Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 15. Juli 2009, soweit über diesen noch streitig zu entscheiden war und nicht eine Teilaufhebung zu Gunsten des Klägers erfolgt ist, im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die dem Kläger (noch) aufgegebene Freiräumung des Bereichs von 5 m landeinwärts ab Böschungsoberkante des Gewässers "Reiher Tief" auf der Länge des klägerischen Grundstücks von sämtlichen baulichen Anlagen (Pflanzbeet, Teile der Hausauffahrt) stellt sich als rechtmäßig dar und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1.

Die Beklagte durfte die Beseitigungsanordnung auf § 68 Abs. 1 WVG stützen, ohne dass es eines Rückgriffs auf die (geänderte) Bestimmung in § 6 Abs. 1 Nr. 7 Satz 3 VS bedurfte.

Die Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit ein Wasser- und Bodenverband eine eigene spezifische Anordnungskompetenz (insbesondere) zur Beseitigung von Gebäuden und baulichen Anlagen im Interesse der Ermöglichung einer ordnungsgemäßen Unterhaltung von Gewässern direkt auf § 68 Abs. 1 WVG stützen oder auf Grundlage dieser Norm i.V.m. § 33 Abs. 2 WVG satzungsrechtlich verankern darf, oder ob die Durchsetzung der den Verbandsmitgliedern satzungsrechtlich auferlegten Bewirtschaftungspflichten durch den Erlass von Verwaltungsakten ("VA-Befugnis") in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der (unteren) Wasserbehörden fällt, ist in der Rechtsprechung bislang noch nicht abschließend geklärt. Der Senat hatte diese Frage bereits in den Entscheidungsgründen des Urteils vom 10. Dezember 2008 - 13 LC 112/07 - ([...]) angesprochen, sie seinerzeit aber mangels Entscheidungserheblichkeit offen gelassen. Die Entscheidung betraf den Erlass einer Beseitigungsanordnung gegenüber dem Kläger des vorliegenden Verfahrens auf der Grundlage des alten Satzungsrechts der Beklagten, das der Senat dahingehend interpretiert hatte, dass der Satzungsgeber eine Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung der Beseitigung von Gebäuden und baulichen Anlagen gerade nicht hat schaffen wollen und sich deshalb auch ein Rückgriff auf die den § 68 Abs. 1 WVG wiederholende Regelung in § 35 Abs. 1 VS verbot. Die Beklagte hatte sich nämlich in § 6 Nr. 6 VS ausdrücklich (nur) ermächtigt, die Beseitigung insbesondere von Zäunen, Hecken, Bäumen und Leitungsmasten verlangen zu können, während sie sich einer entsprechenden Regelung in Bezug auf "Gebäude und sonstige bauliche Anlagen" in § 6 Nr. 7 VS gerade enthielt. Aus der Zusammenschau dieser speziellen Bestimmungen hatte der Senat eine satzungsrechtliche Selbstbeschränkung der Beklagten abgeleitet, die den Rückgriff auf die allgemeineren Regelungen in § 35 Abs. 1 VS bzw. letztlich auch auf § 68 Abs. 1 WVG von vornherein gesperrt hat. Deshalb hatte der Senat sich nicht vertieft mit der Frage befassen müssen, ob § 68 Abs. 1 WVG an sich schon eine eigenständige Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von den Räumstreifen betreffenden Beseitigungsanordnungen oder aber zumindest - im Zusammenspiel mit § 33 Abs. 2 WVG - eine Rechtsgrundlage für die Schaffung einer entsprechenden satzungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage darstellt. Insoweit hatte der Senat lediglich Bedenken geäußert, weil es in § 68 Abs. 1 WVG dem Wortlaut nach zunächst um eine (bloße) Befolgungspflicht und eine grundsätzliche Zuordnung der Anordnungsbefugnis zum Vorstand des Verbandes gehe. Eine ausdrückliche Beantwortung der Fragestellung war damit nicht verbunden. Gleichwohl ist das genannte Senatsurteil auch dahingehend interpretiert worden, dass das Recht eines Verbands, Anordnungen gegenüber seinen Mitgliedern notfalls auch gegen deren Willen durchzusetzen, in der Verbandssatzung explizit niedergelegt sein müsse (vgl. insbesondere Reinhardt/Hasche: WVG-Kommentar, § 68 Rdnr. 3). Demgegenüber wird im Zusammenhang mit einer älteren - noch vor Inkrafttreten des Wasserverbandsgesetzes getroffenen - Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Urt. v. 14.12.1983 - 3 OVG A 25/82 -, V. n. b.) die Auffassung vertreten, dass für die Durchsetzung der Pflichten zur unterhaltungsfreundlichen Bewirtschaftung die Wasserbehörden und nicht die Träger der Gewässerunterhaltung zuständig seien (Czychowski/Reinhardt: WHG-Kommentar, 10. Aufl., § 41 Rdnr. 38 a. E.). Auch diese Entscheidung hatte indessen die hier zu erörternde Fragestellung (zu § 96 Abs. 1 der Wasserverbandsverordnung - WVVO - als Vorgängervorschrift des § 68 Abs. 1 WVG) nicht beantwortet, sondern die vom Verband erlassene Anordnung schon mangels einer wirksamen satzungsrechtlichen Bewirtschaftungsverpflichtung - also eines konkreten Verbotstatbestandes - aufgehoben. Inhaltlich wenig problematisiert, wohl aber im Ergebnis bejaht wurde die "VA-Befugnis" eines Verbandes nach §§ 96 ff. WVVO in der älteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 08.05.1958 - IV C 108/57 -, BVerwGE 7, 17). Jüngere Rechtsprechung existiert - soweit ersichtlich - nicht. Der Senat beantwortet die mithin klärungsbedürftige Fragestellung nunmehr - unter Zurückstellung von Bedenken - dahingehend, dass sich für einen Wasser- und Bodenverband eine Befugnis zum Erlass belastender Verwaltungsakte zur Durchsetzung satzungsrechtlicher Ge- und Verbote, die der Ermöglichung bzw. Erleichterung der Unterhaltung eines Gewässers dienen und ihrerseits auf § 33 Abs. 2 WVG beruhen, direkt aus der gesetzlichen Regelung des § 68 Abs. 1 WVG ergibt. § 68 Abs. 1 WVG kann aufgrund folgender Erwägungen als Ermächtigungsgrundlage angesehen werden:

