 zugestellt worden ist, richtet sich die am 15. Dezember 2016 bei dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht eingelegte Beschwerde des Antragstellers.

Er wiederholt sein erstinstanzliches Vorbringen und macht weiter geltend, die Regionaldirektion der C. nehme mit der Durchführung von DORA-Auswertungen in einem Jobcenter keine Aufsichts- oder Weisungsrechte wahr. Zum einen erfolgten die DORA-Auswertungen nach den Nutzungshinweisen lediglich optional. Dies impliziere einen Entscheidungsspielraum. Zum anderen erfolge lediglich eine Prüfung auf Arbeitsebene, die schon begrifflich mit Aufsicht und Weisung im Sinne der Kompetenzen einer Aufsichtsbehörde nicht identisch sei. Die C. behalte sich vor, bis auf die Arbeitsebene der Jobcenter durchzuregieren. Richtigerweise müsse die C. den Geschäftsführer des Jobcenters auffordern, die DORA-Auswertung durchzuführen und ihr das Ergebnis zu übermitteln. Nach Prüfung könne die C. sodann von ihrem Weisungsrecht Gebrauch machen. Diese Vorgehensweise sehe auch § 44b Abs. 3 Satz 2 SGB II vor. Im Übrigen griffen die hier durchgeführten DORA-Auswertungen in den der Trägerversammlung des Jobcenters nach § 44c Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SGB II vorbehaltenen Zuständigkeitsbereich ein, so dass ein Weisungsrecht der C. nach § 44b Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 SGB II von vorneherein ausgeschlossen sei.

Er wende sich nicht gegen die Einführung des IT-Verfahrens DORA oder die Wahrnehmung von Aufsichtsrechten durch die C.. Die Personalvertretung des Jobcenters müsse aber nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG beteiligt werden. Denn die durchgeführten DORA-Auswertungen seien auch zur Einzelfallauswertung geeignet und könnten auf den einzelnen Mitarbeiter "scharf gestellt" werden. Die Auswertungen seien seit 2007 flächendeckend zum Zwecke des Datenqualitätsmanagements eingeführt worden, um fehlerhafte Fallgestaltungen erkennen und die Fehler in den Datensätzen korrigieren zu können. Zum Konzept des Datenqualitätsmanagements werde er, der Antragsteller, auch jährlich von dem Beteiligten nach §§ 75 Abs. 3 Nr. 17, 76 Abs. 2 Nr. 5 und 7 BPersVG beteiligt. In der praktischen Anwendung habe sich diese Zielsetzung aber verändert. Systembedingte Übermittlungsfehler hätten dazu gezwungen, nicht nur nach fehlerhaften Fallgestaltungen zu suchen. Daher seien neben Fehler- auch Risikolisten geführt worden. Risikolisten wiesen nicht nur konkrete Fehler aus, sondern ganze Fallgestaltungen, in denen eine Unplausibilität vorliege. Hierdurch sollte die Möglichkeit eröffnet werden, durch die Behebung von Fehlerursachen präventiv Fehler oder Unplausibilitäten zu vermeiden. Dies gelinge bisher aber nicht völlig, da die Fehlerursachen nicht nur menschlicher, sondern auch technischer Natur und teilweise arbeitsplatzübergreifend seien. Letztlich könne eine Fehler- oder Risikoliste daher nur durch den zuständigen Mitarbeiter und die zuständige Führungskraft beurteilt werden. Die Bearbeitung der Ergebnisse liege daher in dezentraler Verantwortung; dort könnten die Auswertungen der Unterstützung der Mitarbeiter des Jobcenters und den geschäftspolitischen Zielen des Jobcenters dienen.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 16. Kammer (Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen) - vom 26. Oktober 2016 zu ändern und

1. festzustellen, dass der Beteiligte bei der Durchführung von DORA-Abfragen 0203, 1207, 1222 und 1223 auch dann verpflichtet ist, den Antragsteller gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG zu beteiligen, wenn diese durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. erfolgt,

