Die Antragstellerin wendet sich gegen das Regionale Raumordnungsprogramm 2006 des Antragsgegners, weil sie sich in ihren Möglichkeiten zum Abbau von Quarzsanden unangemessen beschränkt sieht.

Das am 19. April 2006 als Satzung beschlossene und nach Genehmigung am 3. Juli 2006 bekannt gemachte Raumordnungsprogramm enthält in seinem Abschnitt "Rohstoffgewinnung" (D 3.4) der beschreibenden Darstellung Festlegungen, welche diejenigen in Abschnitt C 3.4 des Landesraumordnungsprogramms 94/98/02 - Teil II - ergänzen (insbesondere C3.4 01 und 02, 06-08).

Im Landesraumordnungsprogramm heißt es insbesondere unter Nummer 07 (Fettdruck steht hier und im Regionalen Raumordnungsprogramm für Zielcharakter):

"In den Regionalen Raumordnungsprogrammen können zur geordneten räumlichen und zeitlichen Steuerung des Bodenabbaus Vorranggebiete in zwei Zeitstufen festgelegt werden.

Vorranggebiet der Zeitstufe II sind der langfristigen Sicherung vorbehalten und erst in Anspruch zu nehmen, wenn Vorranggebiete der Zeitstufe I für neue Abbaugenehmigungen grundsätzlich nicht mehr zur Verfügung stehen. "

Das angegriffene Regionale Raumordnungsprogramm legt seinerseits u.a. fest:

"01 Die hochwertigen Quarzsandvorkommen sind möglichst vollständig auszubeuten.

...

08 Für nachfolgend aufgeführte Quarzsand-Abbaugebiete sind Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Qu) im Planungsraum festgelegt:

...

Gebiet in Veenhusen, westlich der Bahnlinie und südlich der Mentewehrstraße

...

10 Die Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Qu) sind auf der Grundlage des BALP in zwei Zeitstufen festgelegt:

Die Vorranggebiete der Zeitstufe I (Planzeichen 9.3) stehen für die Quarzsandgewinnung in den kommenden 20 Jahren zur Verfügung. Die Vorranggebiete der Zeitstufe II (Planzeichen 9.3) sind erst dann in Anspruch zu nehmen, wenn die Abbaumöglichkeiten in den Gebieten der Zeitstufe I erschöpft sind.

...

11 Der Abbau von Quarzsand außerhalb der im Planungsraum festgelegten Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung ist unzulässig. Diese Ausschlusswirkung gilt nur für raumbedeutsame Abbauvorhaben in den Gebieten der Gemeinden Moormerland, Brinkum und Holtland sowie der Stadt Leer.

12 Für die Festlegung der Zeitstufen I und II sowie der Ausschlusswirkung bezüglich des Quarzsandabbaus ist ein Bodenabbauleitplan erstellt worden."

In der Begründung hierzu wird ausgeführt (S. 23 ff):

Vorbemerkungen

Das Land Niedersachsen hat mit der Änderung und Ergänzung 2002 des Landes-Raumordnungsprogrammes (LROP) 1994 die Ziele des Landes zur Rohstoffgewinnung neu festgelegt. In Ziffer "C 3.4 01" werden grundsätzliche Aussagen zur Rohstoffgewinnung gemacht:

"Oberflächennahe und tiefliegende Rohstoffvorkommen sind wegen ihrer aktuellen und künftigen Bedeutung als Produktionsfaktor der Wirtschaft und als Lebensgrundlage und wirtschaftliche Ressource für nachfolgende Generationen zu sichern. Für ihre geordnete Aufsuchung und Gewinnung sind die räumlichen Voraussetzungen zu schaffen. Ihre bedarfsgerechte Erschließung und umweltgerechte Nutzung sind planerisch zu sichern. Der Abbau von Lagerstätten ist auf die Gebiete zu lenken, in denen Nutzungskonkurrenzen und Belastungen für die Bevölkerung und die Umwelt am geringsten sind. Rohstoffvorkommen sind möglichst vollständig auszubeuten."

Diese Zielvorgabe des Landes beinhaltet die Aufforderung an den Landkreis Leer als Träger der Regionalplanung, die Sicherung und Nutzung der Rohstoffe planerisch zu beordnen. Diesem Auftrag kommt der Landkreis Leer mit den Zielfestlegungen im RROP zu den, auch aus Landessicht bedeutsamen, hier vorkommenden Rohstoffen Quarzsand und Torf nach.

Quarzsand

Situationsbeschreibung

Im Gebiet des Landkreises Leer, und zwar im Raum Moormerland/Leer, befinden sich umfangreiche Quarzsandvorkommen, die für die Versorgung des Kreisgebietes selbst und darüber hinaus eine sehr große Bedeutung haben.

