Oberverwaltungsgericht Niedersachsen
Urt. v. 19.05.2015, Az.: 8 LB 92/14

Berufung; Genehmigung; gesetzliche Zweckbestimmung; Gleichbehandlung; Kinderbetreuung; Krippenplatz; Kündigungsrecht; Rückwirkung; Subvention; Verwaltungspraxis; Vorbehalt; vorzeitiger Vorhabensbeginn; Zuwendung

Bibliographie

Gericht
OVG Niedersachsen
Datum
19.05.2015
Aktenzeichen
8 LB 92/14
Entscheidungsform
Urteil
Referenz
WKRS 2015, 45261
Entscheidungsname
[keine Angabe]
ECLI
[keine Angabe]

Verfahrensgang

vorgehend
VG - 19.09.2013 - AZ: 4 A 170/12

Tenor:

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 4. Kammer - vom 19. September 2013 geändert.

Die Klage wird in vollem Umfang abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt von der Beklagten eine Zuwendung für die Errichtung von Krippenplätzen.

Am 28. Oktober 2011 schloss die Katholische Kirchengemeinde A. in Lingen mit der B. Architekten und Ingenieure C. einen Generalplanervertrag betreffend Baumaßnahmen am Kindergarten D. in Lingen. Das Bauprogramm beinhaltet den Umbau des Bestandsgebäudes, die Erweiterung durch Aufstockung für die Ergänzung des Kindergartens mit Nebenräumen und die Einrichtung einer Krippe mit zwei Gruppen. Der Vertrag umfasst nach § 1 Abs. 3 unter anderem die Leistungsphasen 1 bis 9 der Objektplanung für Gebäude nach der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure. Der Vertrag stand unter dem Vorbehalt der schriftlichen Genehmigung des Bischöflichen Generalvikariats Osnabrück, die am 1. April 2012 erteilt worden ist.

Unter dem 1. Dezember 2011 beantragte die Klägerin eine Förderung von Aufwendungen zur Errichtung von zwei Krippengruppen in der Kindertagesstätte D. in Lingen nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Investitionen im Bereich der Kinderbetreuung der unter Dreijährigen (Richtlinie Investitionen Kinderbetreuung - RIK). Sie begehrte zur Weiterleitung an die Katholische Kirchengemeinde A. in Lingen als Letztempfänger einen nicht rückzahlbaren Zuschuss in Höhe von 150.000 EUR für Baumaßnahmen und in Höhe von weiteren 45.000 EUR für die Beschaffung von Ausstattungsgegenständen, legte den Vorhabenzeitraum von Januar 2012 bis Oktober 2012 fest und versicherte, dass mit dem Vorhaben erst nach Eingang des Antrags bei der Beklagten begonnen werde. Die Beklagte bestätigte mit Schreiben vom 7. Dezember 2011, dass der Antrag bei ihr am 5. Dezember 2011 eingegangen sei und dass nach Nr. 7.5 RIK eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns als erteilt gelte. Die Beklagte beschied diesen Antrag - unter anderem wegen Erschöpfung des auf die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Gemeindegebiet der Klägerin entfallenden Kontingents von Fördermitteln (vgl. Nr. 7.3 RIK) - bisher nicht.

Unter dem 19. Januar 2012 schloss die Katholische Kirchengemeinde A. in Lingen mit der E. einen VOB-Bauleistungsvertrag, auf dessen Grundlage in der Folge die zur Errichtung von zwei Krippengruppen in der Kindertagesstätte D. erforderlichen Baumaßnahmen durchgeführt worden sind.

Unter dem 2. April 2012 beantragte die Klägerin eine weitere Förderung von Aufwendungen zur Errichtung von zwei Krippengruppen in der Kindertagesstätte D. in Lingen nunmehr nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für den Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren (Richtlinie Ausbau Tagesbetreuung - RAT). Sie begehrte zur Weiterleitung an die Katholische Kirchengemeinde A. in Lingen als Letztempfänger einen nicht rückzahlbaren Zuschuss in Höhe von 210.000 EUR, legte den Vorhabenzeitraum vom 2. Januar 2012 bis Ende Oktober 2012 fest und versicherte, dass mit dem Vorhaben erst nach Eingang des Antrags bei der Beklagten begonnen werde. Die Beklagte bestätigte mit Schreiben vom 4. April 2012, dass der Antrag bei ihr am 3. April 2012 eingegangen sei und dass nach Nr. 7.5 RAT eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns als erteilt gelte. Die Beklagte wies darauf hin, dass die Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns nur den Zeitraum ab dem Antragseingang erfasse, so dass nach dem im Antrag genannten Vorhabenbeginn ein Verstoß gegen das Verbot vorliege. Hierzu nahm die Klägerin mit Schreiben vom 17. Juli 2012 Stellung und machte geltend, dass der Antrag nach der RIK vom 1. Dezember 2011 als Antrag nach der RAT auszulegen und weiter zu behandeln sei, so dass ein Verstoß gegen das Verbot eines vorzeitigen Vorhabenbeginns nicht gegeben sei. Die Beklagte lehnte diese Vorgehensweise mit Schreiben vom 23. Juli 2012 ab, da die RIK und die RAT zwar den gleichen Zuwendungszweck beträfen, es sich aber um verschiedene Förderprogramme mit unterschiedlichen Zuwendungsvoraussetzungen handele.

Nach Anhörung lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 8. November 2012, der Klägerin zugestellt am 12. November 2012, den Antrag vom 2. April 2012 wegen eines Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns ab.

