Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

1.1. Insbesondere ist die Klage als Feststellungsklage (§ 43 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)) im Rahmen eines Organstreits (Kommunalverfassungsstreitigkeit) statthaft. Gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Die Feststellungsklage muss sich auf einen konkreten, gerade den Kläger betreffenden Sachverhalt beziehen. Mit der Feststellungsklage kann nicht allgemein, also losgelöst von einer eigenen, konkret feststehenden Betroffenheit die Rechtmäßigkeit einer behördlichen Maßnahme einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugeführt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2014 - 6 A 1.13 -, juris, Rn. 20 f.). An einem Rechtsverhältnis beteiligt sein können nicht nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch Organe oder Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn ein solches Rechtsverhältnis ist auch nicht auf Außenrechtsverhältnisse zwischen Staat und Bürger beschränkt, sondern umfasst auch Rechtsbeziehungen innerhalb der kommunalen Vertretung (vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, juris, Rn. 6 f.) - hier also im Beklagten. Die von der Klägerin begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses des Beklagten über die Zuteilung der Sitze im Kreisausschuss (Hauptausschuss, s. § 7 Abs. 1 und 2 Nr. 4 NKomVG) betrifft die sich aus einem konkreten Sachverhalt ergebenden rechtlichen Beziehungen der Klägerin zum Beklagten, also eines Organteils zu einem Organ und damit ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO (vgl. Schenke in: Kopp/Schenke, 23. Aufl. 2017, VwGO, § 43 Rn. 10 f.).

1.2. Die Klägerin ist klagebefugt entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO, weil sie die Verletzung ihrer Rechte als Fraktion bei der Verteilung der Sitze im Kreisausschuss durch den Beklagten und damit eines gemäß § 57 Abs. 2 NKomVG mit eigenen Rechten ausgestatteten Organteils geltend macht, wobei sie sich auf den gemäß § 71 Abs. 2 NKomVG vorgesehenen Verteilungsmaßstab beruft, soweit er die Zuweisung der Sitze nach Fraktions- und nicht nach Gruppenstärke vorsieht und auf sie bei einer Verteilung nach Fraktionsstärken ein Sitz entfallen wäre. Wegen des rechtlichen Maßstabs wird insoweit auf die maßgeblichen Ausführungen in dem den Beteiligten bekannten Beschluss vom 26. Januar 2018 zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen (a.a.O., Rn. 6).

1.3. Gleichzeitig folgt hieraus, dass die Klägerin auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung gemäß § 43 Abs. 1 VwGO hat. Denn der Begriff des berechtigten Interesses schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art und damit auch den Begriff des Rechts im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO ein (vgl. Schenke, a.a.O., Rn. 23).

1.4. Die Feststellungsklage ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Denn bei dem Beschluss des Beklagten handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt, der im Wege der Anfechtungsklage angefochten werden kann, sondern um eine Maßnahme ohne Außenwirkung. Offenbleiben kann, ob eine auf Aufhebung eines Beschlusses einer Vertretung gerichtete allgemeine Leistungsklage statthaft wäre (bejahend VG Oldenburg (Oldb), Urteile vom 29. September 2005 - 2 A 68/03 -, juris, Rn. 20, und vom 25. September 2003 - 2 A 3133/02 -, V.n.b., nicht beanstandet vom Nds. OVG, Urteil vom 16. März 2005 - 10 LC 139/03 -, juris; vgl. auch Wefelmeier in KVR-NKomVG, Stand: Sept. 2016, § 54 Rn. 23 f., m.w.N.; offengelassen vom Nds. OVG, Urteil vom 4. Dezember 2013 - 10 LC 64/12 -, juris, Rn. 28). Denn selbst wenn man dies unterstellt, ist § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht anwendbar, weil anerkannt ist, dass eine Feststellungsklage zulässigerweise anstelle einer allgemeinen Leistungsklage erhoben werden kann, wenn sie sich gegen eine öffentlich-rechtliche Körperschaft oder Behörde richtet, gegen Beklagte also, von denen angesichts ihrer verfassungsmäßig verankerten Bindung an Recht und Gesetz - wie bei einem Organ einer Kommune - die Respektierung von Gerichtsurteilen auch ohne dahinterstehenden Vollstreckungsdruck erwartet werden darf und damit ausreichender Rechtsschutz erreicht werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970 - VI C 8.69 -, juris, Rn. 12; VG Oldenburg (Oldb), Urteil vom 18. März 2014 - 1 A 6502/13 -, juris, Rn. 21; Nds. OVG, Urteil vom 27. Juni 2012 - 10 LC 37/10 -, juris, Rn. 28).

