Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Kläger keinen Anspruch darauf hat, die Beklagte zu verpflichten, ihm für die Jahre 1993 bis 2004 weitere Ausgleichs- und Flächenzahlungen in Höhe von insgesamt 8.221,03 EUR zu gewähren, die bisher ergangenen Bescheide des AfA Verden aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen, sowie den Bescheid der Beklagten vom 1. April 2009 aufzuheben. Ihm steht auch kein Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags auf Neufestsetzung der Ausgleichs- bzw. Flächenzahlungen zu.

1.

Dem Verpflichtungsanspruch steht die Bestandskraft der Bewilligungsbescheide des AfA Verden für die Ausgleichs- und Flächenzahlungen für die Jahre 1993 bis 2004 entgegen.

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass die Voraussetzungen für eine Durchbrechung der Bestandskraft nach § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG nicht vorliegen, weil keiner der in § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG bezeichneten Gründe vorliegt.

a.

Nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu entscheiden, u.a. wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat.

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 (a.a.O.), wonach die Festsetzung der Getreidedurchschnittserträge in der Anlage zur FZV gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, stellt keine Änderung der Rechtslage im Sinne der Vorschrift dar. Denn gerichtliche Entscheidungsfindung ist rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der vorgegebenen Rechtsordnung. Auch die Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung oder der Erlass eines höchstrichterlichen Urteils stellen daher keine Änderung der Rechtslage dar. Diese erfordert vielmehr Änderungen im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche Außenwirkung zukommt (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1993 - 9 B 241.92 -, Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 29 m.w.N.; Beschluss vom 7. Juli 2004 - 6 C 24.03 -, BVerwGE 121, 226 [BVerwG 07.07.2004 - 6 C 24.03]; Urteil vom 27. Januar 1994 - 2 C 12.92 -, BVerwGE 95, 86, [BVerwG 27.01.1994 - BVerwG 2 C 12/92] m.w.N.).

Zudem hat es das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung ausdrücklich zur Sache des Bundesverordnungsgebers erklärt, eine Regelung zu schaffen, der ein bundesweit einheitliches Regelungsprinzip zugrunde liege, von dem nur aus Sachzwängen ausnahmsweise abgewichen werden könne. Die antragsgemäße Verpflichtung des Amtes erfolgte in dem entschiedenen Fall nur deshalb, weil der Verordnungsgeber nach Auffassung des Gerichts aus praktischen sowie aus Rechtsgründen daran gehindert gewesen sei, den Verfassungsverstoß für den zurückliegenden Zeitraum bezogen auf die Kläger im dortigen Verfahren anders als im Sinne des Klagebegehrens zu beseitigen. Der Verordnungsgeber hätte für die bislang benachteiligten Regionen Niedersachsens den Getreidedurchschnittsertrag auf den Landesdurchschnitt festlegen müssen, dabei aber nur entscheiden können, ob er in diese rückwirkende Besserstellung sämtliche Betriebe einbeziehe, die im Wirtschaftsjahr 2000/2001 einen Antrag gestellt hätten, oder ob er sie auf diejenigen beschränke, deren Anträge noch nicht unanfechtbar beschieden seien. Dem Begehren der Kläger im dortigen Verfahren wäre in beiden Fällen Rechnung getragen worden. Diese Erwägungen lassen sich indes nicht auf den Kläger in diesem Verfahren übertragen, da dessen Anträge auf Ausgleichs- und Flächenzahlungen unanfechtbar beschieden sind und im Hinblick auf den vom Bundesverwaltungsgericht dargestellten Entscheidungsspielraum eine Änderung der Rechtslage zu seinen Gunsten nicht zwingend war.

Die Auffassung des Klägers, in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts liege eine Änderung der Rechtsauffassung, die mit einer Änderung der materiellen Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG gleichzusetzen sei, weil erstmals entschieden worden sei, dass Rechtsverordnungen nicht Akte des Gesetzgebers, sondern Akte der Verwaltung seien und eine gerichtliche Korrektur erfolgen könne, wenn die Korrektur nur auf eine Weise rechtmäßig möglich sei, trifft nicht zu. Aus Art. 80 Abs. 1 Grundgesetz ergibt sich seit jeher, dass Rechtsverordnungen nicht Akte des Gesetzgebers, sondern Exekutivakte sind. Dass es trotz der Entscheidungsprärogative des Verordnungsgebers ausnahmsweise den Verwaltungsgerichten zusteht, Ansprüche der durch eine verfassungswidrige Regelung zu.U.nrecht Übergangenen für begründet zu erklären, wenn die ausstehende generell-abstrakte Regelung nur dann verfassungsgerecht wäre, wenn sie solche Ansprüche vorsähe, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 11. Oktober 1996 (- 3 C 29.96 -, BVerwGE 102, 113) entschieden.

b.

