Entscheidungsgründe

Die statthafte und auch sonst zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.

Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist die Klage zwar zulässig (I.). Sie ist aber unbegründet (II.), so dass das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat.

I. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig.

1. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 VwGO gegeben. Es liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vor, die nicht durch Bundes- oder Landesgesetz einem anderen Gericht zugewiesen ist. Insbesondere handelt es sich nicht deshalb um eine verfassungsgerichtliche Streitigkeit, weil es bei der Klage um die Aufhebung einer Rechtsnorm, hier der Gorleben VSpV, geht. Dies gilt unabhängig davon, ob man vom Grundsatz der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit ausgeht, nach dem eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art nur zwischen Verfassungsorganen oder sonst am Verfassungsleben unmittelbar Beteiligten vorliegen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1970 - VI C 55.68 -, juris, Rn. 40; s. auch Unruh, in Fehling/Kastner, Handkommentar Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2010, § 40 VwGO Rn. 168 m. w. N.), oder ob ein materiell-rechtlicher Maßstab verfolgt wird, nach dem eine verfassungsrechtliche Streitigkeit nur dann vorliegt, wenn als einziger Prüfungsmaßstab die Verfassung in Betracht käme (s. speziell zur Normenkontrolle Reimer, in Posser/ Wolff, Beck'scher Online-Kommentar VwGO, 40. Aufl., Stand: 1. April 2016, § 40 Rn. 119). Hier ist nach beiden Auffassungen keine verfassungsrechtliche Streitigkeit gegeben, denn weder sind nur Verfassungsorgane beteiligt, noch bildet das Verfassungsrecht den Prüfungsmaßstab für die rechtliche Beurteilung des Antrags auf Aufhebung der Gorleben VSpV. Die für die begehrte Aufhebung erforderlichen Voraussetzungen ergeben sich aus § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG; der Prüfungsmaßstab ist damit im einfachgesetzlichen Recht verankert. Gegenstand des Klagebegehrens ist auch nicht die Änderung bzw. Aufhebung eines formellen Gesetzes, sondern die Aufhebung einer Rechtsnorm im Range unterhalb eines förmlichen Gesetzes. Der Rechtsschutzantrag richtet sich gegen die Exekutive und ist deshalb verwaltungsrechtlicher und nicht verfassungsrechtlicher Art (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - 7 C 115.86 - juris; Urteil vom 4. Juli 2002, a. a. O.)

2. Der Kläger begehrt die Aufhebung einer von der Beklagten erlassenen Rechtsverordnung, der Gorleben VSpV, indem eine entsprechende Verpflichtung der Beklagten festgestellt wird. Statthafte Klageart für das Begehren ist die Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO, denn die Klage richtet sich auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten des Rechtsstreits.