1.5. Die Feststellungsklage ist auch nicht prozessual verwirkt, obwohl die Klägerin erst am 8. November 2017 und damit ein Jahr nach der konstituierenden Sitzung des Beklagten vom 10. November 2016 Klage erhoben und einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt hat. Die Verwirkung setzt tatbestandlich kumulativ voraus, dass ein Recht trotz entsprechender Möglichkeit über längere Zeit nicht geltend gemacht worden ist (Zeitmoment) und dass besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (Umstandsmoment) (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Juni 2016 - 15 A 1068/15 -, juris, Rn. 51). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nach Auffassung der Kammer nicht erfüllt, da jedenfalls nach Ablauf von nur einem Jahr der fünfjährigen Wahlperiode (§ 47 Abs. 2 Satz 1 NKomVG) noch kein Vertrauensschutz hinsichtlich der Verteilung der Sitze begründet worden war. Offenbleiben kann danach, ob in Kommunalverfassungsstreitigkeiten das Recht auf Überprüfung von Entscheidungen eines Organs über die ordnungsgemäße Zusammensetzung der Vertretung oder der Ausschüsse überhaupt vor Ende der Wahlperiode verwirkt werden kann, weil ein Vertrauen auf die Beibehaltung rechtswidriger Zusammensetzungen nicht schutzwürdig ist (vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 2008 - 15 B 1702/08 -, juris, Rn. 33).

2. Die zulässige Klage ist jedoch unbegründet. Das Gericht hält auch nach abschließender Prüfung der Sach- und Rechtslage im Hauptsacheverfahren im Ergebnis an der im Beschluss vom 26. Januar 2018 aufgezeigten rechtlichen Bewertung fest. Danach war die Verteilung der Sitze im Kreisausschuss durch den Beklagten während der Kreistagssitzung am 10. November 2016 rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

2.1. Die auf der konstituierenden Sitzung des Beklagten vorgenommene Verteilung der Sitze im Kreisausschuss erfolgte gemäß den gesetzlichen Vorgaben des NKomVG.

Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 NKomVG setzt sich der Hauptausschuss zusammen aus (1.) der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten, (2.) Abgeordneten mit Stimmrecht (Beigeordnete) und (3.) Abgeordneten mit beratender Stimme, auf die im Ausschuss kein Sitz entfallen ist (§ 71 Abs. 4 Satz 1). Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 3 NKomVG führt die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte – hier also der Landrat (s. § 7 Abs. 1 und 2 Nr. 4 NKomVG) - den Vorsitz. Nach § 74 Abs. 3 Satz 1 NKomVG beträgt die Zahl der Beigeordneten in den Landkreisen sechs. Die Vertretung kann allerdings - wie hier (s. TOP 11 des Protokolls) - vor der Besetzung des Hauptausschusses für die Dauer der Wahlperiode (sinngemäß) beschließen, dass dem Hauptausschuss weitere zwei oder vier Beigeordnete angehören (s. § 74 Abs. 3 Satz 2).

Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 71 Abs. 2 Satz 2 NKomVG werden die Sitze des Hauptausschusses entsprechend dem Verhältnis der Mitgliederzahl der einzelnen Fraktionen oder Gruppen zur Mitgliederzahl aller Fraktionen und Gruppen verteilt. Es entfielen unter Berücksichtigung von 41 Mitgliedern des Beklagten, die zu einer Fraktion und/oder Gruppe gehören - die {L.} mit nur einem Sitz kann weder eine Fraktion noch eine Gruppe bilden (s. § 57 Abs. 1 NKomVG) -, auf die Beigeladene zu 1) 5,3659, die Beigeladene zu 2) 4,1463 und die Klägerin 0,4878 Sitze im Kreisausschuss. Da jede Fraktion oder Gruppe zunächst so viele Sitze erhält, wie sich für sie ganze Zahlen ergeben (§ 71 Abs. 2 Satz 3 NKomVG), konnte die Beigeladene zu 1) fünf Sitze und die Beigeladene zu 2) vier Sitze beanspruchen. Auf die Klägerin entfiel weniger als ein voller und damit kein Sitz. Zwar sind anschließend nach § 71 Abs. 2 Satz 4 NKomVG noch zu vergebende Sitze - vorliegend ein Sitz - in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile, die sich bei der Berechnung nach Satz 2 ergeben, auf die Fraktionen und Gruppen zu verteilen, und bei gleichen Zahlenbruchteilen entscheidet das Los (Satz 5). § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 71 Abs. 3 Satz 1 NKomVG sieht allerdings vor, dass Fraktionen oder Gruppen, denen mehr als die Hälfte der Abgeordneten angehören - wie hier der Beigeladenen zu 1), auf die 22 der 42 Sitze im Beklagten entfallen -, mehr als die Hälfte der im Kreisausschuss zu vergebenden Sitze zustehen. Ist dies - wie hier - nach Absatz 2 Sätze 2 bis 6 nicht gewährleistet, sind gemäß § 71 Abs. 3 Satz 2 NKomVG die nach Zahlenbruchteilen zu vergebenden Sitze abweichend von § 71 Abs. 2 Sätze 4 bis 6 NKomVG zu verteilen. Dann wird gemäß § 71 Abs. 3 Satz 3 NKomVG zunächst der in Satz 1 genannten Fraktion oder Gruppe, der mehr als die Hälfte der Abgeordneten angehören, ein weiterer Sitz zugeteilt. Deshalb erhielt die Beigeladene zu 1) den zehnten Sitz als sogenanntes Vorausmandat.

2.2. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei beiden Beigeladenen um zulässigerweise gebildete Gruppen im Sinne von § 57 Abs. 1 NKomVG. Nach dieser Vorschrift können sich zwei oder mehr Abgeordnete zu einer Fraktion oder Gruppe zusammenschließen. Nach Ansicht des Gerichts sind Fraktionen (nur) Zusammenschlüsse von Mitgliedern derselben Partei oder Wählergruppe. Alle anderen Zusammenschlüsse, z. B. von Einzelmitgliedern, von Mitgliedern verschiedener Parteien, von Fraktionen und Einzelmitgliedern sowie von Fraktionen sind Gruppen. Die Formulierung „oder“ ist in dieser Vorschrift im Sinne von zwei nebeneinander bestehenden Möglichkeiten zu verstehen und nicht im Sinne von zwei sich ausschließenden Alternativen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2000 - 10 L 1442/00 -, juris, Rn. 25, m.w.N., zur inhaltlich gleichen Vorschrift des § 39 b der Niedersächsischen Gemeindeordnung - NGO - in der Fassung vom 28. Oktober 2006; VG Oldenburg (Oldenb), Beschluss vom 31. August 2004 - 2 B 2197/04 -, juris, Rn. 9; vgl. auch Beckermann, NdsVBl. 2018, 226 <227>; und Wefelmeier, a.a.O., § 57 Rn. 2).

