Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu.U.nrecht stattgegeben. Der Kläger kann nicht die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlüsse des Beklagten vom 13. November 2008 und vom 19. Februar 2009 beanspruchen.

Der Senat versteht das Begehren des Klägers dahingehend, dass er sich hinsichtlich des Beschlusses des Beklagten vom 13. November 2008 sowohl gegen die erfolgte Feststellung eines Verstoßes gegen seine - des Klägers - Verschwiegenheitspflicht wendet als auch gegen die Missbilligung dieses Verstoßes. Zwar hat sich der Kläger nach dem Wortlaut seines Klageantrags nur gegen die Missbilligung als solche gewandt. Aus dem Schriftverkehr zwischen den Beteiligten geht jedoch hervor, dass beide Seiten die getroffene Feststellung und die ausgesprochene Missbilligung einheitlich als "Missbilligungsbeschluss" betrachten (vgl. insbes. Bl. 26 der Beiakte A). Diesem Sprachgebrauch entsprechend, der vom Verwaltungsgericht offenbar ebenfalls vorausgesetzt worden ist, ist von einer umfassenden Klageerhebung auszugehen.

Die so verstandene Klage ist zulässig, aber unbegründet.

1.

Die Klage ist in Gestalt einer Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) zulässig. Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erfolgte Wechsel des Klägers von einer allgemeinen Leistungsklage zur Feststellungsklage stellt gem. § 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173 Satz 1 VwGO keine Klageänderung dar und unterliegt damit nicht den in § 91 Abs. 1 VwGO geregelten Voraussetzungen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, § 91 Rn. 9).

Maßgeblich für das gegenständliche Feststellungsbegehren ist die zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Beschlüsse geltende Normenlage, weil sich die vom Kläger begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit auf die seinerzeit bestehende Rechtslage bezieht.

Der Kläger ist, soweit er die Beeinträchtigung eigenständiger mitgliedschaftlicher oder organschaftlicher Rechte geltend macht, als Teil des Organs Gemeinderat klagebefugt. Der kommunalverfassungsrechtliche Organstreit ist dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane oder Organteile über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten. Eine Klage ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es, wie hier, um die Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen, setzt die Klagebefugnis dementsprechend voraus, dass diese ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betreffen. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit von Ratsbeschlüssen, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlussfassung des Rates besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.

Das Recht auf freie Mandatsausübung gem. § 39 Abs. 1 NGO in der bis zum 31. Oktober 2011 geltenden Fassung umfasst auch die Befugnis des Ratsmitglieds, außerhalb von Ratssitzungen als Mittler zwischen den Bürgern und den kommunalen Selbstverwaltungsorganen aufzutreten (vgl. VG Minden, Urteil vom 10. Oktober 1982 - 10 K 811/81 - NVwZ 1983, 495). Dazu gehört es nicht nur, außerhalb der Gemeindevertretung bei aktuellen Themen an der öffentlichen Diskussion und politischen Meinungsbildung mitzuwirken, sondern auch in der Öffentlichkeit zu getroffenen Entscheidungen Rede und Antwort zu stehen sowie abgeschlossene Entscheidungsprozesse transparent und nachvollziehbar darzustellen. Begrenzt wird diese Rechtsstellung durch die dem Gemeindevertreter ausdrücklich in der NGO auferlegten Sonderpflichten, wie insbesondere die auch für Ratsmitglieder geltende Verschwiegenheitspflicht (§ 25 Abs. 2 i.V.m. § 37 Abs. 3 NGO).

Der Vorwurf, im Rahmen seiner Tätigkeit gegen die ihm obliegende Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit verstoßen zu haben, hindert den Gemeindevertreter in seiner kommunalpolitischen Tätigkeit und schränkt seine Mandatsausübung ein. Von der Richtigkeit eines solchen Vorwurfs hängt es ab, ob und in welchem Umfang das Ratsmitglied erworbene Informationen an den Bürger weitergeben darf. Deshalb ist der Kläger durch den unmittelbar gegen ihn gerichteten Ratsbeschluss, mit dem ein Verstoß festgestellt wurde, insoweit in Bezug auf seine organschaftliche Sonderstellung betroffen.

