Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die Berufung kann nur aus den in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Gründen zugelassen werden. Die Zulassung setzt nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO voraus, dass einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe dargelegt ist und vorliegt. In der Begründung des Zulassungsantrages ist mithin darzulegen, ob die Zulassung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), wegen Abweichung des erstinstanzlichen Urteils von einer Entscheidung eines der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO bezeichneten Gerichte oder wegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) beantragt wird. Eine hinreichende Darlegung nach § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO erfordert, dass in der Begründung des Zulassungsantrags im Einzelnen unter konkreter Auseinandersetzung mit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ausgeführt wird, weshalb der benannte Zulassungsgrund erfüllt sein soll.

Der geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) wird nicht in der erforderlichen Weise dargelegt bzw. liegt nicht vor. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils können nur dann bestehen, wenn gegen dessen Richtigkeit gewichtige Gründe sprechen. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458; BVerwG, Beschl. v. 10.03.2004 - 7 AV 4/03 -, [...]). Ist das Urteil auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, müssen hinsichtlich aller Begründungen Zulassungsgründe dargelegt werden (Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll: VwGO, 5. Aufl. 2011, § 124a Rdnr. 82).

Das Verwaltungsgericht hat den Gebührenbescheid des Beklagten vom 21. Oktober 2009 zu Recht aufgehoben. Für die Inanspruchnahme des Klägers im Wege dieses Gebührenbescheides fehlt es an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwKostG werden für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und im übertragenen Wirkungskreis der Gebietskörperschaften und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Die für die Gebührenerhebung bestehende gesetzliche Voraussetzung einer Amtshandlung wird durch das Tätigwerden des Beklagten nicht erfüllt.

Es reicht insoweit nicht aus, dass die GOVet bzw. die GO-LebensmBG Gebührentatbestände für die vom Beklagten durchgeführten Tätigkeiten enthalten. Da diese Gebührenordnungen als Rechtsverordnungen erlassen worden sind, werden sie ihrerseits durch den gesetzlichen Begriff der Amtshandlung begrenzt. Nur dann, wenn das Verwaltungshandeln neben einem Gebührentatbestand auch die Voraussetzungen einer Amtshandlung erfüllen, kann eine Gebühr erhoben werden (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, § 1, Anm. 3.1.2, Loseblatt, Stand Juli 2010).

Amtshandlung ist ein selbständiges, in sich abgeschlossenes Verwaltungshandeln eines öffentlich-rechtlich organisierten Rechtsträgers auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch seine Organe, insbesondere Behörden, im Einzelfall und mit Außenwirkung (vgl. eingehend: Loeser/Barthel, a.a.O., Anm. 3.1.1). Eine Amtshandlung bedarf demnach in jedem Falle der Außenwirkung; Verwaltungshandeln ohne Außenwirkung gegenüber dem Bürger oder juristischen Personen ist demgegenüber keine Amtshandlung (vgl. Loeser/Barthel, NVwKostG, a.a.O., Anm. 3.1.9 m.w.N.). An einer solchen Außenwirkung fehlt es im vorliegenden Fall. Es ist in diesem Zusammenhang allerdings nicht von vornherein ausgeschlossen, dass Adressat einer Amtshandlung auch eine andere Behörde sein kann, wie die Regelung des § 2 NVwKostG belegt. In diesem Fall kann die die Amtshandlung veranlassende Behörde auch Gebührenschuldner sein und die handelnde Behörde einen entsprechenden Gebührenbescheid erlassen. Dazu muss das Verwaltungshandeln gegenüber der anderen Behörde jedoch seinerseits Außenwirkung entfalten. Das ist bei der Untersuchungstätigkeit des Beklagten für die Klägerin nicht der Fall. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, stellt die Untersuchung der vom Kläger genommenen Proben durch den Beklagten eine - wenn auch in eigener Zuständigkeit vorgenommene - reine Hilfs- und Unterstützungstätigkeit des Beklagten bei der gegenüber den untersuchten Betrieben vorgenommenen Amtshandlung des Klägers dar. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird verwiesen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Solche im Rahmen eines einheitlichen Verwaltungsverfahrens stattfindenden, lediglich internen Mitwirkungshandlungen anderer Behörden lösen mangels Außenwirkung keine Gebührenpflicht aus (vgl. Loeser/Barthel, a.a.O., Anm. 3.1.9.3). Dies gilt sowohl im Verhältnis gegenüber dem untersuchten Betrieb als auch gegenüber der nach außen auftretenden Überwachungsbehörde. Dem Tätigwerden des Beklagten kommt entgegen seiner Auffassung auch nicht deshalb Außenwirkung zu, weil der Gebührenbescheid als Verwaltungsakt seinerseits Außenwirkung entfaltet. Maßgeblich ist nicht die Außenwirkung des sich an das Verwaltungshandeln anschließenden Gebührenbescheides, sondern die des Verwaltungshandelns selber.