Die Zulässigkeit der Gruppenbildung hängt nicht davon ab, ob die den Beigeladenen angehörenden Fraktionen als Fraktionen weiterhin fortbestehen (sollen). Die Kammer schließt sich insofern der Auffassung des Nds. OVG an, dass die Bildung der Gruppe den Bestand der Fraktion nicht berührt (Urteil vom 10. Oktober 2000, a.a.O., Rn. 25; vgl. auch Thiele, NKomVG, Komm., 2. Aufl. 2017, § 57 Rn. 11; a.A. Wefelmeier, a.a.O., § 57 Rn. 19).

Dahingestellt bleiben kann ferner, in welchem Umfang die Fraktionen die ihnen zustehenden Mitwirkungs- und Gestaltungsrechte ausüben können (verneinend Wefel-meier, a.a.O., § 57 Rn. 19; Beckermann, a.a.O., <227> Fn. 11; wohl nur teilweise verneinend Thiele, a.a.O., § 57 Rn. 11; offen gelassen vom Nds. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2000, a.a.O., Rn. 26). Denn es ist mangels gegenteiliger Erkenntnisse nicht ersichtlich, dass die den Beigeladenen angehörenden Fraktionen trotz der Gruppenbildungen weiterhin die ihr ursprünglich zugestandenen Mitwirkungs- und Gestaltungsrechte ausübten oder ausüben. Den aufgrund von § 57 Abs. 5 NKomVG beschlossenen Geschäftsordnungen für den Kreistag, den Kreisausschuss, die Kreistagsausschüsse und die nach besonderen Rechtsvorschriften gebildeten Ausschüsse des Landkreises Wittmund vom 28. Februar 2017 und 26. April 2012 lässt sich hierzu zwar nichts entnehmen. Aus dem Zukunftspapier der Beigeladenen zu 1) ergibt sich indes, dass bei allen Abstimmungen über personelle Besetzungen oder Beschlüssen in Ausschüssen bzw. im Kreistag die Zustimmung der gesamten Gruppe erforderlich ist, um die politische Handlungsfähigkeit sicherzustellen. Daraus lässt sich entnehmen, dass sie anstelle der an ihr beteiligten Fraktionen und beiden Kreistagsabgeordneten deren kommunalverfassungsrechtlichen Rechte wahrnimmt. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte und entsprechenden Vorbringens der Klägerin geht das Gericht davon aus, dass dies auch für die Beigeladene zu 2) gilt.

Mitglieder von Fraktionen und Gruppen zeichnen sich dadurch aus, dass sie durch eine übereinstimmende politische Grundvorstellung miteinander verbunden sind und auf dieser Grundlage dauerhaft inhaltlich zusammenarbeiten wollen, ohne dass das Motiv, Vorteile bei der Besetzung von Ausschüssen zu erlangen, im Vordergrund steht (vgl. VG Oldenburg (Oldb), Beschluss vom 28. August 2017 - 3 B 5199/17 -, juris, Rn. 19, m.w.N.).

Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass es sich bei den Beigeladenen um bloße - nicht zulässige - Zählgemeinschaften handelt, also um formale Zusammenschlüsse allein zu dem Zweck, finanzielle Vorteile in Form von Fraktionszuwendungen oder eine stärkere Rechtsposition für die Verfolgung der uneinheitlichen politischen Ziele der einzelnen Mitglieder zu erlangen oder im Hinblick auf die Vorschriften der §§ 71, 75 NKomVG die Sitzverteilung in den Ausschüssen der Vertretung und im Hauptausschuss zu beeinflussen (vgl. VG Oldenburg (Oldb), Beschluss vom 28. August 2017, a.a.O., Rn. 19 und 27, m.w.N.; Wefelmeier, a.a.O., § 57 Rn. 16, der in derartigen Fällen das Homogenitätserfordernis nicht als erfüllt ansieht; BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -, juris, Rn. 15 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2005 - 10 ME 104/04 -, juris, Rn. 8; eine Zulässigkeit bejahend Thiele, a.a.O., § 57 Rn. 1).

In Bezug auf die Beigeladene zu 1) wird insoweit auf das von ihr aufgestellte „Zukunftspapier“ Bezug genommen, das oben bereits inhaltlich teilweise dargestellt wurde. Darin haben die Mitglieder der Beigeladenen zu 1) zu 19 Sachthemen jeweils gemeinsame konkrete Ziele formuliert.

