Tatbestand:

Der klägerische Verein begehrt die Feststellung der Verpflichtung der beklagten Bundesrepublik Deutschland zur Aufhebung der Rechtsverordnung über die Veränderungssperre für den Salzstock Gorleben. In einem parallelen Verfahren wird dieselbe Feststellung von einer Privatperson begehrt (7 LC 80/15).

Der Kläger ist Eigentümer einer 1.072 m² großen Waldfläche in der Gemarkung Gorleben und zudem Inhaber des Salzabbaurechts für das unter seinem Grundstück befindliche Salzvorkommen. Die Fläche liegt innerhalb des von der Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung - Gorleben VSpV - (Verordnung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben vom 25. Juli 2005, BAnz. 2005 Nr. 153 S. 12385) erfassten Planungsgebiets.

Die Gorleben VSpV wurde in ihrer ursprünglichen Fassung am 16. August 2005 von der Bundesregierung verkündet und trat am darauffolgenden Tag in Kraft. Die Verordnung legt in § 1 ein Planungsgebiet zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben fest. Das Planungsgebiet erstreckt sich über mehrere, im Einzelnen bezeichnete Gemarkungen der Gemeinden Gorleben, Gartow, Höhbeck, Lüchow und Trebel sowie ein Gemeindefreies Gebiet des Landkreises Lüchow-Dannenberg in der Gemarkung Gartow und ist auf Liegenschaftskarten im Anhang der Verordnung kartenmäßig dargestellt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Gorleben VSpV dürfen in bestimmten, in § 2 Abs. 2 der Verordnung festgelegten Gebieten die Standorterkundung erheblich erschwerende Veränderungen unterhalb einer Tiefe, gemessen ab der Geländeoberkante, von 50 Metern nicht vorgenommen werden. Für das übrige Planungsgebiet beträgt die zugrunde zu legende Tiefe 100 Meter. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Gorleben VSpV wird vermutet, dass Veränderungen des Untergrunds unterhalb der festgelegten Tiefen die Standorterkundung erheblich erschweren. Nach § 5 Gorleben VSpV in der ursprünglichen Fassung war ein Außerkrafttreten der Verordnung zehn Jahre nach Verkündung, d. h. am 17. August 2015, vorgesehen.

Am 23. Juli 2013 wurde das Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle und zur Änderung anderer Gesetze (BGBl. I S. 2553) erlassen, dessen Artikel 1 das Standortauswahlgesetz
- StandAG - ist. Nach Artikel 6 Abs. 1 des Gesetzes traten verschiedene Regelungen des StandAG, insbesondere auch § 29, am Tag nach der Verkündung, dem 27. Juli 2013, in Kraft. Im Übrigen wurde als Tag des Inkrafttretens gemäß Artikel 6 Abs. 2 des Gesetzes der 1. Januar 2014 bestimmt. Das StandAG enthält in § 29 Regelungen zum bestehenden Erkundungsstandort Gorleben. Nach dessen Absatz 1 Satz 1 wird der Salzstock Gorleben wie jeder andere in Betracht kommende Standort gemäß den nach dem Standortauswahlgesetz festgelegten Kriterien und Anforderungen in das Standortauswahlverfahren einbezogen. Absatz 1 enthält weiterhin Bestimmungen über einen möglichen Ausschluss des Standorts Gorleben aus dem Standortauswahlverfahren. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG wird die bergmännische Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten des Gesetzes beendet. Im Folgenden bestimmt § 29 Abs. 2 StandAG, dass Maßnahmen, die der Standortauswahl dienen, nur noch nach diesem Gesetz und in dem hier vorgesehenen Verfahrensschritt des Standortauswahlverfahrens durchgeführt werden dürfen. Das bestehende Erkundungsbergwerk wird bis zu der Standortentscheidung nach dem Standortauswahlgesetz unter Gewährleistung aller rechtlichen Erfordernisse und der notwendigen Erhaltungsarbeiten offen gehalten, sofern der Salzstock Gorleben nicht nach Absatz 1 aus dem Verfahren ausgeschlossen wurde.

