Gründe

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stade vom 21. August 2013 hat keinen Erfolg.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auf Antrag der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 6 A 2866/13 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 7. Juni 2013 (Installationsgebot) in der Fassung des Schriftsatzes vom 14. August 2013 (Zwangsmittelandrohung) wiederhergestellt bzw. (der Sache nach) angeordnet, weil eine materielle Interessenabwägung ein Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse ergibt. Auf die zutreffenden Ausführungen des mit der Beschwerde angefochtenen Beschlusses wird gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO Bezug genommen. Die Gründe, die der Antragsgegner zur Begründung seiner Beschwerde vorgetragen hat und auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine andere Entscheidung.

Die Annahme des Verwaltungsgerichts, das mit Bescheid des Antragsgegners vom 7. Juni 2013 verfügte Gebot, je eine berührungslose Entnahmen ermöglichende, desinfizierbare und gekennzeichnete Probennahmestelle vor und hinter dem Warmwasserbereiter der Wasserversorgungsanlage im Kindergarten "B." in A. zu installieren, lasse sich weder auf die vom Antragsgegner benannte Vorschrift des § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG -) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I, S. 1045), hier anzuwenden in der Fassung des Gesetzes vom 21. März 2013 (BGBl. I, S. 566), noch auf eine sonstige Rechtsgrundlage stützen, ist nicht zu beanstanden.

1. Die Verfügung dient nicht - wie dies § 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 IfSG voraussetzt - der Durchsetzung von Pflichten der Antragstellerin aus der Verordnung über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (Trinkwasserverordnung - TrinkwV 2001 -), hier noch anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. November 2011 (BGBl. I, S. 2370), zuletzt geändert m.W.v. 14. Dezember 2012 durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Trinkwasserverordnung vom 5. Dezember 2012 (BGBl. I, S. 2562), einer aufgrund des § 38 Abs. 1 i.V.m § 37 Abs. 1 IfSG erlassenen Rechtsverordnung.

a) Eine Pflicht der Antragstellerin, die dem vom Antragsgegner verfügten Installationsgebot entspräche, folgt nicht aus § 14 Abs. 3 Satz 4 TrinkwV 2001. Denn nach dieser Vorschrift müssen (nur) Unternehmer oder sonstige Inhaber einer Wasserversorgungsanlage nach § 14 Abs. 3 Satz 1 (i.V.m. Satz 2) TrinkwV 2001 sicherstellen, dass nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik geeignete Probennahmestellen an der Anlage vorhanden sind. Der dritte Absatz des § 14 TrinkwV 2001 bezieht sich von vornherein nur auf Wasserversorgungsanlagen nach § 3 Nr. 2 lit. d) und lit. e) TrinkwV 2001 mit einer Dusche oder Vernebelungseinrichtung, in denen sich eine "Großanlage zur Trinkwassererwärmung" (legaldefiniert in § 3 Nr. 12 TrinkwV 2001) befindet. Der Antragsgegner macht mit seiner Beschwerde gerade nicht geltend, dass die Anlage der Antragstellerin die dort geregelten Schwellen (Boiler oder zentraler Durchlauferhitzer mit Fassungsvermögen von mehr als 400 l [lit. a)] oder mehr als 3 l Rohrinhalt zwischen Wassererwärmer und Entnahmestelle [lit. b)]) überschreite. Vielmehr teilt er ausdrücklich die Einschätzung der Antragstellerin und des Verwaltungsgerichts, dass es sich um eine Kleinanlage zur Trinkwassererwärmung handelt.

b) Eine sonstige Grundlage für eine unmittelbar materiell-gesetzliche Verpflichtung der Antragstellerin ist in der TrinkwV 2001 nicht enthalten. Soweit der Antragsgegner pauschal auf sein Vorbringen aus dem Schriftsatz vom 14. August 2013 im Eilverfahren 6 B 2867/13 vor dem Verwaltungsgericht verweist, in welchem er sich auch auf § 17 Abs. 1 TrinkwV 2001 bezogen hat, ist der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO daran gehindert zu prüfen, ob die allgemein anerkannten Regeln der Technik - hier die technische Normen der DIN 2001-1, die für Kleinanlagen zur Trinkwassererwärmung gilt, es i.S.d. § 17 Abs. 1 TrinkwV 2001 fordern, dass auch derartige Anlagen mit Probennahmestellen vor und hinter dem Wassererwärmer zu planen, zu bauen und zu betreiben sind. Denn es fehlt insoweit an einer § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO genügenden Darlegung eines Beschwerdegrundes (vgl. zu einer derartigen pauschalen Inbezugnahme auch Bayer. VGH, Beschluss vom 2. Dezember 2005 - 11 CS 05.2363 -, [...] Rdnr. 13). Der Antragsgegner hat sich mit Bezug auf § 17 Abs. 1 TrinkwV 2001 nicht mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts aus dem angefochtenen Beschluss vom 21. August 2013 auseinandergesetzt, die vom Antragsgegner im Eilverfahren angeführten technischen Regelwerke (insbes. DIN 1988-200, VDI/DVGW-Richtlinie 6023 i.V.m. DIN EN ISO 19458 und DVGW-Arbeitsblatt W 551) gälten nur für Großanlagen zur Wassererwärmung, in denen systemische Legionellenuntersuchungen durchzuführen sind, und für Kleinanlagen gelte hingegen die DIN 2001-1.