Zwar hat die Beigeladene zu 2) eine solche sachthemenbezogene Vereinbarung nicht vorgelegt. Umstände, die für eine reine Zählgemeinschaft sprechen könnten, sind von der Klägerin aber nicht dargelegt worden. Die Vorsitzende der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vielmehr ausdrücklich erklärt, dass eine übereinstimmende politische Grundvorstellung der jeweiligen Mitglieder der Beigeladenen und ihr darauf beruhender Wille zur dauerhaften inhaltlichen Zusammenarbeit nicht in Zweifel gezogen würden.

2.3. In der unter Berücksichtigung der Größe der gebildeten beiden Gruppen vorgenommenen Sitzzuweisung liegt auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit.

Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Kommunen. Daraus folgt, dass die Vertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Bürger der jeweiligen Kommune repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen der Vertretung. Da sie der ganzen Volksvertretung, d.h. der Gesamtheit ihrer gewählten Mitglieder obliegt, haben alle Mitglieder grundsätzlich gleiche Mitwirkungsrechte. Entsprechendes gilt für die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleichgesinnter Mitglieder der Volksvertretung. Auch die Fraktionen sind somit im Plenum und in den Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung zu beteiligen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - 8 C 17.08 -, juris, Rn. 18). Außerdem gilt Letzteres, da nach § 57 Abs. 1 NKomVG neben der Bildung von Fraktionen auch die Bildung von Gruppen zulässig ist und die Rechte von Fraktionen und Gruppen jedenfalls im Wesentlichen gleich ausgestaltet sind (vgl. Wefelmeier, a.a.O., § 57 Rn. 2), für Gruppen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2005, a.a.O., Rn. 6).

Von wesentlicher Bedeutung ist die Beantwortung der Frage, wie sich die genannte Repräsentation in den Ausschüssen der Vertretung vollzieht, dem Grundsatz der Spiegel-bildlichkeit also Rechnung getragen wird. Dieser Grundsatz gewinnt bei den beschließenden Ausschüssen, die gesetzlich geregelte Entscheidungsbefugnisse besitzen oder denen die Vertretung Angelegenheiten zur abschließenden Erledigung übertragen hat - wie hier dem Kreis- als Hauptausschuss -, eine erhöhte Bedeutung (s. §§ 76 f. NKomVG), weil er in seinem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten Kreistagsabgeordneten nicht nur teilweise vorwegnimmt, sondern insgesamt ersetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003, a.a.O., Rn. 14).

Nach Auffassung des Gerichts setzt der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz den Ausschuss und das Plenum in seiner nach Fraktions- und Gruppenbildung geprägten Form in Beziehung, wenn nach der gesetzlichen Lage in einem Bundesland - wie hier in Niedersachsen - die Bildung beider Zusammenschlüsse zulässig ist. Insoweit hält es an der im Beschluss vom 26. Januar 2018 geäußerten Auffassung, die dort zitierten Passagen aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Dezember 2009 (a.a.O.) würden aller Voraussicht nach auch für Gruppen gelten, die sich nach der Kommunalwahl bildeten, nicht fest. Das Bundesverwaltungsgericht hatte in diesem Urteil die Zulässigkeit gemeinsamer Wahlvorschläge mehrerer Fraktionen für die Wahl zur Besetzung der Ausschüsse der Gemeindevertretung bezüglich der Rechtslage in Hessen zu beurteilen, nach der eine Gruppenbildung nicht vorgesehen ist.