2. festzustellen, dass der Beteiligte gemäß § 68 Abs. 2 BPersVG verpflichtet ist, den Antragsteller vor der Durchführung der in Nummer 1 genannten DORA-Abfragen durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. im Datenbestand des Jobcenters im Landkreis Diepholz unter Vorlage der Beschreibung der jeweiligen Abfrage zu unterrichten,

3. hilfsweise festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, das Mitbestimmungsverfahren bei der Durchführung der DORA-Auswertungen 0203, 1207, 1222 und 1223 in der Weise einzuleiten, dass er die Angelegenheiten der Trägerversammlung vorlegt, die Einberufung der Trägerversammlung verlangt und diese über die Durchführung der genannten DORA-Auswertungen unter mitbestimmungsrechtlicher Beteiligung des Antragstellers entscheidet.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den Beschluss des Verwaltungsgerichts. Beteiligungsrechte des Antragstellers könnten nur bestehen, soweit er - der Beteiligte - selbst zu einer Entscheidung befugt sei oder Maßnahmen treffe. Daran fehle es hier. Die streitgegenständlichen DORA-Auswertungen würden allein von der zuständigen Regionaldirektion der C. durchgeführt. Diese nehme zum ganz überwiegenden Teil Aufsichts- und Weisungsbefugnisse wahr. Ziel sei es, Daten für die gesetzlichen Aufgaben der C. im Bereich des Bilanz- und Berichtswesens zu gewinnen.

Die Regionaldirektion sei auch nicht gehalten, den Geschäftsführer des Jobcenters um Durchführung der DORA-Auswertungen zu bitten. Die Regionaldirektion führe die Auswertung in einem eigenen Datenbestand der C. durch.

Der Antragsteller interpretiere auch die Funktion der Trägerversammlung eines Jobcenters fehl. Diese nehme lediglich dann die Aufgaben einer obersten Dienstbehörde wahr, wenn über dienststellenbezogene Entscheidungen oder Maßnahmen des Geschäftsführers eines Jobcenters Streit mit der Personalvertretung dieses Jobcenters entstehe. Hier handele es sich indes um Maßnahmen, die außerhalb des Einflussbereichs des Geschäftsführers des Jobcenters und damit auch außerhalb der dort gebildeten Personalvertretung lägen.

Der Antragsteller habe nicht dargelegt, inwieweit die hier in Rede stehenden DORA-Auswertungen auf den einzelnen Mitarbeiter "scharf gestellt" werden könnten. Die Regionaldirektion führe die DORA-Auswertungen mit Blick auf die Jobcenter in ihrem Zuständigkeitsbereich, nicht aber mit Blick auf die einzelnen Mitarbeiter dieser Jobcenter durch. Die DORA-Auswertung 1207 gebe beispielsweise nur auf die einzelnen Jobcenter bezogene, aggregierte Fallzahlen wieder.

6. In der Anhörung am 3. August 2017 hat der Antragsteller beantragt, den ehrenamtlichen Richter E. wegen Befangenheit abzulehnen. Der Senat hat diesen Antrag ohne Mitwirkung des ehrenamtlichen Richters E. mit Beschluss vom 3. August 2017 abgelehnt.

Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die von dem Antragsteller und dem Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Anhörung gewesen sind.

II.

Die Beschwerde des Antragstellers bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die zulässigen Feststellungsanträge des Antragstellers zutreffend als unbegründet abgelehnt.

Der Beteiligte ist nicht verpflichtet, bei der Durchführung der DORA-Auswertungen 0203, 1207, 1222 und 1223 durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. den Antragsteller gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG zu beteiligen (1.) oder gemäß § 68 Abs. 2 BPersVG unter Vorlage der Beschreibung der jeweiligen Abfrage zu unterrichten (2.). Der Beteiligte ist auch nicht verpflichtet, ein Mitbestimmungsverfahren in der Weise einzuleiten, dass er die Angelegenheiten der Trägerversammlung des Jobcenters vorlegt, die Einberufung der Trägerversammlung verlangt und diese über die Durchführung der genannten DORA-Auswertungen unter mitbestimmungsrechtlicher Beteiligung des Antragstellers entscheidet (3.).

