[Tatbestand]

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einer Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag. Sie ist Inhaberin eines Erbbaurechts an dem im Stadtgebiet der Beklagten gelegenen Buchgrundstück Immanuel-Kant-Straße Nr. D., das aus dem mit einem Wohnhaus bebauten rückwärtigen Flurstück E. der Flur D. sowie aus dem Flurstück 121/190 besteht. Letzteres ist mit einer gepflasterten Wegefläche bebaut, die vom Wohnhaus zur Immanuel-Kant-Straße führt. Diese Zuwegung dient auch der Erschließung der beiden benachbarten Hinterliegergrundstücke Immanuel-Kant-Str. Nr. F. (Flurstück 121/126) sowie Immanuel-Kant-Str. Nr. G. (Flurstück 121/177). Die Immanuel-Kant-Straße zweigt nach Norden vom südlichen Zug der Gerhard-Hauptmann-Straße ab, die ihrerseits von der Eichendorffstraße etwa in ost-nordöstlicher Richtung zur Wolfsburger Straße (L 290) führt. Die Immanuel-Kant-Straße verläuft zunächst etwa in nördlicher Richtung, biegt dann in einer Linkskurve nach Westen ab und behält diese Richtung bis zu einer weiteren Linkskurve bei. Dort endet die Immanuel-Kant-Straße, und es beginnt der nördliche Zug der Gerhard-Hauptmann-Straße, der nach Süden zum südlichen Zug der Gerhard-Hauptmann-Straße zurückführt und in diesen einmündet. Von der Kurve, in der die Immanuel-Kant-Straße und der nördliche Zug der Gerhard-Hauptmann-Straße aufeinander treffen, führt nach Norden eine ebenfalls als Gerhart-Hauptmann-Straße bezeichnete kurze Straßenverbindung zu dem Weg "Am Lerchenfeld", der von der Eichendorffstraße in ost-nordöstlicher Richtung zur Wolfsburger Straße führt, aus einer auf dem befestigten Untergrund aufgebrachten Schotterschicht besteht und nur auf einer Teilstrecke an seinem östlichen Ende für den öffentlichen Verkehr gewidmet ist. Die Grundstücke entlang der Immanuel-Kant-Straße und der beiden Züge der Gerhard-Hauptmann-Straße sind mit Wohnhäusern bebaut. Ihre Grundflächen werden zum Teil von noch vor dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes beschlossenen Teilortsbauplänen sowie von später beschlossenen Bebauungsplänen erfasst. Die Beklagte sieht diese Pläne überwiegend als unwirksam und im Übrigen nur als einfache Bebauungspläne an.

Im Frühjahr 2008 stellte die Beklagte ein Bauprogramm für den Ausbau der beiden Züge der Gerhard-Hauptmann-Straße sowie der Immanuel-Kant-Straße als Mischverkehrsflächen auf. Vorgesehen waren ferner Baumaßnahmen an der Straßenentwässerung und der Straßenbeleuchtung. Am 24. April 2008 beschloss der Rat der Beklagten, "den Hauptstraßenzug Gerhard-Hauptmann-Straße von der Wolfsburger Straße bis zur Eichendorffstraße mit der ringförmig verlaufenden öffentlichen Einrichtung Immanuel-Kant-Straße/Gerhard-Hauptmann-Straße" zu einer Abrechnungseinheit gemäß § 3 Abs. 1 ihrer Straßenausbaubeitragssatzung vom 17. Dezember 2007 - SABS - zusammen zu fassen.

