Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auch bezüglich der Anordnung zum Rückbau der Mauer in Ziffer 1 der bauaufsichtlichen Verfügung vom 12. Mai 2017 und des dazu ergangenen Widerspruchsbescheids zu Recht abgewiesen. Die Anordnung ist rechtmäßig.

Gemäß § 79 Abs. 1 Satz 1 NBauO kann die Bauaufsichtsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen anordnen, die zur Herstellung oder Sicherung rechtmäßiger Zustände erforderlich sind, wenn bauliche Anlagen, Grundstücke, Bauprodukte oder Baumaßnahmen dem öffentlichen Baurecht widersprechen oder dies zu besorgen ist. Sie kann nach Satz 2 Nr. 4 der vorgenannten Vorschrift namentlich die Beseitigung von Anlagen oder Teilen von Anlagen anordnen. Eine derartige Beseitigungsanordnung setzt mit Blick auf den mit der Beseitigung verbundenen Substanzverlust und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit grundsätzlich die materielle Baurechtswidrigkeit der Anlage voraus (vgl. Senatsurt. v. 21.1.2000 - 1 L 4202/99 -, NdsVBl. 2000, 142 = BRS 63 Nr. 120 = juris Rn. 27; Senatsbeschl. v. 18.5.2020 - 1 LA 150/18 -, juris Rn. 6). Diese Voraussetzung ist hier aus zwei Gründen erfüllt.

1. Die materielle Baurechtswidrigkeit der Mauer folgt erstens aus einem Verstoß gegen Nr. 6 der dem Bebauungsplan Heede Nr. 8 gemäß §§ 56, 97 NBauO in der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltenden Fassung vom 6. Juni 1986 (Nds. GVBl. S. 157), zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. November 1991 (Nds. GVBl. S. 295, im Folgenden: a.F.), beigefügten örtlichen Bauvorschrift. Sie sieht vor, dass an den seitlichen Grundstücksgrenzen Hecken und Holzzäune mit senkrechten Latten bis maximal 1,0 m Höhe zulässig sind. Diese Regelung erfasst die Mauer des Klägers; Bedenken gegen die Rechtswirksamkeit der Regelung bestehe nicht.

Die im Wesentlichen entlang der südlichen, der Erschließungsanlage des klägerischen Grundstücks gegenüberliegenden Grundstücksgrenze errichtete Mauer verläuft an einer seitlichen Grundstücksgrenze im Sinne der Nr. 6 der örtlichen Bauvorschrift. Mit dem Begriff der seitlichen Grundstücksgrenzen bezeichnet die örtliche Bauvorschrift alle Grenzen eines Grundstücks gleichermaßen. Dies folgt allerdings - insoweit ist dem Kläger zuzustimmen - nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Vorschrift. Zwar lässt es der allgemeine Sprachgebrauch ohne Weiteres zu, alle Grenzen entlang der vier (oder mehr) Seiten eines Grundstücks als „seitlich“ beschreiben. Zwingend ist dies aber nicht. Als seitliche Grundstücksgrenzen könnten auch nur die - von der Erschließungsanlage aus betrachtet - rechte und linke Seite des Grundstücks erfasst sein, sodass die straßenseitige/vordere und die rückwärtige/hintere Grundstücksgrenze von der Regelung ausgenommen wären. Für dieses engere Verständnis spricht zwar weniger der Vergleich mit § 22 Abs. 4 Satz 2 BauNVO, der in der vorgenannten Weise zwischen den verschiedenen Grundstücksgrenzen unterscheidet. Der Beklagten ist es im Rahmen einer örtlichen Bauvorschrift unbenommen, eigene Begrifflichkeiten zu prägen. Von einigem Gewicht ist aber der Einwand, dass die Beklagte auf eine Qualifikation der Grundstücksgrenzen als „seitlich“ ganz hätte verzichten können, wenn die Regelung alle Grundstücksgrenzen gleichermaßen hätte erfassen sollen. Soweit die Beklagte dem entgegenhält, der qualifizierende Zusatz habe zur Abgrenzung der „seitlichen“ Grenzen von den „Terrassengrenzen“ dienen sollen, mag das zutreffen; sprachlich erforderlich ist der Zusatz dennoch nicht.