1. Der Beteiligte ist nicht verpflichtet, bei der Durchführung der DORA-Auswertungen 0203, 1207, 1222 und 1223 durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. den Antragsteller gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG zu beteiligen.

Der Antragsteller ist die nach § 44h Abs. 1 Satz 1 SGB II bestehende Personalvertretung bei dem Jobcenter im Landkreis Diepholz, das als gemeinsame Einrichtung der Agentur für Arbeit Diepholz und des Landkreises Diepholz im Sinne des § 44b SGB II gebildet ist. Nach § 44h Abs. 3 SGB II stehen dem Antragsteller alle Rechte entsprechend den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes zu, soweit der Trägerversammlung oder dem Geschäftsführer Entscheidungsbefugnisse in personalrechtlichen, personalwirtschaftlichen, sozialen oder die Ordnung der Dienststelle betreffenden Angelegenheiten zustehen. Soweit die Entscheidungsbefugnisse bei den Trägern des Jobcenters liegen, bleiben nach § 44h Abs. 5 SGB II die Rechte der Personalvertretungen der abgebenden Dienstherren und Arbeitgeber unberührt (vgl. im Einzelnen: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB II, 4. Aufl. 2015, § 44h Rn. 10 ff., 25 f. und 33 ff.). Nach diesen Regelungen gilt auch für die als gemeinsame Einrichtung gebildeten Jobcenter der allgemeine personalvertretungsrechtliche Grundsatz: Die Beteiligungsrechte stehen der Personalvertretung zu, die bei der Dienststelle gebildet ist, deren Leiter die beteiligungspflichtige Maßnahme zu treffen beabsichtigt oder getroffen hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.5.2017 - BVerwG 5 P 2.16 -, juris Rn. 15; Beschl. v. 1.10.2014 - BVerwG 6 P 16.13 -, juris Rn. 17; Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP, Entwurf eines Gesetzes zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende, BT-Drs. 17/1555, S. 31; Lorenzen u.a., BPersVG, Vor §§ 75 bis 81 Rn. 15 (Stand: November 2009) mit weiteren Nachweisen).

Der bei einem als gemeinsame Einrichtung gebildeten Jobcenter bestehende Personalrat kann von dem Geschäftsführer des Jobcenters eine personalvertretungsrechtliche Beteiligung daher nur bei solchen Maßnahmen im Sinne des § 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II in Verbindung mit § 69 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BPersVG beanspruchen, die der Geschäftsführer des Jobcenters zu treffen beabsichtigt oder getroffen hat und die nach § 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II in Verbindung mit §§ 75 ff. BPersVG beteiligungspflichtig sind. Diese Voraussetzungen sind bei der Durchführung der DORA-Auswertungen 0203, 1207, 1222 und 1223 durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. nicht erfüllt.

a. Die Durchführung von DORA-Auswertungen durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. ist bereits keine Maßnahme im Sinne des § 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II in Verbindung mit § 69 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BPersVG, die der Beteiligte zu treffen beabsichtigt oder getroffen hat.

Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist jede dem Dienstellenleiter zurechenbare, eigene und vom ihm verantwortete Handlung oder Entscheidung, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt. Die Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.5.2015 - BVerwG 5 P 9.14 -, juris Rn. 7; BVerwG, Beschl. v. 5.11.2010 - BVerwG 6 P 18.09 -, juris Rn. 11; Beschl. v. 18.5.2004 - BVerwG 6 P 13.03 -, BVerwGE 121, 38, 43; Lorenzen u.a., a.a.O., § 69 Rn. 15 ff. (Stand: März 2016) jeweils mit weiteren Nachweisen).

