Tatbestand:

Die Beklagte sucht mit Mitteln des Planungsrechts zu verhindern, dass die Klägerin in der Nähe von Wohnbebauung eine Halle errichtet, in der schwach radioaktive Abfälle behandelt werden sollen. Die Beteiligten streiten insbesondere darum, ob die Veränderungssperre zur Flankierung des Planänderungsverfahrens zweimal hat verlängert werden dürfen.

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für den Neubau eines Gebäudes zur Messung, Konditionierung und Verpackung schwach radioaktiver Abfälle aus Medizin, Wissenschaft und Industrie. Das Firmengelände liegt westlich der Ortschaft E., die mittlerweile Ortsteil der Beklagten ist. Für das Gebiet setzen Bebauungspläne der 1974 eingemeindeten Gemeinde F. aus dem Jahr 1969 (TH 18 „Gewerbegebiet E. /F.“) und dem Jahr 1978 (WE 18 „Industriefläche am Kanal“) ein Industriegebiet und im Nordosten einen Teilbereich als Gewerbegebiet fest. Das gesamte Gebiet umfasst eine Fläche von ca. 20 ha. In einer Änderung des Flächennutzungsplans aus dem Jahr 1997 wurde die Fläche auf eine Größe von 9 ha reduziert und der „Rest“ als landwirtschaftliche Fläche dargestellt. Von der Fläche sind südlich des G. Wegs ca. 4,6 ha bebaut und zwar im Wesentlichen seit etwa 40 Jahren mit der Firma der Klägerin bzw. ihrer Rechtsvorgänger sowie zwei weiteren mit ihr verbundenen Firmen. Östlich an dieses Gebiet schließt sich die Wohnbebauung der Ortschaft E. an. Für die Arbeiten der Klägerin werden strahlenschutzrechtliche Genehmigungen zum Umgang mit schwach radioaktiven Stoffen erteilt.

Am 22. November 2011 stellte die Klägerin einen Bauantrag für ein Gebäude mit einer Größe von 1.800 m² auf dem Flurstück 226, das unmittelbar westlich angrenzt an ein bebautes und von der Klägerin genutztes Grundstück. Nach der Betriebsbeschreibung sollen in dieser Halle schwach radioaktive Abfälle aus medizinischen Verwendungen in Beton eingeschlossen werden, um sodann als Abfall eingelagert zu werden. Benötigt werden für den Transport dieser Stoffe pro Woche fünf Kleintransporter oder Lkw bis 7,5 t.

Bereits im Januar 2010 hatte die Beklagte einen ersten Planaufstellungsbeschluss für das Gebiet der Bebauungspläne TH 18 und WE 18 gefasst mit dem Planungsziel, den industriellen Standort in E. /West nicht weiterzuentwickeln. Dieser Planaufstellungsbeschluss, der ebenfalls mit einer Veränderungssperre gesichert war, wurde im Mai 2010 wieder aufgehoben. Grund dafür war eine Erklärung der Klägerin gegenüber der Beklagten, sie werde weder problembehaftete radioaktive Abfälle aus der Asse verarbeiten oder lagern, noch eine qualitative Ausweitung der Nutzung ihres Geländes vornehmen. Vor diesem Hintergrund sei es zu vertreten - so die Vorlage der Verwaltung (Drucksache 1371/10 v. 28.5.2010) - die Planaufstellungsbeschlüsse wieder aufzuheben, da durch diese Beschlüsse die Weiterentwicklung und der langfristige Bestand der ansässigen Unternehmen gefährdet werden könne. Für die bisher dort stattfindenden Arbeiten seien die maßgeblichen Grenzwerte immer konsequent eingehalten und kontrolliert worden. Die Firma stelle sicher, dass dies auch später und von eventuellen Rechtsnachfolgern weiter in dieser Weise eingehalten werde.

Nachdem bekannt geworden war, dass die Klägerin den streitauslösenden Bauantrag vom November 2011 gestellt hatte, meldete sich die Bürgerinitiative H. (I.) mit dem Begehren, die Aufhebung der Bebauungspläne TH 18 und WE 18 erneut anzustoßen. Die J. -Ratsfraktion beantragte im November 2011 die Wiederaufnahme der im Jahr 2010 aufgehobenen Planungsverfahren. Dem schlossen sich weitere Fraktionen an mit dem Antrag, eine Bebauungsplanänderung durchzuführen mit dem Ziel, die Zulässigkeit von Abfallverarbeitungsbetrieben, insbesondere den Umgang mit strahlenden Abfällen zu verhindern. Nach Beratung in den Ausschüssen beschloss der Rat der Beklagten in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2011 einen Bebauungsplan aufzustellen mit dem Ziel, die Zulässigkeit von Nutzungen für Anlagen zur Behandlung von Abfällen neu zu regeln (Ratsdrucksache 2032/11 v. 13.12.2011). Das machte sie am 20. Dezember 2011 öffentlich bekannt.