Am 20. September 2013 wurde der Rahmenbetriebsplan für das Erkundungsbergwerk Gorleben durch das Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie (LBEG) aufgehoben (s. Pressemitteilung 122/2013 des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz vom 20. September 2013, http://www.umwelt.niedersachsen.de/aktuelles/pressemitteilungen/zulassung-des-rahmenbetriebsplans-fuer-die-erkundung-des-salzstocks-in-gorleben-aufgehoben-118254.html).

Mit seiner am 30. Januar 2014 beim Verwaltungsgericht Lüneburg erhobenen Klage hat der Kläger zunächst die Feststellung der Verpflichtung der Beklagten, die Gorleben VSpV aufzuheben, und hilfsweise die Feststellung begehrt, dass die Beklagte die Verlängerung der Verordnung über den 16. August 2015 hinaus zu unterlassen habe. Ein seinem Hilfsbegehren entsprechender Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde durch Beschluss des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 15. April 2015 (2 B 18/15) abgelehnt. Die dagegen eingelegte Beschwerde blieb erfolglos (vgl. Beschluss des Senats vom 30. Juni 2015 - 7 ME 29/15 -, juris).

Durch Artikel 1 der Verordnung vom 7. Juli 2015 (BAnz AT 21.07.2015 V1) wurde die Gorleben VSpV geändert. Neben geringfügigen Änderungen bzgl. des Planungsgebiets und des Orts der Einsichtnahme der Karten wurde § 5 neu gefasst. Danach tritt die Verordnung an dem Tag außer Kraft, an dem der Salzstock Gorleben nach § 29 Absatz 1 Satz 5 des Standortauswahlgesetzes aus dem Standortauswahlverfahren ausgeschlossen wird, spätestens mit Ablauf des 31. März 2017. Der Kläger hat daraufhin seinen Klageantrag umgestellt und den Hilfsantrag fallen gelassen.

Zur Begründung seines Begehrens hat der Kläger vorgetragen, die Klage sei als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Es gehe um die zwischen ihm und der Beklagten streitige Frage, ob die Gorleben VSpV nach dem Inkrafttreten des StandAG aufgehoben werden müsse bzw. ob sie verlängert werden dürfe. Die Klage sei unter Berücksichtigung der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG als sog. Normerlassklage zulässig, denn anderweitig sei kein Rechtsschutz zu erlangen. Insbesondere sei, wenn man von der Unwirksamkeit der Veränderungssperre ausgehe, keine Ausnahmegenehmigung nach § 9g Abs. 4 Atomgesetz (AtG) erforderlich. Eine solche werde von ihm auch nicht begehrt. Für eine solche Genehmigung sei die kostenintensive Aufstellung eines Betriebsplans erforderlich. Er wende sich gegen die unmittelbar von der Gorleben VSpV ausgehende Beeinträchtigung. Erst wenn die Veränderungssperre ihm nicht mehr entgegengehalten werden könne, sei eine Vorhabenplanung sinnvoll. Eine (vorrangige) Leistungsklage auf Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung sei nicht geboten. Daher stehe der Zulässigkeit seiner Feststellungsklage der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen. Es handele sich auch nicht um eine Umgehung des § 47 VwGO, denn eine Rechtsverordnung des Bundes sei der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nicht zugänglich. Da die Klärung der Frage der Pflicht zur Aufhebung der Gorleben VSpV erhebliche Bedeutung für sein Eigentum an den Grundstücken und den Salzrechten habe, sei das Feststellungsinteresse gegeben.

Die Klage sei zudem begründet, denn durch das Inkrafttreten des StandAG sei das Bedürfnis für eine „Sicherung oder Fortsetzung der Standorterkundung“ im Sinne des § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG entfallen. Es gebe kein Sicherungsbedürfnis für diese Verordnung. Ein sicherungsfähiges Erkundungsvorhaben sei nicht mehr vorhanden, denn nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG sei die bergmännische Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten dieses Gesetzes beendet worden.