Der Kläger erfüllt auch nicht die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 ZPO liegen nicht vor. Insbesondere ist nicht der Fall des § 580 Nr. 6 ZPO gegeben, nach dem die Restitutionsklage stattfindet, wenn das Urteil eines Verwaltungsgerichts, auf welches das Urteil - bei entsprechender Anwendung nach § 51 VwVfG der Verwaltungsakt - gegründet ist, durch ein anderes rechtskräftiges Urteil aufgehoben ist. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, dass für die Jahre 1993 bis 2004 in Bezug auf die im Streit stehenden Bewilligungsbescheide keine präjudizielle Entscheidung erging, die nachträglich aufgehoben worden ist und es für die Annahme eines Ursachenzusammenhangs nicht ausreicht, wenn das aufgehobene Urteil einen abstrakten Rechtssatz oder - wie der Kläger in der Berufungsbegründung geltend macht - eine Sichtweise enthält, die parallel dazu auch in der im Restitutionsverfahren angegriffenen Entscheidung herangezogen wurde.

2.

Liegen die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG nicht vor, kann die Behörde ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren gem. § 51 Abs. 5 i.V.m.§§ 48, 49 VwVfG nach pflichtgemäßem Ermessen zugunsten des Betroffenen wiederaufgreifen und eine neue - der gerichtlichen Überprüfung zugängliche - Sachentscheidung treffen (sog. Wiederaufgreifen im weiteren Sinne). Mit dieser Befugnis der Behörde, ein rechtskräftig abgeschlossenes Verwaltungsverfahren im Ermessenswege wiederaufzugreifen, korrespondiert ein Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ermessensausübung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2007 - 2 BvR 1613/07 -, NVwZ 2008, 418 [BVerfG 27.09.2007 - 2 BvR 1613/07]; BVerwG, Urteile vom 24. Februar 2011 - 2 C 50.09 -, Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 58, und vom 21. März 2000 - 9 C 41.99 -, BVerwGE 111, 77).

Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die für die Jahre 2000 bis 2004 erlassenen Bewilligungsbescheide sind zwar nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 insoweit rechtswidrig, als das AfA Verden unter Anwendung der FZV Flächenzahlungen unter Berücksichtigung eines Getreidedurchschnittsertrages berechnet hat, der unter dem Durchschnitt des Landes Niedersachsen lag, und die errechneten Beträge hinter den vom Kläger begehrten Zahlungen zurückbleiben. Dies gilt entsprechend auch für die Bescheide, mit denen dem Kläger für die Jahre 1993 bis 1999 Ausgleichszahlungen unter Anwendung der KAVO bewilligt worden sind, da die Anlage zur KAVO ebenfalls eine Staffelung nach Erzeugerregionen vorsah, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht vereinbar ist.

Daraus folgt jedoch nicht, dass der Kläger einen Anspruch auf Rücknahme der Bewilligungsbescheide hat. Insoweit liegen keine Umstände vor, nach denen sich das der Beklagten von § 51 Abs. 5 i.V.m. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eingeräumte Ermessen dahin verdichtet hätte, dass nur die Rücknahme der Bescheide ermessensfehlerfrei wäre. Die dies ablehnende Entscheidung der Beklagten ist mithin nicht zu beanstanden.

