Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht abweisen dürfen.

1. Die Klage ist zulässig. Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO). Diese ist allerdings nur insoweit gegen den Bescheid vom 19. Januar 2018 zu richten, als in ihm eine Mahngebühr festgesetzt worden ist. In Bezug auf die festgesetzte Langzeitstudiengebühr ist die Klage gegen die Einstellung des Betrags in den persönlichen Nutzungsbereich des Klägers im elektronischen Hochschulportal (OSCA) zu richten.

Anders als das Verwaltungsgericht meint, handelt es sich bei dem als „Mahnung für die Rückmeldung zum Sommersemester 2018“ bezeichneten Schreiben der Beklagten vom 19. Januar 2018 nur in Bezug auf die erstmalig festgesetzte Mahngebühr um einen Leistungsbescheid.

Die Mahnung ist nach allgemeiner Auffassung kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG), sondern ein bloßer Realakt. Mit der Mahnung wird lediglich das sich bereits im Gebühren- oder Beitragsbescheid befindliche Leistungsgebot wiederholt, sodass ihr kein Regelungsgehalt zukommt (SächsOVG, Beschl. v. 12.1.2016 - 3 B 273/15 -, juris Rn. 4 m.w.N.; vgl. auch BSG, Beschl. v. 7.6.1999 - B 7 AL 264/98 B -, juris Rn. 7 u. BayVGH, Beschl. v. 13.9.1999 - 23 ZB 99.2507 -, juris Rn. 3). Eine Mahnung dient der Vorbereitung des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens. Gemäß § 3 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz (NVwVG) darf die Vollstreckung erst beginnen, wenn gegen den Leistungsbescheid kein Rechtsbehelf mit aufschiebender Wirkung eingelegt werden kann, die Geldforderung fällig ist, dem Vollstreckungsschuldner die Vollstreckung durch eine Mahnung angedroht worden ist und die in der Mahnung bestimmte Zahlungsfrist verstrichen ist. Bevor eine Mahnung erlassen werden darf, muss daher ein Leistungsbescheid vorliegen.

Der Grundverwaltungsakt für die Langzeitstudiengebühr liegt in der Einstellung des Betrags in den persönlichen Nutzungsbereich des Klägers im elektronischen Hochschulportal (OSCA). Gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG kann ein Verwaltungsakt schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Für den Erlass von Verwaltungsakten gilt somit der Grundsatz der Formfreiheit, soweit nicht durch besondere Rechtsvorschriften eine bestimmte Form vorgeschrieben wird. Vorliegend erfolgte die Bekanntgabe des Verwaltungsakts „auf andere Weise“, da dem Kläger nur über das Hochschulportal die Forderung bekannt gegeben wurde. Ein elektronischer Verwaltungsakt liegt nicht vor. Ein Verwaltungsakt wird elektronisch erlassen, wenn ein elektronisches Dokument auf elektronischem Weg übermittelt wird. Bei einem elektronischen Dokument handelt es sich um ein Dokument, das nicht in Papierform oder auf einem anderen materialisierten Datenträger fixiert ist, sondern als Datei in elektronischer Form existiert und verarbeitet wird. Dieses elektronische Dokument muss, um von einem elektronischen Verwaltungsakt ausgehen zu können, das für den Rechtsverkehr maßgebliche Original des Verwaltungsakts sein. Das ist der Fall, wenn sich der Erlass in der Übermittlung des elektronischen Dokuments erschöpft (OVG NRW, Urt. v. 21.3.2017 - 14 A 1689/16 -, juris Rn. 45). Hier fehlt die Übermittlung eines elektronischen Dokuments, wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat; die Forderung wurde nur in das Hochschulportal eingestellt, ohne eine gesonderte Datei zu übersenden.

Die den Studierenden unter Hinweis auf die im Online-Portal eingestellte Forderung übersandte E-Mail ist kein Verwaltungsakt, weil der Betrag darin nicht beziffert wird. Es wird nur auf das Hochschulportal verwiesen, in das sich der Studierende einloggen muss, um die konkrete Summe zu erfahren. In der E-Mail fehlt damit ein vollständiger, ohne weiteres erkennbarer Regelungsgehalt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG, sodass hier kein elektronischer Verwaltungsakt vorliegt.