Das für die Feststellungsklage erforderliche Rechtsverhältnis besteht bei einer sich aus einem konkreten Sachverhalt ergebenden öffentlich-rechtlichen Beziehung einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache (st. Rspr., so unter anderem BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, NJW 1996, 2046; Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O.). Entscheidend für die zu einem Rechtsverhältnis verdichtete rechtliche Beziehung zwischen Personen ist das Bestehen von subjektiven Rechten oder Pflichten im wechselseitigen Verhältnis (Möstl, in Posser/ Wolff, a. a. O., § 43 Rn. 1). Das Rechtsverhältnis muss hinreichend konkret sein, d. h. es muss sich auf einen hinreichend bestimmten und überschaubaren, nicht nur auf einen als möglich vorgestellten Sachverhalt beziehen (ebenda, Rn. 5). Es muss weiter streitig sein (BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992 - 3 C 50.89 -, juris, Rn. 31 f.), wobei nicht erforderlich ist, dass bereits ernstliche Meinungsverschiedenheiten zwischen den Parteien nachweisbar sind.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird ein solches Rechtsverhältnis regelmäßig nur zwischen dem Normadressaten und dem Normanwender begründet (BVerwG, Urteil vom 23. August 2007, a. a. O., Rn. 21). In den meisten Fällen geht es dabei um Bundesgesetze, die nach Art. 83 GG durch die Länder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden, so dass dann ein Rechtsverhältnis zur jeweilig zuständigen Landesbehörde als Normanwender besteht. Ein feststellungsfähiges streitiges Rechtsverhältnis zwischen Normadressaten und Normgeber wird für den Regelfall abgelehnt, weil Letzterer an der Umsetzung der Norm gegenüber dem Adressaten nicht beteiligt ist (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O., Rn. 28). Dies gilt gleichermaßen für sog. „self-executing“ Normen, soweit dort ein Verwaltungsvollzug möglich ist. Auch bei solchen Normen können sich normbetroffene Personen und eine die Norm vollziehende Behörde gegenüberstehen, die die Regelungen konkretisiert oder individualisiert und Anordnungen für den Einzelfall aufgrund gesetzlicher Befugnisse trifft (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O., Rn. 29). So hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. August 2007 (a. a. O., Rn. 22), bei dem es um die Anwendbarkeit von Pfand- und Rücknahmepflichten der Verpackungsverordnung ging, eine Vollzugsbefugnis in § 21 des damals geltenden KrW-/AbfG gesehen. Demnach konnte die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des KrW-/AbfG und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen wie der Verpackungsverordnung treffen. Der Normgeber sei hier „an der Umsetzung der Norm gegenüber dem Adressaten nicht beteiligt“ (ebenda). Demgegenüber ist nicht ausgeschlossen, über den Ausnahmefall der zulässigen Normerlassklagen hinaus - wenn etwa das Recht des Betroffenen auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer Rechtsnorm gebietet (BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006, a. a. O.) - eine Feststellungsklage gegen den Normgeber auch für zulässig zu halten, wenn mangels administrativen Vollzugs kein konkretes Rechtsverhältnis zwischen Normanwender und Normadressat begründet, die Rechtsbeeinträchtigung bereits unmittelbar durch die Norm bewirkt wird und effektiver Rechtsschutz nur im Rechtsverhältnis zwischen Normgeber und Normadressat gewährt werden kann. In dieser Weise entschied das Bundesverwaltungsgericht im Fall der sog. Postmindestlohnverordnung (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O.). Hiernach ergaben sich unmittelbar Pflichten der von dem Anwendungsbereich des § 1 der am 30. April 2010 außer Kraft getretenen Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für die Branche Briefdienstleistungen (BriefArbbV) vom 28. Dezember 2007 (BAnz. 2007 Nr. 242, S. 8410) erfassten Arbeitgeber, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Maßnahmen des Verwaltungsvollzugs vorgesehen war. In dem Leitsatz des Urteils wird daneben auf die Frage der Erforderlichkeit eines Verwaltungsvollzugs abgestellt. Das Bundesverwaltungsgericht führt dazu an, dass das Arbeitnehmer-Entsendegesetz „wegen der unmittelbaren und zwingenden Wirkung der durch die Rechtsverordnung erstreckten Tarifnormen keine Umsetzungs- bzw. Vollzugsakte“ vorsehe, sondern sich darauf beschränke, „Verstöße mit Sanktionen zu bewehren“.

Vorliegend richtet sich die Feststellungsklage gegen den Normgeber der Gorleben VSpV, die beklagte Bundesregierung. Die streitgegenständliche Verordnung ist als eine „self-executing“ Norm in dem zuvor beschriebenen Sinne anzusehen. § 2 Gorleben VSpV verbietet unter den dort genannten Voraussetzungen erheblich erschwerende Veränderungen in dem Planungsgebiet. Der Kläger als Inhaber eines Salzabbaurechts im Planungsgebiet ist von dem Verbot nach § 2 Abs. 1 Gorleben VSpV unmittelbar betroffen. Als Normadressat wendet er sich allerdings nicht dagegen, der Verordnung in ihrer geltenden Fassung unterworfen zu sein. Dies wird von ihm akzeptiert. Sein Begehren ist darauf gerichtet, die Beklagte zur Aufhebung der Verordnung zu veranlassen, weil er die Voraussetzungen für eine Aufhebung der Festlegung des Planungsgebiets nach Maßgabe des § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG für gegeben erachtet. Die Aufhebung der Verordnung - als actus contrarius zu ihrem Erlass - kann er nicht gegenüber dem Normanwender auf der administrativen Ebene erreichen. Er kann auch nicht aus anderen Gründen in zumutbarer Weise auf den Weg des Verwaltungsvollzugs verwiesen werden. Das Gebiet und die dort verbotenen Veränderungen sind so genau bezeichnet, dass ein konkretisierender behördlicher Vollzug nicht erforderlich ist. Dieser ist in der Verordnung auch nicht vorgesehen. Auch der der Verordnung zugrunde liegende § 9g AtG sieht, jedenfalls für den Regelfall, keinen entsprechenden Vollzug vor.

Der Kläger kann insbesondere nicht auf die Beantragung einer Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG verwiesen werden. Die Zulassung einer Ausnahme von der Veränderungssperre nach Maßgabe des § 9g Abs. 4 AtG setzt einen ausdrücklichen Antrag des Betroffenen voraus. Der Antrag ist auf die Erteilung einer Ausnahme gerichtet und bietet keine Grundlage für die Feststellung, dass eine Ausnahme nicht erforderlich sei. Ein Antrag auf Erteilung einer Ausnahme mit dem Ziel der Feststellung, dass eine Ausnahme nicht erforderlich sei, ist denklogisch nicht möglich. Ein Verwaltungsvollzug, der eine derartige Feststellung erlaubt, ist jedenfalls auf der Grundlage der Ausnahmevorschrift nicht konstruierbar.