Jährlich werden hier rund 600.000 m³ Quarzsand aus insgesamt fünf Abbaustätten abgebaut und vermarktet. Diese Zahl verdeutlicht die hervorgehobene Versorgungsfunktion des Landkreises Leer innerhalb des ostfriesischen und des angrenzenden Raumes. Im Vergleich dazu werden in den Landkreisen Emsland, Aurich und Friesland jeweils etwa 200.000 m³, im Landkreis Wittmund rund 300.000 m³ jährlich abgebaut und vermarktet. Im Rahmen einer vom Landkreis Leer durchgeführten Befragung von Abbauunternehmern wurde für die Zukunft ein allenfalls leichter Nachfragerückgang prognostiziert.

Der weitaus überwiegende Anteil der geförderten Quarzsande wird in der Bauindustrie verarbeitet; insbesondere als Zuschlagstoff für die Herstellung von Beton, Mörtel, Estrich usw. Teilweise werden diese Sande auch zur Herstellung von Kalksandsteinen eingesetzt. Zu einem geringen Teil werden hochwertige Quarzsande für eine weitergehende Aufbereitung vermarktet und beispielsweise dem in Marx ansässigen Quarzwerk zugeliefert. Auch in die benachbarten Niederlande werden Quarzsande besonderer Qualität in begrenzten Mengen für die Herstellung von weißem Fugmörtel sowie Putzmörtel exportiert.

Aufgrund vorliegender Untersuchungsergebnisse sind die hier vorkommenden Quarzsande von hoher Qualität, die nach entsprechender Aufbereitung einen SiO2-Gehalt von bis zu 99 Masse-% und mehr haben. Sie kommen demnach für die Verwendung als Industriesande für höherwertige Zwecke, beispielsweise in der Glasindustrie, als Gießereisande, in der keramischen Industrie und für sonstige Spezialsande in Betracht. Bis vor einigen Jahren befand sich in Veenhusen ein Quarzwerk, in dem eine entsprechende Aufbereitung der Quarzsande für diese höherwertigen Zwecke erfolgte. Der Betrieb ist zwischenzeitlich nach Marx im Landkreis Wittmund verlagert worden; diese Verlagerung erfolgte allerdings nicht aufgrund fehlender Sandqualitäten, sondern hatte andere betrieblich bedingte Gründe. Das Quarzwerk in Marx wird im Übrigen mit Sanden aus Abbaustätten aus dem Raum Moormerland/Leer beliefert. Aktuell laufen Vorbereitungen eines hier ansässigen Abbauunternehmens, eine weitergehende Aufbereitung der Quarzsande vorzunehmen; es ist beabsichtigt, hier ein neues Quarzwerk zu errichten.

Die Nachfrage und somit auch der Bedarf nach hochwertigen Quarzsanden sind allerdings im Vergleich zu den in der Bauindustrie benötigten Quarzsanden relativ gering. Dies entspricht auch den Feststellungen im Rohstoffsicherungsbericht 2003 des Landes Niedersachsen. Die Förderung von Quarzsand zur Erzeugung von Industriesanden betrug nach Angaben des Landesbergamtes Clausthal-Zellerfeld in Niedersachsen im Jahre 2000 1,8 Mio. t und sank 2001 auf 1,46 Mio. t ab. Im Vergleich dazu wurden im Jahr 2000 48,56 Mio. t und im Jahre 2001 46,46 Mio. t Kies und Sand für die Bauindustrie gefördert.

Zurzeit (Stand: Ende 2004) stehen insgesamt rund 11 Mio. m³ Quarzsand (genehmigte Abbaumenge!) in den im Landkreis Leer vorhandenen Abbaustätten zur Verfügung. Rein rechnerisch kann damit der Bedarf der kommenden 18 Jahre abgedeckt werden. Die derzeitige Versorgungssituation kann demnach als mittelfristig gesichert betrachtet werden; der Landkreis Leer wird seiner Versorgungsfunktion damit gerecht.

Veranlassung für eine regionalplanerische Steuerung des Quarzsandabbaus

Der Abbau der Quarzsande erfolgte in der Vergangenheit relativ ungeordnet, was beispielsweise anhand von Luftbildern eindrucksvoll nachvollzogen werden kann. Je nach Verkaufsbereitschaft einzelner Grundstückseigentümer sind mehr oder weniger zufällig im gesamten Raum Moormerland/Leer verstreut viele Abbaustellen entstanden. Der Raum ist durch den umfangreichen, insbesondere ungeordneten Quarzsandabbau insgesamt als erheblich belastet zu betrachten (siehe dazu auch den zum Rohstoff Quarzsand erstellten Bodenabbauleitplan - BALP - vom Januar 2005). Infolge dieses ungeordneten Abbaus ist vielfach nur ein unvollständiger Abbau einzelner Lagerstätten festzustellen. Oftmals sind in der Vergangenheit Quarzsandlagerstätten im Wege der Bauleitplanung mit anschließender Bebauung "überplant" worden und stehen somit auf lange Sicht nicht mehr zur Verfügung.