Der Kläger hat beantragt,

festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Verord-nung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben - Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung - vom 17. August 2015, in der Fassung, die sie durch Art. 1 der Verordnung vom 7. Juli 2015 erhalten hat, aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie vertreten, dass die Klage unzulässig sei. Es fehle schon an dem nach § 43 Abs. 1 VwGO für eine Feststellungsklage erforderlichen Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Beklagter. Regelmäßig werde ein solches Rechtsverhältnis nur zwischen Normadressat und Normanwender, nicht aber gegenüber dem Normgeber begründet. Letzteres werde in den Fällen einer Normerlassklage nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur im äußersten Ausnahmefall zur Gewährung des Rechts auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG oder des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG anerkannt. Dabei sei es um Fälle gegangen, in denen den Klägern erstmalig ein ihnen zustehendes Recht zuerkannt worden sei. Hier gehe es aber um die Beendigung einer vermeintlich rechtswidrigen Beeinträchtigung des Eigentumsrechts, d.h. um die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Maßgeblicher Klagegegenstand sei daher die Frage nach der Wirksamkeit der Gorleben-Veränderungssperre. Eine Klage mit dem alleinigen Ziel der Nichtigkeits- bzw. Unwirksamkeitsfeststellung könne nicht auf § 43 Abs. 1 VwGO gestützt werden, denn sie ziele nicht auf ein Rechtsverhältnis ab und stelle eine Umgehung des § 47 VwGO dar. Hier dagegen sei die Klage darauf gerichtet, dass zwischen den Beteiligten kein Rechtsverhältnis aufgrund der Veränderungssperre bestehe. Es handele sich damit um eine Normerlassklage auf Beseitigung eines belastenden Rechtsverhältnisses durch Normaufhebung, was nicht den bisher bekannten Fällen einer Normerlassklage entspreche. Eine solche Feststellungsklage komme nur in Betracht, wenn die Verordnung unmittelbar Rechte und Pflichten der Betroffenen begründe, ohne dass ein konkretisierender Verwaltungsvollzug möglich sei. Ein solcher Vollzug sei hier möglich, denn es könne eine Ausnahme von der Veränderungssperre nach § 9g Abs. 4 AtG beantragt werden. Wie im Falle der vergleichbaren Vorschrift des § 14 Abs. 2 BauGB sei die Gewährung der Ausnahme das vorrangige Mittel, der Unwirksamkeit der Veränderungssperre Rechnung zu tragen, nicht die Aufhebung der Veränderungssperre als solche. Im Übrigen stehe der Zulässigkeit der Feststellungsklage deren Subsidiarität entgegen, denn hier sei eine Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Ausnahme nach § 42 Abs. 1 VwGO die vorrangige Klageart. Der Kläger müsse daher zunächst eine Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG beantragen und deren Erteilung ggf. gerichtlich durchsetzen. Das vom Kläger verfolgte Ziel der Feststellung der Unwirksamkeit der Rechtsverordnung könne auf diese Weise erreicht werden. Der Aufhebung der Veränderungssperre komme nur eine deklaratorische, nicht aber eine konstitutive Wirkung zu. Weiter fehle das Feststellungsinteresse an der Klage. Der allgemeine Hinweis auf das Eigentum des Klägers sei nicht konkret genug, denn es sei unklar, ob die Nutzungsvorstellungen des Klägers von der Gorleben VSpV überhaupt berührt würden.