Hinzu kommt, dass Voraussetzung für die Erteilung der Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG zum einen ist, dass überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen, zum anderen, dass die Einhaltung der Veränderungssperre im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde. Um das Vorliegen dieser Voraussetzungen beurteilen zu können, benötigt die zuständige Behörde, hier gemäß § 9g Abs. 4 i. V. m. § 23a AtG das Bundesverwaltungsamt, entsprechende Informationen, die vom Antragsteller beizubringen sind. Der Antrag auf Erteilung einer Ausnahme verlangt daher vom Antragsteller umfangreiche Angaben darüber, in welcher Weise, aus welchen Gründen, zu welchem Zweck, für welchen Zeitraum etc. er von der Veränderungssperre abweichen möchte. Der Antragsteller würde also gezwungen, umfangreiche und finanziell ggf. aufwändige Vorkehrungen zu treffen, um diese Angaben beibringen zu können, obwohl er im Ergebnis gerade keine Ausnahme begehrt. Das Klagebegehren des Klägers richtet sich hier lediglich auf die Feststellung, dass die Verordnung nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG von der Verordnungsgeberin - der Beklagten - aufzuheben ist.

Der Kläger könnte auch nicht über einen Antrag nach § 9g Abs. 4 AtG ein Negativattest darüber, dass sich aus der Gorleben VSpV für ihn keine Verpflichtungen ergeben, bei dem zuständigen Bundesverwaltungsamt einfordern. Die Bestimmung ist ihrem Wortlaut nach auf Ausnahmen von der Veränderungssperre gerichtet. Sie geht also davon aus, dass die Veränderungssperre im Grundsatz besteht, im Einzelfall aber bei Vorliegen besonderer Gründe (kein Entgegenstehen öffentlicher Belange sowie nicht beabsichtigte Härte) nach einem entsprechenden Verwaltungsakt keine Anwendung findet. Das Begehren des Klägers ist aber gerade nicht darauf gerichtet, eine derartige Ausnahme zu erhalten, sondern auf die Feststellung, dass die Verordnung nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG wegen Wegfalls der Voraussetzungen aufzuheben ist. Ein mögliches Negativattest wird von der Ausnahmebestimmung nicht erfasst. § 9g Abs. 4 AtG bietet keine Grundlage für einen derartigen Feststellungsantrag.

Die vom Verwaltungsgericht angenommene weitere Vollzugsmöglichkeit der Veränderungssperre nach § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG stellt ebenfalls keinen möglichen Verwaltungsvollzug im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar. Eine solche Anordnung, für die als Aufsichtsbehörde wegen der Ausführung des Atomgesetzes durch die Länder in Bundesauftragsverwaltung gemäß Art. 87c GG das Nds. Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz zuständig wäre, hat zur Voraussetzung, dass ein Zustand beseitigt wird, der den Vorschriften des AtG oder der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen widerspricht. Um einen Vollzug zu ermöglichen, müsste damit zunächst ein rechtswidriger, der Gorleben VSpV widersprechender Zustand geschaffen werden. Es würde daher von dem von der Veränderungssperre betroffenen Kläger verlangt, gegen die Verordnung zu verstoßen und damit eine rechtswidrige Handlung zu begehen. Auch wenn diese mangels Verweis in der Gorleben VSpV nicht gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 4 AtG als Ordnungswidrigkeit einzustufen und bußgeldbewehrt wäre, bliebe eine solche Handlung dennoch ein Rechtsverstoß. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz, die einen solchen Verstoß zur Ermöglichung einer Klage nicht für erforderlich hält, ist dies aus Sicht des Klägers kein gangbarer Weg, um über eine verwaltungsgerichtliche Inzidentkontrolle die begehrte Feststellung zu erreichen.

Könnte der Kläger die angestrebte Feststellung nur auf dem Weg über einen Rechtsverstoß erzielen, wäre dies mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren. Der Kläger begehrt, jedenfalls zunächst, nicht die Aufhebung einer gegen ihn gerichteten atomrechtlichen Anordnung, sondern die Klärung der vorgelagerten Rechtsfrage der Verpflichtung der Beklagten zur Aufhebung der Gorleben VSpV nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG. Kann aber Rechtsschutz in dieser Frage nur über einen Zwang zum rechtswidrigen Handeln erzielt werden, wird dem Kläger der Rechtsschutz zwar nicht unmöglich gemacht, kann er doch faktisch einen Verstoß gegen § 2 Abs. 1 Satz 1 Gorleben VSpV begehen. Eine solche „Obliegenheit zum rechtswidrigen Handeln“ könnte dem Kläger jedoch nicht zugemutet werden und widerspräche dem Gebot effektiven Rechtsschutzes.