Führt die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. anhand der ein Jobcenter betreffenden Daten eine DORA-Auswertung durch, ist dies ersichtlich keine Handlung des Geschäftsführers des Jobcenters und diesem auch nicht zuzurechnen. Die Regionaldirektion der C. führt die DORA-Auswertung selbst und in eigener Verantwortung durch. Sie ist auf eine aktive Mitwirkung des Geschäftsführers nicht angewiesen. Bereits das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass ein als gemeinsame Einrichtung gebildetes Jobcenter nach § 50 Abs. 3 Satz 1 und 2 SGB II zur Erfüllung seiner Aufgaben durch die Bundesagentur zentral verwaltete Verfahren der Informationstechnik nutzt und auf einen auf dieser Grundlage erstellten gemeinsamen zentralen Datenbestand zugreift. Ein als gemeinsame Einrichtung gebildetes Jobcenter verfügt mithin über keinen eigenen Datenbestand, auf den einer Regionaldirektion der C. durch den Geschäftsführer des Jobcenters erst der Zugriff ermöglicht werden müsste (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 1.9.2015 - 20 A 2311/13.PVB -, juris Rn. 27 ff.).

Die Durchführung von DORA-Auswertungen betreffend Daten des Jobcenters im Landkreis Diepholz durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. erweist sich danach als Maßnahme der Regionaldirektion, nicht aber des Beteiligten. Für diese personalvertretungsrechtliche Zuordnung ist es von vorneherein unerheblich, ob die DORA-Auswertungen rechtmäßig durchgeführt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.5.2017, a.a.O., Rn. 15; Beschl. v. 29.8.2001 - BVerwG 6 P 10.00 -, juris Rn. 33; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 6.10.2010 - 16 A 1539/09.PVL -, juris Rn. 38 f.) und insbesondere ob die Regionaldirektion für die Durchführung dieser DORA-Auswertungen überhaupt zuständig ist. Letzteres ist keine personalvertretungsrechtliche, sondern eine organisationsrechtliche Frage, die im Beschlussverfahren nach § 83 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit §§ 80 ff. ArbGG nicht zu klären ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.5.2017, a.a.O., Rn. 15; Beschl. v. 23.7.1979 - BVerwG 6 P 28.78 -, juris Rn. 15; Beschl. v. 26.1.1968 - BVerwG VII P 10.66 -, BVerwGE 29, 74, 75 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 3.2.2000 - 1 A 4968/98.PVL -, juris Rn. 11; Hessischer VGH, Beschl. v. 25.9.1991 - BPV TK 585/91 -, juris Rn. 19).

Der Senat weist daher nur kurz darauf hin, dass er jedenfalls keine grundlegenden Zweifel an einer Zuständigkeit der C. - und deren Dienststellen auf überregionaler Ebene (Zentrale), auf regionaler Ebene (Regionaldirektionen) und auf lokaler Ebene (Agenturen für Arbeit) - für die Durchführung von DORA-Auswertungen betreffend Daten eines als gemeinsame Einrichtung gebildeten Jobcenters hegt. Nach § 44b Abs. 3 Satz 1 bis 3 SGB obliegt der C. als einer Trägerin des als gemeinsame Einrichtung gebildeten Jobcenters die Verantwortung für die rechtmäßige und zweckmäßige Erbringung der Leistungen, sie hat in ihrem Aufgabenbereich nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB II gegenüber der gemeinsamen Einrichtung ein Weisungsrecht und sie ist berechtigt, von der gemeinsamen Einrichtung die Erteilung von Auskunft und Rechenschaftslegung über die Leistungserbringung zu fordern, die Wahrnehmung der Aufgaben in der gemeinsamen Einrichtung zu prüfen und die gemeinsame Einrichtung an ihre Auffassung zu binden. § 44b Abs. 3 Satz 3 SGB II berechtigt die C., die Aufgabenerfüllung und damit auch die zugrunde liegenden Arbeitsabläufe eines als gemeinsame Einrichtung gebildeten Jobcenters selbst zu prüfen (vgl. Schlegel/Voelzke, a.a.O., § 44b Rn. 92 mit weiteren Nachweisen in Fn. 73). Für den Senat ist nicht ersichtlich, dass dieses Prüfungsrecht nicht auch die Auswertung von Daten umfasst, die die Aufgabenerfüllung und die zugrunde liegenden Arbeitsabläufe eines Jobcenter betreffen, wie sie hier mit den DORA-Auswertungen vorgenommen wird.