Die Klage sei zudem unbegründet. Die Voraussetzungen des § 9g Abs. 1 AtG für eine Veränderungssperre seien durch § 29 StandAG nicht entfallen und lägen weiterhin vor.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. Oktober 2015 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Die Klage sei unzulässig, denn es fehle an den Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Voraussetzung sei zunächst ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, unter dem die rechtlichen Beziehungen zu verstehen seien, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergäben. Das Rechtsverhältnis müsse nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, bereits überschaubaren Sachverhalt streitig sein. Im Regelfall eröffne sich ein Rechtsverhältnis nur zwischen dem Normadressaten und den Vollzugsbehörden der Länder, nicht aber zwischen Normadressat und Normgeber. Allein aus dem Charakter einer Norm als „self executing“ begründe sich noch kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, soweit noch Verwaltungsvollzug möglich sei. Auch bei Normen, die wie die Gorleben VSpV unmittelbare Rechtswirkungen entfalteten, stünden sich im Regelfall als alleinige Zuordnungsobjekte der Normadressat und der Normanwender gegenüber. Im Hinblick auf die in § 2 Abs. 1 Gorleben VSpV normierte Veränderungssperre sei zum einen ein Verwaltungsvollzug über die Erteilung einer Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG möglich. Hiernach könne das Bundesverwaltungsamt als nach § 23a AtG zuständige Behörde auf Antrag Ausnahmen von der Veränderungssperre zulassen, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstünden und die Einhaltung der Veränderungssperre im Einzelfall zu einer offensichtlich nicht beabsichtigten Härte führen würde. Der Kläger könne bei der Behörde die Feststellung beantragen, dass die Erteilung einer Ausnahme nicht erforderlich sei, um dann die Frage der Wirksamkeit der Verordnung inzidenter überprüfen zu lassen. Dabei könne offen bleiben, ob die Klage gegen das Bundesverwaltungsamt oder gegen die für die fachgesetzliche Genehmigung zuständige Behörde zu richten sei.

Zum anderen könne die Aufsichtsbehörde nach § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG die Beseitigung eines den Vorschriften des AtG und darauf basierender Rechtsverordnungen widersprechenden Zustands verlangen. Die Situation sei mit der dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. August 2007 (7 C 13.06, juris) zur Verpackungsverordnung zugrundeliegenden Sachlage vergleichbar; auch dort sei die zuständige Behörde zu Anordnungen im Einzelfall ermächtigt worden. § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG sei auf den vorliegenden Fall anwendbar, denn es handele sich bei der Gorleben VSpV um eine auf Grund des Atomgesetzes erlassene Rechtsverordnung. Zuständig für den Vollzug des Atomgesetzes sei in Niedersachsen das Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz als nach § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG für die „übrigen Verwaltungsaufgaben“ zuständige Behörde, während das Bundesverwaltungsamt nach § 23a AtG insoweit nur für die Ausnahmebewilligungen nach § 9g Abs. 4 AtG zuständig sei. Aus dem Wesen der Bundesauftragsverwaltung im Atomrecht ergebe sich, dass gesetzesvollziehende rechtsverbindliche Entscheidungen ungeachtet der Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes ausschließlich durch das Land getroffen würden. Im hier maßgeblichen Außenverhältnis zum Kläger sei die Beklagte bei der Umsetzung des § 2 Gorleben VSpV daher nicht beteiligt, so dass es an der im Verhältnis zur Beklagten für die Annahme eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlichen Möglichkeit der Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten Sachverhalt fehle. Dem Kläger werde damit nicht zugemutet, zunächst gegen das in § 2 Gorleben VSpV normierte Verbot zu verstoßen, um damit eine aufsichtsbehördliche Verfügung zu provozieren, denn es gehe darum, dass es aufgrund der in § 19 Abs. 3 AtG vorgesehenen Vollzugsmöglichkeit an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger als Normadressaten und der Beklagten als Normgeber fehle. Für eine sog. „atypische Feststellungsklage“ zwischen Normadressat und Normgeber sei daher kein Raum. Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG gebiete ebenso wenig die Zulässigkeit einer solchen Klage, denn die Frage der Rechtmäßigkeit der Norm könne auch im Rahmen der gegen die Vollzugsbehörde gerichteten Feststellungsklage inzident überprüft werden. Dies unterscheide die Fallkonstellation von dem dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Januar 2010 (8 C 19.09, juris) zugrundeliegenden Sachverhalt betreffend die sog. Postmindestlohnverordnung. Das Bundesverwaltungsgericht habe darauf abgestellt, dass eine „Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug [nicht] vorgesehen oder möglich“ sei. Möglichkeiten eines verwaltungsbehördlichen Vollzuges hätten in dem Fall nicht bestanden. Der Kläger könne sich auch nicht auf die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu den durch Rechtsverordnung gemäß § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO festgelegten Abflugrouten für Flughäfen (Urteile vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 - und vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, jeweils zit. nach juris) berufen, da die Luftverkehrsverwaltung nach Art. 87d GG nicht in Bundesauftragsverwaltung, sondern in bundeseigener Verwaltung geführt werde. Die zitierten Entscheidungen bestätigten, dass ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis grundsätzlich nur zwischen Normadressat und Normanwender bestehe. Daraus, dass Normanwender ausnahmsweise keine Landes-, sondern eine Bundesbehörde sei, lasse sich die Zulässigkeit der vorliegenden Klage nicht begründen. Auch in anderen Entscheidungen des Bundesverwaltungs- und des Bundesverfassungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 -, juris; BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 - 1 BvR 541/02, 542/02 -, juris) seien zwar Feststellungsklagen gegenüber dem Normgeber für zulässig erachtet worden. Dort sei es aber um die Gewährung von Begünstigungen gegangen, die mit einer inzidenten Prüfung der zugrundeliegenden Verordnung nicht hätten erreicht werden können.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung gegen das Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Am 16. Oktober 2015 hat der Kläger daraufhin Berufung eingelegt.

