Gründe

I.

Der Kläger wendet sich gegen eine bauaufsichtliche Verfügung, die ihm die Beseitigung eines Vorbaus an seinem Wohnwagen, einer Dachkonstruktion über dem Wohnwagen, eines weiteren verglasten Vorbaus sowie eines Schuppens aufgibt; die Beteiligten streiten darüber, ob es sich dabei um auf Campingplätzen unzulässige bauliche Anlagen handelt.

Der Kläger ist Mieter des Wohnwagenstandplatzes E. auf dem Campingplatz der Beigeladenen. Der ganzjährig betriebene und ganz überwiegend Dauercampern zur Verfügung stehende Platz liegt im Außenbereich der Beklagten und ist seit dem Jahr 1996 als Campingplatz i. S. der Verordnung über Campingplätze, Wochenendplätze und Wochenendhäuser (CPl-Woch-VO) baurechtlich genehmigt. Auf dem nach Südosten ausgerichteten Standplatz des Klägers steht ein Wohnwagen, der von einem frei stehenden, mit dem Wohnwagen nicht verbundenen Schutzdach überspannt wird. Dem Wohnwagen nordöstlich vorgelagert ist ein in Holzrahmenbauweise errichteter Vorbau mit massiven Kunststofftüren und -fenstern einschließlich Rollläden, dessen Außenwände mit Zeltplanen bespannt sind. Südwestlich an den Vorbau bzw. das Schutzdach schließt sich ein weiterer, ebenfalls selbst stehender und einem Wintergarten ähnelnder Vorbau in Stahlrahmenbauweise mit Dach- und Seitenfenstern an. Im Westen des Standplatzes steht ein als Abstellraum genutztes Holzhaus mit einem Bruttorauminhalt von knapp über 6 m³, im Süden zudem ein Blechhäuschen mit einem Bruttorauminhalt von mehr als 6 m³. Mit Ausnahme des etwa 2009 aufgestellten Blechhäuschens wurden die vorgenannten Anlagen etwa im Jahr 1998 errichtet.

Nachdem der Beklagten Beschwerden über illegale bauliche Anlagen zu Ohren gekommen waren, veranlasste sie im Jahr 2010 eine Bestandsaufnahme auf dem Campingplatz und ging im Anschluss daran gegen zahlreiche aus ihrer Sicht unzulässige Anlagen vor. In diesem Zusammenhang erging gegen den Kläger die Bauaufsichtsverfügung vom 30. November 2011, mit der die Beklagte ihm unter Androhung eines Zwangsgeldes aufgab, die "Gebäude/Holzhäuser mit Brutto-Rauminhalten von über 6 m³" sowie "selbstständige Überdachungen" binnen vier Wochen ab Bestandskraft zu beseitigen. Den insbesondere auf Vertrauensschutzargumente sowie Art. 3 Abs. 1 GG gestützten Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2012 zurück. In dem Widerspruchsbescheid bezeichnete sie die zu beseitigenden baulichen Anlagen im Einzelnen und hob die Beseitigungsverfügung hinsichtlich des Holzhauses auf; insofern sprach sie aufgrund der Geringfügigkeit des Verstoßes eine unbefristete Duldung aus.

Die Klage hat das Verwaltungsgericht Oldenburg mit Urteil vom 8. Oktober 2013 - mit Ausnahme der ebenfalls angegriffenen Entscheidung zur Höhe der Verwaltungskosten - abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die zu beseitigenden Anlagen seien auf einem Campingplatz unzulässig; sie führten zur Verfestigung einer Splittersiedlung im Außenbereich. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich; die langjährige Nutzung stelle keinen entscheidenden Gesichtspunkt dar. Der Gleichheitssatz sei nicht verletzt, da sich die Beklagte um ein gleichmäßiges Vorgehen bemühe. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht berufen. Soweit es mündliche Zusagen von Mitarbeitern der Beklagten gegeben haben sollte, auf dem Campingplatz feste Vorbauten und Holzhäuser zu dulden, seien diese jedenfalls nicht konkret auf seinen Standplatz bezogen gewesen. Eine "allgemeine Absegnung" eines zu einem bestimmten Zeitpunkt auf dem Campingplatz wahrgenommenen Zustands reiche zur Begründung eines Vertrauensschutzes nicht aus. Von den ungenehmigten Bauten auf dem Campingplatz gehe eine Breiten- und Vorbildwirkung aus, die die Beklagte nicht hinnehmen müsse.

Hiergegen wenden sich der Kläger und die Beigeladene mit ihren Anträgen auf Zulassung der Berufung; die Beklagte verteidigt demgegenüber die angegriffene Entscheidung.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg.

Die geltend gemachten Zulassungsgründe ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sowie grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor.

Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Solche Zweifel liegen vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten so in Frage gestellt wird, dass sich am Ergebnis der Entscheidung etwas ändert. Das ist den Zulassungsantragsstellern nicht gelungen.

Ohne Erfolg wiederholen die Zulassungsantragssteller ihre Auffassung, der angegriffene Bescheid sei nicht hinreichend bestimmt. Jedenfalls nach der Konkretisierung im Widerspruchsbescheid vom 14. Februar 2012 (S. 4 und 6 oben) steht zweifelsfrei fest, welche baulichen Anlagen zu beseitigen sind. Das Zulassungsvorbringen zeigt nicht konkret auf, aus welchen Gründen insofern Zweifel veranlasst sein könnten.

Soweit Kläger und Beigeladene mit ihrer Zulassungsbegründung die bis dahin von ihnen selbst stets vertretene Auffassung, die in Rede stehenden Baulichkeiten seien materiell baurechtswidrig, in Frage stellen, begründet das ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils. Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die zu beseitigenden Anlagen widersprächen der maßgeblichen Verordnung über Campingplätze, Wochenendplätze und Wochenendhäuser (CPl-Woch-VO). Die nach dem Wortlaut der maßgeblichen Vorschriften sowie dem Gesetzeszweck eindeutige Rechtslage gibt zu Zweifeln keinen Anlass.

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 CPl-Woch-VO sind Campingplätze Plätze, die während des ganzen Jahres oder wiederkehrend während bestimmter Zeiten des Jahres betrieben werden und die zum Aufstellen und zum vorübergehenden Bewohnen von mehr als drei Wohnwagen oder Zelten bestimmt sind. Sie sind - wie aus § 1 Abs. 3 CPl-Woch-VO folgt - in gemäß § 5 Abs. 1 CPl-Woch-VO mindestens 70 m² große Standplätze zu unterteilen, die jeweils zum Aufstellen jeweils (nur) eines Wohnwagens oder Zeltes bestimmt sind. Als Wohnwagen gelten gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 CPl-Woch-VO Wohnanhänger, Klappanhänger und motorisierte Wohnfahrzeuge, die jederzeit ortsveränderlich und so beschaffen sind, dass sie jederzeit zum Verkehr auf öffentlichen Straßen zugelassen werden können.

Zu diesen Maßgaben stehen die baulichen Anlagen auf dem Standplatz des Klägers in offenkundigem Widerspruch. Da er den Standplatz zum Abstellen eines Wohnwagens nutzt, ist das Aufstellen eines weiteren Zeltes bereits gemäß § 1 Abs. 3 CPl-Woch-VO ausgeschlossen. Auf die Frage, wann von einem Zelt i. S. von § 1 Abs. 1 Satz 1 CPl-Woch-VO auszugehen ist, kommt es deshalb schon im Ausgangspunkt nicht an.

Der Senat folgt auch nicht der Überlegung der Zulassungsantragsteller, bei den zu beseitigenden baulichen Anlagen handele es sich um unselbstständige Bestandteile des zulässigerweise abgestellten Wohnwagens. Kennzeichnend für einen Wohnwagen i. S. von § 1 Abs. 1 CPl-Woch-VO ist dessen jederzeitige Ortsveränderlichkeit. Die zum 1. November 2012 außer Kraft getretenen Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über Campingplätze, Wochenendplätze und Wochenendhäuser vom 17. April 1984 (Nds. MBl. 1984 S. 446), auf die die Beklagte den Kläger bereits mit Schreiben vom 28. September 2011 hingewiesen hatte, führten dazu aus, dass Campingplätze einer fluktuierenden Nutzung durch Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger unterlägen. Anlagen, die auf Grund ihrer Beschaffenheit dazu bestimmt seien, vorwiegend ortsfest benutzt zu werden, wie Mobilheime, Lauben und Hütten, seien daher baurechtlich nicht dem Begriff des Campings zuzuordnen. Mit der Forderung nach einer jederzeitigen Ortsveränderlichkeit solle daher sichergestellt werden, dass die Wohnwagen auf Campingplätzen technisch fahrbereit sind und jederzeit ihren Standplatz verlassen könnten. Dies dürfe insbesondere nicht durch Anpflanzungen erschwert werden. Zelteinrichtungen in Verbindung mit Wohnwagen beeinträchtigten nicht die jederzeitige Ortsveränderlichkeit.

Vor diesem Hintergrund der die Rechtslage zutreffend wiedergebenden Darstellung in den Ausführungsbestimmungen sind an Vorbauten vor Wohnwagen wie etwa Vorzelte aus baurechtlicher Sicht zwei Anforderungen zu stellen. Sie dürfen erstens die Nutzung des Wohnwagens nur ergänzen, nicht aber den Charakter einer selbstständigen weiteren Unterkunft annehmen. Das setzt der Größe und Ausstattung eines Vorbaus Grenzen; andernfalls würde die Beschränkung des § 1 Abs. 3 CPl-Woch-VO auf einen Wohnwagen bzw. ein Zelt umgangen. Zweitens muss ein Vorbau wie der Wohnwagen selbst jederzeit ortsveränderlich sein. Es muss sich mithin um eine Konstruktion handeln, die - wie ein klassisches Vorzelt - von ein oder zwei Personen ohne besonderen Aufwand innerhalb kurzer Zeit demontiert und in ein Kraftfahrzeug verladen werden kann. Dabei kommt es weniger auf die verwendeten Materialien als auf die konstruktive Ausführung an. Diese muss die Gewähr der jederzeitigen Demontagemöglichkeit bieten (vgl. zu § 10 Abs. 5 BauNVO bereits Senat, Urt. v. 11.12.1987 - 1 C 39/86 -, BRS 48 Nr. 42: freie Beweglichkeit und mühelose Möglichkeit der Standortveränderung der Anlagen erforderlich; ebenso Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 10 BauNVO Rn. 33 <Stand der Bearbeitung: Januar 2009>; Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 10 Rn. 47; Stock, in: König/Roeser/ders., BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 10 Rn. 33; die planungsrechtliche Definition des Campingplatzes stimmt mit § 1 Abs. 1 CPl-Woch-VO überein, dazu Senat, Beschl. v. 30.6.2011 - 1 MN 29/11 -, V. n. b.; Urt. v. 24.7.2013 - 1 LB 245/10 -, juris Rn. 26 = BauR 2014, 229).

Dies zugrunde gelegt handelt es sich bei der - funktional einem Carport entsprechenden - Überdachung des Wohnwagens, dem in Holzrahmenbauweise errichteten Vorbau sowie der wintergartenartigen, aus einer Stahl-Glas-Konstruktion bestehenden Überdachung offensichtlich nicht um zulässige Bestandteile des Wohnwagens. Es handelt sich vielmehr sämtlich um bauliche Anlagen i. S. von § 2 Abs. 1 Satz 1 NBauO a. F./n. F., die nach ihrer Konstruktion und Beschaffenheit nicht auf eine einfache und schnelle Demontage, sondern vielmehr auf einen dauerhaften Verbleib an ihrem Standort angelegt und die deshalb vom Begriff des Campings nicht mehr umfasst sind.

Mit der Verordnung über Campingplätze, Wochenendplätze und Wochenendhäuser steht schließlich - was auch Kläger und Beigeladene mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht in Abrede stellen - auch das Blechhäuschen nicht in Einklang. Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 CPl-Woch-VO darf auf Campingplätzen auf einem Standplatz außer den baulichen Anlagen nach § 1 Abs. 1 CPl-Woch-VO nur ein Gebäude ohne Aufenthaltsraum, Toilette und Feuerstätte von nicht mehr als 6 m² Brutto-Rauminhalt errichtet werden. Ein solches - wenn auch geringfügig größeres - Gebäude war bei Aufstellung des zumal 6 m² Brutto-Rauminhalt übersteigenden Blechhäuschens im Jahr 2009 mit dem Holzhaus bereits vorhanden.