Der vorstehend beschriebenen Rechtslage hat der die Beteiligten bindende Runderlass des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 8. Februar 2000 - 106.1-44010/L-3 - (Nds. MBl S. 230) Rechnung getragen. Unter Nr. 1.7 heißt es dort zur Kostenerhebung: "Die Untersuchungsämter teilen den Überwachungsbehörden ihre Kosten in entsprechender Anwendung der Gebührenordnungen mit. Die Überwachungsbehörden erheben bei kostenpflichtigen Tatbeständen die Kosten insgesamt und machen dabei die den Untersuchungsämtern entstandenen Kosten als Auslagen geltend." Damit ist sowohl eine unmittelbare Anwendung der Gebührenordnungen und damit der Erlass eines Gebührenbescheids der Untersuchungsämter gegenüber den Überwachungsbehörden als auch eine unmittelbare Heranziehung der Kostenschuldner durch die Untersuchungsämter ausgeschlossen. Auf der anderen Seite wird auf diesem Wege die materielle Erstattungspflicht der Überwachungsbehörden gegenüber den Untersuchungsämtern in der in den Gebührenordnungen vorgesehenen Höhe festgelegt. Im Anschluss an diese Erstattung können die den Überwachungsbehörden so entstandenen Kosten von diesen gegenüber den Kostenschuldnern als Auslagen geltend gemacht werden (§ 6 Abs. 2 NVwKostG; vgl. insoweit auch die "Klarstellung" durch den vorgelegten Erlass des ML v. 11. April 2007 - 201-44104-457 -).

Das vom Beklagten beanspruchte Wahlrecht zwischen Gebührenbescheid und Kostenmitteilung gegenüber dem Kläger besteht nach alledem nicht. Auch eine möglicherweise drohende Verjährung rechtfertigt den Erlass eines Gebührenbescheides ohne Ermächtigungsgrundlage nicht.

Der Rechtsstreit ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich oder obergerichtlich bislang noch nicht beantwortete Frage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache genügt daher nur dann den Darlegungserfordernissen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, wenn eine derartige Frage konkret bezeichnet und darüber hinaus erläutert worden ist, warum sie im angestrebten Berufungsverfahren entscheidungserheblich und klärungsbedürftig wäre und aus welchen Gründen ihre Beantwortung über den konkreten Einzelfall hinaus dazu beitrüge, die Rechtsfortbildung zu fördern oder die Rechtseinheit zu wahren. Die vom Beklagten als grundsätzlich klärungsbedürftig angesprochene Frage, "ob das LAVES generell berechtigt ist, seine Untersuchungsgebühren durch Kostenfestsetzungsbescheid geltend zu machen", bedarf keiner Klärung in einem Berufungsverfahren. Ihre Beantwortung ergibt sich nach den obigen Ausführungen unmittelbar aus der Anwendung der gesetzlichen Vorgaben und der die Beteiligten bindenden Erlasslage. Auch ist der Begriff der Amtshandlung bereits höchstrichterlich geklärt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 1. Oktober 2009 - 7 B 24/09 -, [...]). Zwar kommt dem vorliegenden Verfahren im Hinblick auf die Praxis des Beklagten gegenüber den kommunalen Veterinär- und Lebensmittelbehörden eine gewisse Breitenwirkung zu. Dies alleine reicht für die Annahme grundsätzlicher Bedeutung jedoch nicht aus, zumal der zügige Abschluss des vorliegenden Verfahrens für hinreichende Rechtssicherheit auch bezüglich paralleler Fälle sorgt. Weitergehende Erwägungen, die über den vorliegenden Beschluss hinaus in einem Berufungsverfahren anzustellen wären, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).