Gegenüber der darüber hinaus beschlossenen Missbilligung dieses Verstoßes kann sich der Kläger zwar nicht darauf stützen, in seinen jedem Bürger zustehenden und als solches nicht wehrfähigen allgemeinen Persönlichkeitsrechten betroffen zu sein. Es ist indes nicht auszuschließen, dass die ausdrückliche Missbilligung des festgestellten Verstoßes eine Belastung seiner über die Jahre erworbenen politischen Reputation bedeutet, die im Hinblick auf den Austausch von Informationen zwischen den Rats- oder Fraktionsmitgliedern eine vertrauensvolle Zusammenarbeit im Rat und in den Ausschüssen zu beeinträchtigen und damit seine Mandatsausübung einzuschränken geeignet ist. Überdies wird durch die Missbilligung die bloße Feststellung des Verstoßes, bei der der Senat eine Einschränkung der Mandatsausübung annimmt, weiter vertieft.

Der Kläger hat auch das für die Klage erforderliche Feststellungsinteresse. Ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Hier ergibt sich das Feststellungsinteresse daraus, dass die vom Beklagten in der Ratssitzung getroffene Feststellung eines Verstoßes sowie die ausgesprochene Missbilligung und deren Aufrechterhaltung geeignet ist, den Kläger zu diskriminieren, und er deshalb ein schutzwürdiges Rehabilitationsinteresse besitzt (vgl. Urteil des Senats vom 30. November 1993 - 10 L 5279/91 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.1993 - 1 S 1888/92 -, VBlBW 1993, 469). Daran ändert es nichts, dass die ausgesprochene Missbilligung nur im nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung verlesen und nicht veröffentlicht wurde. Sie ist geeignet, ratsintern die Reputation und Vertrauensstellung des Klägers zu schädigen und damit seine Arbeit zu erschweren. Die mit der Missbilligung dergestalt einhergehenden abträglichen Nachwirkungen gebieten es, dem Betroffenen die Möglichkeit zu eröffnen, dem durch eine gerichtliche Sachentscheidung zu begegnen (vgl. Urteil des Senats vom 30. November 1993, a.a.O.). Hinzu kommt, dass der gegen den Kläger erhobene Vorwurf sowie die ausgesprochene Missbilligung - wenn auch möglicherweise mit Wissen und Wollen des Klägers selbst - durch Berichterstattung in der regionalen Presse in der Öffentlichkeit bekannt geworden ist (Bl. 55, 59, 60 der Beiakte A).

2.

Die Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht ist zu.U.nrecht davon ausgegangen, dass die angegriffenen Beschlüsse mangels gesetzlicher Eingriffsgrundlage rechtswidrig seien. Die Beschlüsse sind in formeller und materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.

Für die im Beschluss vom 13. November 2008 getroffene Feststellung eines Verstoßes des Klägers gegen seine Verschwiegenheitspflicht bedarf es ebenso wenig wie für den Ausspruch einer Missbilligung des Verstoßes bzw. dessen Bestätigung durch den Beschluss vom 19. Februar 2009 einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung. An die bloße Feststellung des Verstoßes sind keine unmittelbaren rechtlichen Konsequenzen geknüpft. Insbesondere ist sie keine Voraussetzung für die - hier nicht erfolgte - Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens gem. § 25 Abs. 2 i.V.m. § 24 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 NGO. Für die ausgesprochene Missbilligung bzw. die Entscheidung, diese aufrecht zu erhalten, gilt nichts anderes.

Die Beschlüsse beeinträchtigen den Kläger auch nicht in sonstiger erheblicher Weise.

Hinsichtlich der ausgesprochenen Missbilligung griffe dabei zwar die rein formale Annahme zu kurz, dass sich diese nach ihrem Wortlaut nicht gegen die Person des Klägers, sondern nur gegen den Verstoß als solchen richte. Denn das Wort "dieser" im Satz "Dieser Verstoß wird ausdrücklich missbilligt" lässt eine solch isolierte Betrachtungsweise nicht zu. Mit der Missbilligung sollte nicht nur das Vorliegen eines Verstoßes, sondern damit verbunden auch ein Fehlverhalten des Klägers zum Ausdruck gebracht werden.

Jedoch lässt sich aus dem Verlauf der dem Beschluss vorausgegangenen Diskussion erkennen, dass mit der ausgesprochenen Missbilligung nicht - wie der Kläger meint - seine Herabsetzung beabsichtigt war, sondern nur eine an ihn gerichtete Ermahnung ausgesprochen werden sollte, die Verpflichtung zur Verschwiegenheit künftig strenger zu beachten. Außerdem sollten im Hinblick auf bereits in der Vergangenheit erfolgte Verstöße gegen die Verschwiegenheitspflicht, deren Verursacher nicht ermittelt werden konnten, über die an den Kläger gerichtete Ermahnung hinaus zugleich generalpräventive Zwecke verfolgt werden.