Ein Verwaltungsvollzug der durch die Gorleben VSpV festgelegten Veränderungssperre wäre damit nicht möglich. Eine „Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug“ ist hier im Hinblick auf das klägerische Begehren nicht vorgesehen. Ein solcher Vollzug würde entweder einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahme nach § 9g Abs. 4 AtG durch das Bundesverwaltungsamt erfordern, die der Kläger gar nicht begehrt, oder es würde ihm zugemutet, gegen die Verordnung zu verstoßen, um eine aufsichtliche Anordnung des zuständigen Landesministeriums nach § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG zu provozieren. Beides wäre jedenfalls kein unmittelbar möglicher Verwaltungsvollzug.

Das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten ist auch hinreichend konkret. Es bezieht sich auf einen bestimmten, überschaubaren Sachverhalt. Der Kläger ist durch die noch geltende Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung unmittelbar in seinen Rechten betroffen. Ihm geht es nicht um die Klärung einer lediglich abstrakten Rechtsfrage ohne tatsächliche Anknüpfung an eigene Rechtspositionen. Das Rechtsverhältnis ist zwischen den Beteiligten auch streitig; dies folgt ohne weiteres aus ihren unterschiedlichen Auffassungen dazu, ob die Voraussetzungen des § 9g Abs. 1 AtG für eine Veränderungssperre weiterhin vorliegen oder nicht.

3. Das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung ist vorliegend anzunehmen. Gemeinhin wird hierfür „jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, das hinreichend gewichtig ist, um die Position des Betroffenen zu verbessern“, als ausreichend angesehen (BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 40.84 -, juris, Rn. 28).

Der Kläger hat hinreichend deutlich gemacht, dass er eine wirtschaftliche Nutzung des Salzabbaurechts für die unter seinen Grundstücken befindlichen Salzvorkommen anstrebt. Dies wird unter anderem daran erkennbar, dass sein Rechtsvorgänger (Vater) in der Vergangenheit, vor dem Inkrafttreten der Gorleben VSpV, bereits Salz abgebaut, aufbereitet und verkauft hatte. Hierzu war durch das Bergamt Celle mit Bescheid vom 15. April 1998 der „Rahmenbetriebsplan Salzgewinnung Salzstock Gorleben" befristet bis zum 31. März 2003 zugelassen worden. Mit Bescheid des Landesbergamts Clausthal-Zellerfeld wurde die Zulassung des Rahmenbetriebsplans aufgehoben. Ein auf die Verlängerung der Zulassung des Rahmenbetriebsplans bis zum 31. März 2008 gerichteter Antrag blieb zwar ohne Erfolg (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 17. Juli 2008 - 7 LC 53/05 -, juris, Rn. 52 ff. sowie BVerwG, Beschluss vom 23. März 2009 - 7 B 54.08 -, juris). Hieraus ist aber ersichtlich, dass in der Vergangenheit ein Interesse des Klägers bzw. seines Rechtsvorgängers an einer wirtschaftlichen Nutzung des Salzabbaurechts gegeben war. Der Senat hat keinen Grund für die Annahme, dass dieses inzwischen entfallen sein könnte.

Dem Kläger kann das Feststellungsinteresse auch nicht wegen des voraussichtlichen Auslaufens der Gorleben VSpV zum 31. März 2017 abgesprochen werden. Denn im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung über die Berufung war die Gorleben VSpV noch in Kraft und begründete unmittelbare Rechtspflichten. Ob der Standort Gorleben zukünftig (nur noch) nach Maßgabe des oben erwähnten Gesetzentwurfs vom 7. März 2017 gesichert werden soll, ist im Entscheidungszeitpunkt des Senats im Übrigen nicht sicher gewesen.

4. Die erhobene Feststellungsklage ist nicht nach § 43 Abs. 2 VwGO gegenüber einer Gestaltungs- oder Leistungsklage subsidiär. Eine Verpflichtungsklage scheidet schon deshalb aus, weil der Kläger nicht den Erlass eines Verwaltungsaktes begehrt. Ob der Kläger auch eine allgemeine Leistungsklage auf Normerlass in Gestalt der Aufhebung der Gorleben VSpV erheben könnte, ist für die Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht erheblich. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist § 43 Abs. 2 VwGO seinem Zweck entsprechend einschränkend auszulegen, so dass die Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage bei Klagen gegen den Staat nur gilt, wenn Sonderregelungen über Fristen und Vorverfahren für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen unterlaufen würden (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002, a. a. O., Rn. 15 m. w. N.). Dies ist hier nicht der Fall.

5. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch keine Sperrwirkung des § 47 VwGO entgegen. Dies gilt schon deshalb, weil es sich bei der Gorleben VSpV um eine Rechtsverordnung der Bundesregierung handelt, gegen die eine Normenkontrolle nach § 47 VwGO nicht eröffnet ist. Im Übrigen ist die Überprüfung von Rechtsetzungsakten außerhalb des § 47 VwGO nicht ausgeschlossen. Vielmehr gehört es zur richterlichen Prüfungskompetenz, die Gültigkeit einer Rechtsnorm zu überprüfen, soweit diese für den Ausgang eines Rechtsstreits erheblich ist (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010, a. a. O., Rn. 25).

II. Die Klage ist jedoch unbegründet.

Rechtsgrundlage einer möglichen Verpflichtung der Beklagten zur Aufhebung der Gorleben VSpV ist § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG. Hiernach ist die Festlegung bzw. Verlängerung einer Veränderungssperre nach § 9g Abs. 1 Satz 1 und 2 AtG vor Ablauf der dort bezeichneten Fristen aufzuheben, wenn die Voraussetzungen für eine Festlegung weggefallen sind. Diese Voraussetzungen bestehen jedoch noch fort.

§ 9g Abs. 1 Satz 1 AtG ermöglicht die Festlegung einer Veränderungssperre für Planungsgebiete. Neben der Sicherung von Planungen für Vorhaben von Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle nach § 9b AtG ist dies auch zur Sicherung oder Fortsetzung einer Standorterkundung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle möglich. Als Zweck der Gorleben VSpV kommt hier nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG nur die Sicherung einer Standorterkundung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle in Frage. Der vorgenannte Zweck einer Sicherung von Planungen für Vorhaben nach § 9b AtG scheidet von vornherein aus. Ein solches planfeststellungspflichtiges Vorhaben ist hier nicht Streitgegenstand. Vorliegend kommt auch der Zweck der Fortsetzung der Standorterkundung nicht in Betracht, denn nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG wurde die bergmännische Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten dieser Regelung am 27. Juli 2013 beendet. Der Zweck der Gorleben VSpV kann daher nur in der Sicherung der Standorterkundung liegen.

§ 2 Abs. 1 Gorleben VSpV will jegliche Veränderungen verhindern, die die Standorterkundung für das Endlager erheblich erschweren können. Dabei kommt es nicht darauf an, ob diese Veränderungen einer öffentlich-rechtlichen Zulassung bedürfen und gegebenenfalls auf welcher Rechtsgrundlage eine derartige Zulassung zu erteilen ist. Die Verordnung knüpft nicht an behördliche Zulassungsentscheidungen an, sondern sprachlich an Veränderungen allgemein (BVerwG, Beschluss vom 23. März 2009, a. a. O., Rn. 16).

Dass nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG die bergmännische Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten dieses Gesetzes beendet wird, steht dem Zweck der Gorleben VSpV, der Sicherung der Standorterkundung, nicht entgegen. Hierfür spricht, dass in § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG von der „Standorterkundung“ die Rede ist, gemäß § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG aber nur die „bergmännische Erkundung“ für beendet erklärt wird. Beide Begriffe sind nicht deckungsgleich.

Der Begriff der „Erkundung“ im Sinne des StandAG wird in § 2 Nr. 2 dieses Gesetzes zunächst allgemein als „über- und untertägige Untersuchung des Untergrundes auf seine Eignung zur Einrichtung eines Endlagers für insbesondere Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle“ beschrieben. Der in § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG verwendete Begriff der bergmännischen Erkundung ist davon zu unterscheiden und spezieller. Er stellt nicht auf eine mögliche über- und untertägige Erkundung allgemein ab, sondern auf eine solche unter bergmännischen Gesichtspunkten. So basierte auch die bisherige Erkundung auf dem bergrechtlichen Rahmenbetriebsplan von 1983 (s. die historische Übersicht auf der Internetseite des Bundesamtes für Strahlenschutz unter https://www.bfs.de/DE/themen/ne/endlager/standortauswahl/gorleben/erkundung-rueckblick.html; s. auch Mann, in Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, BBergG, 2. Aufl. 2016, § 126 Rn. 47). Eine bergmännische Erkundung erfordert eine Untersuchung des Untergrunds (vgl. auch § 2 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 126 Abs. 2 BBergG). Als Erkundungsmaßnahmen werden in diesem Zusammenhang z. B. Untersuchungsbohrungen, das Abteufen von Wetterschächten oder das Auffahren von Strecken angesehen (Mann, in Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, a. a. O., § 126 Rn. 32). Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in der Entscheidung zum Erkundungsbergwerk Salzstock Gorleben Erkundungsmaßnahmen für die Endlagerung radioaktiver Stoffe mit den bergbaulichen Tätigkeiten des Aufsuchens oder Gewinnens von Bodenschätzen verglichen. Dabei komme es nicht darauf an, ob diese als Rohstoffe verwertet würden (BVerwG, Urteil vom 2. November 1995 - 4 C 14.94 -, juris, Rn. 19).