2. Die Verfügung kann entgegen der Beschwerdebegründung auch nicht unmittelbar auf Vorschriften der TrinkwV 2001 gestützt werden, die eine Anordnung des Gesundheitsamts im Einzelfall zulassen.

a) Die Überwachungsvorschriften aus § 19 Abs. 1 Sätze 3 und 5, 1. HS. i.V.m. § 14 TrinkwV 2001 und § 19 Abs. 7 TrinkwV 2001 bieten entgegen der Auffassung des Antragsgegners keine Rechtsgrundlage, die das verfügte Installationsgebot decken könnte. Zwar trifft es zu, dass der Antragsgegner die Anlage der Antragstellerin, in der die Trinkwasserbereitstellung i.S.d. § 3 Nr. 11 TrinkwV 2001 im Rahmen einer öffentlichen Tätigkeit erfolgt, nach § 18 Abs. 1 Satz 1 TrinkwV 2001 durch sein Gesundheitsamt zu überwachen hat und sich der Umfang dieser Überwachung nach § 19 TrinkwV 2001 bestimmt. Das Gesundheitsamt legt bei Wasserversorgungsanlagen der von der Antragstellerin betriebenen Art (§ 3 Nr. 2 lit. e) TrinkwV 2001) gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 TrinkwV 2001 ohne weitere Voraussetzungen die Notwendigkeit für eine Besichtigung der Anlage fest.