Die Klägerin hat am 5. Dezember 2012 bei dem Verwaltungsgericht Osnabrück Klage erhoben. Sie hat in Abrede gestellt, dass die Ablehnung des Antrags dem Sinn und Zweck der Förderrichtlinien entspräche. Sie habe nur zügig und engagiert die Voraussetzungen für die Erfüllung des gesetzlichen Anspruchs auf einen Betreuungsplatz für unter Dreijährige bis zum 1. August 2013 schaffen wollen. Den Antrag nach der RIK habe sie rechtzeitig vor dem Vorhabenbeginn gestellt. Dies sei vorsorglich für den Fall geschehen, dass im Land Niedersachsen nicht verbrauchte Mittel umverteilt würden oder eine Mittelaufstockung erfolgen oder eine Nachfolgeregelung erlassen werden sollte. Die Beklagte habe hierauf eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns erteilt. Unverzüglich nach Inkrafttreten der RAT habe sie ihren Antrag auf Gewährung einer Zuwendung nach der RIK modifiziert. Dies zeige, wie sehr sie mit der Bewilligung einer Zuwendung gerechnet und auf diese vertraut habe. Mit einer Ablehnung wegen eines Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns habe sie nicht rechnen können. Eine Förderung wäre zudem ohne weiteres möglich gewesen, wenn das Vorhaben von ihr hinausgezögert und erst nach Inkrafttreten der RAT begonnen worden wäre.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 8. November 2012 zu verpflichten, ihr eine Zuwendung in Höhe von 210.000 EUR zu gewähren,

hilfsweise, den Bescheid der Beklagten vom 8. November 2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihren Antrag vom 2. April 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat die Ablehnung des Antrags wegen eines Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns verteidigt. Für den Zeitpunkt des Beginns eines Vorhabens, für das eine Förderung nach der RAT beantragt sei, könne nicht auf den Zeitpunkt des Eingangs des Antrages oder der Erteilung einer Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns nach der RIK abgestellt werden. Es handele sich um zwei verschiedene Förderprogramme, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang zueinander stünden. In Nr. 7.5 RAT sei auch bestimmt, dass eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns erst mit dem Eingang des Antrages als erteilt gelte. Aus der Systematik der Richtlinie und dem Sinn und Zweck des Verbots des vorzeitigen Vorhabenbeginns ergebe sich eindeutig, dass nur und ausschließlich ein Antrag nach der RAT, nicht aber eine etwaiger früherer Antrag nach der RIK diese Fiktion auslöse. Die Klägerin könne auch eine (rückwirkende) Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns nicht beanspruchen. Es fehle schließlich an Umständen, die ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin in die Gewährung einer Zuwendung begründen könnten.

Mit Urteil vom 19. September 2013 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 8. November 2012 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 2. April 2012 auf Gewährung einer Zuwendung für Investitionen zur Schaffung von zwei Kindergruppen (30 Betreuungsplätze) für Kinder unter drei Jahren in der Kindertagesstätte D. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Es hat die Ablehnung des Antrags wegen eines Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns für rechtswidrig erachtet. Die Praxis der Beklagten, alle Zuwendungsanträge nach der RAT wegen Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns dann abzulehnen, wenn der Zuwendungsbewerber vor der Stellung des Antrages nach der RAT mit der Baumaßnahme begonnen habe, sei dann sachlich nicht hinreichend gerechtfertigt und damit willkürlich, wenn es um Zuwendungsbewerber gehe, die vor dem Verfahren nach der RAT von der Beklagten eine Bestätigung nach Nr. 7.5 RIK erhalten haben, wonach eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns als erteilt gelte. Die im Verfahren nach der RIK erteilte Bestätigung gelte in einem nachfolgenden Verfahren nach der RAT fort. Eine abweichende Behandlung sei entgegen der Annahme der Beklagten nicht deshalb gerechtfertigt, weil die Bestätigung nach Nr. 7.5 RIK auf einem anderen Förderprogramm als nach der RAT beruhe. Die der Annahme der Beklagten und ihrer dahingehenden Verwaltungspraxis zugrunde liegenden Erwägungen seien rechtlich nicht vertretbar, da sie ersichtlich im Widerspruch zum gesetzlich bestimmten Förderzweck stünden. Beide Förderrichtlinien hätten ihre Wurzeln in demselben Investitionsprogramm des Bundes, verfolgten denselben Zuwendungszweck und richteten sich an den gleichen Kreis von Zuwendungsbewerbern. Die im Verfahren nach der RIK erteilte Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns begründe danach einen Vertrauensschutz des Zuwendungsbewerbers, das zukünftige Förderanträge bei nachfolgenden Förderprogrammen nicht mit einem Hinweis auf den Verstoß gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns abgelehnt würden. Eine andere Sichtweise würde dem Förderzweck entgegenstehen, da die Städte und Gemeinden zur Wahrung einer optimalen Fördermöglichkeit mit dem Beginn von Baumaßnahmen so lange hätten warten müssen, bis das letzte vorgesehene Förderprogramm aufgelegt sei. In Fällen, wie dem entschiedenen, sei das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns in Verfahren nach der RAT sachfremd. Der Zuwendungsbewerber habe durch den vorausgegangenen Antrag nach der RIK hinreichend zu erkennen gegeben, dass er ohne die Zuwendung zur Realisierung des Vorhabens nicht in der Lage sei, und die Bewilligungsbehörde habe sich durch die Zulassung des vorzeitigen Vorhabenbeginns jedenfalls teilweise selbst gebunden. Die mit dem Verbot verfolgten Zwecke könnten daher nicht mehr erreicht werden.

Gegen dieses der Klage stattgebende Urteil richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 1. August 2014 - 8 LA 188/13 - wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel zugelassene Berufung der Beklagten.

Sie vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und betont die Unterschiede der Förderrichtlinien RIK und RAT, die eine Ablehnung der nach der RAT beantragten Zuwendung wegen Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns auch dann sachlich rechtfertigten, wenn auf einen vorausgegangenen Antrag nach der RIK eine Ausnahme von diesem Verbot als erteilt gelte. Die nach der RIK gewährten Zuwendungen seien von vorneherein aus Mitteln des Bundes und des Landes finanziert worden, während die Zuwendungen nach der RAT zunächst allein aus Landesmitteln gewährt worden seien. Die RAT sei keine bloße Aufstockung der RIK. Die Art und Höhe der gewährten Zuwendungen unterschieden sich deutlich. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts könne auch im vorliegenden Fall der mit dem Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns verfolgte Zweck erreicht werden. Denn die Klägerin habe durch ihr Verhalten keinesfalls hinreichend dokumentiert, das zu fördernde Vorhaben nicht ohne die Zuwendung realisieren zu können. Die Klägerin habe den Antrag nach der RIK gestellt und mit der Realisierung des Vorhabens begonnen, obwohl ihr seinerzeit bekannt gewesen sei, dass das ihr nach der RIK zustehende Gesamtkontingent an Fördermitteln bereits erschöpft war und sie folglich eine Zuwendung nach RIK nicht mehr erhalten konnte. Die Klägerin habe im Schreiben vom 28. April 2011 eingeräumt, dass sie Kenntnis von der Ausschöpfung des Kontingents habe, aber gleichwohl weitere Maßnahmen zur Schaffung zusätzlicher Krippenplätze durchführen werde. Die mit der RAT verfolgte Anreizfunktion konnte daher nicht mehr erreicht werden.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 4. Kammer - vom 19. September 2013 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung, vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und macht darüber hinaus geltend, dass die Einhaltung des Verbots des vorzeitigen Vorhabenbeginns anhand des konkreten Vorhabens, nicht aber anhand der darauf anzuwendenden Förderrichtlinie zu beurteilen sei. Das Vorhaben sei hier durchweg unverändert geblieben, so dass die von der Beklagten unter dem 7. Dezember 2011 erteilte Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns für das Vorhaben als solches fortgelte und eine Förderung sowohl nach der RIK als auch nach der RAT in Betracht komme. Wegen der bereits erteilten Ausnahme sei es ihr nicht möglich, jedenfalls aber nicht notwendig gewesen, erneut rechtzeitig eine Ausnahme zu beantragen. Zudem habe sie das mit einem vorzeitigen Vorhabenbeginn verbundene Indiz, sie sei zur Realisierung des Vorhabens nicht auf die Gewährung der Zuwendung angewiesen, entkräftet. Durch den Antrag nach der RIK habe sie deutlich zu erkennen gegeben, auf die Zuwendung angewiesen zu sein. Die hier erwarteten Mittel habe sie durch Kredite zwischenfinanziert. Sie habe die Baumaßnahmen zügig beginnen müssen, um höhere Kosten durch Schadensersatzzahlungen bei Nichterfüllung des gesetzlichen Anspruchs auf einen Betreuungsplatz zu vermeiden. Sie habe die Gewährung der Zuwendung auch erwartet. Die Beklagte habe erst mit Schreiben vom 5. Juli 2012 und damit nach der Stellung des Antrages nach der RAT erklärt, dass der Antrag nach der RIK ruhe, weil das Kontingent an Fördermitteln erschöpft sei. Zudem sei an sie die Aufforderung ergangen, weitere Informationen für den Fall zu erteilen, dass Fördermittel aus anderen Kontingenten umverteilt würden oder eine Förderung nach der RAT erfolgen werde. Der Beklagten wäre es also möglich gewesen, anstelle der Auflegung der RAT das Kontingent nach der RIK zu erhöhen und so eine Förderung zu gewähren. Schließlich habe die Beklagte das ihr eröffnete Ermessen, nachträglich eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns zu erteilen, nicht richtig ausgeübt. Sinn und Zweck der Förderrichtlinie forderten hier eine solche Ausnahme.

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 4. März 2015 schriftlich ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle des Senats erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte, die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakte A) und die beigezogenen Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Osnabrück in den Verfahren 4 A 171/12 und 4 A 178/12 (Beiakten B und C) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Berufung der Beklagten, über die der Berichterstatter anstelle des Senats im Einverständnis der Beteiligten nach § 87a Abs. 2 und 3 VwGO entscheidet, ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht teilweise stattgegeben.

Der Bescheid der Beklagten vom 8. November 2012, mit dem sie den Antrag der Klägerin vom 2. April 2012 auf Gewährung einer Zuwendung für Aufwendungen zur Errichtung von zwei Krippengruppen in der Kindertagesstätte D. abgelehnt hat, ist rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Das Land Niedersachsen, handelnd durch die Beklagte, gewährt nach Maßgabe der vom Niedersächsischen Kultusministerium erlassenen Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für den Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren (Richtlinie Ausbau Tagesbetreuung - RAT) vom 28. März 2012 (Nds. MBl. S. 262), geändert am 1. November 2012 (Nds. MBl. 998) und neu gefasst am 4. Februar 2014 (Nds. MBl. S. 312), der Verwaltungsvorschriften zu § 44 der Landeshaushaltsordnung - VV LHO zu § 44 - (Nds. MBl. 1996, 1868) und der Verwaltungsvorschriften für Zuwendungen an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften in der Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts - VV-Gk - Zuwendungen für den Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren (Nrn. 1.1 und 7.1 RAT).

Derartige Richtlinienbestimmungen begründen nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.1.1996 - BVerwG 11 C 5.95 -, NJW 1996, 1766, 1767 m.w.N.). Eine über die ihnen zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird vielmehr nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.4.1997 - BVerwG 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220, 223 f.; Urt. v. 17.4.1970 - BVerwG 7 C 60.68 -, BVerwGE 35, 159, 161 f.), dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.4.2003 - BVerwG 3 C 25.02 -, NVwZ 2003, 1384 f.; Senatsbeschl. v. 7.10.2011 - 8 LA 93/11 -, juris Rn. 6 jeweils m.w.N.). Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.2.1995 - BVerwG 2 C 19.94 -, NVwZ-RR 1996, 47, 48; Senatsbeschl. v. 7.10.2011, a.a.O., jeweils m.w.N.).