Mit Bescheid vom 5. Januar 2012 stellte die Beklagte den Bauantrag der Klägerin zurück.

In seiner Sitzung am 28. Februar 2012 beschloss der Rat der Beklagten eine Veränderungssperre für das Gebiet, die am 6. März 2012 im Internet und am 14. März 2012 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht wurde.

Im August 2012 legte die Beklagte einen ersten Entwurf des Bebauungsplans mit Begründung vor. In dessen Begründung wird ausgeführt, dass in einer Übergangszone zwischen der Wohnbebauung und der industriellen Nutzung ein Gewerbegebiet ausgewiesen und zudem zwischen dem Wohngebiet und der vorhandenen industriellen Nutzung eine Grünfläche als Abpufferung angelegt werden solle. Der Plan könne im vereinfachten Verfahren gemäß § 13 BauGB durchgeführt werden, da die Festsetzungen der bestehenden Bebauungspläne in der Art der baulichen Nutzung lediglich konkretisiert und die Grundzüge der vorhandenen Planung nicht berührt würden. Unzulässig sollten nach dem ersten Entwurf sein unter anderem bauliche und sonstige Anlagen, „die der Lagerung, Verwertung oder Weiterverarbeitung von Abfällen dienen“. Wegen der Lage des Gebietes unmittelbar an der Ortslage widerspreche ein weiterer Ausbau als Entsorgungsstandort für Abfälle den städtebaulichen Zielen der Beklagten.

Am 12. Juni 2012 stellte die Klägerin einen Antrag auf Ausnahme von der Veränderungssperre, der nach Beschluss des Verwaltungsausschusses vom 13. November 2012 mit Bescheid vom 28. November 2012 abgelehnt wurde.

Im Oktober 2012 legte die Verwaltung der Beklagten einen weiteren Entwurf des Bebauungsplans vor, dessen Ziel damit beschrieben wurde, die „bestehende Nutzungsart im Hinblick auf ein verträgliches Nebeneinander von Gewerbe und Wohnen“ zu konkretisieren. Nunmehr war als Art der baulichen Nutzung die Umwandlung der gesamten bisher festgesetzten Industriegebietsfläche in Gewerbegebietsfläche vorgesehen mit der Begründung, „dabei ist nicht erkennbar, dass die im Geltungsbereich ansässigen Betriebe zwingend auf die Festsetzung eines GI angewiesen sind“.

Nachdem bereits am 25. Januar 2012 in der Stadthalle ein „Expertenhearing zu den Risiken bei der Verarbeitung radioaktiver Stoffe“ stattgefunden hatte, fand im Oktober 2012 die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange statt. In einer Abendveranstaltung am 13. November 2012 wurde der Entwurf des Bebauungsplans vorgestellt und mit den Anwesenden diskutiert.

In seiner Sitzung am 17. Dezember 2013 beschloss der Rat der Beklagten die erste Verlängerung der Veränderungssperre, die am 20. Dezember 2013 bekannt gemacht wurde. In seiner Sitzung am 4. Februar 2014 beschloss der Rat der Beklagten, ein Fachgutachten zur Komplexität der Gefahrenabschätzung Strahlenschutz einzuholen. Im August 2014 wurde ein neuer Entwurf des Bebauungsplans vorgestellt und die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange gemäß § 4 Abs. 2 BauGB durchgeführt. Mit Vorlage vom 27. Oktober 2014 wurde von der Verwaltung der Beklagten dem Rat der Beschluss über die zweite Verlängerung der Veränderungssperre empfohlen. In seiner Sitzung vom 16. Dezember 2014 beschloss der Rat der Beklagten die nochmalige Verlängerung der Veränderungssperre, die im Amtsblatt vom 30. Dezember 2014 bekannt gemacht wurde.