Aktuell existiert ein Vorhaben eines Unternehmens, nach dem im Raum Veenhusen ein großflächiger Quarzsandabbau mit einem Abbauvolumen von insgesamt etwa 25 Mio. m³ geplant ist. Es ist beabsichtigt, den Rohstoff größtenteils in die Niederlande und den niederrheinischen Raum zu exportieren. Nach Angaben des Unternehmens sollen pro Jahr bis zu 1,0 Mio. t, das entspricht etwa 700.000 bis 750.000 m³, gefördert und vermarktet werden. Im Vergleich zu der bisherigen jährlichen Fördermenge von rund 600.000 m³ würde dadurch die Gesamtfördermenge mehr als verdoppelt. Insoweit stellte sich die Frage, ob mit Blick auf die langfristige Versorgung, insbesondere nachfolgender Generationen, die Versorgungsfunktion des Landkreises Leer auf Dauer aufrecht erhalten werden kann.

In den Niederlanden wird der Abbau von Quarzsand für die Bauindustrie aus Gründen des Ressourcenschutzes nur noch eingeschränkt genehmigt. Dort findet seit einigen Jahren ein verstärkter Sandabbau in der Nordsee statt. Ferner ist seit Jahren eine verstärkte Nachfrage nach Quarzsanden niederländischer Unternehmen in Deutschland zu verzeichnen. Auch das Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie (LBEG) weist in seiner Stellungnahme vom 30.01.2006 ausdrücklich darauf hin (siehe dazu auch den Rohstoffsicherungsbericht 2003 des Landes Niedersachsen!).

Quarzsand wird künftig zunehmende Bedeutung für Maßnahmen des technischen Umweltschutzes haben. Bekanntlich kann aus hochwertigem Quarzsand Silizium gewonnen werden, das der Grundbaustoff für die Herstellung von Photovoltaikanlagen ist.

Aus all diesen Gründen ist für die Zukunft eine planmäßige Beordnung und Steuerung des Quarzsandabbaus unabdingbar. Nur so kann der Landkreis Leer den raumordnerischen Vorgaben des Landes Niedersachsen bezüglich einer "nachhaltigen" Rohstoffsicherung und -gewinnung gerecht werden, insbesondere eine langfristige, auch auf nachfolgende Generationen ausgerichtete Versorgung der Region mit Quarzsand sicherstellen. Auch lässt sich durch eine Abbausteuerung und der damit einhergehenden Konzentrationsplanung ein raumordnerisch gebotener möglichst vollständiger Abbau einzelner Lagerstätten gewährleisten. Die in diesem Zusammenhang zur Diskussion stehende Überlegung, die Quarzsandlagerstätte westlich der Bahnlinie und südlich der Mentewehrstraße kurzfristig abzubauen und dort eine Naherholungs- bzw. touristische Einrichtung (Badesee, Ferienhausgebiet u.Ä.) zu schaffen, muss angesichts der vorrangigen Bedeutung der notwendigen Steuerung des Quarzsandabbaus zurückgestellt werden.

Quarzsandabbausteuerung / Bodenabbauleitplanung

Zur Vorbereitung einer regionalplanerischen Quarzsandabbausteuerung ist im Jahre 2004 ein Bodenabbauleitplan (BALP) erarbeitet worden. Vorausgegangen ist eine Befragung nahezu aller Quarzsandabbauunternehmen und Betriebe im gesamten ostfriesischen Raum und darüber hinaus in den Landkreisen Friesland, Ammerland, Cloppenburg und Emsland. Abgefragt wurden u.a. die jährlichen Abbaumengen bzw. Absatzmengen, noch vorhandene Rohstoffmengen, genehmigte Abbaumengen, Vertriebsradien, Rohstoffqualitäten usw. Ferner sind die für die Genehmigung von Bodenabbauten zuständigen Behörden befragt worden. Die Ergebnisse waren neben den vorstehend dargelegten Erwägungen sowie den dem Landkreis Leer als Genehmigungsbehörde für den Bodenabbau vorliegenden Informationen Grundlage für die zeitlich gestufte Festlegung von Vorranggebieten für den Quarzsandabbau im RROP. Nachstehend wird dargelegt, welche Erwägungen zu den im RROP getroffenen Festlegungen geführt haben:

Bereitstellung des Rohstoffes Quarzsand, Bedarfsermittlung

Der Landkreis Leer hat im Rahmen der Erarbeitung des Bodenabbauleitplanes eine umfassende Bedarfsermittlung vorgenommen. Daraus abgeleitet wurden die Versorgungsfunktion des Landkreises innerhalb der Region sowie die künftig bereitzustellenden Mengen ermittelt. Im Einzelnen wird insoweit auf den Bodenabbauleitplan verwiesen. Die für das Land Niedersachsen zuständige Fachbehörde, das LBEG, hat in seiner Stellungnahme zum RROP-Entwurf vom 30.01.2006 der Vorgehensweise, derzeitige Produktionsmengen zu ermitteln und daraus den zukünftigen Bedarf abzuschätzen, sowohl aus fachlicher Sicht als auch methodisch ausdrücklich zugestimmt. Im RROP sind Vorranggebiete für den Quarzsandabbau mit der Zeitstufe I festgelegt, die mehr als das 2,5-fache des für die nächsten 25 Jahre ermittelten Bedarfes abdecken. Damit soll zum einen eine planerische Verknappung bzw. Kontingentierung und somit ein nachteiliger Eingriff in die Marktwirtschaft vermieden werden. Zum anderen soll auf die voraussichtlich nicht immer gegebene sofortige Verfügbarkeit potenzieller Abbauflächen sowie auf sich möglicherweise verändernde Nachfrage Rücksicht genommen werden.

Innerhalb der in Zeitstufe I ausgewiesenen Vorranggebiete für den Quarzsandabbau befinden sich Sandabbaubetriebe. Diesen Betrieben wird mit der Quarzsandabbausteuerung eine langfristige für die Versorgungssicherheit erforderliche Perspektive, insbesondere auch Planungs- und Rechtssicherheit gegeben. Die Versorgungsfunktion bzw. -aufgabe des Landkreises Leer wird somit langfristig gesichert.

Sicherung für nachfolgende Generationen

Im Rahmen der Bodenabbauleitplanung ist festgestellt worden, dass im Gebiet des Landkreises Leer Quarzsand nicht in unbegrenzten Mengen vorhanden ist. Diese Tatsache verpflichtet den Träger der Regionalplanung dazu, nachhaltig mit der Ressource Quarzsand, das bedeutet auch sparsam, umzugehen. Vor diesem Hintergrund ist die ebenfalls im Landes-Raumordnungsprogramm empfohlene Zeitstufenregelung unerlässlich und demzufolge für die Quarzsandabbausteuerung genutzt worden. Ein Verzicht darauf könnte im Extremfall dazu führen, dass der hier vorhandene Quarzsand in relativ kurzer Zeit abgebaut wird und somit nachfolgenden Generationen nicht mehr zur Verfügung steht. Dem wird mit der regionalplanerischen Steuerung des Quarzsandabbaus wirksam entgegengewirkt.

Bedarfsgerechte Erschließung

Wie zuvor dargelegt, gewährleistet die regionalplanerische Steuerung auch eine bedarfsgerechte Nutzung und Erschließung der Vorkommen. Ein wesentliches Ziel dieser Quarzsandabbausteuerung ist es, die Abbaustellen auf möglichst wenige Standorte zu beschränken. Dafür haben sich die vorhandenen und genehmigten Quarzsandabbaustellen in dem betreffenden Gebiet zwangsläufig angeboten. Es würde ferner einer umweltgerechten Nutzung widersprechen, wenn an weiteren Stellen Bodenabbauten zugelassen würden, für die es zumindest derzeit keine Notwendigkeit gibt (Vermeidungsgebot).

Vermeidung von Nutzungskonkurrenzen und Belastungen für die Bevölkerung und die Umwelt

Die Quarzsandabbausteuerung wird dem Anspruch gerecht, Nutzungskonkurrenzen möglichst zu vermeiden und Belastungen für die Bevölkerung und die Umwelt möglichst gering zu halten. Auch aus diesem Grunde ist es vorrangiges Ziel, den Quarzsandabbau möglichst auf vorhandene Abbaustellen zu beschränken und keine zusätzlichen Aufschlüsse in konfliktträchtigen Gebieten zuzulassen. Zu dieser Frage enthält der Bodenabbauleitplan umfassende Untersuchungen. Die Bewertungsmatrix des BALP enthält u.a. städtebauliche Belange, die das Schutzgut Mensch mit umfassen. Beim Abgleich mit der gemeindlichen Bauleitplanung sind immissionsschutzrechtliche Aspekte mit berücksichtigt worden. Ein wesentlicher Vorteil der geplanten Festlegung von Vorranggebieten für die Quarzsandgewinnung liegt in der Tatsache begründet, dass in allen Gebieten genehmigte, d.h. mit allen im Genehmigungsverfahren zu berücksichtigenden Belangen abgestimmte, Abbaueinrichtungen bereits vorhanden sind. Die in wenigen Gebieten relativ nah an vorhandene Siedlungen herangeführten Quarzsandabbaugebiete sind aus immissionsschutzrechtlicher Sicht unbedenklich. Heutzutage wird modernste Fördertechnik beim - auch im Raum Moormerland / Leer praktizierten - Nassabbau eingesetzt. Unbemannte Schwimmbagger werden mit elektrischer Energie betrieben und verursachen demzufolge relativ geringe Geräuschemissionen. Außerdem können sie einen ausreichenden Abstand zur Wohnbebauung einhalten. Problematischere Lärm- und Staubemissionen verursachen hauptsächlich die Aufbereitungsanlagen sowie die mit Zu- und Abfahrtsverkehr verbundenen Lagerflächen. Diese genehmigten Betriebsplätze sind, wie bereits dargelegt, in allen Gebieten vorhanden und halten ausreichende Abstände zur Wohnbebauung ein. Die festgelegten Vorranggebiete stellen somit die Berücksichtigung immissionsschutzrechtlicher Belange der Bevölkerung sicher. Zudem werden zusätzliche Belastungen für die Bevölkerung und die Umwelt, insbesondere unnötige zusätzliche Eingriffe in bislang unberührte und sensible Landschaftsbereiche, vermieden."

Die Antragstellerin bereitet - wie in der Begründung zum Regionalen Raumordnungsprogramm angesprochen - in der Gemarkung Veenhusen südlich der Mentewehrstraße und westlich der Bahnlinie (nördlich des Flugplatzes Leer-Papenburg) innerhalb einer jetzigen "Qu II"-Fläche seit dem Jahr 2001 einen Quarzsandtagebau im Nassabbauverfahren vor und hat hierfür Flächen teilweise erworben, teilweise vertraglich gesichert. Die Abbaustättengröße soll bis zu 145 ha betragen, davon ca. 100 ha Nassabbaufläche. Bei einem potentiellen Abbauvolumen von rund 25 Mio. m³ und einer geplanten Aufbereitung von 750.000 bis 1.000.000 t/Jahr wird ein Abbauzeitraum von 40 Jahren erwartet. Die Aufbereitung soll im Industriegebiet Leer-Nord erfolgen, wohin die Sande mit Transportbändern befördert werden sollen.

Die bei Probebohrungen ermittelte Qualität der Sande ist hochwertig, reicht also für eine Aufbereitung zu Industriesanden aus. Infolgedessen ist das Untersuchungsgebiet vom früheren Landesamt für Bodenforschung als Lagerstätte I. Ordnung von überregionaler Bedeutung in die Rohstoffsicherungskartei übernommen worden; gleichzeitig wurde es zur Aufnahme als Vorranggebiet für die Rohstoffgewinnung in das Landes-Raumordnungsprogramm vorgeschlagen.

Einen Antrag der Antragstellerin auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens nach § 57 a BBergG vom 20. September 2006 lehnt das Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie mit Bescheid vom 18. Januar 2007 wegen der Zeitstufenregelung im RROP 2006 ab und wies auf die Möglichkeit hin, diese mit einem Normenkontrollantrag anzugreifen. Die Antragstellerin hat parallel Verpflichtungsklage beim Verwaltungsgericht Oldenburg erhoben (- 5 A 489/07 -); dieses Verfahren ist ausgesetzt.

Vor Einleitung des Planfeststellungsverfahrens hatte der Antragsgegner ein Raumordnungsverfahren nach den § 12 ff. NROG durchgeführt und hierin u.a. die Frage aufgeworfen, ob die Qualität des abzubauenden Sandes zutreffend eingestuft worden sei; hochwertiger Quarzsand dürfe nicht "vergeudet" werden. Mit Schreiben vom 8. Januar 2004 beantwortete das NLfB diese Frage im Sinne der Antragstellerin.

Mit landesplanerischer Feststellung vom 13. Dezember 2005 stellte der Antragsgegner fest, dass das Vorhaben mit den Erfordernissen der Raumordnung nicht vereinbar sei.

Das angegriffene Raumordnungsprogramm ist durch Urteil des 12. Senats dieses Gerichts vom 31. März 2011 (- 12 KN 187/08 -, ZfBR 2011, 488) hinsichtlich des Teilbereiches Windenergie für unwirksam erklärt worden.

Nach einer Beschlussvorlage des Planungsamts des Antragsgegners vom 20. Mai 2011 wird eine erste Änderung des Raumordnungsprogramms vorbereitet, u.a. hinsichtlich des Teilbereichs Windenergie. Der Teilbereich Rohstoffgewinnung soll bezüglich der Zeitstufenregelung geändert werden, weil der Abbau der Quarzsande wegen der beachtlichen wirtschaftlichen Entwicklung zügiger verlaufe als seinerzeit prognostiziert.

Die Antragstellerin trägt unter Vertiefung ihrer Stellungnahme im Aufstellungsverfahren unter anderem vor:

Die beanstandeten Regelungen verstießen gegen höherrangiges Recht.

Die Zeitstufenregelung D 3.4.10 sei zunächst nicht hinreichend bestimmt und damit der unmittelbaren Rechtsanwendung im Einzelfall nicht zugänglich. Es werde nicht deutlich, ob der Abbau in zwanzig Jahren beginnen könne oder nach Erschöpfung der "Qu I"-Gebiete, die schon nach 10 Jahren eintreten könne, aber auch erst nach 30 Jahren.

Die Zeitstufenregelung leide auch an Abwägungsmängeln. Eine typisierende Betrachtung wie in Fällen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB komme insoweit nicht Betracht; geboten sei der Detaillierungsgrad einer Fachplanung (OVG Greifswald, Urt. v. 7.9.2000 - 4 K 28/99 -, NVwZ-RR 2001, 565). Hier sei es dem Antragsgegner nur um den Schutz von Konkurrenten der Antragstellerin gegangen. Das ergebe sich schon aus dem Ablauf des Raumordnungsverfahrens, das von erheblichen Verzögerungen geprägt gewesen sei. In dieser Zeit habe er mit der Regionalplanung eine Verhinderungsplanung betrieben und zeitweise sogar eine Umplanung in ein Vorranggebiet für Grünlandbewirtschaftung versucht. Die Zeitstufenregelung beruhe im Übrigen auf einem fehlerhaften Bodenabbauleitplan und diene Zielen, die nicht bauleitplanerisch oder durch eine Regionalplanung gesichert werden könnten.

Darüber hinaus seien die Belange der Antragstellerin vollkommen unberücksichtigt geblieben. Auch das bundesweite Bedürfnis nach hochwertigen Quarzsanden sei außer Acht gelassen worden. Der Antragsgegner habe als Markt für Quarzsande lediglich die unmittelbar angrenzenden Landkreise im Blick gehabt und - unvereinbar mit Europarecht - nicht einmal die näher liegenden Niederlande als Markt akzeptiert. Dabei wisse der Antragsgegner, dass die mit der Zeitstufe I ausgewiesenen Vorrangstandorte die öffentliche Versorgung nicht sicherstellen könnten. Er habe jedoch eine Bedarfsanalyse für Industriequarzsande auf einen Bereich reduziert, in dem keine Nachfrage bestehe, weil dort entsprechende Industrie nicht vorhanden sei. Die tatsächlichen Märkte lägen in den Großindustriegebieten am Rhein und auch im europäischen Ausland.

Zudem könnten diese Abnehmer von den Vorrangstandorten der Zeitstufe I aus nicht versorgt werden, weil dort entsprechende Wasserwege nicht zur Verfügung stünden. Die Sande dieser Stufe würden von der Bauindustrie vor Ort vergeudet, was der Sache nach selbst die Begründung zum Raumordnungsprogramm einräume.

Bei der Befragung der örtlichen Abbauunternehmer nach dem Quarzsandbedarf sei sie selbst - obwohl in Leer ansässig - übergangen worden, wohl weil der Antragsgegner sonst nicht hätte kalkulieren können, dass der Bedarf nach Quarzsand rechnerisch noch für 18 Jahre gedeckt sei. Ihren Bedarf eingerechnet seien die zur Bausandgewinnung dienenden Flächen in wenigen Jahren erschöpft.

Das zur Verschiebung ihrer Fläche in die Zeitstufe II angeführte Argument der Ressourcenschonung sei vorgeschoben, weil die anderen Abbauunternehmer den hochwertigen Rohstoff als Bausand minderwertig verwendeten. Sie als einzige plane einen Einsatz als Industriesand. Die Technik, welche zur Aufbereitung von Quarzsanden zu Industriesand erforderlich sei, erfordere Investitionen in Höhe von 10 Millionen Euro. Sie lasse sich auf den Vorrangflächen der Zeitstufe I schon wegen der jeweiligen Nähe zur Wohnbebauung nicht einsetzen. Sie selbst dagegen könne am Emsanleger ein aufwendiges Werk zur Klassifizierung des Quarzsandes errichten, ohne mit öffentlichen Belangen in Konflikt zu geraten.

Schon der Bodenabbauleitplan aus dem Jahr 2005, der die Grundlage für das Raumordnungsprogramm darstelle, leide an grundlegenden Schwächen. Er limitiere die Betrachtung auf den Bedarf, der im eigenen Kreisgebiet bestehe, und berücksichtige damit nicht die übergeordneten raumordnerischen Belange. Die Kohlevorkommen in Nordrhein-Westfalen hätten auch nicht allein zur dortigen Bedarfsdeckung gedient. Begrenzte Güter, die nur an wenigen Standorten vorkämen, müssten allen Nachfragenden zur Verfügung stehen. Eine Bedarfsermittlung für Quarzsande im Gebiet des Antragsgegners, wo sie nicht gebraucht würden, sei daher verfehlt.

Der Ausschluss von Quarzsandabbau außerhalb der Vorrangebiete sei unverhältnismäßig, weil die ausgeschlossene Nutzung nicht hinreichend an anderer Stelle ermöglicht werde. Er beruhe auch nicht auf einem schlüssigen Gesamtkonzept für den Planungsraum. Schließlich werde das Negativinteresse nicht deutlich, das den Ausschluss inhaltlich tragen solle. Protektionismus und Konkurrenzschutz seien nicht schutzwürdig.

Unklar sei ferner, weshalb und auf welcher Rechtsgrundlage die Ausschlusswirkung auf Teilflächen des Gebiets des Antragsgegners beschränkt sei.

In der Zwischenzeit habe sich bestätigt, dass der Antragsgegner von unzutreffendem Abwägungsmaterial ausgegangen sei.

Er habe bereits drei Jahre nach Inkrafttreten des Raumordnungsprogramms mit Schreiben vom 13. November 2009 an Abbauunternehmer eine Überprüfung der Festlegungen für den Quarzsandabbau angekündigt. Dieses Schreiben sei der Antragstellerin wiederum nicht zugegangen. Darüber hinaus habe der Antragsgegner in einer Antragskonferenz dargelegt, dass bei entsprechender Begründung auch eine Abbauerweiterung in Flächen der Zeitzone II zugelassen werden könne.

Die Antragstellerin beantragt,

hilfsweise,

äußerst hilfsweise,

Der Antragsgegner beantragt,

Zur Begründung trägt er vor:

Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags ergebe sich zwar nicht aus der von der Antragstellerin angeführten Bestimmung des§ 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB, die nach § 38 BauGB auf das bergrechtliche Planfeststellungsverfahren nicht anzuwenden sei. Die Bergbehörde unterliege aber nach § 48 Abs. 2 BBergG einer originären Zielbeachtungspflicht.

Bedenken konkurrierender Abbauunternehmer hätten auf die Regionalplanung keinen Einfluss gehabt.

Bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms sei ursprünglich vorgesehen gewesen, die von der Antragstellerin zum Abbau vorgesehene Fläche nicht als Vorranggebiet darzustellen. Im weiteren Verlauf der Planung sei dies entsprechend dem Bodenabbauleitplan wieder modifiziert worden. Maßgeblich sei das Bedenken des LBEG gewesen, die als Lagerstätte 1. Ordnung in die aktuelle Rohstoffsicherungskarte aufgenommene Fläche sei sonst nicht ausreichend gesichert. Damit sei die Begründung für die landesplanerische Feststellung überholt gewesen. Deren negatives Ergebnis sei aber wegen der Zeitstufenregelung gleichwohl aufrecht zu erhalten.

Die Zulässigkeit einer zeitlichen Stufung ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 9 ROG (a.F.), wonach für die vorsorgende Sicherung sowie die geordnete Aufsuchung und Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen die räumlichen Voraussetzungen zu schaffen seien. Unschädlich sei, dass die Zeitstufung über den zeitlichen Geltungsbereich des Raumordnungsplans hinausreiche. Das ergebe sich aus dem Erfordernis einer langfristigen Sicherung. Vor Ablauf der Geltung des Raumordnungsplans sei ohnehin zu prüfen, ob eine Anpassung an die aktuellen Gegebenheiten erforderlich werde.

Die Zeitstufenregelung sei inhaltlich hinreichend bestimmt. Satz 1 enthalte lediglich eine Aussage zur Darstellung der tatsächlichen Grundlagen und diene der Erläuterung; nur Satz 2 sei als Vorgabe formuliert. Er greife auch ein, wenn die Erschöpfung vorzeitig eintrete.

Verzögerungen beim Abbau in den Vorranggebieten I seien nicht zu erwarten. Nur für zwei Flächen seien bislang keine vertraglichen Vereinbarungen erzielt worden. Die übrigen Flächen befänden sich im Abbau. Verzögerungen entsprächen auch nicht dem wirtschaftlichen Interesse der anderen Abbauunternehmer.

Die hinsichtlich der Abwägung geltend gemachten Bedenken seien nicht berechtigt. Die Belange der Antragstellerin seien sorgsam abgewogen worden, wie die Darstellung des Abwägungsergebnisses im Ordner IV, Seite IV 424 ff zeige. Auch die Stellungnahmen des LBEG seien berücksichtigt worden. Eine Abwägung mit dem Detaillierungsgrad einer Fachplanung sei von dem von der Antragstellerin in Bezug genommenen Urteil des OVG Greifswald vom 7. September 2000 nicht gefordert worden, sondern lediglich eine Annäherung. Die Methodik der Ermittlung des Vorkommens sei im BALP ausführlich dargestellt worden. Verbleibende Unsicherheiten lägen in der Natur der Sache. Es handele sich bei den Abwägungsunterlagen jedenfalls um vertretbare, sachlich fundiert erstellte Prognosen. Eine noch detailliertere Untersuchung sei nicht erforderlich gewesen.

Dem Flächenpotential sei der Bedarf gegenüber gestellt worden. Das Ausland habe hierbei nicht berücksichtigt werden müssen, weil sich die Grundsätze der Raumordnung nur auf den Gesamtraum der Bundesrepublik bezögen.

Dass für Quarzsand kein erhöhter Bedarf bestehe, ergebe sich aus den Daten des Rohstoffsicherungsberichts 2003 des LBEG. Danach seien zwar die eisenarmen Quarzsande selten; wie weit Quarzsande geringerer Qualität für die Erzeugung von Industriesanden oder aber als Bausande nachgefragt seien, lasse sich schwer ermitteln. Deshalb sei eine vertrauliche Befragung von Abbauunternehmern auch der benachbarten Landkreise vorgenommen worden. Die Antragstellerin sei nicht befragt worden, weil sie als Abbauunternehmerin dort nicht aktiv gewesen sei. Anhaltspunkte für einen erhöhten Bedarf seien nunmehr auch von der Antragstellerin nicht belegt worden.

Die Ergebnisse des BALP seien mit nur wenigen Abweichungen übernommen worden. Eine Verknappung von Quarzsand sei in der Zeitstufe I nicht zu befürchten. Die Abbaufolge diene dem Zweck, zunächst der Nutzung und Erweiterung in Abbau befindlicher Lagerstätten in sinnvollen Flächenzuschnitten Vorrang vor Neuaufschlüssen zu geben. Sie diene nicht dem Konkurrenzschutz, sondern solle verhindern, dass der Raum weiter planlos durch Abgrabungen in Anspruch genommen werde.

Die Qualität der abbaubaren Sande werde nicht in Zweifel gezogen. Es gehe hier aber nicht um eine Verhinderungsplanung. Wie die abgebauten Sande tatsächlich verwertet würden, könne nicht übersehen werden; die Raumplanung dürfe sich auch nicht in Abhängigkeit von unternehmerischen Entscheidungen begeben. Maßgeblich werde die Verwendung der Sande durch den Markt gesteuert. Die Flächen der Antragstellerin böten zwar auf Grund der Infrastrukturmöglichkeiten gewisse Wettbewerbsvorteile, aber auch bei den Flächen der Zeitstufe I sei es wirtschaftlich und möglich, Quarzsand zur entsprechenden Verwendung abzubauen. Jedenfalls von zwei Abbauunternehmen, die über mindestens gleichwertige, wenn nicht bessere Sandqualitäten verfügten, werde eine entsprechende Klassifizierung vorgenommen und auch ein größerer Radius bedient. Die Verarbeitungs- und Fertigungskapazitäten für hochwertige Quarzsande und Quarzsandprodukte seien zwar begrenzt, könnten aber bei höherer Nachfrage erweitert werden.

Aus den genannten Gründen sei auch der Ausschluss des Abbaus an anderen Stellen sachgemäß. Seine Beschränkung auf Teilflächen des Landkreisgebiets entspreche den Vorgaben des Landesraumordnungsprogramms, das diesen Fall ausdrücklich vorsehe. Insoweit fehle der Antragstellerin die Antragsbefugnis, weil ihre Fläche nicht im Ausschlussgebiet liege und sie damit nicht negativ betroffen sei. Hinsichtlich der Zeitstufenregelung und der Ausschlusswirkung sei der Plan teilbar.

Mit der gegenwärtig betriebenen neuerlichen Überprüfung des tatsächlichen Abbaubedarfs würden die Planungsgrundlagen im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht in Frage gestellt. Ein hoher Bedarf an Füllsand habe sich durch größere Bauprojekte im Landkreis und im Umland ergeben (Kavernenspeicherprojekte der Firmen EWE und Wingas, diverse überregionale Erdgasleitungsprojekte, Verbreiterung der A 31 von Neermoor bis Emden, Erschließung etlicher Baugebiete, Flugplatzausbau usw.). Füllsand habe jedoch nur mittelbar mit Quarzsand zu tun; er sei dessen Abfallprodukt. Derzeit sei es so, dass nicht als Füllsand verwendete, höherwertige Abbauprodukte mangels Nachfrage wieder in die Abbaustätten eingelagert würden.

Auf die neuere Entwicklung habe gerade auch der Bevollmächtigte der Antragstellerin im Rahmen eines am 5. August 2009 mit dem Landrat geführten Gesprächs hingewiesen. Auf seine Anfrage, ob unter diesen Umständen ein kleineres Vorhaben zugelassen werden könne, sei ihm erklärt worden, dass dafür nachweisbare und belegbare Erkenntnisse bezüglich der angeblichen Überholung der dem Raumordnungsprogramm zugrunde liegenden Bodenabbauleitplanung vorliegen müssten. Dem habe die neuerliche Befragung der Abbauunternehmer gedient.

Wenn nunmehr im Zusammenhang mit der Erneuerung des Teilbereichs Windenergie eine Aktualisierung des Raumordnungsprogramms auch für die Rohstoffsicherung angegangen werde, bedeute dies nicht, dass die Verhältnisse im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht richtig ermittelt gewesen seien. Es werde lediglich einer nachfolgenden Entwicklung Rechnung getragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.