Die Bekanntgabe einer als Verwaltungsakt zu qualifizierenden Gebührenforderung in einem von der Hochschule betriebenen Internetportal ist mit den Anforderungen des effektiven Rechtsschutzes und des Anspruchs auf rechtliches Gehör vereinbar, wenn der Studierende - wie hier - über ein Benutzerkonto verfügt, zu dem er ausschließlich Zugang hat und die Hochschule das Mitgliedschaftsverhältnis zu ihren eingeschriebenen Studierenden dahin ausgestaltet hat, dass die Kommunikation über automatisierte Geschäftsprozesse und Verfahren abgewickelt wird, an denen die Studierenden mitzuwirken haben (zur Mitteilung der Bewertung einer Klausur im Rahmen einer Hochschulprüfung über ein Online-Portal vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.12.2017 - 6 B 43/17 -, juris Rn. 10 ff.). Gemäß § 7 Abs. 2 Sätze 1 und 2 der Immatrikulationsordnung der Beklagten nutzen die Studierenden in eigener Verantwortung die Online-Zugänge zum Hochschulportal und sind verpflichtet, die Daten im Hochschulportal im Rahmen ihrer Möglichkeiten regelmäßig zu überprüfen.

Da die Einstellung der Forderung in das elektronische Hochschulportal, die laut Auskunft der Beklagten für das Sommersemester 2018 mit Beginn des Rückmeldezeitraums ab dem 1. November 2017 erfolgte, keine Rechtsbehelfsbelehrung enthielt, ist die Klage binnen Jahresfrist nach §§ 74 Abs. 1, 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässig und folglich rechtzeitig erhoben worden. Dabei ist es unschädlich, dass der Kläger zunächst eine Feststellungs- und Leistungsklage erhoben hat. Den Anfechtungsantrag hat er mit Schriftsatz vom 22. Oktober 2018 und damit noch innerhalb der Jahresfrist gestellt. Gegenstand dieses Anfechtungsbegehrens war die Festsetzung der Gebühr durch die Beklagte; dass sich die Klage im erstinstanzlichen Verfahren zunächst unzutreffend nur gegen den Bescheid vom 19. Januar 2018 gerichtet hat, ist unschädlich. Damit muss nicht näher ausgeführt werden, ob eine Umstellung der Feststellungs- und Leistungsklage in eine Anfechtungsklage nach Ablauf der Klagefrist fristwahrend möglich ist.

2. Die Klage ist auch begründet, denn die Festsetzung einer Langzeitstudienstudiengebühr für das Sommersemester 2018 und damit auch die Festsetzung der Mahngebühr nach Nichtzahlung sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Langzeitstudiengebühr ist § 13 Abs. 1 Satz 1 Niedersächsisches Hochschulgesetz (NHG) in der ab dem 1. September 2014 geltenden Fassung (Nds. GVBl. 2007, S. 69, geändert durch Nds. GVBl. 2013, S. 287). Hiernach erhebt die Hochschule in staatlicher Verantwortung für das Land von Studierenden, die nicht mehr über ein Studienguthaben verfügen, wegen der erhöhten Inanspruchnahme der staatlich finanzierten Hochschulinfrastruktur eine Langzeitstudiengebühr in Höhe von 500 EUR für jedes Semester oder 333 EUR für jedes Trimester. Die Berechnung des Studienguthabens richtet sich nach § 12 NHG. Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 NHG ergibt sich das Studienguthaben im Grundsatz aus der Zahl der Semester der Regelstudienzeit für den gewählten grundständigen Studiengang zuzüglich sechs weiterer Semester („Toleranzsemester“). Die Regelung in § 12 Abs. 2 Satz 2 NHG bestimmt, dass sich für einen konsekutiven Masterstudiengang das Studienguthaben um die Zahl der Semester der Regelstudienzeit für diesen Studiengang erhöht.