Nachdem mit der Ausführung der Baumaßnahmen begonnen worden war, setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin und ihrem - zwischenzeitlich verstorbenen - Ehemann mit Bescheid vom 1. Juli 2008 für das Grundstück "Immanuel-Kant-Straße D., Flur D., Flurstück(e) E." eine Vorausleistung auf den Straßenausbaubeitrag in Höhe von 8.900,- Euro fest. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid: Die Ausbaumaßnahmen stellten eine nach der Straßenausbaubeitragssatzung beitragspflichtige Verbesserung der öffentlichen Einrichtung dar. Aufgrund der funktionalen Abhängigkeit der Immanuel-Kant-Straße von der Gerhard-Hauptmann-Straße werde der Ausbauaufwand für diese Straßen gemeinsam ermittelt und der Straßenausbaubeitrag im Rahmen einer Abrechnungseinheit festgesetzt. Da mit der Verbesserungsmaßnahme zwischenzeitlich begonnen worden sei, würden Vorausleistungen in Höhe von 85% des voraussichtlichen Straßenausbaubeitrags erhoben. Die zu einer Abrechnungseinheit verbundenen öffentlichen Einrichtungen dienten überwiegend dem Anliegerverkehr; so dass der voraussichtliche beitragsfähige Aufwand zu 75 % von den beitragspflichtigen Anliegern zu tragen sei.

Die Klägerin hat zur Begründung der von ihr gegen diesen Bescheid erhobenen Klage vorgetragen: Das zu einer Vorausleistung veranlagte Grundstück sei nur teilweise bebaubar; ein weiteres Wohnhaus könne nicht errichtet werden, da hierfür ein Zugang nicht angelegt werden könne. Ihr Haus stelle eines der minderwertigsten Häuser an der Immanuel-Kant-Straße dar und werde durch den Straßenausbau keine Wertsteigerung erlangen. Außerdem nutze sie die Straße nur zur Durchfahrt und parke auf dem eigenen Grundstück.

Die Klägerin hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Sie hat die Rechtmäßigkeit ihres Bescheids wie folgt verteidigt: Es komme für die Berechnung der rechtlich geschuldeten Vorausleistung nur darauf an, dass das veranlagte Grundstück vollständig im Innenbereich liege; unerheblich sei, ob die Grundstücksfläche vollständig überbaut werden könne. Ferner habe es für die Vorausleistungserhebung keine Bedeutung, ob die Bebauung des Grundstücks minderwertig sei. Schließlich komme es auch nicht darauf an, ob die Klägerin die ausgebaute Straße als Parkfläche nutze oder nicht; es sei ausreichend, dass die öffentliche Straße von dem veranlagten Grundstück aus genutzt werden könne.