In dem genannten Urteil heißt es zwar:

„Gegenstand und Bezugspunkt der Abbildung ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der Gemeindevertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung durch Koalitionsabreden gebildet haben.“ (a.a.O., Rn. 22)

Zu berücksichtigen ist indes, dass das Bundesverwaltungsgericht zuvor ausführte:

„Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit soll sicherstellen, dass der Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet.“ (a.a.O., Rn. 20)

Ferner führte das Bundesverwaltungsgericht im Anschluss an das zweite Zitat aus, da der Abgeordnete frei sei, sich in Fraktionen zu organisieren, seien die Fraktionen als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer Stärke zu behandeln wie die gewählten Gemeindevertreter untereinander (a.a.O., Rn. 20). Bezüglich der Rechtslage in Niedersachsen sind in diesem Zusammenhang die Gruppen zu ergänzen. Des Weiteren ist zu beachten, dass das Bundesverwaltungsgericht auch darlegte:

„Die Auffassung des Berufungsgerichts, die Ausschüsse müssten nicht notwendig ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse in der Gemeindevertretung nach Fraktionen, sondern könnten auch ein Spiegelbild der Mehrheitsverhältnisse in der Gemeindevertretung nach gemeinsamen Wahlvorschlägen verschiedener durch eine Koalitionsvereinbarung verbundener Fraktionen sein, widerspricht dem Demokratiegebot des Grundgesetzes.“ (a.a.O., Rn. 21)

Auch hieraus wird deutlich, dass es auf die Mehrheitsverhältnisse in der Vertretung nach Bildung der Fraktionen und - wie in Niedersachsen - der Gruppen ankommt. Dafür spricht zudem, dass es im Urteil vor dem ersten Zitat heißt:

„Der verfassungsrechtlich gebotene Spiegelbildlichkeitsgrundsatz schützt den Anspruch jedes Mitgliedes der Gemeindevertretung und jeder von den Mitgliedern gebildeten Fraktion auf gleichberechtigte Mitwirkung. Er sichert die Erfolgswertgleichheit der gültigen Wählerstimmen und die gleiche Repräsentation der Wähler durch die gewählten Mandatsträger.“ (a.a.O., Rn. 22)

Der Inhalt des ersten Zitats ist unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen deshalb dahingehend auszulegen, dass das Bundesverwaltungsgericht mit der Aussage lediglich eine Abgrenzung zur nach einer Wahl erfolgten Bildung von politischen Mehrheiten vornehmen wollte, die nach der jeweiligen Rechtslage in den Bundesländern gesetzlich nicht vorgesehen ist (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2005, a.a.O., Rn. 6: „Daraus folgt weiter, dass grundsätzlich jeder Ratsausschuss ein verkleinertes Bild des Gemeinderates sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Rates widerspiegeln muss. Diese dürfen nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen und Gruppen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Ratsmitglieder mitentschieden haben (…).“; vgl. auch Beckermann, a.a.O. <228>; BayVGH, Beschluss vom 20. März 2017 - 4 ZB 16.1815 -, juris, Rn. 13, zur Rechtslage in Bayern: „(…) sondern die Ausschussbesetzung soll ein verkleinertes Bild der durch die Wahl von den Parteien und Fraktionen erreichten Sitzverteilung im Plenum des Kreistags wiedergeben (…).“; OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris, Rn. 68, zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen: „Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit soll sicherstellen, dass der Ausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen Gestalt verkleinernd abbildet.“).

Auch die Vorschrift des § 71 Abs. 3 Satz 3 NKomVG über das Vorausmandat verstößt nicht gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. Dieser gilt bei der Besetzung von Ausschüssen nicht uneingeschränkt, sondern muss mit dem Mehrheitsprinzip und dem Interesse an der Funktionsfähigkeit des Plenums in Einklang gebracht werden. Unterschiedliche Mehrheiten in Plenum und Ausschuss können die Funktionsfähigkeit des Plenums nachhaltig stören (zur Verfassungsmäßigkeit des Vorausmandats vgl. VG Oldenburg (Oldb), Urteil vom 3. Juli 2007 - 1 A 195/07 -, juris, Rn. 23 ff.; Nds. OVG, Urteil vom 27. Juni 2008 - 10 LC 194/07 -, juris, Rn. 20 ff., jeweils zur Vorgängervorschrift des § 51 Abs. 3 NGO).