Bei der Ausübung des Rücknahmeermessens ist in Rechnung zu stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zukommt als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist. Das der materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufige Gebot der Rechtssicherheit ist ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit und damit eines Konstitutionsprinzips des Grundgesetzes. Aus ihm folgt die grundsätzliche Rechtsbeständigkeit unanfechtbarer Verwaltungsakte. Gibt die Rechtsordnung der Verwaltungsbehörde die Möglichkeit, durch Hoheitsakt für ihren Bereich das im Einzelfall rechtlich Verbindliche festzustellen, zu begründen oder zu verändern, so besteht auch ein verfassungsrechtliches Interesse daran, die Bestandskraft des Hoheitsakts herbeizuführen. Die mit dem Verstreichen der Frist zur Anfechtung eines Verwaltungsakts regelmäßig einhergehende Bestandskraft ist ein Instrument der Gewährleistung von Rechtssicherheit. Tritt der Grundsatz der Rechtssicherheit mit dem Gebot der Gerechtigkeit im Einzelfall in Widerstreit, so ist es Sache des Gesetzgebers und der Rechtsprechung, das Gewicht, das ihnen in dem zu regelnden Fall zukommt, abzuwägen und zu entscheiden, welchem der beiden Prinzipien der Vorrang gegeben werden soll. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung "schlechthin unerträglich" ist. Ob dies der Fall ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 6 C 32.06 -, NVwZ 2007, 709 [BVerwG 17.01.2007 - BVerwG 6 C 32.06]; Beschluss vom 7. Juli 2004 - 6 C 24.03 -, BVerwGE 121, 226 [BVerwG 07.07.2004 - 6 C 24.03] m.w.N.). Selbst im Falle eines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht gebietet Art. 4 Abs. 3 EUV (ex-Art. 10 EG) nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht in jedem Fall eine Überprüfung durch die nationalen Behörden (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Januar 2004 - C-453/00 -, (Kühne & Heitz), Slg. 2004, I-837).

a.

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass das Ermessen hier nicht aufgrund einer sich aus Art. 4 Abs. 3 EUV (ex-Art. 10 EG) ergebenden Loyalitätspflicht der Mitgliedstaaten derart verdichtet ist, dass die Beklagte den materiellen Bestimmungen des Unionsrechts durch ein Wiederaufgreifen des Verfahrens und eine erneute, positive Sachentscheidung effektive Wirksamkeit verleihen musste. Nach dieser Vorschrift achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, und ergreifen die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus den Verträgen oder den Handlungen der Organe der Union ergeben.

Das Gemeinschaftsrecht sieht verfahrensrechtliche Regelungen für ein Wiederaufgreifen nicht vor. Die nationalen Behörden und Gerichte haben entsprechende Rechtsstreitigkeiten daher grundsätzlich nach den Vorschriften ihres eigenen Verfahrensrechts zu entscheiden. Daher verlangt das Gemeinschaftsrecht auch nicht, dass eine Verwaltungsbehörde grundsätzlich verpflichtet ist, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen (EuGH, Urteil vom 13. Januar 2004, a.a.O., Rn. 24). Dass infolgedessen materiell-rechtliche Unionsrechtsnormen nicht in jedem Einzelfall realisiert werden können, wird als Folge der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten grundsätzlich hingenommen (vgl. EuGH, Urteil vom 19. September 2006 - C-392/04, C-422/04 - (i-21 Germany und Arcor), Slg. 2006, I-8559, Rn. 57). Die vom nationalen Recht vorgesehenen Ausschlussfristen sind für die Rechtsverfolgung im Hinblick auf das auch im Unionsrecht anerkannte Prinzip der Rechtssicherheit grundsätzlich mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Die Bestandskraft einer Verwaltungsentscheidung, die nach Ablauf angemessener Klagefristen oder Erschöpfung des Rechtswegs eingetreten ist, trägt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Rechtssicherheit bei. Durch die Beachtung dieses Grundsatzes lasse sich verhindern, dass Handlungen der Verwaltung, die Rechtswirkungen entfalten, unbegrenzt in Frage gestellt werden können (vgl. EuGH, Urteil vom 14. September 1999 - C-310/97 P - (Kommission/AssiDomän Kraft Products u.a.), Slg. 1999, I-5363, Rn. 61). Eine unbedingte Verpflichtung der Behörde zur Rücknahme eines bestandskräftigen Bescheides kann sich auch für das Gemeinschaftsrecht nur aus besonderen, zusätzlichen Gründen ergeben.