Er hält an seinem Standpunkt fest, dass die Klage zulässig sei. Das Verwaltungsgericht sei unzutreffend davon ausgegangen, dass das Rechtsverhältnis hier nur zwischen dem Normadressaten und der Vollzugsbehörde als Normanwender anzunehmen sei. Eine Feststellungsklage sei - wie hier - auch dann zulässig, wenn eine inzidente Prüfung im Rahmen eines Vollzugsstreits kein hinreichend effektives Mittel zur Gewährung von Rechtsschutz gegen die öffentliche Gewalt sei. Effektiver Rechtsschutz müsse auch im Verhältnis zwischen Normgeber und Normadressat gewährleistet werden, denn ein verwaltungsbehördlicher Vollzug sei hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht möglich. Im Wege des Verwaltungsvollzugs könne die angestrebte Feststellung einer Verpflichtung zur Aufhebung der Gorleben VSpV nicht erreicht werden. Er begehre keine Ausnahmegenehmigung, vielmehr sei die Normerlassklage in Form einer Feststellungsklage der richtige Klageweg. Nach dem Wortlaut des § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG sei die Festlegung des Planungsgebiets zwingend aufzuheben, wenn deren Voraussetzungen entfallen seien. Diese Aufhebung habe nicht nur deklaratorische, sondern konstitutive Wirkung. Gehe man daher nicht von einer Unwirksamkeit der Verordnung aus, sondern von einer Verpflichtung zu deren Aufhebung, sei eine Klage gegen einen möglichen Verwaltungsvollzug von vornherein unzulässig, denn solange die Verordnung nicht aufgehoben worden sei, müsse die Feststellungsklage negativ beschieden werden.

Ein gerichtliches Vorgehen gegen eine behördliche Anordnung auf Grundlage des § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG sei ebenfalls nicht möglich. Irgendeine wie auch immer geartete Vollzugsmöglichkeit könne den Rechtsschutz gegen den Normgeber nicht ausschließen. Insbesondere könne das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Verpackungsverordnung (vom 23. August 2007, a. a. O.) nicht für den vorliegenden Fall herangezogen werden, denn in diesem dem Urteil zugrunde liegenden Fall habe es zwischen Vollzugsbehörde und betroffenen Unternehmen bereits intensive rechtliche Auseinandersetzungen gegeben. Dagegen habe es solche streitigen Konflikte zwischen der Vollzugsbehörde und ihm, dem Kläger, hier nicht gegeben. Verwaltungsvollzug zu seinen Lasten auf Basis von § 19 Abs. 3 AtG mit der Möglichkeit, Rechtsschutz zwischen ihm und Vollzugsbehörde zu „inszenieren“, sei nur möglich, indem er bewusst gegen die Veränderungssperre verstoße. Im Übrigen gelte nach wie vor, dass unter der Annahme einer Verpflichtung zur Aufhebung der Verordnung die Anfechtung einer aufsichtlichen Verfügung nicht zu einer inzidenten Überprüfung der Gorleben VSpV führen könne.