Die Regelstudienzeit für das Bachelorstudium beträgt im Falle des Klägers sechs Semester. Damit verfügte er über ein Studienguthaben von zwölf Semestern. Diese waren seit seinem fünften Fachsemester bei der Beklagten verbraucht. Streitig ist zwischen den Beteiligten, ob mit Beginn des Masterstudiums das Studienguthaben „neu zu laufen beginnt“.

Die von der Beklagten vertretene Auffassung, das Studienguthaben des Klägers sei auf insgesamt 16 Semester festzusetzen, er befinde sich nunmehr im 20. Semester, sodass auch sein Masterstudium gebührenpflichtig sei, ist unzutreffend. Schon die tatsächlichen Konsequenzen dieser Auffassung leuchten nicht ein. Denn sie läuft zum einen darauf hinaus, dass das gesamte Studienguthaben zu Beginn eines Studiums festgelegt werden müsste. Zum anderen findet nach dieser Ansicht ein Verbrauch des Masterstudienguthabens schon während des Bachelorstudiums statt. Während des Bachelorstudiums ist jedoch regelmäßig unklar, ob der oder die Studierende einen konsekutiven Masterstudiengang absolvieren wird. Im Falle des Klägers führt die Rechtsansicht der Beklagten sogar dazu, dass ihm nur ein Studienguthaben von zwölf Semestern zustand, da er seit seinem 13. Semester Langzeitstudiengebühren zahlt. Seine vier gebührenfreien Semester aus dem Masterstudium konnte er nie in Anspruch nehmen. Die Auffassung der Beklagten, die vier Semester seien nicht unberücksichtigt geblieben, ist daher nicht nachvollziehbar.

Auch die Auslegung des § 12 Abs. 2 NHG stützt die Rechtsansicht der Beklagten nicht. Der Sinn und Zweck der Regelung spricht vielmehr gegen die Annahme, dass vier gebührenfreie Semester im konsekutiven Masterstudium nicht genutzt werden können, sofern das Guthaben aus dem Bachelorstudium bereits verbraucht ist. Begründet werden Langzeitstudiengebühren mit der erhöhten Inanspruchnahme der staatlich finanzierten Hochschulinfrastruktur durch lange Studienzeiten. Schließt ein Studierender bzw. eine Studierende das Bachelorstudium nicht innerhalb der Regelstudienzeit zuzüglich der sechs Toleranzsemester ab, sind Langzeitstudiengebühren zu entrichten. Damit kann ein kostenfreies Studium nicht zeitlich unbegrenzt in Anspruch genommen werden. Werden Langzeitstudiengebühren für das Bachelorstudium bezahlt, spricht jedoch nichts gegen ein gebührenfreies konsekutives Masterstudium, denn diese vier Semester stehen nach § 12 Abs. 2 Satz 2 NHG jedem/jeder Studierenden zu. Es ist kein Grund ersichtlich, dies dem Kläger zu verwehren. Ein Verbrauch des Studienguthabens kommt folglich nur bei einer kostenlosen Inanspruchnahme der Hochschulinfrastruktur in Betracht.

Dass dies - entgegen der Auffassung der Beklagten - bereits geltendes Recht ist, zeigt die beabsichtigte Änderung von § 12 Abs. 2 Satz 6 NHG und die hierzu veröffentlichte Gesetzesbegründung (vgl. Nds. Landtag, Drucksache 18/9392, S. 5 und 23). Die Vorschrift lautet bislang:

„Das Studienguthaben vermindert sich um die Zahl der Semester eines vorangegangenen Studiums an einer im Inland gelegenen Hochschule, die in staatlicher Verantwortung steht oder dauerhaft staatlich gefördert wird.“

Durch die Gesetzesänderung soll nach dem Wort „vorangegangenen“ das Wort „gebührenfreien“ hinzugefügt werden.