Der Europäische Gerichtshof hat hierzu entschieden, der in Art. 10 EG (jetzt: Art. 4 Abs. 3 EUV) verankerte Grundsatz der Zusammenarbeit verpflichte eine Verwaltungsbehörde zur antragsgemäßen Überprüfung einer bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung mit dem Ziel, der mittlerweile vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung einer einschlägigen Bestimmung Rechnung zu tragen, wenn die Behörde nach nationalem Recht befugt sei, diese Entscheidung zurückzunehmen, die Entscheidung infolge eines Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden sei, das Urteil auf einer unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruhe, die erfolgt sei, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht worden sei, obwohl der Tatbestand des Art. 234 Abs. 3 EG (jetzt: Art. 267 Abs. 3 AEUV) erfüllt wäre und der Betroffene sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis von der besagten Entscheidung des Gerichtshofs erlangt habe, an die Verwaltungsbehörde gewandt habe (EuGH, Urteil vom 13. Januar 2004, a.a.O.; vgl. auch Urteil vom 12. Februar 2008 - C-2/06 - (Kempter), Slg. 2008, I- 411).

Diese Voraussetzungen liegen schon deshalb nicht vor, weil der Kläger den nationalen Rechtsweg gegen die Bescheide nicht nur nicht ausgeschöpft, sondern gar nicht erst beschritten und die nunmehr beanstandeten Regelungen ursprünglich hingenommen hat. Damit hat sich der Kläger nicht im Sinne dieser Rechtsprechung gegen die bestandskräftig gewordenenen Bewilligungsbescheide mit gerichtlichen Mitteln zur Wehr gesetzt, obgleich sich die nationale Rechtswegerschöpfung auch nach dem Gemeinschaftsrecht als unverzichtbare Voraussetzung für eine Durchbrechung der Bestandskraft erweist (vgl. auch: Weiß, Bestandskraft nationaler belastender Verwaltungsakte und EG-Recht, DÖV 2008, 477, 482). Dementsprechend fehlt es auch an der weiteren Voraussetzung einer Verletzung der Verpflichtung eines Gerichts zur Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs.

Damit war es der Beklagten auch unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts nicht schlechthin verwehrt, sich auf die Bestandskraft der von ihr getroffenen Regelung zu berufen.

b.

Nach nationalem Recht liegt ebenfalls kein Fall vor, in dem sich das Ermessen so verdichtet hat, dass nur ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ermessensfehlerfrei wäre. Insoweit ist das Verwaltungsgericht zutreffend zu dem Ergebnis gekommen, dass die Aufrechterhaltung der Bewilligungsbescheide in der erlassenen Form nicht schlechthin unerträglich ist.

Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 7. Juli 2004 - 6 C 24.03 -, a.a.O.) dann schlechthin unerträglich, wenn die Behörde gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dadurch verstößt, dass sie in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen in der Regel von ihrer Befugnis zur Rücknahme Gebrauch macht, hiervon jedoch in anderen Fällen ohne rechtfertigenden Grund absieht (dazu unter aa.). Genauso liegt es, wenn Umstände gegeben sind, welche die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lassen (dazu unter bb.). Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet hingegen keinen Anspruch auf Rücknahme, da die Rechtswidrigkeit lediglich die Voraussetzung einer Ermessensentscheidung der Behörde ist (dazu unter cc.).

Nach diesen Grundsätzen ist nach den Umständen des vorliegenden Falles und bei Gewichtung der einzelnen Gesichtspunkte das Festhalten an den Bewilligungsbescheiden nicht zu beanstanden.

aa.

Der Kläger hat selbst nicht geltend gemacht, dass die Beklagte in anderen bestandskräftig abgeschlossenen Bewilligungsverfahren vergleichbarer Art anders als in seinem Fall entschieden hätte. Dafür ist auch nichts ersichtlich.

bb.

Es verstößt auch nicht gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben, dass sich die Beklagte für die Jahre 1993 bis 2004 auf die Unanfechtbarkeit der angefochtenen Bewilligungsbescheide beruft. Die Darstellung des Klägers, die Bescheide seien nur deshalb bestandskräftig geworden, weil er im Hinblick auf die Entscheidung des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 28. April 1997, nach der eine rückwirkende Korrektur der beanstandeten Regionalisierungsregelung durch den Verordnungsgeber zu schaffen sei und für einen Anspruch auf höhere Leistungen daher die rechtliche Grundlage fehle, rechtlich nicht in der Lage gewesen sei, die von ihm begehrten Mehrzahlungen gerichtlich durchzusetzen, trifft nicht zu.