aa) Dem Verwaltungsgericht ist jedoch in der Auffassung beizutreten, dass das Gesundheitsamt in diesem Zusammenhang durch § 19 Abs. 1 Satz 5, 1. HS. TrinkwV 2001 nicht ermächtigt wird, die Antragstellerin im Rahmen der Überwachung im Einzelfall zur Vorhaltung der qualifizierten Probennahmestellen i.S.d. § 14 Abs. 3 Satz 4 TrinkwV 2001 zu verpflichten. Soweit § 19 Abs. 1 Satz 5, 1. HS. TrinkwV 2001 für den Untersuchungsumfang der Überwachung auf § 14 TrinkwV 2001 verweist, lässt sich dies nämlich - mit dem Verwaltungsgericht und entgegen der Auffassung des Antragsgegners - nicht als Rechtsfolgenverweisung (mit der Konsequenz einer Installationspflicht aus § 14 Abs. 3 Satz 4 TrinkwV 2001 ohne Rücksicht auf den Charakter als Kleinanlage zur Wassererwärmung), sondern nur als Rechtsgrundverweisung deuten. Dies ergibt eine Auslegung dieser Norm nach den allgemein anerkannten Auslegungsmethoden. Ihr (isolierter) Wortlaut ist zwar unergiebig, ließe beide Varianten zu. Allerdings sprechen schon systematische Erwägungen gegen eine Rechtsfolgenverweisung. Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 TrinkwV 2001 prüft das Gesundheitsamt im Rahmen der Überwachung nach § 18 TrinkwV 2001 die Erfüllung der Pflichten, die dem Unternehmer oder sonstigen Inhaber einer Wasserversorgungsanlage nach der TrinkwV 2001 obliegen. Aus § 14 Abs. 3 Satz 4 TrinkwV 2001 ist die Antragstellerin nach den obigen Ausführungen des Senats gerade nicht verpflichtet. § 14 TrinkwV 2001 differenziert bei den in seinen einzelnen Absätzen statuierten Untersuchungspflichten deutlich nach den in § 3 Nr. 2 TrinkwV 2001 voneinander unterschiedenen Arten von Wasserversorgungsanlagen und bildet zum Teil noch Untergruppen für besondere Konstellationen. Diese Differenzierung mit Untergruppenbildung würde bei einer Deutung des § 19 Abs. 1 Satz 5, 1 HS. TrinkwV 2001 als Rechtsfolgenverweisung aufgegeben, ohne dass hierfür ein rechtfertigender Grund erkennbar wäre. Auch Sinn und Zweck streiten dafür, dass nur bei der in § 14 Abs. 3 TrinkwV 2001 auf der Tatbestandsseite vorausgesetzten Anlagenart bzw. -untergruppe (nämlich bei denjenigen Anlagen nach § 3 Nr. 2 lit. d) oder lit. e), die eine "Großanlage zur Trinkwassererwärmung" sowie eine Dusche oder Vernebelungseinrichtung enthalten) im Rahmen der amtlichen Überwachung eine systemische Untersuchung i.S.d. § 14 Abs. 3 Sätze 3 bis 5 TrinkwV 2001 einschließlich der Installation entsprechender Probennahmestellen angeordnet werden kann, weil nur bei diesen Wasserversorgungsanlagen eine spezifisch erhöhte Gefahr für ein gefährliches Legionellenwachstum besteht. Die Beschränkung der Legionellenuntersuchung auf derartige Wasserversorgungsanlagen entsprach auch der Intention des Verordnungsgebers der Ersten Verordnung zur Änderung der Trinkwasserverordnung vom 3. Mai 2011 (BGBl. I, S. 748; Berichtigung vom 30. September 2011, BGBl. I, S. 2062). So führte etwa die Begründung zum Verordnungsentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit im Zustimmungsverfahren nach Art. 80 Abs. 2 GG (BR-Drs. 530/10 vom 2. September 2010, S. 87) aus: "Es sollen nur Großanlagen im Sinne der [allgemein anerkannten Regeln der Technik] einbezogen werden, weil aus technischen Gründen das Risiko einer Kontamination mit Legionellen in Großanlagen eher gegeben ist.". Die zunächst nur in einer technischen Norm enthaltene Definition der "Großanlage zur Trinkwassererwärmung" wurde später durch die Zweite Änderungsverordnung vom 5. Dezember 2012 (a.a.O.) mit der Legaldefinition des § 3 Nr. 12 TrinkwV 2001 in eine Rechtsnorm überführt. Nach alledem ist kein Grund ersichtlich, weshalb die im Einzelfall aus Anlass einer amtlichen Überwachung aufgegebene Untersuchungs- und Installationspflicht bei einer von § 14 Abs. 3 Sätze 1 und 2 TrinkwV 2001 nicht erfassten Anlage weiter reichen sollte als die allgemeine Pflicht des Anlagenunternehmers oder sonstigen -inhabers, die er selbständig und anlasslos zu erfüllen hat. Gerade diese Wirkung hätte aber eine Rechtsfolgenverweisung.

bb) Auch § 19 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. Satz 2 TrinkwV 2001 ändert an diesem Ergebnis nichts. Es kann offenbleiben, inwieweit diese Norm qualitativ überhaupt als Rechtsgrundlage für belastende Installationsverfügungen in Betracht kommt. Aufgrund dieser Vorschrift hat das Gesundheitsamt bei Wasserversorgungsanlagen nach § 3 Nr. 2 lit. e) TrinkwV 2001, aus denen Trinkwasser im Rahmen einer öffentlichen Tätigkeit bereitgestellt wird - wie der der Antragstellerin - im Rahmen der Überwachung mindestens diejenigen Parameter zu untersuchen oder untersuchen zu lassen, von denen anzunehmen ist, dass sie sich in der Trinkwasser-Installation nachteilig verändern können. Hierzu hat es ein Überwachungsprogramm auf der Grundlage geeigneter stichprobenartiger Kontrollen in derartigen Anlagen einzurichten. Die von § 19 Abs. 7 Satz 1 TrinkwV 2001 geforderte Veränderlichkeit ist beim Vorkommen des Erregers Legionella spec. im Trinkwasser gemessen an dem in Anlage 3 Teil II zur TrinkwV 2001 geregelten technischen Maßnahmenwert von 100 KBE (koloniebildende Einheiten)/100 ml Wasser zwar anzunehmen. Die Beschwerde zeigt jedoch weder auf noch ist es sonst ersichtlich, dass die Norm die Befugnisse des Gesundheitsamtes, im Rahmen der Überwachung nach § 19 Abs. 1 TrinkwV 2001 die Einhaltung der Pflichten des Unternehmers oder sonstigen Inhabers der Wasserversorgungsanlage anhand von Trinkwasseruntersuchungen zu überprüfen, für diesen Parameter ohne weitere Besonderheiten in der Weise erweiterte, dass eine Legionellenuntersuchung aufgegeben werden könnte, wie sie von § 14 Abs. 3 (insbes. Sätze 4 und 5) TrinkwV 2001 i.V.m. technischen Normen für systemische Untersuchungen von Großanlagen zur Wassererwärmung verlangt wird.