So geht aus der Niederschrift des Rates vom 28. November 2008 zu dessen Sitzung vom 13. November 2008 (Bl. 28 ff. der Beiakte A) hervor, dass der städtische Bedienstete F. erklärt hat, die Bürgermeisterin, Frau G., habe nicht die Absicht, dem Kläger zu schaden. Die Verwaltung habe jedoch unabhängig von der Schwere der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht auf den Sachverhalt hinzuweisen. Der Rat habe dann die Möglichkeit, je nach Schwere der Verletzung unterschiedliche Maßnahmen zu treffen oder ganz darauf zu verzichten. Der Verwaltungsausschuss habe beschlossen, kein Ordnungswidrigkeitenverfahren einzuleiten, weil es sich offenkundig nicht um einen Geheimnisverrat gehandelt habe und der Stadt auch unmittelbar kein Schaden zugefügt worden sei. Da es sich aber um einen Bruch der Verschwiegenheitspflicht gehandelt habe, habe der Verwaltungsausschuss beschlossen, eine Missbilligung zu empfehlen. Der Ratsherr H. hat ausgeführt, dass der Rat ein Glaubwürdigkeitsproblem habe und ein falsches Signal gesetzt würde, wenn der Angelegenheit nicht nachgegangen werde. Da auf der anderen Seite niemand unterstelle, der Kläger habe absichtlich oder aus bösem Willen gehandelt, sondern es sich dabei wohl um eine "Eselei" gehandelt haben dürfte, bei der sich der Kläger nichts gedacht habe, sei er der Meinung, der Rat solle die Verletzung der Verschwiegenheitspflicht missbilligen, dies aber nicht öffentlichkeitswirksam zu machen, um eine Beschädigung des Ratsmitglieds nach außen zu verhindern. Auch die Bürgermeisterin G. hat darauf hingewiesen, dass sie von Amts wegen zum Handeln verpflichtet sei und sich ausdrücklich gegen die Unterstellung verwahrt, im Umgang mit dem Kläger "persönliche Scharmützel" zu führen. In der Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 9. Dezember 2008 (Bl. 54 der Beiakte A) ergänzte sie, dass für langjährig verdiente wie für neue Ratsmitglieder die gleichen Vorschriften gelten müssten. Bei dem angewandten Mittel handele es sich bereits um das "stumpfste Schwert"; ein milderes Mittel gebe es nicht.

Bei der vom Beklagten beschlossenen Feststellung handelt es sich um einen neutralen Hinweis auf die Unzulässigkeit eines Verhaltens, während die Missbilligung, die auch als Erinnerung, Ermahnung oder Rüge des bisherigen Verhaltens und als Aufforderung zu künftig ordnungsgemäßem Verhalten bezeichnet und erteilt werden kann, eine Ordnungsmaßnahme mit spezial- und generalpräventivem Charakter darstellt. Sie berührt als Maßnahme unterhalb einer Sanktion zwar den Status des Ratsmitglieds als Mandatsträger, greift jedoch in der Regel in dessen Rechte nicht in einem solchen Maße ein, als dass es hierfür einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfte, wie dies etwa bei einem Ausschluss aus der Ratssitzung der Fall wäre. Eine Missbilligung hat weder unmittelbar noch mittelbar einen Rechtsnachteil oder eine rechtserhebliche Wirkung zur Folge. Das gilt insbesondere dann, wenn sich die Gemeindevertretung wie im vorliegenden Fall dafür entscheidet, den in nichtöffentlicher Sitzung getroffenen Missbilligungsbeschluss nicht zu veröffentlichen, um das Maß der Auswirkungen für den Kläger möglichst gering zu halten.

Das Recht eines Kollektivorgans, die Maßnahmen zu ergreifen, die es zum Erhalt und zur Wiederherstellung seiner Funktionsfähigkeit und inneren Ordnung für geboten hält, bedarf über die aus dem den Gemeinden verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 57 Abs. 1 NV, § 4 NGO) hergeleiteten Befugnis, sich zu Angelegenheiten, die die örtliche Gemeinschaft - hier das Selbstorganisationsrecht - betreffen, zu äußern und ein damit zusammenhängendes Verhalten oder einen Vorgang zu würdigen, keiner speziellen Rechtsgrundlage, solange jedenfalls die einer Gemeindevertretung gezogenen Grenzen des Betätigungsfeldes und die Gesetzmäßigkeit ihres Handelns gewahrt bleiben (vgl. Urteil des Senats vom 30. November 1993, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 37.89 -, BVerwGE 87,228 = NVwZ 1991, 682; Blum in: KVR Nds-NGO, § 40 Rn. 6 m.w.N.; anderer Ansicht, allerdings unter fehlerhafter Zitierung der Entscheidung des Senats vom 30. November 1993: VG Braunschweig, Urt. v. 18. Juli 2007 - 1 A 356/06 -, NdsVBl 2008, 23).