Zum Zeitpunkt des Ergehens der Bewilligungsbescheide waren alle Adressaten hinsichtlich der Beurteilung, ob sie den sie betreffenden Bescheid mit dem Ziel einer höheren Auszahlung anfechten sollten oder nicht, in der gleichen Lage. Sie hatten die Erfolgsaussichten eines Widerspruchs- bzw. eines sich anschließenden Klageverfahrens zu bewerten und bei der Bewertung des Prozessrisikos die Prozesskosten einerseits und die im Erfolgsfall zu erhöhenden Ausgleichs- bzw. Flächenzahlungen zu gewichten. Es stand dem Kläger frei, selbst gegen die nach seiner Auffassung teilweise rechtswidrigen Bewilligungsbescheide vorzugehen und im Falle einer in seinem Fall gleichlautenden Entscheidung des Nds. Oberverwaltungsgerichts - ebenso wie der Kläger in dem vom Bundesverwaltungsgericht am 25. Juli 2007 entschiedenen Verfahren - Revision einzulegen bzw. Nichtzulassungsbeschwerde zu erheben. Dabei hätte er das Prozessrisiko dadurch erheblich vermindern können, dass er zwar in allen Verfahren Widersprüche erhebt, auf eine Bescheidung im Hinblick auf die laufenden Musterverfahren zunächst verzichtet und nach einer abschlägigen Entscheidung des Nds. Oberverwaltungsgerichts, die erstmals 1997 erfolgt ist, zunächst nur eines der ihn betreffenden Verfahren in letztinstanzlichem Verfahren zur Überprüfung stellt. Darüber hinaus hätte er eine Feststellungsklage gegen die Bundesrepublik Deutschland richten können mit dem Ziel festzustellen, dass er durch die KAVO in seinem Recht auf Gleichbehandlung verletzt worden ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom17. Januar 2006 - 1 BvR 541/02, 1 BvR 542/02 -, BVerfGE 115, 81).

Indem der Kläger jedoch bei gleicher Ausgangslage aller Betroffenen die ihn betreffenden Bescheide im Hinblick auf das Kostenrisiko in Verkennung seiner Erfolgsaussichten hat unanfechtbar werden lassen, hat er selbst die Ursache dafür gesetzt, dass er eine rückwirkende Nachzahlung von Agrarleistungen nicht erreichen kann. Die für den Kläger mit der Bestandskraft verbundenen negativen Folgen sind allein auf sein Verhalten zurückzuführen und ihm deshalb zuzurechnen. Es erscheint daher nicht schlechterdings unzumutbar und unerträglich, wenn der Kläger im Interesse der Rechtssicherheit an den Folgen seines Verhaltens, die von vornherein im Bereich des Möglichen lagen, festgehalten wird.

Ob - wie der Kläger meint - der Bundesverordnungsgeber verpflichtet war, eine rückwirkende Korrektur der KAVO und der FZV dergestalt vorzunehmen, dass alle benachteiligten Landwirte von dem Landesdurchschnitt entsprechenden Ausgleichs- bzw. Flächenzahlungen profitieren, kann hiernach offen bleiben. Aufgrund der Bestandskraft der Bewilligungsbescheide kann sich der Kläger hierauf nicht berufen. Auch kann - wenn der entsprechende Vortrag des Klägers so verstanden werden soll - ein Verstoß der Beklagten gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben nicht darin erkannt werden, dass die Ämter für Agrarstruktur die jeweiligen verfassungswidrigen Vorschriften angewandt haben. Denn bei untergesetzlichen Normen, die gegen einfaches Recht oder das Grundgesetz verstoßen, wird zwar überwiegend eine Nichtanwendungsbefugnis der Behörden anerkannt. Ein Anspruch darauf, dass die Exekutive die nichtige Vorschrift in einer gesetzes- bzw. grundgesetzkonformen Weise anwendet, hier dahingehend, dass eine Bewilligung der Ausgleichs- und Flächenzahlungen nach Maßgabe des Landesdurchschnitts erfolgt, erwächst hieraus aufgrund der Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) und des Grundsatzes der Gewaltenteilung nicht.

cc.