Nach der danach maßgeblichen Verwaltungspraxis der Beklagten, die mit den Bestimmungen der RAT offensichtlich vereinbar ist, werden Zuwendungen für den Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren nur für solche Vorhaben bewilligt, die noch nicht begonnen worden sind (Nrn. 1.1 und 7.1 RAT in Verbindung mit Nr. 1.3 Satz 1 VV LHO zu § 44/VV-Gk). Als Vorhabenbeginn ist grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages zu werten (Nrn. 1.1 und 7.1 RAT in Verbindung mit Nr. 1.3 Satz 3 VV LHO zu § 44/VV-Gk). Bei Baumaßnahmen gelten Planung, Bodenuntersuchung und Grunderwerb nicht als Beginn des Vorhabens (Nrn. 1.1 und 7.1 RAT in Verbindung mit Nr. 1.3 Satz 4 VV LHO zu § 44/VV-Gk). Das Verbot des vorzeitigen Beginns eines Vorhabens soll den die staatliche Förderung begehrenden Zuwendungsbewerber vor finanziellen Nachteilen bewahren, wie sie etwa durch vertragliche oder finanzielle Bindungen im Hinblick auf das zu fördernde Vorhaben vor Stellung des Zuwendungsantrages entstehen können. Es soll aber auch die Entscheidungsfreiheit und die haushaltsrechtliche Verantwortlichkeit der Bewilligungsbehörde schützen, deren Einwirkungsmöglichkeiten auf das Vorhaben sichern und unnötige Bewilligungen vermeiden. Die Zuwendung soll nur für den Fall gewährt werden, dass der Zuwendungsbewerber das geplante Vorhaben ohne die beantragte Zuwendung mangels finanzieller Mittel gar nicht durchgeführt hätte, das Vorhaben aber als förderwürdig eingestuft wird. Die Zuwendung soll also im Allgemeininteresse einen Anreiz zur Durchführung eines Vorhabens schaffen. Demgegenüber ist es nicht Sinn und Zweck der Zuwendung, solche Vorhaben zu fördern, zu deren Ausführung und Finanzierung sich der Zuwendungsbewerber ohnehin entschlossen hat oder auch ohne staatliche Hilfe in der Lage ist (vgl. zu Vorstehendem: Senatsbeschl. v. 23.01.2014 - 8 LA 144/13 -, juris Rn. 13 (zur RIK) mit weiteren Nachweisen).

Im Einklang mit der so beschriebenen Verwaltungspraxis hat die Beklagte den Antrag der Klägerin vom 2. April 2012 auf Gewährung der Zuwendung wegen Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns abgelehnt.

Zum einen ist bereits am 28. Oktober 2011 zwischen der Katholischen Kirchengemeinde A. in Lingen als Letztempfänger der beantragten Zuwendung und der B. Architekten und Ingenieure C. ein Generalplanervertrag über das zu fördernde Bauvorhaben geschlossen worden. Dieser Generalplanervertrag umfasst nach seinem § 1 Abs. 3 bereits alle neun Leistungsphasen der Objektplanung für Gebäude nach der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure. Er überschreitet daher die in der Verwaltungspraxis der Beklagten und den zugrunde liegenden Richtlinienbestimmungen jedenfalls ab der Leistungsphase 7 (Mitwirkung bei der Vergabe) gezogene Grenze zwischen der bloßen Planung des Vorhabens und dessen Ausführung (vgl. hierzu mit eingehender Begründung: Senatsurt. v. 13.9.2012 - 8 LB 58/12 -, juris Rn. 38 ff.).

Soweit die Klägerin sich demgegenüber darauf beruft, der Generalplanervertrag sei erst nach Erteilung der schriftlichen Genehmigung des Bischöflichen Generalvikariats Osnabrück am 1. April 2012 wirksam geworden, geht sie fehl. Es trifft zwar zu, dass der Generalplanervertrag unter dem Vorbehalt einer schriftlichen Genehmigung des Bischöflichen Generalvikariats Osnabrück geschlossen worden ist. § 16 Abs. 1 Nr. 13 des Kirchenvermögensverwaltungsgesetzes für die Diözese Osnabrück vom 15. November 1987 (Kirchliches Amtsblatt für die Diözese Osnabrück, Band 46, Nr. 42), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Dezember 2013 (Kirchliches Amtsblatt für die Diözese Osnabrück, Band 59, Nr. 22), ordnet einen solchen Genehmigungsvorbehalt ausdrücklich an (vgl. zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer solchen kirchenrechtlichen Bestimmung und ihren Wirkungen im säkularen Rechtsbereich: BAG, Urt. v. 16.9.2004 - 2 AZR 447/03 -, juris Rn. 67 f.; Zilles/Kämper, Kirchengemeinden als Körperschaften im Rechtsverkehr - Voraussetzungen und Funktionsstörungen rechtswirksamer Betätigung, in: NVwZ 1994, 109 ff. [BVerwG 13.10.1993 - BVerwG 7 B 39.93] jeweils m.w.N.). Die danach erforderliche Genehmigung ist unter dem 1. April 2012 erteilt worden. Sie ist ein privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt (vgl. OLG Düsseldorf, Urt. v. 27.8.2013 - 21 U 107/12 -, juris Rn. 56 f. m.w.N.). Die Folgen ihrer Erteilung ergeben sich daher aus öffentlichem Recht und nicht aus den bürgerlich-rechtlichen Bestimmungen über die Zustimmung zu Rechtsgeschäften nach §§ 182 ff. BGB. Deshalb findet auch § 184 Abs. 1 BGB, nach dem die Genehmigung regelmäßig auf den Zeitpunkt der Vornahme des Rechtsgeschäfts zurückwirkt, keine unmittelbare oder entsprechende Anwendung (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.1.2004 - BVerwG 6 C 1.03 -, BVerwGE 120, 54, 59). Im Regelfall kommt der behördlichen Genehmigung eines Rechtsgeschäfts aber Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses zu, wenn sich nicht aus dem Genehmigungserfordernis selbst oder den mit ihm im Zusammenhang stehenden Bestimmungen ausnahmsweise etwas Anderes ergibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.1.2004, a.a.O.; BGH, Urt. v. 15.6.1960 - V ZR 105/59 -, BGHZ 32, 383, 389 f.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 35 Rn. 217). Für eine solche Ausnahme bestehen hier aber keine Anhaltspunkte. Die Erreichung des mit dem kirchenrechtlichen Genehmigungsvorbehalt verbundenen Zwecks ist durch eine Rückwirkung nicht gefährdet. Der Genehmigungsvorbehalt nach § 16 des Kirchenvermögensverwaltungsgesetzes für die Diözese Osnabrück dient dazu, eine geordnete Verwaltung des kirchlich-öffentlichen Zwecken dienenden Kirchenvermögens zu gewährleisten (vgl. LAG Düsseldorf, Urt. v. 12.6.2003 - 5 Sa 1324/02 -, juris Rn. 46) und kirchliche Teilgliederungen vor unbedachten und nicht im kirchlich-öffentlichen Interesse liegenden Rechtshandlungen ihrer Organe zu bewahren (vgl. OLG Braunschweig, Beschl. v. 25.6.1991 - 2 W 19/91 -, NJW-RR 1992, 440, 441). Die Erreichung dieses Zwecks wird auch dadurch gewährleistet, dass das ohne die erforderliche Genehmigung geschlossene Rechtsgeschäft zunächst schwebend unwirksam ist und für den Fall der Versagung der Genehmigung endgültig unwirksam wird oder für den Fall der Erteilung der Genehmigung unter Beendigung der schwebenden Unwirksamkeit rückwirkend wirksam wird. Aus den mit dem Genehmigungsvorbehalt in Zusammenhang stehenden Bestimmungen des Kirchenvermögensverwaltungsgesetzes für die Diözese Osnabrück, der Bauordnung für die Diözese Osnabrück in der zuletzt am 12. November 2001 geänderten Fassung (Kirchliches Amtsblatt für die Diözese Osnabrück, Band 53, Nr. 10) und der Geschäftsanweisung für die Kirchenvorstände in der Diözese Osnabrück in der Fassung vom 6. Dezember 2014 (veröffentlicht unter: www.bistum.net/fix/files/990/artikel/doc/Geschaeftsanweisung %20GAKV%20ge%E4ndert.2.pdf; Stand: 5.5.2015) ergibt sich nichts Anderes.

Ohne Erfolg beruft die Klägerin sich auch auf das Recht zur Kündigung, wie es in § 17 des Generalplanervertrages vorgesehen ist. Es trifft zwar zu, dass der Abschluss eines dem zu fördernden Vorhaben zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages mit Blick auf das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns unschädlich ist, wenn sich der Zuwendungsbewerber für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung rechtlich und tatsächlich ungebunden die Entscheidung vorbehalten hat, das Vorhaben nicht durchzuführen. Ein solcher Vorbehalt erfordert - unabhängig von der konkreten zivilrechtlichen Gestaltungsform - aber ein eindeutiges und ohne Folgen bleibendes Recht zur Aufhebung oder Beendigung des geschlossenen Vertrages für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung (vgl. zu Vorstehendem: Senatsurt. v. 13.9.2012, a.a.O., Rn. 35 und 51 m.w.N.). Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt ein solcher Vorbehalt mit dem Recht zur Kündigung, wie es in § 17 des Generalplanervertrages vorgesehen ist, hier aber nicht vor. Das Recht ist zwar in § 17 Abs. 1 des Generalplanervertrages eindeutig formuliert. Dem Bauherrn, hier der Katholischen Kirchengemeinde A. in Lingen als Letztempfänger der beantragten Zuwendung, wird auch ein Recht zur voraussetzungslosen Beendigung des Vertrages durch jederzeitige Kündigung eingeräumt. Eine solche Kündigung bleibt nach § 17 Abs. 3 des Generalplanervertrages aber für den Bauherrn nicht folgenlos, wenn er, wie hier bei einer Beendigung des Vertrages mangels finanzieller Mittel zu dessen Erfüllung, den Kündigungsgrund zu vertreten hat. Er schuldet dann die Vergütung entsprechend der gesetzlichen Regelung in § 649 Satz 2 und 3 BGB und ist insoweit zumindest tatsächlich bei seiner Entscheidung, das Vorhaben nicht durchzuführen, nicht mehr ungebunden (vgl. Senatsurt. v. 13.9.2012, a.a.O., Rn. 52).

Unabhängig von dem danach zum 28. Oktober 2011 wirksam gewordenen Generalplanervertrag sind zum anderen die zur Ausbau der Tagesbetreuung erforderlichen Baumaßnahmen, für die die Zuwendung beantragt worden ist, auch nach den Angaben der Klägerin bereits seit dem 19. Januar 2012 durchgeführt worden.

Die Klägerin kann danach wegen eines Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns die begehrte Zuwendung nicht beanspruchen. Gegen dieses Ergebnis wendet sie ohne Erfolg ein, dass das Vorliegen eines Verstoßes gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns entgegen der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten nicht bezogen auf den Zeitpunkt der Antragstellung nach RAT, sondern bezogen auf den Zeitpunkt der vorausgegangenen Antragstellung nach RIK zu beurteilen sei.

Selbst wenn der Ansicht der Klägerin zuzustimmen wäre und die Antragstellung nach RIK für eine nachfolgende Antragstellung nach RAT mit Blick auf eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns fortgälte, läge hier ein Verstoß gegen dieses Verbot vor. Denn der Generalplanervertrag für das zu fördernde Bauvorhaben ist, wie dargestellt, bereits mit Wirkung vom 28. Oktober 2011 über alle neun Leistungsphasen der Objektplanung für Gebäude nach der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure geschlossen worden. Damit liegt nach der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten auch schon ein förderschädlicher Vorhabenhabenbeginn vor der Antragstellung nach RIK am 5. Dezember 2011 vor.

Unabhängig davon ist die in der Verwaltungspraxis der Beklagten vorgenommene strikte Trennung der Förderungen nach der RIK und nach der RAT aber auch in der Sache nicht zu beanstanden. Denn diese Verwaltungspraxis verletzt weder den grundgesetzlichen Gleichheitssatz noch überschreitet sie den Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung festgelegt ist (vgl. zu diesem Maßstab einer gerichtlichen Überprüfung der verwaltungspraktischen Anwendung von Förderrichtlinien: BVerwG, Urt. v. 25.4.2012 - BVerwG 8 C 18.11 -, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 112; Urt. v. 23.4.2003, a.a.O., S. 1385; Urt. v. 26.4.1979 - BVerwG 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45, 51 jeweils m.w.N.).

Die verwaltungspraktisch gleichmäßige Anwendung des Verbotes des vorzeitigen Vorhabenbeginns auf einerseits Zuwendungsbewerber, die nur einen Antrag auf Förderung nach der RAT, und andererseits Zuwendungsbewerber, die vor dem Antrag auf Förderung nach der RAT auch einen Antrag auf Förderung nach der RIK gestellt haben und denen eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns nach Nr. 7.5 RIK bescheinigt worden ist, verstößt nicht gegen den grundgesetzlichen Gleichheitssatz. Ein vorausgegangener Antrag auf Förderung nach der RIK und eine daraufhin bescheinigte Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns nach Nr. 7.5 RIK begründen mit Blick auf die beantragte Förderung nach der RAT keine wesentlichen Unterschiede, die eine Gleichbehandlung der genannten Gruppen von Zuwendungsbewerbern als sachfremd und damit willkürlich ausschließen würden.

Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts, die maßgeblich auf der Annahme beruht, die Förderung nach der RAT sei eine nahezu zwangsläufige Fortsetzung der vorausgegangenen Förderung nach der RIK, beide Förderrichtlinien beruhten auf demselben Investitionsprogramm und stünden in unmittelbarem Zusammenhang (Urt. v. 19.9.2013, Umdruck S. 12), teilt der Senat nicht. Denn die Richtlinie Investitionen Kinderbetreuung - RIK - und die Richtlinie Ausbau Tagesbetreuung - RAT - unterscheiden sich unter anderem hinsichtlich der zugrunde liegenden Förderprogramme, der für die Förderung zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel, der Art der gewährten Förderung und auch der konkreten Zuwendungshöhe signifikant.

Im Jahr 2007 erweiterte der sogenannte "Krippengipfel" von Bund, Ländern und Kommunen die - zunächst mit dem Gesetz zum qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder – Tagesbetreuungsausbaugesetz - vom 27. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3852) gesetzten - politischen Ziele zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder. Danach sollten bis zum Jahr 2013 für bundesdurchschnittlich 35 Prozent der Kinder im Alter von ein bis drei Jahren Betreuungsplätze in einer Tageseinrichtung oder in der Kindertagespflege bereitgestellt werden. Die rechtlichen Grundlagen hierfür legte der Bund mit den Bestimmungen in Artikel 1 des Gesetzes zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege - Kinderförderungsgesetz - vom 10. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2403), die unter anderem ab dem 1. August 2013 für jedes Kind mit Vollendung des ersten Lebensjahres einen Rechtsanspruch auf Förderung in einer Kindertageseinrichtung oder in Kindertagespflege vorsehen. Der Bund gewährte mit dem durch das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder vom 10. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2403, 2407), zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 22. Dezember 2014 (BGBl. I S. 2411), errichteten Bundessondervermögen "Kinderbetreuungsausbau" den Ländern zudem Finanzhilfen für Investitionen der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände zu Tageseinrichtungen und zur Tagespflege für Kinder unter drei Jahren. Die Einzelheiten der Durchführung des Investitionsprogramms regelte die zwischen Bund und Ländern am 18. Oktober 2007 geschlossene Verwaltungsvereinbarung Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung 2008 bis 2013“. Danach stellte der Bund dem Land Niedersachsen zur Finanzierung des Investitionsprogramms in den Jahren 2008 bis 2013 insgesamt 213,9 Millionen EUR zur Verfügung.

Auf diesen Grundlagen fußt die vom Niedersächsischen Kultusministerium und dem Niedersächsischen Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit erlassene Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Investitionen im Bereich der Kinderbetreuung der unter Dreijährigen (Richtlinie Investitionen Kinderbetreuung - RIK) vom 17. April 2008 (Nds. MBl. S. 532), zuletzt geändert am 8. August 2012 (Nds. MBl. S. 661), mit der das Land Niedersachsen vom 1. Januar 2008 bis zum 30. Juni 2014 Zuwendungen für Investitionen zur Schaffung von Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren gewährte.

Erst als absehbar war, dass die nach dem Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung 2008 bis 2013“ zur Verfügung stehenden Fördermittel ausgeschöpft sein werden, entschloss sich das Land Niedersachsen im Jahr 2012, eine zusätzliche landeseigene Förderung aufzulegen (vgl. Niedersächsischer Landtag, PlProt. 16/153, S. 20089 f.; Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums an die örtlichen Träger der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe v. 23.5.2013, Blatt 39 der Beiakte C). Auf der Grundlage der vom Niedersächsischen Kultusministerium erlassenen Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für den Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren (Richtlinie Ausbau Tagesbetreuung - RAT) vom 28. März 2012 (Nds. MBl. S. 262), geändert am 1. November 2012 (Nds. MBl. 998), gewährt das Land Niedersachsen seit dem 30. März 2012 Zuwendungen für den Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren. Die Fördermittel wurden zunächst allein aus Haushaltsmitteln des Landes Niedersachsen aufgebracht (vgl. Niedersächsischer Landtag, PlProt. 16/153, S. 20089 f.). In der Folge kamen die Bundesregierung und die Länder dahin überein, dass sie zusätzlich zu den beim Krippengipfel 2007 vereinbarten 750.000 Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren gemeinsam 30.000 zusätzliche Betreuungsplätze finanzieren wollen (vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP, Entwurf eines Gesetzes zur zusätzlichen Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege, BT-Drs. 17/12057, S. 2). Dem folgend stellte der Bund den Ländern nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur zusätzlichen Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege am 21. Februar 2013 (BGBl. I S. 250) mit dem Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung 2013/2014" zusätzliche Mittel zur Errichtung weiterer 30.000 Betreuungsplätze zur Verfügung. Mit diesen Mitteln sollen nach § 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder Investitionsvorhaben gefördert werden, die der Schaffung zusätzlicher Betreuungsplätze dienen und die ab dem 1. Juli 2012 begonnen wurden. Der Bund stellte dem Land Niedersachsen hiernach in den Jahren 2013 und 2014 Mittel in Höhe von insgesamt 54,7 Millionen EUR zur Verfügung. Mit diesen Mitteln stockte das Land Niedersachsen die bereits bestehende landeseigene Förderung nach der Richtlinie Ausbau Tagesbetreuung - RAT - auf und fasste diese am 4. Februar 2014 (Nds. MBl. S. 312) neu.

Neben den danach bestehenden Unterschieden hinsichtlich der zugrunde liegenden Förderprogramme und der für die Förderung zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel unterscheiden sich die RIK und die RAT auch hinsichtlich der Art der gewährten Zuwendung und der Höhe der Zuwendung.

Nach der RIK wurde die Zuwendung als nicht rückzahlbarer Zuschuss im Rahmen einer Projektförderung als Anteilfinanzierung in Höhe von bis zu 95 % der zuwendungsfähigen Gesamtausgaben gewährt (Nrn. 5.1 und 5.2 RIK). Die Zuwendungshöhe beträgt für Plätze in Tageseinrichtungen für Kinder unter drei Jahren im Falle des Neubaus oder des Erwerbs von Gebäuden einschließlich nachfolgendem Umbau maximal 13.000 EUR/Platz und im Falle eines Erweiterungsbaus oder von Umbaumaßnahmen maximal 5.000 EUR/Platz (Nr. 5.3 RIK).

Nach der RAT wird die Zuwendung hingegen als nicht rückzahlbarer Zuschuss in Form einer Festbetragsfinanzierung zur Projektförderung gewährt (Nr. 5.1 RAT). Die Zuwendungshöhe beträgt für Plätze in Tageseinrichtungen für Kinder drei Jahren, mit deren Bau bis zum 31. Dezember 2012 begonnen wurde, 7.000 EUR/Platz und danach 5.250 EUR/Platz (Nr. 5.2 RAT). Mit Wirkung vom 1. April 2014 wurde der Zuwendungsbetrag auf bis zu 7.700 EUR/Platz erhöht.

Unter Berücksichtigung dieser signifikanten Unterschiede ist den Förderungen nach der RIK und nach der RAT letztlich nur der grundlegende Zuwendungszweck gemeinsam, der in der Förderung des Ausbaus der Tagesbetreuung von Kindern unter drei Jahren liegt. Dies allein rechtfertigt aber nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Förderung nach der RAT sei eine nahezu zwangsläufige Fortsetzung der vorausgegangenen Förderung nach der RIK mit der Folge, dass die im Verfahren nach der RIK erteilte Bestätigung einer Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns in einem nachfolgenden Verfahren nach der RAT fortgilt. Ein fortwährend verfolgter Zuwendungszweck dokumentiert lediglich ein unverändert bestehendes, maßgeblich förderungspolitisch motiviertes Ziel. Dies schließt es aber nicht aus, dass zur Erreichung des unveränderten Zuwendungszwecks in verschiedenen Förderzeiträumen, insbesondere verschiedene Förderinstrumente gewählt, verschiedene Fördervoraussetzungen formuliert oder verschiedene Fördersätze gewährt werden. Hiermit ist - was vom Verwaltungsgericht offenbar als unbillig empfunden wird (Urt. v. 19.3.2013, Umdruck, S. 14) - zwangsläufig verbunden, dass ein Zuwendungsbewerber durch die Gestaltung seines Vorhabens, insbesondere dessen Beginn, zwischen den verschiedenen Förderzeiträumen und dort eröffneten Fördermöglichkeiten wählen kann. Dies ist indes eine hinzunehmende systemimmanente Folge und nicht zuletzt Ausdruck des Lenkungscharakters staatlicher Förderungen. Denn die Freiheit der öffentlichen Hand, außerhalb bestehender grund- oder einfachgesetzlicher Verpflichtungen Förderungen mit öffentlichen Mitteln zu gewähren, umfasst einen weit reichenden und vorrangig im politischen Raum auszufüllenden Gestaltungsspielraum (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008 - 1 BvF 4/05 -, BVerfGE 122, 1, 23; v. 29.5.1990 - 1 BvL 20/84 u.a. -, BVerfGE 82, 60, 80; BVerwG, Urt. v. 11.5.2006 - BVerwG 5 C 10.05 -, BVerwGE 126, 33, 49; Senatsurt. v. 15.11.2012 - 8 LB 179/11 -, NVwZ-RR 2013, 465, 468).

Die verwaltungspraktisch gleichmäßige Anwendung des Verbotes des vorzeitigen Vorhabenbeginns überschreitet im vorliegenden Fall auch nicht den Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung festgelegt ist.

Der im hier maßgeblichen Zuwendungsverhältnis zwischen dem Land Niedersachsen und den niedersächsischen Kommunen verfolgte Zuwendungszweck ist gesetzlich allein in den niedersächsischen Haushaltsgesetzen bestimmt worden. Hierbei hat der Landesgesetzgeber deutlich zwischen der Förderung nach der RIK (vgl. § 1 Satz 1 Haushaltsgesetz 2012/2013 vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 475) in Verbindung mit dem Haushaltsplan für die Haushaltsjahre 2012 und 2013, Einzelplan 07 Kultusministerium, Kapitel 0774, Titelgruppen 74 und 75) und nach der RAT (vgl. § 1 Satz 1 Haushaltsgesetz 2012/2013 vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 475) in Verbindung mit dem Haushaltsplan für die Haushaltsjahre 2012 und 2013, Einzelplan 07 Kultusministerium, Kapitel 0774, Titelgruppe 76; § 1 Satz 1 Haushaltsgesetz 2014 vom 16. Dezember 2013 (Nds. GVBl. S. 323) in Verbindung mit Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2014, Einzelplan 07 Kultusministerium, Kapitel 0774, Titelgruppen 76 und 77) unterschieden und damit hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass sich die Förderung nach der RAT nicht als nahezu zwangsläufige Fortsetzung der vorausgegangenen Förderung nach der RIK darstellt.

Der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2014 (Einzelplan 07 Kultusministerium, Kapitel 0774, Erläuterungen zu den Titelgruppen 76 und 77), nimmt für die Förderung nach der RAT zudem ausdrücklich Bezug auf das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder und das vom Bund aufgelegte "Investitionsprogramm Kinderbetreuungsfinanzierung 2013/2014". Dieses Programm grenzt sich, wie gezeigt, zum einen von dem der RIK zugrunde liegenden Investitionsprogramm “Kinderbetreuungsfinanzierung 2008 - 2013" deutlich ab. Zum anderen sollen nach dem Investitionsprogramm “Kinderbetreuungsfinanzierung 2013/2014", wie es der RAT zugrunde liegt, gemäß der in § 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder enthaltenen, an die Länder gerichteten Anordnung nur Investitionsvorhaben gefördert werden, die der Schaffung zusätzlicher Betreuungsplätze dienen und die ab dem 1. Juli 2012 begonnen wurden. Diese Erwägungen des Haushaltsgesetzgebers schließen es aus, dass eine im Verfahren nach der RIK erteilte Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns in einem nachfolgenden Verfahren nach der RAT fortgilt. Sie belegen, dass die Verwaltungspraxis der Beklagten auf die Durchsetzung der gesetzlich festgelegten Zweckbestimmung ausgerichtet ist.

Der danach von der Beklagten zu Recht angenommene Verstoß gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns ist schließlich nicht deshalb unbeachtlich, weil der Klägerin eine Ausnahme von diesem Verbot erteilt worden ist oder sie die Erteilung einer solchen Ausnahme beanspruchen könnte.

Die Bestätigung der Beklagten im Schreiben vom 7. Dezember 2011, dass der Antrag der Klägerin am 5. Dezember 2011 bei ihr eingegangen sei und dass nach Nr. 7.5 RIK eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns als erteilt gelte, bezieht sich, wie ausgeführt, nur auf die seinerzeit beantragte Förderung nach der RIK, erstreckt sich aber nicht auf die nun streitgegenständliche Förderung nach der RAT.

Die Bestätigung der Beklagten im weiteren Schreiben vom 4. April 2012, dass der Antrag der Klägerin am 3. April 2012 bei ihr eingegangen sei und dass nach Nr. 7.5 RAT (seit dem 1. April 2014: Nr. 7.4 RAT) eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns als erteilt gelte, heilt den jedenfalls durch den Beginn der Baumaßnahmen ab dem 19. Januar 2012 begründeten Verstoß gegen das Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns nicht (rückwirkend). Nach Nr. 7.4 Satz 1 RAT und der hierauf bezogenen Verwaltungspraxis der Beklagten gilt mit dem Eingang des Zuwendungsantrags bei der Bewilligungsbehörde eine Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns als erteilt. Der Zuwendungsbewerber darf mithin nach der Stellung des Zuwendungsantrags förderunschädlich mit der Ausführung des zu fördernden Vorhabens beginnen. Hat er indes vor der Stellung des Zuwendungsantrags bereits mit der Ausführung des Vorhabens begonnen, bleibt die nach Nr. 7.4 Satz 1 RAT fingierte Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns wirkungslos, da dieser nach der Verwaltungspraxis der Beklagten eine Rückwirkung nicht zukommt (vgl. Senatsbeschl. v. 23.1.2014, a.a.O., Rn. 17 (zu Nr. 7.5 Satz 1 RIK)).

Ohne Erfolg beruft die Klägerin sich schließlich auf die in Nr. 1.3 Satz 2 VV LHO zu § 44/VV-Gk enthaltene Bestimmung, wonach die Bewilligungsbehörde im Einzelfall Ausnahmen vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns zulassen kann. Dabei bedarf es hier keiner Entscheidung, ob die Anwendung dieser allgemeinen Bestimmung durch die in Nr. 7.4 Satz 1 RAT getroffene besondere Bestimmung nicht von vorneherein gemäß Nr. 7.1 RAT ausgeschlossen ist. Denn die Beklagte hat ein ihr nach Nr. 1.3 Satz 2 VV LHO zu § 44/VV-Gk eröffnetes Ermessens erkannt und im Ablehnungsbescheid vom 8. November 2012 sowie ergänzend im Schriftsatz vom 20. April 2015 dahin ausgeübt, dass eine rückwirkende Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns nicht erteilt werde. Nach § 114 Satz 1 VwGO relevante Fehler dieser Ermessensausübung sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist es nicht ermessensfehlerhaft, dass die Beklagte ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin in die Erteilung einer Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns respektive in die Gewährung einer Zuwendung unter Außerachtlassung dieses Verbots verneint hat. Es fehlt an jeglichen Anhaltspunkten für ein solches Vertrauen. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist mit der nach Nr. 7.5 Satz 1 RIK oder Nr. 7.4 Satz 1 RAT fingierten Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns keine auf die Gewährung der beantragten Zuwendung gerichtete Selbstbindung der Beklagten verbunden. Dem steht schon der ausdrückliche Vorbehalt in Nr. 7.5 Satz 2 RIK und Nr. 7.4 Satz 2 RAT entgegen, wonach aus der Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns ein Anspruch auf Bewilligung nicht hergeleitet werden kann. Hiernach trägt allein der Zuwendungsbewerber das Risiko, die beantragte Zuwendung trotz der Ausnahme vom Verbot des vorzeitigen Vorhabenbeginns nicht zu erhalten. Dieses Risiko war der Klägerin im vorliegenden Fall zudem bewusst. Im Schreiben vom 28. April 2011 und damit noch bevor sie unter dem 1. Dezember 2011 den Antrag nach der RIK gestellt hat und weit bevor am 28. März 2012 die Förderung nach der RAT aufgelegt worden ist, hat die Klägerin gegenüber der Beklagten eingeräumt, von der Ausschöpfung des Kontingents an Fördermitteln nach der RIK gewusst zu haben. In die Gewährung der beantragten Zuwendung konnte sie daher redlicherweise nicht vertrauen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.