Die Durchführung von DORA-Auswertungen betreffend Daten des Jobcenters im Landkreis Diepholz durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. wird schließlich nicht deshalb zu einer Maßnahme des Beteiligten, weil dieser sie duldet. Es gibt keinen allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Grundsatz, dass der Dienststellenleiter in jedem Fall und immer formal dafür verantwortlich ist, dass in seiner Dienststelle Tatbestände verwirklicht werden, die dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats unterfallen können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 9.9.2010 - BVerwG 6 PB 12.10 -, juris Rn. 5; Beschl. v. 15.11.1995 - BVerwG 6 P 2.94 -, juris Rn. 22).

b. Unabhängig davon, dass danach die Durchführung von DORA-Auswertungen durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. bereits keine dem Beteiligten zuzurechnende Maßnahme im Sinne des § 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II in Verbindung mit § 69 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BPersVG darstellt, besteht insoweit auch eine Beteiligungspflicht nach § 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II in Verbindung mit § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG nicht.

Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG sind nur solche, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, das heißt die Güte oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Entscheidend ist, ob die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt ist, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsprodukts zu verbessern. Dabei ist als Hebung der Arbeitsleistung nicht die Steigerung der Menge oder Qualität des Arbeitsertrages anzusehen, sondern vielmehr die erhöhte Inanspruchnahme der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. Diese kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen. Der Zweck des Tatbestandes besteht darin, die betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren. Für den Mitbestimmungstatbestand kommt es in der Regel auf die Zielgerichtetheit der Maßnahme an. Eine Maßnahme zielt nicht nur dann erklärtermaßen und unmittelbar auf eine Hebung der Arbeitsleistung ab, wenn der Dienstherr unzweideutig erklärt, dass er bei insgesamt gleich bleibender vorgeschriebener Wochenstundenzahl - beispielsweise - einen schnelleren Arbeitstakt oder einen höheren mengenmäßigen Ertrag erwarte. Vielmehr genügt es, wenn er dies sinngemäß unter Einbeziehung aller Umstände zum Ausdruck bringt. Nur ausnahmsweise erfasst die Mitbestimmung auch an sich nicht auf Hebung der Arbeitsleistung abzielende Maßnahmen, das heißt solche, bei denen eine derartige Zielrichtung mangels entsprechender Absichtserklärung nicht ohne weiteres feststellbar ist. Der Mitbestimmungstatbestand liegt auch dann vor, wenn unbeschadet sonstiger Absichten die Hebung zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich (mittelbar) damit verbunden ist, das Arbeitsergebnis zu erhöhen. Dies ist anzunehmen, wenn Tätigkeiten in größerer Zahl bei unverminderter Güte in gleich bleibender, exakt festgelegter Zeit verrichtet werden müssen. Wesentlich für den Schluss von den objektiven Gegebenheiten auf den Zweck der Hebung ist die Unausweichlichkeit der mit der zwangsläufigen Beschleunigung oder Verminderung der zu verrichteten Tätigkeiten verbundenen erhöhten Arbeitsbelastung im Ganzen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.5.2004, a.a.O., S. 44 f.).

Hieran gemessen stellt die Durchführung der DORA-Auswertungen 0203, 1207, 1222 und 1223 betreffend Daten des Jobcenters im Landkreis Diepholz durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. keine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG dar.