Ein offensichtlicher Rechtsverstoß, der zu einer Ermessensreduzierung führen könnte, liegt ebenfalls nicht vor. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ist anzunehmen, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel besteht und sich deshalb die Rechtswidrigkeit aufdrängt. Anders als bei der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts nach § 44 Abs.1 VwVfG ist es in diesem Zusammenhang nicht erforderlich, dass der Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 6 C 32.06 -, a.a.O.; Urteil vom 20. März 2008 - 1 C 33.07 -, NVwZ 2008, 1024). Für die Beurteilung der offensichtlichen Rechtswidrigkeit als eines das Rücknahmeermessen reduzierenden Umstandes ist nicht auf die Verhältnisse in dem Zeitpunkt abzustellen, in dem die Rechtswidrigkeit offensichtlich geworden ist, sondern auf den Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides, der zurückgenommen werden soll (BVerwG, Urteil vom 20. März 2008, a.a.O.).

Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Bewilligungsbescheide deren offensichtliche Rechtswidrigkeit durch vorherige obergerichtliche oder höchstrichterliche Rechtsprechung eindeutig aufgedeckt gewesen wäre.

Zwar hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Urteilen vom 28. April 1997 (- 3 L 3851/95 -, RdL 1997, 319 und - 3 L 6137/96 -, n.v.; offen gelassen in - 3 L 2724/96 -, RdL 1998,12) erstmals obergerichtlich entschieden, dass die in der KAVO geregelte Aufteilung des Bundesgebietes in Erzeugungsregionen und der weiteren Regionalisierung in Niedersachsen verfassungswidrig sei. Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 25. Juli 2007 (a.a.O., Rn. 35 nach [...]) - im Zusammenhang mit Vertrauensschutzgesichtpunkten - darauf hingewiesen, dass bereits die vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht geäußerten Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit der KAVO von anderen Gerichten nicht geteilt worden seien.

Zudem ist das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht als Folge der festgestellten Verfassungswidrigkeit - wenn auch zu.U.nrecht - nicht von einem Anspruch der jeweiligen Kläger auf höhere Ausgleichszahlungen ausgegangen, sondern hat entschieden, dass es grundsätzlich dem Normgeber obliege, ob und wie die verfassungswidrige Regelung der Verfassungslage angepasst werde. Die Ablehnung des Antrags der Kläger auf eine weitergehende Ausgleichsleistung sei daher trotz des Verstoßes der KAVO gegen höherrangiges Recht rechtmäßig gewesen. Lasse es die Gesetzeslage nicht zu, einen Subventionsantrag positiv zu bescheiden, könne er mangels Bestehens eines entsprechenden Anspruchs nur abgelehnt werden. Demzufolge sei in einem derartigen Fall nicht nur die Versagung der begehrten weitergehenden Leistung, sondern auch die Ablehnung des diesbezüglichen Antrags rechtlich nicht zu beanstanden (- 3 L 3851/95 -, Rn. 19 nach [...]).

Die vom Kläger mit Schriftsatz vom 10. August 2012 sowie in der mündlichen Verhandlung wiederholte und weiter vertiefte Auffassung, dass sich die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Ablehnung höherer Ausgleichszahlungen bereits aus der obergerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der zugrunde liegenden Rechtsverordnung ergebe, trifft nicht zu.

Das Nds. Oberverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 28. April 1997 (- 3 L 3851/95 -) zu dem im dortigen Verfahren hilfsweise gestellten Antrag, den Bescheid des Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides aufzuheben, soweit die Bewilligung einer höheren Ausgleichszahlung abgelehnt worden ist, ausgeführt:

"Die Klage ist bezüglich der oben genannten Hilfsanträge aber auch unbegründet. Ein Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Klägers besteht nicht, weil die Ablehnung des Antrags des Klägers auf eine weiter gehende Ausgleichsleistung trotz des Verstoßes der KAV gegen höherrangiges Recht rechtmäßig ist. Die Annahme, in einem derartigen Fall würde es an einer Rechtsgrundlage für die Ablehnung des Antrags fehlen, ist nämlich unzutreffend. Läßt die Gesetzeslage es nicht zu, einen Subventionsantrag positiv zu bescheiden, kann er mangels Bestehens eines entsprechenden Anspruchs nur abgelehnt werden. Demzufolge ist in einem derartigen Fall nicht nur die Versagung der begehrten weiter gehenden Leistung, sondern auch die Ablehnung des diesbezüglichen Antrags rechtlich nicht zu beanstanden. Daher ist auch der Anfechtungsantrag unbegründet."

Diese Rechtsprechung hat der Senat auch für die Berechnung von Flächenzahlungen auf der Basis der FZV noch in seiner Entscheidung vom 29. November 2005 (- 10 LC 74/03 -, n.v.) und damit zeitlich nach dem Erlass des letzten hier im Streit stehenden Bewilligungsbescheides bestätigt. Erst mit dem diese Entscheidung ändernden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 wurde die Rechtswidrigkeit der im dortigen Verfahren ergangenen Bewilligungsbescheide festgestellt und dem dortigen Klagebegehren entsprochen.

Soweit der Kläger geltend macht, es sei hinsichtlich der Offensichtlichkeit der rechtswidrig praktizierten Agrarförderung unerheblich, dass in den vor dem Nds. Oberverwaltungsgericht geführten Gerichtsverfahren keine Aufhebung der Bewilligungsbescheide erfolgt sei, weil nicht die mit den Bescheiden gewährten Fördermittel im Streit gestanden hätten, sondern nur die Beträge, die zu.U.nrecht nicht bewilligt worden seien, überzeugt dieser Einwand nicht. Maßgeblich ist, ob die von der Beklagten "praktizierte Agrarförderung" unabhängig von der vom Kläger behaupteten Kenntnis der Rechtswidrigkeit einer Minderbewilligung zu offensichtlich rechtswidrigen Bewilligungsbescheiden geführt hat. Das ist jedoch nicht der Fall.

Das Gericht hat in den entsprechenden Entscheidungen auch hinsichtlich der nicht bewilligten Fördermittel ausdrücklich entschieden, dass ein entsprechender Anspruch nicht bestand und die Ablehnung insoweit rechtmäßig war (Urteile vom 28. April 1997 - 3 L 3851/95 -, Rn. 11, 19 nach [...]; - 3 L 2724/96 -, Rn. 6, 16 nach [...]; - 3 L 6137/96 -, Seite 11).

d.

Damit lag die Entscheidung über ein Wiederaufgreifen der Verfahren im Ermessen der Beklagten. Die Ablehnung des Wiederaufgreifens mit Bescheid vom 1. April 2009 lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Die Beklagte hat das von ihr auszuübende Ermessen erkannt und ausweislich ihrer Ausführungen auf Seite 2 und 3 des Ablehnungsbescheides unter Verneinung eines überwiegenden Individualinteresses an der Aufhebung des bestandskräftigen Ablehnungsbescheides die insoweit erforderliche Abwägung zwischen dem Interesse des Klägers an der materiellen Gerechtigkeit einerseits und dem öffentlichen Interesse an der Rechtssicherheit für die Allgemeinheit andererseits vorgenommen und die Abwägung zugunsten der Rechtssicherheit getroffen. Die Beklagte konnte sich für ihre Entscheidung auch auf den aufgrund der Vielzahl der Fälle mit einer Wiedereröffnung von Verfahren verbundenen hohen Verwaltungsaufwand berufen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass entgegen der Rechtsauffassung des Klägers nicht nur die Verfahren derjenigen Landwirte wiederaufgegriffen werden müssten, die innerhalb der 3-Monatsfrist des § 51 Abs. 3 VwVfG einen Antrag gestellt hätten, da diese Frist für die Ermessensentscheidung nach § 51 Abs. 5 VwVfG i.V.m. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht gilt. Auch im Übrigen sind Ermessensfehler der Beklagten bei der Ablehnung der Neubescheidung nicht ersichtlich.

Damit bestand auch kein Anspruch des Klägers auf Neubescheidung seines Antrags auf Gewährung höherer Zahlungen für die Jahre 1993 bis 2004.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Insbesondere genügt es nicht, dass möglicherweise noch einzelne gleichgelagerte Verfahren (der Kläger benennt vier Verfahren in der 1. und ein Verfahren in der 2. Instanz) anhängig sind. Die vom Kläger darüber hinaus aufgeworfene Rechtsfrage, "ob i.R.d. § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG eine Ermessensreduzierung anzunehmen ist, wenn die den rechtswidrigen Verwaltungsakt erlassende Behörde vorsätzlich verfassungswidrig gehandelt hat, indem sie vorsätzlich eine verfassungswidrige Rechtsverordnung als Rechtsgrundlage für ihren rechtswidrigen Bescheid angenommen hat", bedarf aufgrund obiger Ausführungen keiner Beantwortung.