Lässt der Wortlaut daher verschiedene Auslegungsmöglichkeiten zu, kommt dem Sinn und Zweck der Vorschrift, wie er sich aus der Regelung selbst, dem Regelungszusammenhang sowie den Planaufstellungsvorgängen - nicht aber nachträglichen Äußerungen des damals verantwortlichen Planers - ergibt, maßgebliche Bedeutung zu. Dieser zielt erkennbar darauf ab zu verhindern, dass sich die Grundstücke „einmauern“ und die Blick- und Kommunikationsbeziehungen durch massive Wände unterbrochen werden. Das entspricht dem Planungsziel einer Zuordnung der Gebäude zu Hausgruppen mit starker Betonung der Nachbarschaft sowie der Einbeziehung und Vernetzung von Freiflächen. Dieses Ziel erfordert eine Erfassung aller Grundstückseinfriedungen an den vorderen, rückwärtigen und im engeren Sinne seitlichen Grenzen, um die gewünschte Durchlässigkeit herzustellen. Mit dem weiteren Planungsziel der Anlehnung an das „traditionelle Erscheinungsbild in St. Hülfe/Heede“ wäre es zudem in ganz besonderer Weise unvereinbar, wenn die Baugrundstücke an ihrer für die Öffentlichkeit primär sichtbaren und daher gestalterisch besonders empfindlichen Seite zur Erschließungsanlage hin eine beliebige Einfriedungsgestaltung und -höhe wählen könnten. Der Feststellung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, bei einer solchen Auslegung ergebe Nr. 6 der örtlichen Bauvorschrift keinen Sinn, tritt der Senat deshalb bei. Hecken und niedrige Zäune an allen Grenzen stehen mit dem Planungsziel hingegen zwanglos in Einklang; sie stellen sich selbst als Orts- bzw. Landschaftsbestandteile dar, wie sie für ein niedersächsisches Dorf typisch sind.

Hinzu kommt, dass sich die Regelung in Nr. 6 der örtlichen Bauvorschrift rechtlichen Bedenken ausgesetzt sähe, wenn sie allein auf die rechte und linke Grundstücksgrenze bezogen wäre. Mit einem derartigen Inhalt stünde angesichts des Planungsziels ernstlich in Frage, ob die örtliche Bauvorschrift dem hier aus Art. 14 Abs. 1 GG abzuleitenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspräche. Mit Blick auf das angestrebte „traditionelle Erscheinungsbild“ wäre es jedenfalls sachlich außerordentlich schwer zu begründen, nur die im engeren Sinne seitlichen Grundstücksgrenzen, nicht aber die vordere und rückwärtige Grundstücksgrenze zu erfassen. Da zudem das Planungsziel bei bloßer Einbeziehung der rechten und linken Grundstücksgrenze weithin verfehlt würde, wäre auch die mit der Bestimmung gleichwohl verbundene Beschränkung der Eigentümerbefugnisse schwerlich zu rechtfertigen. Das Gebot, das geltende Recht in einer Weise auszulegen, die Konflikte mit höherrangigem Recht nicht mutwillig entstehen lässt, spricht daher dafür, alle Grundstücksgrenze gleichermaßen als seitlich anzusehen. Ob darüber hinaus auch die Bestimmtheit in Frage stünde, wenn Nr. 6 der örtlichen Bauvorschriften nur die rechte und linke Grundstücksgrenze erfasste, kann offenbleiben.

Bedenken gegen die Wirksamkeit der alle Grundstücksgrenzen erfassenden örtlichen Bauvorschrift bestehen nicht. Der Bebauungsplan und die örtliche Bauvorschrift wurden nach dem übereinstimmenden Befund aller Beteiligten in der mündlichen Verhandlung wirksam bekannt gemacht. Soweit der Kläger zudem ausgeführt hat, § 56 NBauO a.F. habe im Unterschied zu der geltenden Gesetzesfassung nicht zu ökologisch motivierten örtlichen Bauvorschriften ermächtigt, übersieht er, dass Nr. 6 nach der Begründung zweifelsfrei gestalterische Zielsetzungen verfolgt. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf, ob Holz oder Beton das ökologisch geeignetere Baumaterial darstellt.