Der Begriff der Standorterkundung in § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG ist demgegenüber weiter zu interpretieren und umfasst jedenfalls mehr als die bergmännische Erkundung. Bei der Standorterkundung können neben der bergmännischen Erkundung auch theoretische Untersuchungen erfasst sein, die keiner Einwirkung auf den Untergrund bedürfen. Eine nicht-bergmännische Erkundung kann z. B. in Form einer wissenschaftlichen Beschäftigung mit der Frage der Endlagerung radioaktiver Abfälle im Salzstock Gorleben ohne bergmännische Arbeiten vor Ort erfolgen. Derartige Untersuchungen werden von § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG nicht erfasst. Die Bestimmung verbietet daher nicht jegliche wissenschaftliche oder andere theoretische Erkundung des Standorts Gorleben, sondern nur die bergmännischen Untersuchungen des Untergrunds auf seine Eignung als Untergrundspeicher für radioaktive Abfälle.

Dieser Sicherungszweck ist nicht nachträglich durch Inkrafttreten des § 29 StandAG weggefallen. Das StandAG verfolgt nach seinem § 1 Abs. 1 das Ziel, für die im Inland verursachten, insbesondere hoch radioaktiven Abfälle den Standort für eine Anlage zur Endlagerung nach § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG in der Bundesrepublik Deutschland zu finden, der die bestmögliche Sicherheit für einen Zeitraum von einer Million Jahren gewährleistet. Der Standort Gorleben soll wie jeder andere in Betracht kommende Standort in allen Verfahrensschritten an den festzulegenden Kriterien und Anforderungen gemessen und mit den anderen Standorten verglichen werden (vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 17/13471, S. 30).

Zu einem Ausschluss des Standorts Gorleben aus dem Auswahlverfahren ist es bislang nicht gekommen. Dieser darf nur aus den in § 29 Abs. 1 Satz 5 Nr. 1 bis 4 StandAG aufgeführten Gründen erfolgen. Die Ausschlussgründe orientieren sich an den einzelnen im StandAG vorgesehenen Verfahrensabschnitten, beginnend mit der Ermittlung in Betracht kommender Standortregionen und der Auswahl für die übertägige Erkundung nach § 13 StandAG.

Dieser erste Verfahrensschritt ist noch nicht erreicht. Das Verfahren befindet sich erst noch in einem vorbereitenden Stadium. Die Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ hat unter dem 5. Juli 2016 gemäß § 3 Abs. 5 StandAG den bereits genannten Bericht zum Standortauswahlverfahren vorgelegt. Die Kommission empfiehlt hierin der Bundesregierung, „unverzüglich eine gesetzliche Regelung zu erarbeiten, die eine frühzeitige Sicherung von Standortregionen und Planungsgebieten für potenzielle Endlagerstandorte ermöglicht.“ Angestrebt wird eine „allgemeine Regelung für alle potenziellen Standortregionen und Standorte“ (ebenda, S. 59). Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats befand sich ein entsprechender Gesetzentwurf zur Änderung des StandAG erst - wie dargelegt - in der parlamentarischen Beratung (BT-Drucks. 18/11398 vom 7. März 2017).

Die Beendigung der bergmännischen Erkundung des Salzstocks Gorleben mit Inkrafttreten des § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG führt nach alldem nicht zu einem Wegfall des Sicherungszwecks nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG. Auch die Metapher der „weißen Landkarte“ (Smeddinck, Zwischen „weißer Landkarte“ und „schwarzem Loch“ - Endlager-Kommission am Ende ihrer Laufzeit, ZRP 2016, 181) bedeutet nicht, dass der Salzstock Gorleben mit dem StandAG endgültig aus dem weiteren Standortauswahlverfahren ausgeschlossen wurde. Im Gegenteil, der Salzstock Gorleben wird nach § 29 Abs. 1 Satz 1 StandAG ausdrücklich in das Standortauswahlverfahren einbezogen. Dies soll sich im Übrigen durch die im Gesetzgebungsverfahren befindliche Neufassung des StandAG nicht ändern. Der vorgesehene § 36 über den Salzstock Gorleben entspricht abgesehen von redaktionellen Anpassungen dem § 29 StandAG in der gegenwärtigen ursprünglichen Fassung. Darüber hinaus soll der Begriff „Erkundungsbergwerk“ in § 29 Abs. 2 StandAG durch den Begriff „Bergwerk“ ersetzt werden, um deutlich zu machen, „dass das Bergwerk in einen Offenhaltungsbetrieb überführt wird und die Erkundung beendet wurde “ (vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 18/11398 vom 7. März 2017, S. 77).