Die Beschlüsse vom 13. November 2008 und vom 19. Februar 2009 sind in formell nicht zu beanstandender Weise zustande gekommen. Insbesondere sind Verstöße gegen die bei der Ladung zu beachtende Vorschrift des § 41 Abs. 1 Satz 1 NGO sowie gegen den Vorbereitungsvorbehalt des Verwaltungsausschusses gem. § 57 Abs. 1 Satz 1 NGO nicht erkennbar. Es kann offen bleiben, ob es für die mit Beschluss vom 13. November 2008 getroffenen Entscheidungen einer vorherigen Anhörung bedurfte. Denn jedenfalls wurde eine solche Anhörung mit Schreiben vom 15. Dezember 2008 (Bl. 56 der Beiakte A) nachgeholt und mit Beschluss vom 19. Februar 2009 unter Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers eine erneute, den bisherigen Beschluss bestätigende Entscheidung getroffen.

Die Beschlüsse sind auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.

Die Missbilligung des festgestellten Pflichtverstoßes ist hinreichend bestimmt. Der der Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt war dem Kläger bekannt. Er hat an der Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 7. Oktober 2008 teilgenommen, in der die Bürgermeisterin G. unter dem Tagesordnungspunkt 10.4 "Bruch der Verschwiegenheitspflicht" berichtet hat, und sich dabei selbst als diejenige Person offenbart, die Unterlagen zum Kreisverkehr an der Mühlenstraße herausgegeben hat. Die ausgesprochene Feststellung eines Verstoßes gegen die dem Kläger obliegende Verschwiegenheitspflicht sowie die Missbilligung dieses Verstoßes sind klar und unzweideutig.

Ein Fehlverhalten des Klägers und damit die Voraussetzung für die angesprochene Feststellung und die Missbilligung liegt auch tatsächlich vor.

Gem. § 25 Abs. 1 i.V.m. § 37 Abs. 3 NGO hat ein Ratsmitglied über die ihm im Rahmen seiner Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten, deren Geheimhaltung durch Gesetz oder dienstliche Anordnung vorgeschrieben oder ihrer Natur nach erforderlich ist, Verschwiegenheit gegen jedermann zu bewahren.

Der Kläger hatte über die in der nichtöffentlichen Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 24. März 2004 behandelten Sachverhalte "Winterdienst, hier: Auswahl der Streumittel", "Ausbaumaßnahme Mühlenstraße, hier: beantragter Rückbau der Kreisverkehre; Bekanntgabe der Kostenschätzung" und "Freibad C., Energieoptimierung, hier: Auftragsvergabe Badewassertechnik" hinsichtlich des Abstimmungsverhaltens Verschwiegenheit zu bewahren.