Im Verlauf der zweiten Hälfte des Jahres 2014 waren ein Schallgutachten sowie ein Gutachten des Öko-Instituts aus K. über ein eventuell zu erwartendes „Restrisiko“ den Gremien vorgelegt worden. Im Januar 2015 wurde die erste Auslegung des Plans beschlossen, die in der Zeit vom 9. Februar bis 9. März 2015 stattgefunden hat. Der nunmehr ausgelegte Entwurf des Bebauungsplans sieht die Aufhebung des Bebauungsplans TH 18 vor, soweit dessen Fläche bisher nicht bebaut ist, bis auf ein etwa die Hälfte des Flurstücks 226 ausmachendes Teilstück, das in dem Entwurf des Bebauungsplans TH 22 als GE 5 dargestellt ist. Die textlichen Festsetzungen des Planentwurfs sehen die Unzulässigkeit von Anlagen, die der Störfallverordnung und der Strahlenschutzverordnung unterfallen, sowie von Abfallbetrieben vor, sowie daneben eine ausnahmsweise Zulässigkeit dieser Betriebe, wenn die baulichen Veränderungen der Verbesserung der Lage dienen. In der Begründung wird darauf eingegangen, dass es sich um Vorsorgemaßnahmen für das bestehende „Restrisiko“ handele, das sich aus der Befassung mit radioaktiven Stoffen ergebe. Dem liege das Ergebnis des eingeholten Gutachtens zum „Restrisiko“ vom 24. November 2014 zugrunde.

Die Klägerin hat am 22. November 2012 Untätigkeitsklage erhoben, nachdem die Beklagte bis dahin weder über den Bauantrag noch über ihren Widerspruch gegen den Zurückstellungsbescheid vom 5. Januar 2012 sowie über den Antrag auf Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre entschieden hatte. Mit Bescheiden vom 28. November 2012 hat die Beklagte beide Anträge abgelehnt und mit Bescheid vom 3. September 2013 die am 5. Januar 2012 beschlossene Zurückstellung des Bauantrags der Klägerin aufgehoben.

Die Klägerin hat die ablehnenden Bescheide in ihre Klage einbezogen und beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 28. November 2012 zu verpflichten, ihr die am 22. November 2011 beantragte Baugenehmigung zu erteilen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen

und zur Begründung auf die entgegenstehende Veränderungssperre verwiesen. Ziel der Planung sei es, Vorhaben auszuschließen, die mit der Wohnbebauung unverträglich seien. Dieses Ziel stehe dem Vorhaben der Klägerin entgegen.

Mit Urteil vom 11. September 2013 (Juris) hat das Verwaltungsgericht die Bescheide der Beklagten vom 28. November 2012 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, über den Bauantrag der Klägerin nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Bauleitplanung enthalte positive Planungsansätze und sei nicht als Verhinderungsplanung anzusehen, so dass der Erlass einer Veränderungssperre grundsätzlich nicht zu beanstanden sei. Allerdings lägen die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme vor. Dem planerischen Ziel, die Zulässigkeit von Nutzungen für Anlagen zur Behandlung von Abfällen neu zu regeln, liege die Überlegung zugrunde, die Belastung für das angrenzende Wohngebiet bei einem Ausbau des gewerblich-industriellen Standorts nicht weiter zu erhöhen. Das umfasse allerdings nicht das Ziel, die Ausweitung des Betriebs gerade der Klägerin zu verhindern. Vielmehr heiße es in dem Vorentwurf der Planung, die Bedenken gegen die strahlenschutzrechtlichen Genehmigungen seien nicht Regelungsgegenstand des Bebauungsplans. Aus der Planbegründung ergebe sich, Ziel sei die Belastung der Wohnflächen durch Schall und Immissionen wie Staub, Gerüche und Erschütterungen zu begrenzen. Das Vorhaben der Klägerin stehe nicht in Widerspruch zu diesen bisher erkennbaren Zielen, denn eine Erhöhung dieser Belastungen sei durch das Bauvorhaben nicht zu erwarten. Die geplanten Transporte würden sich von fünf auf acht pro Woche erhöhen. Die übrigen von Abfallanlagen zu erwartenden Störungen gingen vom Vorhaben der Klägerin nicht aus. Da es sich um einen in diesem Sinne „untypischen“ Abfallbetrieb handele und eine Planung, die dem vorgesehenen Baugrundstück nachträglich vollständig die Baulandqualität nehmen solle, schlechterdings ausgeschlossen erscheine, komme nur eine für die Klägerin positive Entscheidung in Betracht. Insoweit müsse berücksichtigt werden, dass die Klägerin im Vertrauen auf den Bestand der vorhandenen Bebauungspläne erhebliche Investitionen getätigt habe und damit die Gemeinde im Fall einer teilweisen Planänderung ihr Planermessen nicht so frei ausüben könne, wie bei Neuaufstellung eines Plans. Ermessenserwägungen, die eine Ablehnung des klägerischen Vorhabens begründen könnten, seien damit nicht ersichtlich.