Bei der DORA-Auswertung 0203 (Beschäftigungsorientiertes Fallmanagement: Einführung von Mindestkriterien sowie verbindliche Nutzung FM VerBIS - Funktionalitäten, GA 01/2010) zum beschäftigungsorientierten Fallmanagement werden einmal im Monat die aktuellen Kundenzahlen ermittelt, um insoweit Entwicklungen insbesondere im Bereich des Zugangs zum Fallmanagement darstellen und eine rechtmäßige und zweckmäßige Vermittlungstätigkeit nachhalten und verbessern zu können. Die Zielsetzung liegt nach den Nutzungshinweisen in der Wahrnehmung der Verantwortung für die rechtmäßige Leistungserbringung. Die DORA-Auswertung 1207 (Fallzahlen Profillagen SGB II) dient dem Bilanz- und Berichtswesen nach § 54 SGB II. Mit den DORA-Auswertungen 1222 (4-Phasen-Modell - Fehlen von Handlungsstrategien (Plausibilitätskontrolle)) und 1223 (4-Phasen-Modell - Profiling (Plausibilitätskontrolle)) werden Geschäftsprozesse der arbeitnehmerorientierten Integrationsarbeit untersucht und anhand von Kundendatensätzen Plausibilitätskontrollen durchgeführt. Ziel der Auswertungen ist nach den Nutzungshinweisen die Unterstützung der Fachaufsicht, indem Fehlerursachen und Fehlerschwerpunkte systematisch identifiziert und analysiert sowie gezielt Maßnahmen zur Qualitätsverbesserung initiiert werden können.

Eine qualitative oder quantitative Förderung der Effektivität der Arbeit im Jobcenter ist mit diesen DORA-Auswertungen nicht erkennbar beabsichtigt und auch nicht zwangsläufig verbunden. Letztgenannte Folge leitet auch der Antragsteller maßgeblich daraus ab, dass die DORA-Auswertungen auf einzelne Mitarbeiter des Jobcenters "scharf gestellt" werden könnten. Jedenfalls der die DORA-Auswertung durchführenden Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. ist genau dies aber untersagt. Nach der von der C. - Zentrale - erlassenen Weisung 201603001 vom 21. März 2016 (- IT-Verfahren DORA (Datenbasis operative Auswertungen) -) ist die Verwendung von Auswertungen zur Durchführung einer Leistungs- und Verhaltenskontrolle unzulässig und eine mitarbeiterbezogene Auswertung zudem technisch nicht möglich. Diese Weisung richtet sich zwar nicht an den Beteiligten und bindet ihn daher auch nicht. Der Antragsteller hat aber auch in der mündlichen Anhörung nicht nachvollziehbar aufzuzeigen vermocht, dass die von der Regionaldirektion durchgeführten DORA-Auswertungen dem Beteiligten eine Leistungs- und Verhaltenskontrolle einzelner Mitarbeiter des Jobcenters im Landkreis Diepholz ermöglichen. Auch die vom Beteiligten beispielhaft erläuterte DORA-Auswertung 1207 gibt nur auf die einzelnen Jobcenter bezogene, aggregierte Fallzahlen wieder.

2. Der Beteiligte ist auch nicht gemäß § 68 Abs. 2 BPersVG verpflichtet, den Antragsteller vor der Durchführung von DORA-Auswertungen betreffend Daten des Jobcenters im Landkreis Diepholz durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. unter Vorlage der Beschreibung der jeweiligen Abfrage zu unterrichten.

Der hier nach § 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II entsprechend anzuwendende § 68 Abs. 2 BPersVG begründet keinen umfassenden Unterrichtungsanspruch im Hinblick auf sämtliche Vorgänge in der Dienststelle. Die Unterrichtungspflicht ist kein allgemeines Instrument präventiver Kontrolle der Rechtmäßigkeit des personalvertretungsrechtlichen Handelns der Dienststelle. Der Unterrichtungsanspruch der Personalvertretung nach dieser Vorschrift ist vielmehr streng aufgabenakzessorisch ausgestaltet. Er besteht nur in dem Umfang, in welchem der Personalrat zur Durchführung seiner Aufgaben der Unterrichtung und der Übermittlung von Unterlagen sowie Informationen bedarf (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.5.2016 - BVerwG 5 PB 21.15 -, juris Rn. 14; Beschl. v. 19.3.2014 - BVerwG 6 P 1.13 -, Buchholz 250 § 68 BPersVG Nr. 18; Beschl. v. 28.6.2013 - BVerwG 6 PB 8.13 -, juris Rn. 4 f. jeweils mit weiteren Nachweisen).