a) Die Betrachtung der Entstehungsgeschichte des § 68 Abs. 1 WVG lässt kaum Zweifel daran zu, dass den Verbänden mit dieser Bestimmung gerade auch eine "VA-Befugnis" zur Durchsetzung gesetzlicher und satzungsrechtlicher Ge- und Verbote eingeräumt werden sollte, ohne dass auf an anderer Stelle explizit geregelte Ermächtigungsgrundlagen zurückgegriffen werden müsste.

aa) § 68 WVG geht letztlich zurück auf § 96 WVVO in der Fassung der Verordnung vom 3. September 1937 (RGBl. I, S. 933). § 96 Abs. 1 Satz 1 WVVO hatte folgenden Wortlaut:

"Die Mitglieder des Wasser- und Bodenverbandes, die Besitzer der zu ihm gehörenden Grundstücke, Bergwerke und Anlagen (§ 3 Nr. 1) und die Besitzer des Vorlandes der Deiche (§ 23) haben die auf Gesetz oder Satzung beruhenden Anordnungen des Vorstehers, insbesondere die Anordnungen zum Schutz des Verbandunternehmens (§ 17), zu befolgen."

Der Wortlaut ist mit demjenigen des § 68 Abs. 1 WVG in seinen Kernelementen identisch und enthält eine Pflicht zur Befolgung der auf Gesetz oder Satzung "beruhenden" Anordnungen. Die Anordnungskompetenz wurde in der Ursprungsfassung dem Vorsteher, in § 68 Abs. 1 WVG grundsätzlich dem (mehrköpfigen) Vorstand zugeordnet. Es liegt auf der Hand, dass zur Ermittlung des Willens des historischen Gesetz- bzw. Verordnungsgebers im Jahre 1937 die nach heutigem rechtsstaatlichen Verständnis zu fordernde Ausdifferenzierung einer Ermächtigungsgrundlage nach klarem Eingriffstatbestand und spezifischer Rechtsfolge kaum zugrunde gelegt werden kann. Schon von daher erschiene die Annahme verfehlt, in der Ursprungsfassung des § 96 WVVO hätte - durch die Verwendung des Begriffs "beruhen" - lediglich auf an anderer Stelle näher ausdifferenzierte spezifische Ermächtigungsgrundlagen verwiesen werden sollen. Es drängt sich vielmehr die gegenteilige Annahme auf, nämlich dass dem Vorsteher schlicht die Durchsetzung gesetzlicher oder satzungsrechtlicher Ge- und Verbote ermöglicht werden sollte. Das "Beruhen" der Anordnungen auf Gesetz oder Satzung war mithin in einem bloß mittelbaren Sinne gemeint, nicht aber als rechtstechnische Verweisung auf andere Ermächtigungsgrundlagen. Die Überschrift des § 96 WVVO mit "Ordnungsgewalt" und die Flankierung der Bestimmung mit Vorschriften über Zwangs- und Rechtsmittel sprechen insoweit eine ebenso klare Sprache, wie die Präambel der Ursprungsversion der Wasserverbandsverordnung von 1937, in der neben der Erhaltung der Selbstverwaltung der Verbände von der Ermöglichung einer "straffen Führung" gesprochen wurde. Auch in dem zum Erlass der Wasserverbandsverordnung ermächtigenden Blankettgesetz der Reichsregierung (Wasserverbandsgesetz vom 10. Februar 1937, RGBl. I S. 188) wird in § 1 neben der Selbstverwaltung der Verbände sogleich u.a. von deren "Ordnungs- und Polizeigewalt" gesprochen, die durch Verordnung "nach den Grundsätzen des nationalsozialistischen Staates neu zu gestalten" sein sollte.