Ernstlichen Zweifeln begegnet auch nicht die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die zu beseitigenden Anlagen seien als sonstige Vorhaben i. S. von § 35 Abs. 2 BauGB im Außenbereich unzulässig, weil sie zur Verfestigung einer Splittersiedlung (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB) führten. Soweit die Zulassungsantragsteller in Abrede stellen, dass sich die Auswirkungen jederzeit ortsveränderlicher Zelte und Wohnwagen von den hier errichteten festen Bauten unterschieden, trifft das nicht zu. Mit der Errichtung nicht mehr jederzeit ortsveränderlicher Bauten verfestigt sich die Baustruktur hin zu einem weniger provisorischen Charakter; dies wiederum ist der erste Schritt einer schleichenden Veränderung eines Campingplatzes hin zu einem Wochenendhausgebiet (vgl. zur Unterscheidung § 10 BauNVO). Dieser hier bereits begonnene Prozess ist bauplanungsrechtlich - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - als Verfestigung einer Splittersiedlung zu betrachten (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.4.1987 - 4 C 43.84 -, juris Rn. 19 = NVwZ 1988, 144 = BRS 47 Nr. 76; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 20.4.2009 - OVG 10 S 35.08 -, juris Rn. 5 ff.).

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die angegriffene Verfügung schließlich als frei von Ermessensfehlern angesehen. Vorausschickend ist dabei anzumerken, dass die Bauaufsichtsbehörde nach ständiger Rechtsprechung des Senats gegen baurechtswidrige Zustände regelmäßig einzuschreiten hat. Ein "Für und Wider" braucht nur dann abgewogen zu werden, wenn der Fall so geartet ist, dass ganz bestimmte konkrete Anhaltspunkte für die Angemessenheit einer Ausnahme vorliegen (vgl. nur Senat, Beschl. v. 31.1.2002 - 1 MA 4216/01 -, juris Rn. 9 = BauR 2002, 772; Urt. v. 5.9.2007 - 1 LB 43/07 -, juris Rn. 58; Beschl. v. 19.5.2010 - 1 ME 81/10 -, juris Rn. 8 = ZfBR 2010, 585 [OVG Niedersachsen 19.05.2010 - 1 ME 81/10]; Beschl. v. 9.3.2012, - 1 LA 352/07 -, juris Rn. 70). Derartige Anhaltspunkte lagen der Beklagten nicht vor.

Ohne Erfolg rügen Kläger und Beigeladene einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Es entspricht insofern zwar ständiger Rechtsprechung, dass die Bauaufsichtsbehörde ungeachtet des Grundsatzes, dass Gleichheit im Unrecht grundsätzlich nicht gewährleistet ist, gegen den Gleichheitssatz verstößt, wenn sie bei einem bauaufsichtlichen Einschreiten systemwidrig ein Vorgehen gegen vergleichbare Verstöße unterlässt. Die Forderung nach Systemgerechtigkeit hat allerdings räumliche Grenzen hat, soll sie nicht über die Anfechtung eines Einzelfalles hinaus mittelbar in eine allgemeine Kontrolle der Verwaltung ausufern. Der Berufungsfall muss deshalb in handgreiflicher Entfernung liegen, die Behörde muss für alle Vergleichsfälle zuständig sein und gleichsam beide Vorhaben auch optisch zugleich im Blick haben (vgl. zusammenfassend Senat, Beschl. v. 19.5.2010, a. a. O., Rn. 9; Beschl. v. 9.3.2012, a. a. O., Rn. 85, beide m. w. N.).

Dies vorausgeschickt teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nicht vorliegt. Auf dem Campingplatz der Beigeladenen geht die Beklagte systematisch gegen alle baurechtswidrigen Zustände vor; sie hat die Durchführung eines Mediationsverfahrens mit nur einigen Betroffenen abgelehnt, um Ungleichbehandlungen zu vermeiden. Alle weiteren Campingplätze liegen demgegenüber deutlich mehr als einen Kilometer entfernt; sie liegen mithin keinesfalls mehr optisch zugleich im Blick.

Hinzu kommt, dass es sich bei dem gemeindeeigenen Campingplatz, auf den Kläger und Beigeladene abzielen, um einen Saison- und nicht um einen Ganzjahrescampingplatz handelt, der jeweils zum Winterhalbjahr vollständig geräumt wird. Schon deshalb sind etwaige Missstände dort mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar, weil sich auf einem Saisoncampingplatz naturgemäß keine vergleichbare Verfestigung baulicher Anlagen einstellen kann.