Das Geheimhaltungserfordernis ergibt sich zwar nicht daraus, dass die Beratung und die Abstimmung über den Tagesordnungspunkt in nichtöffentlicher Sitzung stattgefunden haben. Denn gem. § 59 Abs. 2 NGO sind Sitzungen des Verwaltungsausschusses stets nichtöffentlich. Anders als bei Ratssitzungen, bei denen gem. § 45 Abs. 1 Satz 1 NGO ein Ausschluss der Öffentlichkeit nur möglich ist, wenn das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner dies erfordern, kann daher bei Sitzungen des Verwaltungsausschusses vom Fehlen der Öffentlichkeit nicht darauf geschlossen werden, dass die behandelten Beratungsgegenstände ihrer Natur nach der Geheimhaltung unterliegen. Wenngleich die Geheimhaltungsbedürftigkeit eines Abstimmungsergebnisses daher nur dann gegeben ist, wenn der Beratungsgegenstand nach den Maßstäben des § 45 Abs. 1 Satz 1 NGO in nichtöffentlicher Sitzung zu behandeln ist, erstreckt sich die Verschwiegenheitspflicht bei Sitzungen des Verwaltungsausschusses in jedem Fall auf den Beratungsgang, d.h. auf den Inhalt der von den einzelnen Mitgliedern geäußerten Meinungen und ihr Abstimmungsverhalten. Denn der Zweck der Nichtöffentlichkeit von Beratungen besteht - entgegen der Auffassung des Klägers, der zu.U.nrecht nur von einem beabsichtigten Minderheitenschutz ausgeht - auch und vor allem darin, dass die Gemeindevertreter ihre Auffassungen unabhängig von politischen Erwägungen allein im Interesse der Sache unbefangen und umfassend äußern können ohne Gefahr zu laufen, dass sie wegen ihrer Äußerungen oder ihres Abstimmungsverhaltens ins Licht der Öffentlichkeit gezogen werden und sich öffentlich rechtfertigen müssen (vgl. Behrens in: KVR Nds-NGO, § 25 Rn. 13; Menzel in: KVR Nds-NGO, § 59 Rn. 13; Thiele, Kommentar zum NKomVG, § 40 Anm. 3). Aus dem vom Kläger öffentlich gemachten Auszug aus dem Protokoll der Verwaltungsausschusssitzung vom 30. März 2004 geht neben den Abstimmungsergebnissen zu den drei genannten Tagesordnungspunkten auch das jeweilige Abstimmungsverhalten jedes einzelnen Beigeordneten hervor, da die diesbezüglichen Beschlüsse jeweils einstimmig erfolgten.

Die Geheimhaltungsgründe waren auch nicht deshalb entfallen, weil der damalige Stadtdirektor in der Sitzung des Beklagten vom 22. April 2004 unter Tagesordnungspunkt 6 b über das Ergebnis der Beschlüsse betreffend den Winterdienst und den Rückbau der Kreisverkehre (Bl. 42 ff. der Beiakte A) berichtet hat. Denn das jeweilige Abstimmungsverhalten wurde nicht bekanntgemacht, so dass insoweit nach wie vor ein Geheimhaltungsbedürfnis und damit einhergehend eine Verschwiegenheitsverpflichtung bestand, die der Kläger verletzt hat. Ob auch hinsichtlich des Abstimmungsergebnisses über die Auftragsvergabe für das Freibad C., über das der Stadtdirektor nicht berichtet hat, ein Geheimhaltungsbedürfnis bestand, kann hiernach offenbleiben.

Der Kläger hat seine Verschwiegenheitspflicht verletzt, indem er - wie er selbst eingeräumt hat - einem Bürger einen Aktenordner ausgehändigt hat, der neben Zeitungsausschnitten und weiterem Material auch einen Auszug aus der Niederschrift über die Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 30. März enthielt (vgl. Bl. 55 der Beiakte B).

Auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob der Verstoß des Klägers gegen seine Verschwiegenheitspflicht den Maßstab der groben Fahrlässigkeit erreicht, kommt es nicht an. Die subjektive Seite der Pflichtverletzung wäre zwar Voraussetzung für die - hier nicht erfolgte - Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens gem. § 25 Abs. 2 NGO, nicht aber für die auf dem Beschlusswege erfolgte Feststellung eines (objektiven) Verstoßes gegen die Amtsverschwiegenheit und eine entsprechende Missbilligung.

Der Beklagte hat auch nicht verkannt, dass er mit dem Missbilligungsbeschluss eine Ermessensentscheidung zu treffen hatte, also von einer Missbilligung auch absehen konnte. Dass der Beklagte die Notwendigkeit einer Abwägung des Für und Wider vorgenommen hat, ergibt sich schon aus der mehrfachen ausführlichen Aussprache. Offensichtlich teilte die Ratsmehrheit die in der milden Maßnahme zum Ausdruck kommende Einschätzung, dass der Kläger in der Lage ist, das Einhalten seiner Verschwiegenheitsverpflichtung künftig gründlicher zu beachten. Dass über den Einzelfall hinaus mit dem Missbilligungsbeschluss auch eine generalpräventive Wirkung erzeugt werden sollte, ist ebenfalls eine sachgerechte Ermessenserwägung. Der bei der Ermessensausübung zu beachtende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nicht verletzt worden. In den gefassten Beschlüssen, die über die Ratsöffentlichkeit hinaus nicht bekannt geworden wären, wenn die Fraktionsmitglieder des Klägers hierüber keine Informationen an die Presse weitergegeben hätten, lag allenfalls eine milde Maßregelung des Klägers wegen der ihm zu Recht vorgeworfenen Pflichtverletzung.