Mit Urteil vom 10. Mai 2011 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid aufgehoben, soweit ein höherer Vorausleistungsbetrag als 6.500,- EUR festgesetzt worden ist, und im Übrigen die Klage abgewiesen. In der Begründung des Urteils heißt es im Wesentlichen: Der Vorausleistungsbescheid erweise sich, soweit er angefochten worden sei, teilweise als rechtswidrig. Die Beklagte sei nicht befugt gewesen, die Immanuel-Kant-Straße sowie die beiden Züge der Gerhard-Hauptmann-Straße, bei denen es sich um drei separate öffentliche Einrichtungen handele, zu einer Abrechnungseinheit zusammenzufassen. Es komme insoweit nicht darauf an, ob nach dem niedersächsischen Kommunalabgabenrecht die Bildung von Abrechnungseinheiten generell ausgeschlossen sei. Jedenfalls sei die Bildung einer Abrechnungseinheit deshalb nicht statthaft, weil zwischen den drei öffentlichen Einrichtungen kein Verhältnis einer funktionalen Abhängigkeit bestehe. Infolgedessen könne die Klägerin nur zu einer Vorausleistung für den Ausbau der Immanuel-Kant-Straße herangezogen werden. Bei der Aufwandsverteilung seien das 3.721 qm große Grundstück Flurstück 121/53 ebenso wie die Hausgrundstücke Immanuel-Kant-Straße Nr. H., I. und J. (Flurstücke 121/40, 121/39 und 121/38) mit ihrer gesamten Fläche als im Innenbereich gelegene eingeschossig bebaubare Grundstücke zu berücksichtigen. Für die Innenbereichslage der Grundstücke spreche die sich nördlich anschließende Bebauung jenseits der Straße "Am Lerchenfeld" sowie die sich östlich der Wolfsburger Straße anschließende lockere Einfamilienhausbebauung. Die Hinterliegergrundstücke mit den Flurstücksbezeichnungen 121/163, 121/164, 121/166 und 121/167 seien nicht als Außenbereichsgrundstücke, sondern als zweigeschossig bebaubare Grundstücke in die Aufwandsverteilung einzubeziehen, da die Eigentumsverhältnisse an diesen Grundstücken identisch zu den an der Immanuel-Kant-Straße anliegenden Vorderliegergrundstücken seien und jeweils auch eine einheitliche Grundstücksnutzung bestehe. Die Hinterliegergrundstücke mit den Flurstücksbezeichnungen 121/159, 121/160, 121/161 und 121/165 seien dagegen nicht in die Aufwandsverteilung einzubeziehen, denn sie stünden nicht im selben Eigentum wie die daran angrenzenden Vorderliegergrundstücke. Zu korrigieren sei die von der Beklagten vorgelegte Vergleichsberechnung zur Aufwandsermittlung und -verteilung bei einer separaten Abrechnung der Immanuel-Kant-Straße, soweit den Hausgrundstücken Immanuel-Kant-Straße F., K., L., J. und M. eine falsche Geschosszahl zugeordnet worden sei und infolgedessen die Grundstücksflächen mit falschen Nutzungsfaktoren multipliziert worden seien. Hingegen könne die Klägerin könne nicht beanspruchen, dass ihr Hausgrundstück teilweise nur als Außenbereichsfläche in die Aufwandsverteilung einbezogen werde, da das Grundstück aufgrund der umliegenden gleichartigen Bebauung vollständig im Innenbereich liege. Es sei für die Berechnung der Vorausleistung auch unerheblich, ob die Bebauung des Grundstücks minderwertig sei und ob die Klägerin die ausgebaute Straße als Parkfläche nutze. Im Ergebnis errechne sich auf der Grundlage der von der Beklagten vorgelegten Vergleichsberechnung für das Grundstück der Klägerin eine Vorausleistung von 6.500,- EUR. Der Bescheid sei daher rechtswidrig, soweit ein darüber hinaus gehender Betrag festgesetzt worden sei.

Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 26. April 2012 (9 LA 116/11) die Berufung zugelassen, soweit das Urteil die Festsetzung einer Vorausleistung von mehr als 6.500,- Euro und nicht mehr als 7.400,- Euro zum Gegenstand hatte; hinsichtlich des 7.400,- Euro übersteigenden Betrags hat der Senat den Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung abgelehnt. Es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, soweit das Verwaltungsgericht die Grundstücke Immanuel-Kant-Straße H., I. und J. sowie das Grundstück Flurstück 121/53 mit der vollen Fläche dem bebaubaren Innenbereich zugeordnet und mit einem entsprechend höheren Nutzungsfaktor in die Verteilung des umlagefähigen Aufwands einbezogen habe. Dies rechtfertige allerdings keine unbeschränkte Zulassung der Berufung, da bei einer vom Verwaltungsgericht abweichenden Bewertung die Erhebung einer Vorausleistung nur in Höhe von 7.400,- Euro, nicht aber in der festgesetzten Höhe von 8.900,- Euro zulässig sei.

Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte vor: Das Verwaltungsgericht habe die Hausgrundstücke Immanuel-Kant-Straße Nr. H., I. und J. zu Unrecht als vollständig im Innenbereich liegend bewertet. Der Bebauungszusammenhang setze sich nicht in nördlicher Richtung über diese Grundstücke hinweg fort, denn die Bebauung nördlich des Weges "Am Lerchenfeld" stelle eine Splittersiedlung im Außenbereich dar. Das überdurchschnittlich große Flurstück 121/53 sei selbst dann dem Außenbereich zuzurechnen, wenn man die Bebauung nördlich des Weges Am Lerchenfeld nicht als Splittersiedlung ansehe, da es für eine Baulücke im Innenbereich zu groß sei.

Die Beklagte hat im Berufungsverfahren ursprünglich beantragt,

Die Beklagte beantragt nunmehr,

Die Klägerin stellt keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakten Bezug genommen. Sie waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.