2. Die materielle Baurechtswidrigkeit der Mauer ergibt sich zweitens daraus, dass sie im Bereich der Festsetzung einer privaten Grünfläche ohne besondere Zweckbestimmung (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB), die von einem Pflanzgebot nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 a) BauGB überlagert wird, errichtet worden ist. Grünflächen werden durch naturbelassene oder angelegte, mit Pflanzen bewachsene oder zumindest dem Aufenthalt im Freien dienende Flächen geprägt. Wesentliches Merkmal einer Grünfläche ist der „grüne Charakter“ (Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 9 Rn. 593 <Stand der Bearbeitung: April 2020>). Mit der Festsetzung einer Grünfläche regelt der Plangeber daher eine sonstige, durch Bewuchs geprägte nichtbauliche Nutzung, die aber im Rahmen der jeweiligen Zweckbestimmung der Grünfläche bauliche Anlagen nicht ausschließt, wenn sie eine nur untergeordnete Bedeutung haben. Von einer untergeordneten Bedeutung ist auszugehen, wenn die Anlage sowohl in funktioneller als auch in räumlich-gegenständlicher Hinsicht dienend zu- und untergeordnet ist (vgl. BVerwG, Beschl. 22.10.2012 - 4 BN 36.12 -, BauR 2013, 199 = juris Rn. 4; v. 11.4.2017 - 4 B 11.17 -, ZfBR 2017, 587 = juris Rn. 5). An der erforderlichen Unterordnung fehlt es hier.

In funktioneller Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass die Beklagte mit der Grünflächenfestsetzung ausweislich der planerischen Konzeption, wie sie sich aus den Festsetzungen selbst und ergänzend aus der Planbegründung ergibt, zulässigerweise zwei verschiedene Zielsetzungen erfolgt. Erstens soll das Wohngebiet aus gestalterischen Gründen mit Grün umgeben werden. Zweitens dienen die Grünflächen der Vernetzung des Plangebiets mit der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses freien Landschaft im Westen, Osten und teilweise auch im Süden; sie weisen demzufolge eine ökologische Funktion auf. Vor diesem Hintergrund steht zwar schon mit Blick auf Nr. 6 der örtlichen Bauvorschrift nicht in Frage, dass innerhalb der privaten Grünflächen Einfriedungen grundsätzlich errichtet werden dürfen, diese also mit der Funktion der Grünfläche in Einklang stehen können. Das gilt jedoch nicht für eine mannshohe und im Bereich der Mauerelemente undurchlässige Mauer. Eine solche Mauer schneidet auch dann, wenn sie äußerlich begrünt ist, das Plangebiet von der umgebenden freien Landschaft ab und beeinträchtigt die der Grünfläche zugeschriebene ökologische Aufgabe, eine Vernetzung zwischen Siedlung und freier Landschaft herzustellen. Insbesondere für die Tierwelt stellt eine Mauer selbst dann, wenn sie von Öffnungen durchbrochen wird, ein nur schwer zu überwindendes Hindernis dar, das die wechselseitige Durchlässigkeit beschränkt. Plangebiet und Umgebung werden in einer Weise gegeneinander abgegrenzt, die der in den Festsetzungen zum Ausdruck kommenden Plankonzeption widerspricht. Eine funktionelle Unterordnung liegt deshalb nicht vor.

Zugleich fehlt es auch an einer räumlich-gegenständlichen Unterordnung. Die Mauer nimmt zwar nur einen geringen Teil der Grundfläche der privaten Grünfläche ein und ist - wie der Senat bei der Inaugenscheinnahme feststellen konnte - aufgrund ihrer zurückgesetzten Position von außen so begrünt, dass sie in weiteren Teilen kaum sichtbar ist. Deutlich sichtbar bleiben aber jedenfalls die gestalterischen Zwecken dienenden Pfosten sowie bedingt durch die Öffnung zum Kirchweg und die dort fehlende Begrünung abhängig vom Standort des Betrachters auch die Mauer selbst. Der Senat teilt daher nach eigener Besichtigung den Eindruck des Verwaltungsgerichts, dass die Mauer einen „Fremdkörper“ darstellt, der sich aufgrund seiner Massivität und seines exemplarisch an den Pfosten zum Ausdruck kommenden gestalterischen Anspruchs nicht der Grünfläche unterordnet, sondern diese vielmehr zu dominieren sucht. Die von dem Kläger gewählte Beschreibung, es handele sich um „Skulpturen zur Gartengestaltung“, verdeutlicht, dass eine solche, einer räumlich-gegenständlichen Unterordnung hier zuwiderlaufende Wirkung nicht nur erreicht wird, sondern auch beabsichtigt ist.