Da die Durchführung von DORA-Auswertungen betreffend Daten des Jobcenters im Landkreis Diepholz durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C., wie zu 1. dargestellt, nicht der Beteiligung des Antragstellers bedarf und somit nicht seinem Aufgabenbereich unterfällt, kann der Antragsteller eine hierauf bezogene Unterrichtung auf der Grundlage des § 68 Abs. 2 BPersVG von vorneherein nicht beanspruchen.

3. Der Beteiligte ist schließlich nicht verpflichtet, das Mitbestimmungsverfahren bei der Durchführung der DORA-Auswertungen 0203, 1207, 1222 und 1223 in der Weise einzuleiten, dass er die Angelegenheiten der Trägerversammlung des Jobcenters vorlegt, die Einberufung der Trägerversammlung verlangt und diese über die Durchführung der genannten DORA-Auswertungen unter mitbestimmungsrechtlicher Beteiligung des Antragstellers entscheidet.

Handelte es sich bei der Durchführung der DORA-Auswertungen um eine Maßnahme, für welche die Trägerversammlung des Jobcenters nach § 44c Abs. 2 SGB II originär zuständig wäre, müsste die Trägerversammlung den bei dem Jobcenter gebildeten Personalrat gemäß § 44h Abs. 3 und Abs. 1 Satz 2 SGB II selbst beteiligen. Der Personalrat des Jobcenters wäre dann unmittelbarer Partner der Trägerversammlung (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 24.9.2013 - BVerwG 6 P 4.13 -, juris Rn. 28 a.E.). Eine Vermittlung durch den Geschäftsführer des Jobcenters ist für diesen Fall weder gesetzlich vorgesehen noch erforderlich. Unabhängig davon ist die Durchführung von DORA-Auswertungen betreffend Daten des Jobcenters im Landkreis Diepholz durch eine Regionaldirektion der C., wie zu 1. dargestellt, aber allein eine personalvertretungsrechtliche Maßnahme der Regionaldirektion, die eine Beteiligungspflicht der Organe des Jobcenters - Trägerversammlung oder Geschäftsführer - von vorneherein nicht auslöst.

Darüber hinaus nimmt die Trägerversammlung nach § 44c Abs. 3 SGB II in Streitfragen zwischen Personalvertretung und Geschäftsführer zwar die Aufgaben einer übergeordneten Dienststelle und obersten Dienstbehörde nach den §§ 69 bis 72 BPersVG wahr. Ohne diese Regelung wäre für den Fall, dass sich Personalvertretung und Geschäftsführer des Jobcenters nicht über eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme einigen können, ein Stufenverfahren im Sinne der §§ 69 ff. BPersVG nicht möglich, weil das Jobcenter als gemeinsame Einrichtung eigenständig und nicht Teil der mehrstufigen Verwaltung ihrer Träger ist und daher über keine übergeordnete oder oberste Dienstbehörde verfügt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.9.2013, a.a.O., Rn. 27; Schlegel/Voelzke, a.a.O., § 44c Rn. 64 und § 44h Rn. 25 f.). Voraussetzung der Einleitung eines solchen Stufenverfahrens und der Anrufung der Trägerversammlung ist aber, dass der Geschäftsführer des Jobcenters personalvertretungsrechtlich relevante Maßnahmen beabsichtigt und mit diesem Streit über die Beteiligung des Personalrats entsteht. Hieran fehlt es im vorliegenden Fall, da, wie zu 1. dargestellt, die Durchführung von DORA-Auswertungen betreffend Daten des Jobcenters im Landkreis Diepholz durch die Regionaldirektion Niedersachsen-B-Stadt der C. schon keine Maßnahme des Geschäftsführers des Jobcenters darstellt.

Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Gerichtskosten werden nach § 83 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit §§ 80 Abs. 1, 2a Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG nicht erhoben. Außergerichtliche Kosten der Beteiligten werden nicht erstattet (vgl. § 83 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit § 12a ArbGG).

Die Rechtsbeschwerde ist mangels Vorliegens der Voraussetzungen nach § 83 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit §§ 92 Abs. 1 Sätze 1 und 2, 72 Abs. 2 ArbGG nicht zuzulassen.