Die vom Verwaltungsgericht angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Festlegung von An- und Abflugwegen gemäß § 27a Abs. 2 LuftVO könnten das erstinstanzliche Urteil ebenso wenig stützen, denn die bloße Identität zwischen Vollzugsbehörde und Normgeber, wie sie für die Luftverkehrsverwaltung bestehe, könne nicht ausschlaggebend sein. In der Argumentation des Verwaltungsgerichts erschließe sich nicht, warum eine Klage gegen die Behörde in ihrer Eigenschaft als Normgeber zulässig sein solle, obwohl ein Verwaltungsvollzug ebenfalls möglich wäre. Verwaltungsvollzug sei etwa nach § 27a i. V. m. § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO möglich. So könne die Feststellung beantragt werden, dass bei An- und Abflügen nicht die vorgeschriebenen An- und Abflugwege befolgt werden müssten, weil diese nicht wirksam festgesetzt worden seien. Eine derartige denklogische Vollzugsmöglichkeit nütze einem von Fluglärm Betroffenen allerdings nichts. Die bloße Möglichkeit eines Verwaltungsvollzugs könne daher eine Feststellungsklage gegen den Normgeber nicht grundsätzlich ausschließen. Entscheidend sei die Effektivität des Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG.

Zu der Nutzung seines Waldgrundstücks und der Salzabbauberechtigung erklärte der Kläger in der mündlichen Verhandlung am 16. März 2017, dass er bisher nicht die Möglichkeit gehabt habe, in vernünftiger Weise Salzabbauvorhaben vorzubereiten. Hierzu bedürfe es wesentlicher Aufwendungen, die mit Blick auf die bisherige Rechtslage keinen Sinn ergeben hätten. Die Rechtsprechung zu sogenannten Sperrgrundstücken sei hier keineswegs anwendbar. Man müsse berücksichtigen, dass es in dem Bereich des Salzstocks Gorleben viele Eigentümer von kleinen Parzellen mit diversen Salzabbauberechtigungen gebe, die durchaus in der Lage seien, etwaige Vorhaben zu initiieren. Der klägerische Verein sei seinen Mitgliedern und den Spendern verpflichtet und könne nicht ohne weiteres entgegen der Gesetzes- bzw. Rechtslage Aufwand betreiben, der sich möglicherweise nicht trage. Es sei wichtig darauf hinzuweisen, dass die Lage seiner Grundfläche in der Nähe des Erkundungsbergwerks äußerst symbolträchtig sei. Für ihn sei es wichtig, vor Ort präsent zu sein. Derzeit sei auf dem eigenen Grundstück eine Informationstafel eingerichtet und es sei auch ein Rundweg angelegt worden.

Zur Begründetheit bezieht sich der Kläger auf sein vorheriges Vorbringen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 2. Kammer - vom 1. Oktober 2015 zu ändern und festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Verordnung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben - Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung - vom 25. Juli 2005 in der Fassung, die sie durch Art. 1 der Verordnung vom 7. Juli 2015 erhalten hat, aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung abzuweisen.