Rechtliche Bedenken gegen die Festsetzung der Grünfläche und des Pflanzgebots bestehen nicht. Etwaige Verfahrensfehler und Mängel der Abwägung sind gemäß § 215 Abs. 1 BauGB in der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im Jahr 1993 geltenden Fassung unbeachtlich. Um eine nicht erforderliche Negativplanung handelt es sich angesichts des positiven Planungsziels der Eingrünung und ökologischen Vernetzung des Wohngebiets nicht. Ein weiterhin beachtlicher Fehler im Abwägungsergebnis liegt ebenfalls nicht vor. Zwar trifft es zu, dass einige Grundstücke - dasjenige des Klägers eingeschlossen - in recht großem Umfang mit einer Grünflächenfestsetzung belegt sind. Diese Festsetzung entzog dem Eigentümer bei Planaufstellung jedoch nicht eine bestehende Nutzungsmöglichkeit als Bauland bzw. Hausgarten, sondern fiel mit der Begründung der Baulandeigenschaft für andere Grundstücksteile zusammen. Berücksichtigt man weiter, dass auskömmlich große Bereiche verbleiben, die als Baufläche bzw. frei zu gestaltender Hausgarten genutzt werden können, und die private Grünfläche zwar mit einheimischen standortgerechten Gehölzen bepflanzt werden muss, weitere Vorgaben zu ihrer Nutzung aber nicht bestehen, die Privatnützigkeit mithin erhalten bleibt, hält sich die Beschränkung des Eigentums in engen, den planerischen Spielraum der Beklagten bei weitem nicht überschreitenden Grenzen. Das gewichtige Planungsziel, das neue Baugebiet einzugrünen und mit den umgebenden Flächen - damals (nahezu) ringsherum Außenbereich – zu vernetzen, rechtfertigt die mit der Festsetzung verbundene Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG).

Auch das auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 a) BauGB gestützte Pflanzgebot begegnet keinen Bedenken. Soweit der Kläger dessen Bestimmtheit anzweifelt, ist dem entgegenzuhalten, dass der Inhalt des Begriffs der einheimischen standortgerechten Gehölze durch Auslegung festgestellt werden kann (vgl. Senatsurt. v. 30.3.2000 - 1 K 5637/98 -, BauR 2000, 1299 = juris Rn. 11). Einheimisch sind Gehölze dann, wenn sie in dem umgebenden Gebiet natürlicherweise vorkommen. Standortgerecht sind Gehölze, wenn sie an dem in Aussicht genommenen Standort ohne weitere Hilfe des Menschen wachsen können. Beide Begriffe sind im Naturschutzrecht seit langem eingeführt; das aktuelle Bundesnaturschutzgesetz verbindet beide Begriffe zu dem Begriff „standortheimisch“ (§ 5 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG, vgl. dazu Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 5 Rn. 30). Welche Gehölze im Einzelnen in Frage kommen, ergibt sich zudem aus Nr. 5.1 i.V. mit Nr. 4 des Grünordnerischen Ausführungskonzepts vom 15. April 1993, das dem Bebauungsplan als Anlage 1 beigefügt war und zur Auslegung herangezogen werden kann. Stadtgestalterische Ziele dürfen mit einem Pflanzgebot entgegen der Auffassung des Klägers durchaus verfolgt werden (vgl. § 9 Abs. 1 BauGB: „aus städtebaulichen Gründen“). Schließlich hätte die Nichtigkeit des Pflanzgebots nicht die Nichtigkeit der Grünflächenfestsetzung oder gar des gesamten Plans zur Folge; der Plan ist insofern teilbar.

3. Die bauaufsichtliche Verfügung ist frei von Ermessensfehlern. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats hat die Bauaufsichtsbehörde gegen baurechtswidrige Zustände regelmäßig einzuschreiten; es handelt sich daher um einen Fall von intendiertem Ermessen. Ein „Für und Wider“ braucht deswegen nur dann abgewogen zu werden, wenn der Fall so geartet ist, dass ganz bestimmte konkrete Anhaltspunkte für die Angemessenheit einer Ausnahme vorliegen (vgl. Senatsbeschl. v. 11.5.2015 - 1 ME 31/15 -, NdsVBl. 2015, 304 = BRS 83 Nr. 101 = juris Rn. 15; v. 18.5.2020 - 1 LA 150/18 -, juris Rn. 16). Solche Umstände sind hier weder dargetan noch ersichtlich; die ausführlich wiedergegebenen Überlegungen der Beklagten insbesondere zur Verhältnismäßigkeit sind zudem auch inhaltlich nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V. mit § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.