bb) Nach 1945 sind in der als Bundesrecht fortgeltenden Wasserverbandsverordnung (vgl. dazu: BVerwG, Urt. v. 25.08.1955 - IV C 18/54 -, [...]) die Vorschriften über Zwangs- und Rechtsmittel entfallen, weil andere bundes- oder landesrechtliche Vorschriften an deren Stelle getreten sind (vgl. dazu im Einzelnen die Ausführungen etwa bei Rapsch, WVVO-Kommentar, §§ 98-100). Allein daraus kann allerdings nicht ableitet werden, § 96 Abs. 1 WVVO habe den Charakter einer unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage zum Erlass belastender Verwaltungsakte verlieren sollen. Die Beklagte weist in diesem Zusammenhang wohl zutreffend darauf hin, dass § 96 WVVO auch stets in diesem Sinne verstanden worden sei, also die Verbände von einem Recht zur Durchsetzung ihrer Satzungsregelungen ausgegangen waren. Die "Durchsetzungsmacht" wurde den Wasser- und Bodenverbänden auch nicht abgesprochen, als die Wasserverbandsverordnung schließlich 1991 durch das Wasserverbandsgesetz (WVG, BGBl. I S. 405) abgelöst wurde. Im Gegenteil wird in der Begründung des Gesetzentwurfs zum neuen § 68 WVG, der § 96 WVVO bis auf einige redaktionelle Anpassungen übernahm, ausgeführt (BT-Drs. 11/6764, S. 33 f.):

"Absatz 1 regelt die Ordnungsgewalt des Vorstands. Sie ist grundsätzlich beschränkt auf den Kreis der Verbandsmitglieder und muss sich im Rahmen des Gesetzes und der Satzung halten. Außerhalb des Kreises der Verbandsmitglieder erstreckt sie sich auch auf Deichvorlandeigentümer und Nutzungsberechtigte. Die ergehenden Anordnungen sind Verwaltungsakte, die nach den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der Länder durchgesetzt werden können. Absatz 2 lässt aus Zweckmäßigkeitsgründen eine Delegation der Anordnungsbefugnis durch die Satzung auf einzelne Personen zu."

Nach dieser Begründung wird sehr deutlich, dass der Gesetzgeber auch 1991 die "auf Gesetz oder Satzung beruhenden Anordnungen" keineswegs als Verweisung auf spezifizierte Ermächtigungsgrundlagen an anderer Stelle verstanden wissen wollte, da sich die Ordnungsgewalt lediglich im Rahmen des Gesetzes und der Satzung halten soll. Auch werden die Anordnungen explizit als Verwaltungsakte qualifiziert, womit jedenfalls nach dem gesetzgeberischen Willen die Einräumung einer "VA-Befugnis" außer Frage steht. Der Verweis auf die Vollstreckungsmöglichkeit nach den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der Länder, was regelmäßig in den Verbandssatzungen im jeweiligen Absatz 2 der § 68 Abs. 1 wiederholenden Regelungen aufgenommen worden ist - so auch § 35 Abs. 2 VS der Beklagten - rundet den (deutlichen) Befund ab.

b) Gesetzessystematische Erwägungen stehen dem aus der Betrachtung der Entstehungsgeschichte gewonnenen Befund im Ergebnis nicht entgegen. Eine Beschränkung der sich jedenfalls nach der Entstehungsgeschichte aus § 68 Abs. 1 WVG ergebenden Anordnungsbefugnis des Verbands bzw. des Verbandsvorstands zur Durchsetzung von auf § 33 Abs. 2 WVG beruhenden satzungsrechtlichen Ge- und Verboten folgt weder aus den Regelungen des Niedersächsischen Wassergesetzes noch aus anderen fachgesetzlichen Bestimmungen - etwa des Bauordnungs- oder des Naturschutzrechts -. Es kommt zwar bei Annahme einer Anordnungskompetenz der Verbände zu - durchaus nicht unproblematisch erscheinenden - Mehrfachzuständigkeiten; den sich aus Landesrecht ergebenden Zuständigkeiten insbesondere der Wasserbehörden und der Baubehörden kann aber keine Sperrwirkung gegenüber § 68 Abs. 1 WVG bzw. gegenüber den diese Bestimmung wiederholenden Satzungsregelungen der Wasser- und Bodenverbände beigemessen werden.

aa) Entgegen der Auffassung der Beklagten steht im Landesrecht gerade den unteren Wasserbehörden durchaus ein gesetzliches Eingriffsinstrumentarium zur Durchsetzung besonderer Pflichten im Interesse der Unterhaltung zur Verfügung. Diesbezüglich hat der Senat in seinem Urteil vom 10. Dezember 2008 - 13 LC 112/07 - ([...] Rdnrn. 67-69) ausgeführt:

"§ 6 der Satzung der Beklagten enthält der Sache nach lediglich Regelbeispiele für das Gebot, Ufergrundstücke nur so zu bewirtschaften, dass die Unterhaltung des Gewässers nicht beeinträchtigt wird. Dieses Gebot ist - ohne explizite Regelbeispiele zu nennen - bereits in § 115 Abs. 2 Satz 2 NWG enthalten. [...] Liegt eine konkretisierte Verpflichtung der Anlieger vor - die hier in § 6 der Satzung der Beklagten unter Inanspruchnahme der entsprechenden Satzungskompetenz nach § 33 Abs. 2 WVG zu sehen ist - führt ein Verstoß gegen die konkretisierte Verpflichtung auch zu einem Verstoß gegen § 115 Satz 2 NWG, dem nach § 169 Satz 2 NWG wasserbehördlich begegnet werden kann."