Damit darf ein Ausschluss aus dem Standortauswahlverfahren nicht durch faktische ober- oder unterirdische Veränderungen herbeigeführt werden, die eine mögliche spätere Standorterkundung nach Maßgabe des StandAG erschweren oder unmöglich machen. Hierdurch würde das Standortauswahlverfahren nach dem StandAG unterlaufen. Dass dies nicht nur für den Standort Gorleben gelten muss, sondern gleichermaßen auch für andere in Betracht kommende Standorte (vgl. die zitierte Forderung der Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“), führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar wurde dem bestehenden Erkundungsstandort Gorleben durch § 29 StandAG eine gesteigerte gesetzliche Aufmerksamkeit gewidmet, dies ändert aber nichts daran, dass auch andere Planungsgebiete in Betracht kommen und nach § 9g Abs. 1 AtG festgelegt werden können. Dies betont ebenfalls § 29 Abs. 1 Satz 1 StandAG, wenn der Salzstock Gorleben „wie jeder andere in Betracht kommende Standort“ in das Auswahlverfahren einbezogen wird. Eine Erstreckung auf weitere Standorte ist im Übrigen durch Aufnahme einer gesetzlichen Sicherungsvorschrift in das StandAG geplant (vgl. BT-Drucks.18/11398, S. 68 mit der Begründung zur vorgesehenen Sicherungsregelung in § 21).

Die tatsächliche Durchführung einer Erkundung ist nicht Voraussetzung für den Erlass der Veränderungssperre nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG. Dies ergibt sich bereits daraus, dass in dieser Regelung zwischen Sicherung und Fortsetzung der Standorterkundung unterschieden wird. Während die Fortsetzung eine laufende Erkundung voraussetzt, ist die Sicherung nicht zwingend auf einen laufenden Erkundungsbetrieb bezogen, sondern kann auch auf eine zukünftig mögliche Standorterkundung gerichtet sein. Die Beendigung der bergmännischen Erkundung nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StandAG führt daher nicht zum Ausschluss der Sicherung einer möglichen Wiederaufnahme der Erkundung unter den Voraussetzungen und entlang der Verfahrensschritte, wie sie im StandAG vorgesehen sind.

Die Sicherung der möglichen Wiederaufnahme der Standorterkundung nach § 9g Abs. 1 Satz 1 AtG i. V. m. dem StandAG rechtfertigt daher das Fortbestehen der Veränderungssperre. Die Voraussetzungen für eine Festlegung sind nicht weggefallen, so dass die Veränderungssperre nicht nach § 9g Abs. 1 Satz 4 AtG aufzuheben ist. Sie ist auch weiterhin erforderlich, um den Sicherungszweck wirksam erfüllen zu können.

Notwendig ist zunächst ein gewisser zeitlicher Zusammenhang zwischen dem Erlass bzw. dem Fortbestehen der Veränderungssperre und der möglichen späteren Umsetzung einer Planung. Zwar ist eine baurechtliche Veränderungssperre auf Grundlage des § 14 BauGB dann unzulässig, wenn der Inhalt der beabsichtigten Planung zur Zeit ihres Erlasses noch in keiner Weise abzusehen ist (BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121). Diese strengen bauplanungsrechtlichen Maßstäbe dürfen jedoch nicht an die Veränderungssperre nach § 9g Abs. 1 AtG angelegt werden. Die Standortauswahl und Planung eines Endlagers für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle geschieht in unvergleichbar längeren Zeiträumen und weist erheblich größere Dimensionen auf als der Erlass gemeindlicher Satzungen über Bebauungspläne. Dementsprechend müssen auch die notwendigen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 9g Abs. 1 AtG weiter interpretiert werden. Das Anlegen eines engen zeitlichen Zusammenhangs zwischen Veränderungssperre und zu sicherndem Vorhaben wird diesen Erfordernissen nicht gerecht. Der Verordnungsgeber ist vielmehr aufgefordert, eine Veränderungssperre so frühzeitig zu erlassen, dass eine potenzielle spätere Erkundung beeinträchtigende oder unmöglich machende nachteilige Veränderungen so weit wie möglich ausgeschlossen werden (vgl. die Gesetzesbegründung zu § 9g Abs. 1 AtG, BT-Drucks.13/8641, S. 16). Zwar ist ein gewisser zeitlicher und sachlicher Zusammenhang derart, dass eine künftige Erkundung möglich sein muss und nicht nach bereits bekannten Kriterien ausgeschlossen sein darf, zu fordern. Dies ergibt sich aber bereits daraus, dass der Salzstock Gorleben nach § 29 Abs. 1 Satz 1 StandAG in das Auswahlverfahren einbezogen wird.