In der Gesetzesbegründung (S. 23) heißt es hierzu:

„Die Ergänzung in Satz 6 dient der Klarstellung und zur Verbesserung der Praktikabilität für die Hochschulen. (…) Für einen konsekutiven Masterstudiengang erhöht sich das Studienguthaben um die Zahl der Semester der Regelstudienzeit dieses Studiengangs. Die Änderung in Satz 6 stellt sicher, dass sich das Studienguthaben lediglich um die Semester eines vorangegangenen Studiums vermindert, für die keine Langzeitstudiengebühren gezahlt worden sind. Nicht verbrauchtes Studienguthaben verfällt nicht, sondern bleibt erhalten.“

Danach geht der Gesetzgeber davon aus, dass es sich bei der Änderung des § 12 Abs. 2 Satz 6 NHG nur um eine Klarstellung handelt, die mithin bereits gilt. Für konsekutive Masterstudiengänge erhöht sich (auch nach der aktuellen Rechtslage) das Studienguthaben um die Zahl der Semester der Regelstudienzeit. Demzufolge spricht nichts gegen ein „Auffüllen“ des Studienguthabens im Masterstudium, wenn das Guthaben des Bachelorstudiums bereits verbraucht wurde. Das Tatbestandsmerkmal „erhöht“ im Sinne des § 12 Abs. 2 Satz 2 NHG nimmt damit Bezug auf das während eines kombinierten Bachelor- und Masterstudiums maximal mögliche Studienguthaben und bedeutet - auch vor dem Hintergrund des bereits dargestellten Gesetzeszwecks - nicht, dass ein Verbrauch des Guthabens im Bachelorstudium den Erwerb des Guthabens aus § 12 Abs. 2 Satz 2 NHG ausschließt. Eine dahingehende Intention des Gesetzgebers ist nicht erkennbar.

Hinzu kommt, dass es für das Masterstudium keine Toleranzsemester gibt und ab dem fünften Fachsemester Langzeitstudiengebühren entrichtet werden müssen, wenn - wie im Falle des Klägers - kein weiteres Guthaben aus dem Bachelorstudium zur Verfügung steht. Darüber hinaus wird vom Gesetzgeber für einen gebührenfreien Masterstudiengang nur verlangt, dass er „konsekutiv“ ist (vgl. zu diesem Begriff Senatsurt. v. 26.5.2021 - 2 LB 622/18 -, juris Rn. 27 und 28). Weitere Einschränkungen, wie etwa der von der Beklagten angenommene Grundsatz „Guthaben einmal verbraucht - Guthaben immer verbraucht“, ergeben sich aus § 12 Abs. 2 Satz 2 NHG nicht. Dass im Falle des Klägers ein konsekutiver Masterstudiengang vorliegt, stellen die Beteiligten nicht in Abrede.

Auch die Gesetzessystematik spricht nicht gegen die Ansicht, dass ein im Bachelorstudium verbrauchtes Studienguthaben zu Beginn des Masterstudiums wieder „aufgefüllt“ werden kann. § 12 Abs. 1 NHG besagt, dass keine Langzeitstudiengebühren erhoben werden, solange die Studierenden über ein Studienguthaben verfügen. Die Gebührenschuld entsteht damit entsprechend § 13 Abs. 1 Satz 1 NHG erst bei Verbrauch des in § 12 NHG geregelten Studienguthabens (von Coelln/Pautsch, BeckOK Hochschulrecht Niedersachsen, 19. Edition 2019, § 12 NHG Rn. 5 und 13 NHG Rn. 8). Erhält der oder die Studierende durch Beginn eines konsekutiven Masterstudiengangs nach § 12 Abs. 2 Satz 2 NHG ein neues Studienguthaben, entfällt von diesem Zeitpunkt die Pflicht zur Zahlung von Langzeitstudiengebühren.

Wenn die Beklagte ihre Auffassung zur Berechnung des Studienguthabens konsequent umgesetzt und dem Kläger vier weitere langzeitstudiengebührenfreie Semester eingeräumt hätte, hätte sie ihm erst ab seinem 17. Hochschulsemester Langzeitstudiengebühren in Rechnung stellen dürfen. Dies wiederum wäre aber - wie dargelegt - mit einer erheblichen Rechtsunsicherheit verbunden gewesen, weil zu diesem Zeitpunkt nicht feststand, ob er einen konsekutiven Masterstudiengang absolvieren würde.

Im Vergleich mit den Regelungen anderer Bundesländer zu Langzeitstudiengebühren wird ebenfalls deutlich, dass sich der niedersächsische Gesetzgeber gegen die Berechnung des Studienguthabens zu Beginn des Studiums entschieden hat. Im mittlerweile außer Kraft getretenen § 112 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2 Hochschulgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (HSG LSA) war geregelt, dass von Studierenden, die die Regelstudienzeit bei einem Studiengang oder einem postgradualen Studiengang um mehr als vier Semester überschritten haben, Gebühren in Höhe von 500 EUR für jedes weitere Semester von den Hochschulen erhoben werden. Dabei bestimmte sich die Regelstudienzeit nach der jeweiligen Prüfungs- oder Approbationsordnung. Bei konsekutiven Studiengängen war die Gesamtregelstudienzeit relevant. Damit hat sich der Landesgesetzgeber dazu entschieden, die voraussichtliche Studiendauer für die Berechnung des Guthabens zugrunde zu legen (vgl. hierzu VG Halle-Saale, Urt. v. 10.1.2017 - 6 A 61/16 -, juris). Eine inhaltsgleiche Regelung findet sich in § 4 Abs. 1, Abs. 2 Sätze 1 und 2 des Thüringer Hochschulgebühren- und -entgeltgesetzes (ThürHGEG).

Auch § 11 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NHG in der bis zum 31. August 2014 geltenden Fassung enthielt eine solche Regelung, die - nach entsprechender Gesetzesänderung - nicht aufrechterhalten wurde. Dem Gesetzgeber kam es mit der Neugestaltung des § 12 NHG darauf an, den Verbrauch des Studienguthabens zugunsten der Studierenden flexibler zu gestalten. In den Gesetzesmaterialien zu § 12 NHG (Nds. Landtag, Drucksache 17/741, S. 12) wird ausgeführt:

„Absatz 2 regelt die Höhe des Studienguthabens. Dieses ergibt sich aus der Zahl der Semester der Regelstudienzeit für den gewählten grundständigen Studiengang zuzüglich sechs weiterer Semester. Für einen konsekutiven Masterstudiengang erhöht sich das Studienguthaben um die Zahl der Semester der Regelstudienzeit dieses Studiengangs. Nicht verbrauchtes Studienguthaben aus dem zum Zugang qualifizierenden grundständigen Studiengang bleibt somit für den konsekutiven Masterstudiengang erhalten.“

Aus § 12 Abs. 2 Satz 2 NHG ergibt sich folglich nur, dass ein nicht verbrauchtes Studienguthaben aus dem zum Zugang qualifizierenden grundständigen Studiengang für den konsekutiven Masterstudiengang erhalten bleibt und somit im Masterstudiengang verbraucht werden kann (von Coelln/Pautsch, BeckOK Hochschulrecht Niedersachsen, 19. Edition 2019, § 12 Rn. 7) und gerade nicht, dass das Studienguthaben für einen konsekutiven Masterstudiengang vor dessen Beginn verfallen soll, wenn während des Bachelorstudiums Langzeitstudiengebühren entrichtet wurden. Eine solche Ansicht würde darüber hinaus der Intention des Gesetzes, Langzeitstudiengebühren sozialverträglich zu gestalten (vgl. Nds. Landtag, Drucksache 17/741, S. 10), zuwiderlaufen.

Erwähnenswert ist abschließend, dass die Beklagte offensichtlich zunächst noch die Rechtsansicht des Senats befürwortete. Auf Anfrage des Klägers teilte sie ihm in einer E-Mail vom 7. Juli 2017 mit, dass die im Bachelorstudium zu zahlenden Langzeitstudiengebühren entfielen, wenn er ein Masterstudium beginne.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.