Diese Ausführungen sind aber nicht etwa so zu verstehen, dass den unteren Wasserbehörden quasi ein "blindes Exekutieren" der Satzungsbestimmungen ermöglicht wird bzw. seitens der Verbände verlangt werden könnte. Vielmehr müssten die Behörden jeweils die Inzidentprüfung vornehmen, ob die Satzungsbestimmungen generell und insbesondere auch ihre Anwendung im Einzelfall tatsächlich eine "besondere Pflicht im Interesse der Unterhaltung" darstellen und im konkreten Fall auch einen Eingriff rechtfertigen. Es handelt sich dann auch keineswegs - wie es die Beklagte darstellt - um eine unzulässige Anwendung von auf Bundesrecht beruhendem Satzungsrecht durch Länderbehörden, sondern um eine originäre Anwendung des Landeswasserrechts. Neben den bereits genannten Vorschriften des Niedersächsischen Wassergesetzes ist zusätzlich auf § 118 Abs. 1 NWG a.F. bzw. auf § 79 NWG 2010 zu verweisen, wonach die Wasserbehörde im Streitfall bestimmen kann, wem und in welchem Umfang u.a. eine besondere Pflicht im Interesse der Unterhaltung obliegt.

Eine originäre fachgesetzliche Zuständigkeit der unteren Wasserbehörden bzw. auch der Baubehörden ergibt sich weiterhin aufgrund der regelmäßigen räumlichen Deckungsgleichheit oder zumindest Überschneidung des verbandlichen "Räumstreifens" einerseits und des primär ökologischen Zwecken dienenden "Gewässerrandstreifens" (§ 91a NWG a.F.; §§ 38 WHG 2009, 58 NWG 2010) andererseits, der allerdings nicht an Gewässern dritter Ordnung existiert. Die Behörden haben hier im Streitfall auch über die Rechtmäßigkeit baulicher Anlagen (die nach § 91a NWG a.F. nur bei Standortbezogenheit bejaht werden konnte) sowie darüber zu befinden, ob Bäume und Sträucher beseitigt werden dürfen, wenn dies insbesondere auch für die Unterhaltung der Gewässer erforderlich ist. Die Zuständigkeitsfrage im Bereich des Räumstreifens als zumindest ufernaher Bereich kann sich schließlich auch im Hinblick auf die Regelungen zu den Anlagen in und an Gewässern (§§ 91, 109 NWG a.F. bzw. §§ 36 WHG 2009, 57, 71 NWG) und zum Gewässerausbau (§ 119 NWG a.F. bzw. §§ 68 WHG 2009, 108 NWG 2010) stellen. Insoweit sind für verbindliche Entscheidungen von vornherein nur die Wasserbehörden zuständig.

Im Falle der illegalen Errichtung baulicher Anlagen ergibt sich eine Eingriffsbefugnis der Baubehörden aus § 89 NBauO. Schließlich können sich hinsichtlich des Räumstreifens auch Zuständigkeiten und Handlungsbefugnisse der Naturschutzschutzbehörden ergeben.

bb) Nimmt man ein Nebeneinander der fachgesetzlichen und der verbandsrechtlichen Befugnisse an, bleibt unklar, ob eine Regelung durch eine Fachbehörde oder einen Wasser- und Bodenverband erfolgen kann bzw. darf und welche Kriterien dafür gelten. Klar dürfte eigentlich nur sein, dass ein Verband etwaige durch Fachbehörden für konkrete "Räumhindernisse" erteilte Genehmigungen bei seiner Entscheidung berücksichtigen muss und nicht die Beseitigung einer derart formal legalisierten Anlage anordnen darf. Entsprechendes gilt für etwaige im Bereich des Räumstreifens geltende Restriktionen etwa naturschutzrechtlicher Art. Ein Verband wird nicht ohne weiteres die Beseitigung etwa von Gehölzen verlangen können, die unter besonderem Schutz stehen und für deren Entfernung zunächst eine Genehmigung einzuholen ist, ohne die Genehmigungsfähigkeit abzuklären. Geht es indessen nicht um formelle Genehmigungen oder die bezeichneten Restriktionen, sondern nur um die schlichte Frage, ob ein Hindernis im Interesse der Unterhaltung beseitigt werden muss, sind durchaus divergierende Entscheidungen vorstellbar, je nachdem, ob ein Verband den Weg der Selbstdurchsetzung wählt oder die Baubehörde (im Falle baulicher Anlagen) oder die Wasserbehörde (im Falle sonstiger Räumhindernisse) um ein Einschreiten bittet.

Allein diese Mehrfachzuständigkeiten und die daraus möglicherweise im Einzelfall resultierenden Probleme vermögen indessen keine Sperrwirkung für die Anwendung des § 68 Abs. 1 WVG zu begründen. Entgegen der Auffassung des Klägers folgt eine solche Sperrwirkung nicht aus § 6 Abs. 1 WVG, wonach die Rechtsverhältnisse des Verbandes und die Rechtsbeziehungen zu den Verbandsmitgliedern durch eine Satzung geregelt werden, soweit nicht u.a. Rechtsvorschriften der Länder etwas anderes bestimmen. Rechtsvorschriften der Länder können von vornherein nichts anderes bestimmen, weil es hinsichtlich der Eingriffsermächtigung nach § 68 Abs. 1 WVG um eine bundesrechtliche Bestimmung geht, die in den Verbandssatzungen nicht als originäres Recht, sondern lediglich wiederholend aufgenommen wird. Landesrecht kann gegenüber (in den Satzungen wiederholtem) Bundesrecht schon aus Erwägungen der Gesetzgebungszuständigkeiten (Art. 31, 70 ff. GG) grundsätzlich keine Sperrwirkung entfalten. Die möglichen Verwerfungen im Einzelfall aufgrund von Mehrfachzuständigkeiten sind daher hinzunehmen. Von einem Nebeneinander des Verbands- und des Fachrechts, das auch die Beklagte stets hervorhebt, wird im Übrigen auch in der schon eingangs genannten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Urt. v. 14.12.1983 - 3 OVG A 25/82 -, V. n. b.) ausgegangen, wobei die dem § 33 WVG entsprechende Bestimmung der Wasserverbandsverordnung sogar als "vorrangige Spezialvorschrift" eingestuft wurde, ohne freilich eine Aussage zu treffen, ob das Spezialitätsverhältnis auch in Bezug auf die jeweiligen Eingriffsbefugnisse Geltung beanspruchen soll.

c) Nicht unerhebliche Bedenken gegen die Durchsetzung der auf §§ 33 Abs. 2, 6 Abs. 1, 2 Nr. 5 WVG beruhenden satzungsrechtlichen Ge- und Verbote auf der Grundlage des § 68 Abs. 1 WVG als Ermächtigungsgrundlage ergeben sich allerdings aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den sich aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ergebenden Anforderungen an die "funktionale Selbstverwaltung" (BVerfG, Beschl. v. 05.12.2002 - 2 BvL 5/98 und 2 BvL 6/98 -, [...]). Das Bundesverfassungsgericht hat zum nordrhein-westfälischen Lippeverbandsgesetz und zum Emschergenossenschaftsgesetz entschieden, dass zwar das Demokratieprinzip außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der gemeindlichen Selbstverwaltung (="funktionale Selbstverwaltung") für Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt offen ist, die vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichen kann, wobei dies letztlich sogar als Ergänzung und Stärkung des demokratischen Prinzips anzusehen ist. Verbindliches Handeln mit Entscheidungscharakter ist den Organen von Trägern funktionaler Selbstverwaltung aus verfassungsrechtlicher Sicht indessen nur gestattet, weil und soweit das Volk auch insoweit sein Selbstbestimmungsrecht wahrt, was erfordert, dass die Aufgaben und Handlungsbefugnisse der Organe in einem von der Volksvertretung beschlossenen Gesetz ausreichend vorherbestimmt sind und ihre Wahrnehmung der Aufsicht personell demokratisch legitimierter Amtswalter unterliegt.

aa) An diesen Maßstäben sind auch die Vorschriften des Wasserverbandsgesetzes zu messen, aus denen die Verbände - wie auch die Beklagte - konkrete Handlungsbefugnisse schöpfen wollen. Während insoweit hinsichtlich der Frage der umfassend im Wasserverbandsgesetz geregelten Aufsicht keine Bedenken bestehen, ergeben sich solche aber hinsichtlich der hinreichenden gesetzlichen Determiniertheit der Eingriffsbefugnisse zum einen in Bezug § 68 Abs. 1 WVG selbst, zum anderen in Bezug auf § 33 Abs. 2 WVG:

Bereits § 68 Abs. 1 WVG lässt unter gesetzgebungstechnischen Gesichtspunkten die Ausdifferenzierung nach klarem Eingriffstatbestand und spezifischer Rechtsfolge vermissen. Die konkreten tatbestandlichen Voraussetzungen erschließen sich auch nicht mit Blick auf § 33 Abs. 2 WVG, sondern erst im Zusammenspiel mit den auf letztgenannter Bestimmung beruhenden Satzungsbestimmungen. Der Gesetzgeber enthält sich somit gerade einer genaueren Beschreibung der Eingriffsvoraussetzungen. Die Rechtsfolgenseite für den anordnenden Vorstand bleibt nach dem Wortlaut ebenfalls offen, vielmehr muss in die Norm quasi hineininterpretiert werden, dass sie dem Vorstand (wohl) eine Ermessensentscheidung einräumt bzw. abverlangt.

Der Zusammenhang mit § 33 Abs. 2 WVG führt zu keinem höheren Maß gesetzlicher Vorherbestimmtheit der Eingriffsbefugnisse des Verbands. § 33 Abs. 2 WVG geht mit nur unwesentlichen redaktionellen Änderungen auf die Ursprungsfassung von § 22 Abs. 3 WVVO aus dem Jahre 1937 zurück, die folgenden Wortlaut hatte:

"In der Satzung können weitere Beschränkungen des Grundeigentumes und der vom Eigentümer hergeleiteten Rechte zur Erleichterung der Aufgabe des Verbandes vorgeschrieben werden."

§ 33 Abs. 2 WVG lässt in Anknüpfung an die weitgehend gleichlautende Vorgängerbestimmung in § 22 Abs. 3 WVVO relativ undifferenziert weitere Beschränkungen des Grundeigentums zur leichteren Durchführung der Verbandsaufgaben zu, ohne näher zu spezifizieren, um welche Beschränkungen es sich nach Art und Umfang handeln soll. Auch wird nicht näher ausgeführt, ob und welche Grenzen für die "Erleichterung der Aufgabe des Verbandes" gelten sollen. Vielmehr wird dies dem Grunde nach allein der Satzungsgewalt überlassen (vgl. auch § 6 Abs. 2 Nr. 5 WVG). Wie weitgehend diese Satzungsermächtigung ausgelegt wird, zeigt etwa, dass vertreten wird, Verbände könnten in ihre Satzung ohne weiteres auch Einschränkungen zum Zwecke des Natur- und Landschaftsschutzes und zum Schutz der ökologischen Verhältnisse aufnehmen (vgl. etwa Reinhardt/Hasche: WVG-Kommentar, § 33 Rdnr. 14; Rapsch: Wasserverbandsrecht, Rdnr. 352), obwohl dies gerade der originäre Regelungsbereich des bundes- und landesgesetzlich geregelten Rechtsregimes zum Gewässerrandstreifen ist.

Auch wenn § 33 Abs. 2 WVG von seiner (geringen) Regelungsdichte mit den skizzierten landesrechtlichen Vorschriften vergleichbar ist, die den Wasserbehörden ein Eingriffe zur Durchsetzung besonderer Pflichten im Interesse der Unterhaltung ermöglichen, bedeutet dies nicht sogleich, dass auch § 33 Abs. 2 WVG eine ausreichende gesetzliche Vorherbestimmung der Aufgaben und Handlungsbefugnisse eines Wasser- und Bodenverbandes beinhaltet. Für die Wasserbehörden, deren Amtswalter als durch eine ununterbrochene Legitimationskette demokratisch legitimiert angesehen werden können, ist keine so hohe Regelungsdichte erforderlich, wie für Organe der funktionalen Selbstverwaltung, wenn diese im Wesentlichen durch die Mitglieder legitimiert werden. Je weniger personelle Legitimation ein Amtswalter oder ein Organ hat, desto mehr Determiniertheit der Handlungsbefugnisse durch ein staatliches Gesetz ist zu fordern, weil das "Weniger" an personeller demokratischer Legitimation nur durch ein "Mehr" an sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation ausgeglichen werden kann. Umgekehrt gilt dasselbe. Solange die (zwangsweise) Durchsetzung konkretisierender Satzungsbestimmungen im Einzelfall demokratisch legitimierten Amtswaltern mittels einer Inzidentprüfung innerhalb der wasserrechtlichen Eingriffsbefugnisse vorbehalten bleibt, ergeben sich ersichtlich keine Probleme. Bei einer Durchsetzung der auf § 33 Abs. 2 WVG beruhenden Satzungsregelungen unmittelbar durch den Verband liegt eine gegenteilige Wertung nahe, da es gerade keinen Ausgleich des Handelns von nicht personell demokratisch legitimierten Organen der funktionalen Selbstverwaltung durch eine stärkere inhaltliche gesetzliche Determiniertheit gibt.

bb) Gegenüber diesen Bedenken - wie die Beklagte - auf eine "besondere Rechts- und Treuebeziehung" zwischen dem Verband als öffentlich-rechtlicher Körperschaft und seinen Mitgliedern zu rekurrieren, überzeugt nach Auffassung des Senats nicht. Die Annahme einer "VA-Befugnis" trotz nicht hinreichend klarer gesetzlicher Determination einer Eingriffsbefugnis liefe letztlich auf die Wiederbelebung des in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bereits lange überwundenen "besonderen Gewaltverhältnisses" hinaus. Früher - insbesondere vor Geltung des Grundgesetzes - ging man davon aus, dass bei besonders engen Beziehungen zwischen Staat und Bürger (z.B. bei Beamten, Schülern, Strafgefangenen) Eingriffe keiner gesetzlichen Grundlage bedürfen. Dem hat das Bundesverfassungsgericht indessen eine klare Absage erteilt (vgl. etwa BVerfG, Entsch. v. 14.03.1972 - 2 BvR 41/71 -, [...]). Für Wasser- und Bodenverbände kann nichts anderes gelten.

cc) Letztlich stellt der Senat die skizzierten Bedenken allerdings deshalb zurück, weil die im Wasserverbandsgesetz geregelte Aufsicht über die Wasser- und Bodenverbände das geringe Maß an gesetzlicher Determiniertheit der gesetzlichen Eingriffsbefugnisse und die fehlende demokratische Legitimation der Amtswalter des Verbandes auszugleichen vermag. Eine dem Demokratieprinzip noch genügende Rückkopplung kann deshalb angenommen werden, weil die auf § 33 Abs. 2 WVG beruhenden Satzungsregelungen nicht nur der präventiven Kontrolle durch umfassende aufsichtsbehördliche Genehmigungsvorbehalte unterliegen (§§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 58 Abs. 2 Satz 1 WVG), sondern auch ansonsten die Verbandstätigkeit im Einzelfall - also gerade auch die Durchsetzung der Satzungsregelungen nach § 68 Abs. 1 WVG - einer behördlichen Rechtsaufsicht unterliegt, die eine hinreichende Einbindung des Sachverstandes der Fachbehörden - insbesondere auch der Wasserbehörden - gewährleistet. In Niedersachsen nehmen die Landkreise, kreisfreien Städte und großen selbständigen Städte sowohl die Aufsichtsaufgaben (§ 1 Abs. 1 Nds. AGWVG) als auch die Aufgaben der unteren Wasserbehörden (§ 168 Abs. 3 NWG a.F., § 127 Abs. 2 NWG 2010) wahr.

Die präventive aufsichtsbehördliche Kontrolle beschränkt sich dabei nicht nur auf die Genehmigungsvorbehalte bei Schaffung und Änderung einer Satzung, sondern ermöglicht der Aufsichtsbehörde sogar, im öffentlichen Interesse Satzungsänderungen zu fordern oder im Falle der Weigerung des Verbands selbst vorzunehmen (§ 59 WVG). Wegen der darüber hinaus auch einzelfallbezogenen Rechtsaufsicht (§§ 72 ff. WVG) durch die Kommunen, bei denen auch die unteren Wasserbehörden und andere Fachbehörden verankert sind, werden Wasser- und Bodenverbände auch stets darauf achten, sich nicht in Widerspruch zu fachbehördlichen Entscheidungen zu setzen. Sollte ein Verband eine ordnungsgemäße Verwaltung nicht gewährleisten, kann seitens der Aufsicht im Extremfall sogar ein die Verbandsgeschäfte führender Beauftragter bestellt werden (§ 77 WVG). Diese enge Einbindung der Verbände in ein differenziertes "Aufsichtsgeflecht" kann nach Auffassung des Senats die weniger differenzierten Bestimmungen der §§ 68 Abs. 1, 33 Abs. 2 WVG (noch) ausgleichen, so dass dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip (noch) genügt wird.

Dass dadurch im Einzelfall Klärungen in ein Rechtsmittelverfahren verschoben werden - wie etwa die im Parallelverfahren 13 LC 128/10 vom Verwaltungsgericht vorgenommene Vernehmung des zuständigen Mitarbeiters der unteren Wasserbehörde als sachverständiger Zeuge zeigt -, die bei einem originären Handeln der unteren Wasserbehörde nicht erforderlich wären, ist dann hinzunehmen. Bei dieser Sichtweise bleibt den mit den Verhältnissen vor Ort bestens vertrauten Verbänden ein effektives Handeln möglich, bei dem jedenfalls in der Mehrzahl der denkbaren Fälle auch keine Konflikte mit anderweitig begründeten Zuständigkeiten kommunaler oder staatlicher Behörden drohen dürften.

d) Eines Rückgriffs auf die durch Satzungsänderung eingefügte Bestimmung des § 6 Nr. 7 Satz 3 VS als Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Beseitigungsverfügung bedarf es mithin nicht; aus den geänderten Regelungen und deren Normzusammenhang ergibt sich auch keine "satzungsrechtliche Selbstbeschränkung" mehr, die der Senat in Bezug auf die Anordnung zur Beseitigung baulicher Anlagen nach dem alten Satzungsrecht in seinem Urteil vom 10. Dezember 2008 - 13 LC 112/07- ([...]) entscheidungstragend angenommen hatte.

§ 6 Nr. 7 VS hat in der Fassung der Änderungssatzung vom 26. März 2009 folgenden Wortlaut:

"Gebäude und sonstige bauliche Anlagen jeglicher Art wie z.B. Freileitungsmasten, Kleinkläranlagen, Leitungen aller Art, Wege und Plätze usw. einschließlich Abgrabungen oder Aufschüttungen dürfen an einem Verbandsgewässer nicht näher als 10 m von der oberen Böschungskante ab gesehen errichtet werden. Ausnahmegenehmigungen von diesem Verbot kann der Vorstand erteilen, wenn dadurch die Gewässerunterhaltung nur unwesentlich beeinflusst wird. Bei Verstößen gegen Verbote des Satzes 1 kann der Vorstand die Beseitigung oder Änderung der Anlage anordnen, um die ungestörte Gewässerunterhaltung zu ermöglichen. Kommt das Mitglied der Anordnung nicht in der gesetzten Frist nach, kann der Verband die Anordnung entsprechend den Vorgaben des Niedersächsischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes durchsetzen."

Vorbehalte für und Verweisungen auf Entscheidungen anderer Fachbehörden sind mithin aus der Satzung "getilgt" worden. Der Sache nach wird im Wesentlichen § 35 VS bzw. § 68 Abs. 1 WVG wiederholt, so dass die dargestellte Sperrwirkung nicht mehr angenommen werden kann.

2.

Der Kläger kann mit seiner Argumentation, die Beseitigungsverfügung sei aus verschiedenen Gründen im Einzelfall zu.U.nrecht ergangen, schon aus prozessualen Gründen nicht durchdringen, soweit diese darauf hinausläuft, dass das formell illegal errichtete Pflanzbeet zu genehmigen sei. Die Ablehnung der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung durch die Beklagte ist nämlich mit dem Urteil des Senats vom 10. Dezember 2008 - 13 LC 112/07- rechtskräftig geworden. Dies betrifft insbesondere auch die nunmehr wiederholten Einwendungen in Bezug auf eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber anderen Grundstückseigentümern. Der Sachverhalt hat sich seit Ergehen des genannten Senatsurteils nicht wesentlich verändert. Kommt eine Ausnahmegenehmigung mithin auch jetzt nicht in Betracht, muss die Beklagte auch die Beseitigung der formell illegalen und auch als nicht legalisierbar anzusehenden baulichen Anlagen verlangen können. Ein Ermessensfehler der Beklagten unter diesem Aspekt scheidet aus, im Übrigen kann insoweit auf die umfangreichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden. Der Beklagten ist auch nicht zuzumuten, die Unterhaltungsarbeiten stets nur auf der dem klägerischen Grundstück gegenüberliegenden Uferseite des "Reiher Tiefs" auszuführen. Wenn der Kläger die Argumentation des Verwaltungsgerichts zum "jährlichen Seitenwechsel" zum Zwecke der gerechten Lastenverteilung mit dem Hinweis angreift, das Grundstück auf der gegenüberliegenden Seite stehe im Eigentum der Beklagten, überzeugt dies nicht. Der Kläger beschränkt dabei den Blick auf die Unterhaltung des Gewässers allein auf Höhe seines Grundstücks und berücksichtigt nicht die Unterhaltungsarbeiten am weiteren Gewässerverlauf oberhalb und unterhalb seines Grundstücks. Der Beklagten ist ersichtlich nicht zuzumuten, nur aufgrund der Vorstellungen und Wünsche einzelner Anlieger einen "Zickzackkurs" zu wählen, um durch mehrfachen Wechsel der Uferseite Hindernisse zu umgehen. Aus Gründen der Erleichterung der Unterhaltung besteht der Räumstreifen gerade auf beiden Seiten des Gewässers. Es ist nicht verfehlt, wenn dann die Beklagte auch auf eine beiderseitige Freihaltung drängt, zumal sie ja mit geforderten "freien" 5 m ohnehin auf einen Teil ihres satzungsrechtlich verankerten Räumstreifens von 10 m verzichtet und dem Kläger noch ein genügend breiter Raum für eine Hausauffahrt verbleibt. Für den Kläger streitet eigentlich nur der Umstand, dass die baulichen Anlagen nun schon vor Ort vorhanden sind und eine Verlegung des Beets und eine Schmälerung der Auffahrt Kosten verursacht. Diese hat sich der Kläger aber aufgrund seines Vorgehens, ungeachtet der jeweils klaren Position der Beklagten Fakten geschaffen zu haben, letztlich selbst zuzuschreiben.

Soweit sich erst nach Erlass der nur das Pflanzbeet betreffenden ersten (gerichtlich aufgehobenen) Beseitigungsverfügung vom 28. November 2003 herausgestellt hat, dass innerhalb des Streifens von 5 m ab der Böschungsoberkante auch Teile der vom Kläger errichteten Hausauffahrt betroffen sind, gelten zunächst die sachlichen Erwägungen, die der Senat im vorbezeichneten Urteil bereits für das Pflanzbeet angestellt hat, entsprechend. Der Kläger kann auch nicht mit Erfolg einwenden, es sei gar nicht klar, welche Teile der Hausauffahrt letztlich von der aktuellen Beseitigungsverfügung betroffen seien, weil der Verlauf der Böschungsoberkante unklar sei und zunächst die ursprünglichen Dimensionierungen des "Reiher Tiefs" ermittelt werden müssten, die dann für die Bemessung des Räumstreifens maßgeblich seien. Diese Betrachtungsweise teilt der Senat nicht. Maßgeblich ist vielmehr die zum Zeitpunkt der Errichtung der Hausauffahrt (bzw. die gegenwärtig) am weitesten landeinwärts gelegene Linie, die keine Uferabbrüche mehr aufweist. Sinn und Zweck des Räumstreifens bzw. einer Beseitigungsverfügung ist es gerade, der Beklagten ausreichenden Arbeitsraum am Gewässer zu verschaffen. Eine "theoretische" Linie kann allenfalls dann maßgeblich sein, wenn das Gewässer nicht nur unterhalten, sondern in seinen Abmessungen bzw. in seinem Querschnitt ausgeweitet worden ist und den Verband eine Verpflichtung zur Herstellung des (planfestgestellten) ursprünglichen Ausbauzustands treffen würde. Dafür ist - abgesehen von einer mit dem Wunsch einer weiteren Sachverhaltsaufklärung verbundenen bloßen Behauptung des Klägers - schon nichts ersichtlich. Davon abgesehen war es gerade der Kläger, der mit seinen baulichen Anlagen in jüngerer Zeit an das Gewässer "herangerückt" ist. Ihm hätte es zum Zeitpunkt der Herstellung oblegen, den gebotenen Abstand von der bei Unklarheiten vorsorglich weiter landeinwärts zu verortenden Böschungsoberkante einzuhalten. Auf den ursprünglichen Gewässerquerschnitt vor vielen Jahrzehnten kann es in einer solchen Situation nicht entscheidend ankommen. Der Verweis des Klägers auf die Regelung des § 38 Abs. 2 WHG 2010, wonach sich der Gewässerrandstreifen ab der Linie des Mittelwasserstandes und nur bei ausgeprägter Böschungsoberkante ab dieser bemisst, hilft ihm nicht weiter. Diese (neue) Regelung mag sinnvoll sein, gilt aber gerade nicht nach den auf § 33 Abs. 2 WVG beruhenden satzungsrechtlichen Bestimmungen der Beklagten für den Räumstreifen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen beruht die Entscheidung auf § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil dieser im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat hat wegen grundsätzlicher Bedeutung der unter 1. behandelten Fragestellung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO die Revision zugelassen.