Sie verweist auf den vorherigen Vortrag und führt weiter an, dass das Bestehen eines Rechtsverhältnisses zwischen Normadressat und Normgeber nur im Ausnahmefall anerkannt worden sei. Die Analyse der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lasse erkennen, dass eine Normerlassklage bisher ausschließlich für Fälle akzeptiert worden sei, in denen eine Umgestaltung der Rechtslage erforderlich gewesen sei, um dem Kläger eine positive Rechtserweiterung zu ermöglichen. Gegenstand der vorliegenden Klage sei jedoch die Feststellung der Unwirksamkeit der Gorleben VSpV und der daraus folgenden Beseitigung einer Beeinträchtigung des Eigentumsrechts des Klägers. Die Klage sei daher auf die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet. Eine solche Klage stelle aber eine Umgehung des § 47 VwGO dar. Von den bisher anerkannten Fällen einer Normerlassklage auf Beseitigung eines belastenden Rechtsverhältnisses durch Normaufhebung werde die vorliegende Klage nicht erfasst. Die Zulässigkeit der Normerlassklage setze voraus, dass ein Rechtsverhältnis zum Normanwender nicht bestehe. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, denn wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt habe, könne die Aufhebung der Gorleben VSpV über den Weg des Verwaltungsvollzugs erreicht werden. Es komme wie ausgeführt auf die Frage der Wirksamkeit der Verordnung an. Die Ausnahmemöglichkeit nach § 9g Abs. 4 AtG erzeuge ein Rechtsverhältnis zum Bundesverwaltungsamt. Die Feststellungsklage müsse auch nicht negativ beschieden werden, solange die Veränderungssperre nicht aufgehoben worden sei, denn der Bestand der Verordnung sei vom Vorliegen ihrer Voraussetzungen abhängig, nicht von der Durchführung eines formellen Aufhebungsverfahrens. Das Fehlen von Kontakten des Klägers zur Landesaufsichtsbehörde spreche nicht gegen ein Rechtsverhältnis, denn dieses werde allein durch die Gorleben VSpV und die sich daraus ergebenden Wirkungen erzeugt. Bezüglich des Beispiels der Festsetzung von Flugverfahren gelte, dass in diesen Fällen gerade kein Rechtsverhältnis zwischen Normadressat und Normanwender bestehe, denn der Verwaltungsvollzug erfolge nicht in Bezug auf die vom Fluglärm betroffenen Anwohner. Entsprechendes gelte im vorliegenden Fall nicht. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend das Vorliegen zweier anderer Rechtsverhältnisse angenommen. Zudem habe in den bislang von der Rechtsprechung anerkannten Fällen einer Normerlassklage für die Kläger keine andere Möglichkeit bestanden, ihr Klagebegehren zu erreichen. Auch das mögliche Berühren eines Eigentumsrechts aus Art. 14 GG führe angesichts dieser anderweitigen Möglichkeiten nicht zur Zulässigkeit der Normerlassklage. Zudem fehle dem Kläger das Rechtsschutzbedürfnis. Die Aufhebung der Rechtsverordnung habe lediglich eine deklaratorische Wirkung, denn die Unwirksamkeit der Veränderungssperre sei bei Wegfall der Voraussetzungen bereits eingetreten. Damit entfalle auch die materielle Beschränkung des Eigentumsrechts. Eine Normerlassklage als einziges mögliches Rechtsschutzmittel komme nur in Betracht, wenn der Aufhebung der Gorleben VSpV konstitutive Bedeutung zukomme. Dies sei jedoch nicht der Fall.

Die Klage sei jedenfalls auch nicht begründet, denn die Voraussetzungen für die Veränderungssperre lägen weiterhin vor.

Die Beklagte teilte mit Schreiben vom 10. Februar 2017 zunächst mit, dass eine Verlängerung der Gorleben VSpV bis zum 30. Juni 2017 beabsichtigt sei. Im Anschluss solle Gorleben durch eine für alle potenziellen Standortregionen geltende gesetzliche Sicherungsnorm im StandAG geschützt werden. Mit Datum vom 7. März 2017 brachten die Fraktionen CDU/CSU, SPD und Bündnis 90/Die Grünen sodann jedoch den „Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Gesetzes zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle und anderer Gesetze“ in den Bundestag ein (BT-Drucks. 18/11398), dessen Artikel 1 Änderungen des StandAG umfasst. Nach § 21 Abs. 2 StandAG des Entwurfs sollen Vorhaben in Tiefen von mehr als 100 Metern bei Vorliegen bestimmter geologischer Bedingungen bis zu dem in diesem Absatz näher genannten Zeitpunkt im Rahmen der Standortsuche nur unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen werden; die Absätze 3 bis 5 dieser Vorschrift enthalten weitere Maßgaben für den Schutz von Gebieten, die als bestmöglicher Standort für die Endlagerung in Betracht kommen. Eine Verlängerung der Gorleben VSpV wurde dann - wohl vor dem Hintergrund dieses Gesetzentwurfs und jedenfalls bis zur Entscheidung des Senats über die Berufung - nicht (mehr) beschlossen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.