Schließlich hat der Senat - ebenso wie das Verwaltungsgericht - keinen Zweifel daran, dass die Versicherung der Beklagten, den Missständen dort gleichfalls nachzugehen, Taten folgen werden. Ihren unwiderlegten Angaben zufolge hat sie erst unmittelbar vor der mündlichen Verhandlung durch den Kläger Kenntnis erlangt. Erstmals in der laufenden Saison 2014 hat sie mithin Gelegenheit, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Dies hat sie eigenen Angaben zufolge zunächst durch eine Ansprache der Betroffenen auch getan.

Erfolglos bleibt die Rüge der Zulassungsantragsteller, das Verwaltungsgericht habe den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes aufgrund - vermeintlicher - allgemeiner mündlicher Zusagen der Beklagten, die Zustände auf dem Campingplatz weiterhin zu dulden, zu gering geachtet.

Erstens können derartige mündliche Zusagen - da es an der für einen Duldungsverwaltungsakt gebotenen Schriftform fehlt (dazu Mann, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 9. Aufl. 2013, § 79 Rn. 62 ff.) - allenfalls als so genannte faktische Duldungen einzustufen sein, denen nur in seltenen Ausnahmefällen rechtliche Relevanz zukommt (Senat, Beschl. v. 9.3.2012, a. a. O., Rn. 129). Die Wertung sowohl des allgemeinen Verwaltungsrechts als auch des Baurechts, die in § 38 Abs. 1 Satz 1, § 57 VwVfG und § 70 Abs. 1 Satz 3 NBauO die Schriftform verlangen, führt dazu, dass mündlichen Zusagen in aller Regel keine rechtliche Relevanz zukommt. Gründe, die für das Vorliegen eines Ausnahmefalls sprechen, sind weder dargetan noch ersichtlich. Im Gegenteil zeigt gerade der vorliegende Fall mit den sich widersprechenden Angaben der Beteiligten, dass etwaigen mündlichen Zusagen aus gutem Grund die rechtliche Bedeutung abgesprochen wird.

Zweitens müsste sich eine mündliche Zusage - so sie denn erfolgt ist - nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf ein hinreichend konkretisiertes Bauvorhaben beziehen. Der allgemeinen Aussage, Holzkonstruktionen als Vorbauten vor Wohnwagen seien zulässig, fehlt eine solche Konkretisierung. Denkbar sind insofern Holzkonstruktionen von derart unterschiedlicher Konstruktion und Größe, dass eine etwaige verallgemeinernde Aussage nicht geeignet wäre, ein schutzwürdiges Vertrauen eines Betroffenen dahingehend zu begründen, gerade sein eigenes Vorhaben werde davon erfasst.

Soweit Kläger und Beigeladene schließlich eine Breiten- bzw. Vorbildwirkung der zu beseitigenden baulichen Anlagen in Frage stellen, belegt die örtliche Situation die Richtigkeit der Einschätzung des Verwaltungsgerichts. Auf dem Campingplatz der Beigeladenen sind eine Vielzahl rechtswidriger baulicher Anlagen entstanden, wobei sich neu entstehende Anlagen offenbar am Bestand orientiert haben. Dass die Beklagte dem Einhalt gebieten will, ist nicht zu beanstanden.

Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten bzw. grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO) zuzulassen. Die als schwierig bzw. grundsätzlich bedeutsam bezeichneten Rechtsfragen, wann eine Anlage als unselbstständiger Bestandteil eines Wohnwagens angesehen werden könne bzw. was ein Zelt i. S. von § 1 Abs. 1 Satz 1 CPl-Woch-VO ausmacht, sind - wie ausgeführt - unmittelbar aus dem Gesetz zu beantworten bzw. würden sich in einem Berufungsverfahren nicht stellen. Entsprechendes gilt für die Frage, welchen Grad an Konkretisierung mündliche Zusagen erreichen müssen, um einen Vertrauensschutz begründen zu können; auch diese Frage wäre in einem Berufungsverfahren nicht zu klären, weil mündlichen Zusagen grundsätzlich - und so auch hier - unbeachtlich sind. Zudem ist die vorstehende Frage einer allgemeingültigen Antwort nicht zugänglich. Damit entfallen auch die behaupteten tatsächlichen Schwierigkeiten; einer Beweisaufnahme durch Vernehmung von Campern und (ehemaligen) Mitarbeitern der Beklagten über den Inhalt etwaiger Äußerungen bedürfte es auch im Berufungsverfahren nicht.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO i. V. mit § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).