cc) Soweit der Antragsgegner geltend macht, die Antragstellerin sei aufgrund seines bestandskräftig gewordenen Bescheides vom 17. November 2011, der im Anschluss an die amtliche Überwachung vom 3. November 2011 ergangen war, kraft behördlicher Anordnung im Einzelfall zu einer § 14 Abs. 3 TrinkwV 2001 entsprechenden jährlichen Untersuchung auf Legionellenbefall verpflichtet worden und müsse daher auch die von Satz 4 dieser Vorschrift geforderten, den allgemein anerkannten Regeln der Technik (vgl. DVGW-Arbeitsblatt W 551 Nr. 9.1; VDI/DVGW-Richtlinie 6023 Nr. 6.1 unter Verweis auf DIN EN ISO 19458) genügenden Probennahmestellen vorhalten, trifft die Schlussfolgerung nicht zu und vermag der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen.

Die Anordnung in dem genannten Bescheid lautet: "Die mikrobiologische Untersuchung auf Legionellen hat weiterhin jährlich zu erfolgen." Damit ist - ohne Rücksicht auf die rechtliche Zulässigkeit eines solchen Verfügungsinhalts nach § 19 Abs. 1 Satz 3 oder Abs. 7 Satz 2 TrinkwV 2001 bzw. nach § 20 Abs. 1 i.V.m. § 14 Abs. 5, 2. Alt. TrinkwV 2001 - nicht ausdrücklich angeordnet worden, dass das Rechtsregime des § 14 Abs. 3 (insbes. Satz 4) TrinkwV 2001 bei der jährlichen Untersuchung anzuwenden sei. Bei der gebotenen Auslegung vom objektiven Empfängerhorizont her (§ 133 BGB analog) lässt sich der Verfügung auch im Übrigen keinerlei Hinweis auf die Art und Weise der Legionellenuntersuchung oder die Gestaltung der Probennahmestellen entnehmen. Vielmehr musste ihr objektiver Empfänger in der Rolle der Antragstellerin - bei deren Anlage anlässlich der Überwachung in den Jahren 2010 und 2011 stets an peripheren Entnahmestellen (Wasserhähnen und Duschköpfen) gewonnene Wasserproben auf Legionellenvorkommen untersucht worden waren - den Bescheid als Adressat so verstehen, dass die Untersuchung wie bisher erfolgen, d.h. keine zusätzlich zu installierenden Probennahmestellen vor und hinter dem Wassererwärmer erfordern würde.

Im Übrigen weist der Senat darauf hin, dass auch für den Fall, dass bereits der Bescheid vom 17. November 2011 den vom Antragsgegner angenommenen weitergehenden Inhalt gehabt hätte, sich ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheides vom 7. Juni 2013 ergäben. Denn der Erlass eines Installationsgebotes stellte sich in diesem Fall aller Voraussicht nach als nicht erforderlich und damit wegen Unverhältnismäßigkeit als materiell rechtswidrig dar, weil der Antragsgegner dann ohne weiteres die Verwaltungsvollstreckung aus dem erstgenannten Bescheid hätte betreiben können.

b) Schließlich vermag die Beschwerde nicht mit der Begründung durchzugreifen, das Installationsgebot lasse sich alternativ auf § 14 Abs. 5, 2. Alt. (i.V.m. § 20 Abs. 1 Nr. 1) TrinkwV 2001 stützen. Nach diesen Normen kann das Gesundheitsamt u.a. anordnen, dass der Unternehmer oder sonstige Inhaber einer Wasserversorgungsanlage die zu untersuchenden Proben an bestimmten Probennahmestellen nach bestimmten technischen Vorgaben zu entnehmen oder entnehmen zu lassen hat. Das Installationsgebot aus dem Bescheid vom 7. Juni 2013 könnte sich insoweit als Komplettierung (in der Diktion des Antragsgegners: als "konsequente Folgemaßnahme") des mit bestandskräftigem Bescheid vom 17. November 2011 verfügten Legionellenuntersuchungsgebots verstehen. Von der Rechtsfolgenseite her lassen die genannten Vorschriften es prinzipiell zu, das Rechtsregime des § 14 Abs. 3 Satz 4 TrinkwV 2001 im Ergebnis auch bei Anlagen anzuordnen, für die § 14 Abs. 3 TrinkwV 2001 unmittelbar nicht gilt (vgl. dazu auch die Begründung des Bundesministeriums für Gesundheit zum Entwurf einer Zweiten Verordnung zur Änderung der Trinkwasserverordnung, BR-Drs. 525/12 vom 31. August 2012, S. 28).

Anders als der Antragsgegner im Ausgangspunkt meint, sind derartige behördliche Verfügungen, die im Ergebnis die gesetzlichen Pflichten aus § 14 TrinkwV 2001übersteigende konkret-individuelle Verpflichtungen erzeugen, jedoch rechtlich nicht jederzeit und voraussetzungslos zulässig. Soweit der Antragsgegner insoweit mit der Beschwerde auf die Begründung zu § 14 TrinkwV 2001 in Gestalt der Ersten Verordnung zur Änderung der Trinkwasserverordnung (BR-Drs. 530/10, a.a.O., S. 88) verweist, nach welcher das Gesundheitsamt "darüber [über § 14 Abs. 3 TrinkwV 2001] hinaus jederzeit weitergehende Untersuchungen anordnen" könne, gibt diese Passage die geltenden rechtlichen Anforderungen nur verkürzt wieder. Vielmehr fordert § 20 Abs. 1 TrinkwV 2001 tatbestandlich, dass solche Verfügungen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zum Schutz der menschlichen Gesundheit oder zur Sicherstellung einer einwandfreien Beschaffenheit des Trinkwassers erforderlich sind.

Dass hier derartige Umstände des Einzelfalls vorliegen, ist entgegen der weiteren Beschwerdebegründung nicht ersichtlich. In den Jahren 2010 bis 2013 hat der Antragsgegner im Kindergarten "B." jährlich stets an Wasserhähnen bzw. Duschköpfen entnommene Wasserproben untersucht und dabei Legionellenkonzentrationen (weniger als 5 KBE/100 ml) festgestellt, die von dem in Anlage 3 Teil II geregelten technischen Maßnahmenwert von 100 KBE/100 ml sehr weit entfernt waren. Der bloße Charakter des Kindergartenbetriebs als "sensible" Nutzung rechtfertigt es nicht, die Grundentscheidung des Verordnungsgebers, aus technischen Gründen abstrakt-generell lediglich bei Großanlagen zur Wassererwärmung eine Legionellenuntersuchung auch am Wassererwärmer durchzuführen, dadurch zu konterkarieren, dass konkret-individuell ohne weitere Besonderheiten des Einzelfalls solche Kleinanlagen standardisiert einem § 14 Abs. 3 TrinkwV 2001 entsprechenden Untersuchungsumfang ausgesetzt werden. Insoweit trägt auch der Verweis des Antragsgegners auf das Urteil des VG Saarlouis vom 23. Februar 2010 - 3 K 552/09 -, [...], nichts aus. Darin hatte dieses Gericht eine Verfügung aufgrund des § 14 Abs. 6 Satz 2 TrinkwV 2001 in der bis zum 31. Oktober 2011 geltenden Fassung - a.F. - (der Vorläufervorschrift des § 14 Abs. 5, 2. Alt. i.V.m. § 20 Abs. 1 TrinkwV 2001), mit der die Untersuchung der Wasserversorgungsanlage einer stark frequentierten Gaststätte angeordnet worden war, mit dem Argument für rechtmäßig erachtet, der zwangsläufig hohe Trinkwasserbedarf in dieser Gaststätte lasse im Einzelfall eine Untersuchung zum Schutz der menschlichen Gesundheit erforderlich erscheinen. Eine vergleichbare Situation weist der Kindergarten "B." nicht auf. Nach den unwidersprochenen Angaben der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren beschränkt sich der Wasserverbrauch der Einrichtung auf lediglich maximal 115 m³ im Jahr, was dem jährlichen Wasserbedarf eines Zwei- bis Dreipersonenhaushaltes entspricht. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die vor dem VG Saarlouis streitgegenständliche Verfügung - anders als im vorliegenden Fall - auf einen Untersuchungsumfang gerichtet war, der der gesetzlichen Verpflichtung aus § 14 TrinkwV 2001 a.F. entsprach, d.h. nicht darüber hinausreichte.

c) Andere Rechtsgrundlagen für eine Anordnung im Einzelfall sind nicht ersichtlich. Insbesondere scheiden § 9 Abs. 8 Satz 2 i.V.m. § 16 Abs. 7 TrinkwV 2001 aus, weil diese gestuft anwendbaren Normen auf der Tatbestandsseite voraussetzen, dass bereits eine Überschreitung des technischen Maßnahmenwertes aus Anlage 3 Teil II festgestellt wurde, was - wie ausgeführt - vorliegend nicht der Fall ist.