Die Beklagte trägt zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 1. September 2014 - 1 LA 196/13 - zugelassenen Berufung vor, die Voraussetzungen für eine Ausnahmeentscheidung lägen nicht vor. Planungsziel des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans sei nach wie vor, Anlagen zur Abfallbehandlung auszuschließen. Selbst wenn es sich beim Betrieb der Klägerin um einen atypischen Abfallbetrieb handele, könne dies nicht dazu führen, dass mit dem Vorhaben der Klägerin nicht die Ziele der Planung beeinträchtigt würden. Jedenfalls werde sich eine Verfestigung des Standortes ergeben, was durch die Planung gerade vermieden werden solle. Zudem seien auch Festsetzungen im Hinblick auf vorbeugenden Strahlenschutz möglich. In dem Zusammenhang sei es unerheblich, ob die Klägerin die Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung einhalte; denn es gehe nur um das Restrisiko. Eine Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich der Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre verbiete sich, weil Planreife gemäß § 33 BauGB noch nicht gegeben sei und im Hinblick auf den Widerstand aus der Bevölkerung mit weiteren Planänderungen gerechnet werden müsse. Eine Bebauungsplanänderung sei auch dann möglich, wenn bestehende Baurechte für bislang noch nicht bebaute Grundstücke aufgehoben würden, weil die Verhinderung von Betriebserweiterungen bestehender Betriebe ein legitimes Ziel sei ebenso wie das Interesse der Wohnbevölkerung vor einem Schutz vor Immissionen.

Die Voraussetzungen der inzwischen beschlossenen zweiten Verlängerung der Veränderungssperre seien entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts Braunschweig in seinem Urteil vom 14. Januar 2015 (2 A 162/14) gegeben und die zweite Verlängerung der Veränderungssperre somit wirksam. Diese sei durch eine Vielzahl zwingend erforderlicher Schritte notwendig geworden. Das besondere Interesse der Öffentlichkeit am Planverfahren habe Veranstaltungen notwendig gemacht wie das Expertenhearing am 25. Januar 2012 mit entsprechender Vor- und Nachberichterstattung, die Vorstellung des Planentwurfs im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit am 13. November 2012, ein Leserforum der B. Zeitung am 12. Juli 2012, Prüfung und Auswertung eines von der Bürgerinitiative vorgelegten Rechtsgutachtens vom 28. August 2013, die nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom September 2013 notwendigen weiteren Schritte wie Einholung des „Restrisiko-Gutachtens“ und dessen Diskussion. Auch die Androhung gerichtlicher Überprüfung des Plans sowohl durch die Bürgerinitiative als auch durch die Klägerin stelle besondere Anforderungen an die Abstimmung in der Verwaltung. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts seien die Planungsziele nicht verändert, sondern konkretisiert worden. Nur die Planinhalte hätten verändert werden müssen, um den umfangreichen Anforderungen gerecht werden zu können. Weiterhin habe die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. August 2012 (4 C 1.11), die im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses noch nicht vorgelegen habe, umfangreiche weitere Schritte notwendig gemacht, wie etwa die Erstellung des „Restrisiko-Gutachtens“.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 11. September 2013 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist sie darauf, dass die Bauleitplanung eine reine Verhinderungsplanung ohne positive Planungsziele sei. Ein Ausschluss von Betrieben zur Verarbeitung von schwach radioaktiven Produkten lasse sich nicht rechtfertigen. Auch sei eine fehlerhafte Gewichtung der einander entgegenstehenden Belange zu erkennen, wenn die Beklagte das Interesse, das den seit 40 Jahren am Standort ansässigen Unternehmen zukomme, nicht in ihre Abwägung einstellen wolle. Da es für die Behandlung eines Antrags auf Erteilung einer Baugenehmigung beziehungsweise auf Ausnahme von der Veränderungssperre auf die letzte mündliche Verhandlung ankomme, könne nicht, wie es die Beklagte mache, auf den Planungsstand aus dem Jahr 2012 abgestellt werden, sondern es müsse der derzeitige Planungsstand beziehungsweise nunmehr die zweite Verlängerung der Veränderungssperre einbezogen werden. Letztere sei unwirksam, weil die strengen Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauGB nicht erfüllt seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge sowie das Verfahren 1 LA 25/15 (Urt. d. VG Braunschweig v. 14.1.2015 - 2 A 162/14), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.