Weiter ist auch in räumlicher Hinsicht ein Zusammenhang zwischen dem Sicherungszweck und der Veränderungssperre erforderlich. Dieser ist hier gegeben. Das in § 1 Gorleben VSpV festgelegte Planungsgebiet reicht zwar über den engeren Bereich des bestehenden Erkundungsbergwerks hinaus. Das Planungsgebiet erstreckt sich laut den Beschreibungen und Kartendarstellungen der Verordnung über einen weiten Bereich des Salzstocks Gorleben, der oberirdisch die Flächen mehrerer Gemeinden und eines Gemeindefreien Gebiets des Landkreises Lüchow-Dannenberg umfasst. Dies ist aber zur Erfüllung des Sicherungszwecks erforderlich. § 29 StandAG nennt nicht das bestehende Erkundungsbergwerk, sondern den „Salzstock Gorleben“ als in Betracht kommenden Standort. Um die nach dem StandAG gewollte Option einer späteren Wiederaufnahme und ggf. auch Erweiterung der Erkundungsarbeiten an diesem Standort aufrechtzuerhalten, erscheint die Sicherung des gesamten Salzstocks erforderlich, soweit er im Rahmen des Standortauswahlverfahrens in Betracht kommen kann.

Dass der Sicherungszweck der Gorleben VSpV nicht mit dem Inkrafttreten des § 29 StandAG entfallen ist, ergibt sich auch aus der Pflicht zur Offenhaltung des bestehenden Erkundungsbergwerks. Nach § 29 Abs. 2 Satz 3 StandAG wird das Erkundungs-bergwerk bis zu der Standortentscheidung nach dem Standortauswahlgesetz unter Gewährleistung aller rechtlichen Erfordernisse und der notwendigen Erhaltungsarbeiten offen gehalten, sofern der Salzstock Gorleben nicht nach § 29 Abs. 1 StandAG aus dem Verfahren ausgeschlossen wurde. Hiermit soll die Verpflichtung, den Standort Gorleben in das Standortauswahlverfahren einzubeziehen, tatsächlich und rechtlich gewährleistet werden (vgl. BT-Drucks. 17/13471, S. 30). Die Veränderungssperre nach der Gorleben VSpV wird durch die Offenhaltungspflicht ergänzt. Ohne die Offenhaltungspflicht könnten durch natürliche Veränderungen in dem Bergwerksschacht, die z. B. durch das plastische Verhalten des Salzgesteins (Konvergenz) bewirkt werden, bisherige Investitionen in die Erkundung zunichte gemacht werden, so dass das Bergwerk nicht mehr für eine eventuelle spätere Wiederaufnahme der Erkundung nach Maßgabe des StandAG genutzt werden könnte. Veränderungssperre und Offenhaltung dienen daher demselben Sicherungszweck.

Ein gültiger Rahmenbetriebsplan ist keine notwendige Voraussetzung der Veränderungssperre. Dass der Rahmenbetriebsplan für das Erkundungsbergwerk Gorleben durch Bescheid des LBEG vom 20. September 2013 aufgehoben wurde, führt zu keiner Änderung der Bewertung. Die Veränderungssperre ist ausschließlich auf die Sicherung einer möglichen späteren (weiteren) Erkundung und ggf. Nutzung des Salzstocks Gorleben nach den Voraussetzungen des Standortauswahlgesetzes bezogen. Die Festsetzung von Planungsgebieten nach § 9g Abs. 1 AtG erfordert nicht die Erfüllung betriebsplanbezogener bergrechtlicher Voraussetzungen. Im Gegenteil, würde ein Rahmenbetriebsplan als Voraussetzung einer Veränderungssperre gefordert, würde damit angesichts der regelmäßig langen Zeiträume für die Aufstellung und Zulassung eines solchen Plans der Sicherungszweck womöglich zunichte gemacht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG. Sie folgt der Festsetzung des Verwaltungsgerichts für das erstinstanzliche Verfahren, gegen die die Beteiligten keine Einwände erhoben haben.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).