Im Übrigen ist eine wesentliche und erhebliche Abweichung vom Spiegelbildlichkeitsgebot hier schon deshalb nicht gegeben, weil es sich bei der Klägerin nicht um eine ansehnlich große Fraktion handelt. Bei der Übertragung der Besetzung des Plenums auf ein kleineres Gremium wird es regelmäßig zu Über- oder Unterrepräsentationen von Fraktionen oder Gruppen kommen. Abhängig von der Ausschussgröße kann eine Fraktion im Ausschuss auch gar nicht vertreten sein, was für sich genommen nicht zu beanstanden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 29). Vielmehr sind nur wesentliche Abweichungen von der Besetzungsstärke im Plenum nicht ohne Weiteres zulässig. In der Rechtsprechung wird eine wesentliche Abweichung allerdings nur dann angenommen, wenn ansehnlich große Fraktionen oder Gruppen nicht im Ausschuss vertreten sind (vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017, a.a.O., Rn. 76, 79, 85 m.w.N.; VG München, Urteil vom 22. Juni 2016 - M 7 K 15.4896 -, juris, Rn. 27). Die Ausschüsse sollen als Ausfluss der repräsentativen Demokratie ein Spiegelbild der Zusammensetzung des Plenums darstellen, so dass die Gestaltungsfreiheit des Kreistages dort endet, wo ansehnlich große Gruppen von der Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen werden.

Die Klägerin, die 4,65% (3.759 von 80.705) der gültigen Wählerstimmen und nur zwei von 42 Kreistagssitzen erhalten hat, ist nicht ansehnlich groß. Selbst eine Fraktion mit 10% der Plenumssitze bildet nach der Rechtsprechung noch keine ansehnlich große Gruppe (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 15. März 2006 - 2 LB 48/05 -, juris, Rn. 52; OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017, a.a.O., Rn. 87 ff., m.w.N., das ebenfalls ausgeführt hat, eine ansehnlich große Gruppe sei in der Rechtsprechung bei ca. 10% noch verneint, bei einer Nichtrepräsentation von 16,4% der Stimmen aber bejaht worden).

2.4. Des Weiteren liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Festlegung der Anzahl der Sitze im Kreisausschuss auf sachfremden Erwägungen beruhte und den Zweck verfolgte, die Klägerin auszugrenzen (vgl. dazu VG Gießen, Urteil vom 21. September 2007 - 8 E 1888/06 -, juris). Aus dem Protokoll über die konstituierende Sitzung des Beklagten ergibt sich dazu nichts und die Klägerin hat Entsprechendes auch nicht vorgetragen. Davon abgesehen würde - unterstellt, die Festlegung der Anzahl der Sitze im Kreisausschuss wäre willkürlich erfolgt - das Unterlassen einer Verkleinerung des Hauptausschusses auf acht Sitze die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen. Zwar wäre bei einer Reduzierung der Zahl der Ausschusssitze auf acht nicht nur auf die Klägerin, sondern auch auf die {G.}, {L.} und {J.} kein Sitz im Kreisausschuss entfallen und neben den Fraktionen der {D.} und der {E.} hätte nur noch die Fraktion {F.} einen Sitz erhalten. Die Verkleinerung wäre jedoch nicht geeignet, der Klägerin die erstrebte Rechtsposition zu verschaffen, da auf sie weiterhin kein Sitz entfallen würde.

2.5. Mangels gesetzlicher Grundlage kommt auch die Zuteilung eines Ausschusssitzes an die Klägerin zulasten der Beigeladenen zu 1) vor dem Hintergrund der Möglichkeit der Übernahme von Aufgaben des Kreisausschusses durch den Beklagten gemäß § 58 Abs. 3 NKomVG als weniger beeinträchtigende Maßnahme nicht in Betracht. Abgesehen hiervon verstößt die Zuordnung der Sitze im Kreisausschuss, wie oben dargestellt, nicht gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit.