Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg. Es kann letztlich dahin stehen, ob er (insgesamt) zulässig ist (1.). Denn jedenfalls ist er in der Sache nicht begründet. Die angefochtene Sperrbezirksverordnung der Antragsgegnerin vom 16. Mai 2000 ist rechtmäßig (2.).

1. Der Senat hat Zweifel, ob der Normenkontrollantrag in jeder Hinsicht zulässig ist.

Diese ergeben sich allerdings nicht daraus, dass die Antragstellerin nicht mehr Eigentümerin des Grundstücks J. Straße 133 ist. Sie ist nämlich weiterhin Eigentümerin des ebenfalls im Geltungsbereich der streitbefangenen Verordnung gelegenen Grundstücks J. Straße 143. Zwar hat insofern ein Zwangsversteigerungsverfahren stattgefunden, doch ist noch kein Zuschlag erteilt worden.

Fraglich ist aber, ob der Normenkontrollantrag unzulässig ist, soweit er sich nicht auf die Stadtteile D. und E. beschränkt sowie das in § 3 der Verordnung geregelte Verbot der Straßenprostitution betrifft. Zwar dient das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO nicht nur dem Individualrechtsschutz, sondern auch einer objektiven Rechtskontrolle unabhängig von den Beanstandungen des jeweiligen Antragstellers. Der Prüfungsumfang wird jedoch durch die Reichweite des Rechtsschutzbedürfnisses des jeweiligen Antragstellers begrenzt (BVerwG, Beschl. v. 18.7.1989 - 4 N 3.87 -, BVerwGE 82, 225, 332 = NVwZ 1990, 157, 158; VGH Kassel, Beschl. v. 3.7.1995 - 11 N 1432/94 -, NVwZ-RR 1996, 84, 86). Der Antragstellerin ging es bisher nur um die weitere Nutzbarkeit der zwei im Sperrgebiet gelegenen Grundstücke J. Straße 133 und 143, die sich im Stadtteil D. an der Grenze zum Stadtteil E. befinden, zur Ausübung der Wohnungsprostitution. Sie hat dementsprechend auch ihren Hilfsantrag auf diese Stadtteile beschränkt. Gegen das Verbot der Straßenprostitution in § 3 der Verordnung hat sie keine Einwände erhoben. Würde auf ihren Normenkontrollantrag hin die Sperrbezirksverordnung umfassend, etwa auch im Hinblick auf denkbare Ausweichmöglichkeiten und im Hinblick auf das Verbot der Straßenprostitution, überprüft, würde ihr dies keinen rechtlichen Vorteil bringen. Diese Fragen lässt der Senat aber letztlich offen; denn der Normenkontrollantrag ist jedenfalls unbegründet (dazu näher unter 2.).

Die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen sind gegeben.

Bei der angegriffenen Verordnung handelt es sich im Range unter dem Landesgesetz stehendes niedersächsisches Landesrecht i. S. v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 7 Nds. VwGG. Die Nachprüfung der Gültigkeit der Verordnung unterliegt nach inzwischen allgemeiner Meinung auch der Gerichtsbarkeit des Senats. Die mit der Normenkontrolle angegriffene Sperrbezirksverordnung ist eine Norm des öffentliches Rechts und nicht dem materiellen Strafrecht (so aber noch VGH Mannheim, Beschl. v. 29.7.1968 - I 760/65 -, NJW 1968,2076 [BVerwG 12.07.1968 - BVerwG VII C 48.66]) zuzuordnen (Sächs. OVG, Beschl. v. 15.12.1998 - 3 S 428/94 -, Sächs. VBl. 1999, 159 m. w. N.; VGH Kassel, Urt. v. 25.4.1983 - VIII OE 121/82 -, NJW 1984, 505, 506 [BVerwG 20.09.1983 - BVerwG 1 D 27.83]; so im Übrigen auch bereits VGH Mannheim, Urt. v. 16.8.1978 - I 2576/77 -, DÖV 1978, 848 [VGH Baden-Württemberg 16.08.1978 - I 2576/77]).

Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt; sie kann im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, durch die Sperrgebietsverordnung insoweit in ihren Rechten verletzt zu sein, als diese auch das Gebiet als Sperrbezirk ausweist, in dem das derzeit noch in ihrem Eigentum stehende Grundstück J. Straße 143 liegt. Hierdurch wird sie faktisch und rechtlich gehindert, dieses Grundstück an Personen zu vermieten, die der Prostitution nachgehen. Es liegt auf der Hand, dass die Antragstellerin durch die Vermietung an Prostituierte wesentlich höhere Einnahmen erzielen kann als bei einer Vermietung zur ausschließlichen Wohnnutzung oder anderweitigen gewerblichen Nutzung. Durch die Sperrbezirksverordnung erleidet sie mithin wirtschaftliche Einbußen.

Hingegen kann sich die Antragstellerin nicht mit Erfolg auf tatsächliche oder vermeintliche Rechte und Grundrechte ihrer Mieterinnen, die in den Häusern der Prostitution nachgehen, berufen, weil § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausdrücklich die Geltendmachung der Verletzung gerade eigener Rechte voraussetzt.

Die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.

2. Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet. Art. 297 EGStGB ist mit höherrangigem Recht vereinbar (a) und die Sperrbezirksverordnung der Antragsgegnerin ist rechtmäßig (b).

a) Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin mit höherrangigem Recht vereinbar.

Unter dem Gesichtspunkt einer ausreichenden Bestimmtheit im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bestehen keine Bedenken (vgl. hierzu BayVerfGH, Urt. v. 16.11.1982 - Vf. 26 - VII/80 u. a. -, NJW 1983, 2188; VGH Mannheim, Urt. v. 16.8.1978 - I 2576/77 -, DÖV 1978, 848,  849 [VGH Baden-Württemberg 16.08.1978 - I 2576/77], jeweils m. w. N.).

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin verstößt Art. 297 EGStGB auch nicht gegen die von ihr genannten Grundrechte. Unabhängig von der Frage, ob der Betrieb eines Bordells oder – wie hier – die gewerbliche Vermietung von (Wohn-)Räumen an Prostituierte zum Zwecke der Ausübung der Prostitution als „Beruf“ i. S. von Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG zu verstehen ist (vgl. hierzu etwa VG Berlin, Urt. v. 1.12.2000 - 35 A 570/99 -, NJW 2001,983, 989 m. w. N.; Kurz, Prostitution und Sittenwidrigkeit, GewArch 2002, 142 ff.), ist die in Art. 297 EGStGB vorgesehene Möglichkeit des Erlasses einer Sperrgebietsverordnung von dem Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt. Da Art. 12 Abs. 1 GG ein einheitliches Grundrecht der Berufsfreiheit enthält, erstreckt sich der Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sowohl auf die Berufsausübung als auch auf die Berufswahl, wenn auch nicht in gleicher Intensität (Gubelt, in: v. Münch/Kunig, GG, Kommentar, 5. Aufl. 2000, Art. 12 Rdnr. 40, 44). Bei der hier im Streit befindlichen Regelung handelt es sich um eine solche der Berufsausübung (VGH Kassel, Urt. v. 25.4.1983 - VIII OE 121/82 -, NJW 1984, 505, 50 [BVerwG 20.09.1983 - BVerwG 1 D 27.83]; VGH Mannheim, Urt. v. 16.8.1978 - I 2576/77 -, DÖV 1978, 848, 851; Gubelt, in: v. Münch/Kunig, GG, Kommentar, 5. Aufl. 2000, Art. 12 Rdnr. 51 unter Stichwort „Sperrbezirksregelung“). In die Freiheit der Berufsausübung kann nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes eingegriffen werden, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohl dies als zweckmäßig erscheinen lassen. Die Einschränkung der Prostitution durch die Festlegung von Sperrbezirken entspricht diesen Anforderungen (VGH Mannheim, Urt. v. 16.8.1978 - I 2576/77 -, DÖV 1978, 848, 851 [VGH Baden-Württemberg 16.08.1978 - I 2576/77]; VGH Kassel, Urt. v. 3.3.1983 - VIII N 5/81 -). Diese Einschätzung gilt auch weiterhin und zwar unabhängig von der Frage, ob die Ausübung der Prostitution nach der sich zwischenzeitlich herausgebildeten Überzeugung noch insgesamt als sittenwidrig angesehen werden kann. Insbesondere hat das am 1. Januar 2002 in Kraft getretene Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituierten (Prostitutionsgesetz – ProstG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3983) hieran nichts geändert. Das Prostitutionsgesetz verfolgt vielmehr nach seinem Wortlaut, seiner Systematik, dem Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte allein bestimmte zivil-, sozialversicherungs- sowie strafrechtliche Ziele, ohne weitere bisher bestehende gesetzgeberische Wertungen zu verändern (vgl. hierzu Kurz, a. a. O.; Armbrüster, Zivilrechtliche Folgen des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituierten, NJW 2002, 2763 ff. [BGH 25.04.2002 - I ZR 250/00]). Europäisches Recht steht diesem Ergebnis nicht entgegen. Nach der Rechtsprechung des EuGH kann die entgeltlich ausgeübte Prostitution zwar als eine gegen Entgelt erbrachte Dienstleistung angesehen werden; ob diese Dienstleistung jedoch sittenwidrig ist, bleibt der Bewertung durch den nationalen Gesetzgeber überlassen (EuGH, Urt. v. 20.11.2001 - Rechtss. C-268/99 -, GewArch 2002, 117 unter Ziffer 50 und 56 m. w. N.). Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG liegt schon deshalb nicht vor, weil es sich bei Art. 297 EGStGB um eine gesetzliche Konkretisierung der Sozialbindung des Eigentums handelt, die mit Art. 14 GG in Einklang steht (VGH Kassel, Beschl. v. 19.2.1990 - 11 N 2596/87 -, NVwZ-RR 1990, 472, 475). Unabhängig davon, ob Art. 2 Abs. 1 GG gegenüber Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG subsidiär ist, ist Art. 297 EGStGB auch von dem Gesetzesvorbehalt des Art. 2 Abs. 1 GG gedeckt. Schließlich kann sich die Antragstellerin auch auf den Schutz der Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG nicht berufen, da dieses Grundrecht bereits seinem Wesen nach auf juristische Personen  - die Antragstellerin ist eine GmbH –nicht anwendbar ist (Kunig, in: v. Münch/Kunig, a. a. O., Art. 1 Rdnr. 11).      

b) Die Sperrbezirksverordnung der Antragsgegnerin vom 16. Mai 2000 ist formell-rechtlich (aa) und auch materiell-rechtlich (bb) rechtmäßig.

aa) Die Sperrbezirksverordnung ist formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Nach Art. 297 Abs. 1 und 2 EGStGB i. V. m. § 2 Ziffer 1 b der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen aufgrund bundesgesetzlicher Vorschriften vom 28. Juni 1999 (Nds. GVBl. 1999, S. 133) sind die Bezirksregierungen für den Erlass von Sperrgebietsverordnungen zuständig. Die örtliche Zuständigkeit der Antragsgegnerin ergibt sich aus § 2 Abs. 1, 2 Nr. 4 des 8. Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform vom 28. Juni 1977 (Nds. GVBl. S. 233). Die Antragsgegnerin hat im Ergebnis auch das in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG enthaltene Zitiergebot beachtet. Zwar hat sie in der Präambel der Sperrbezirksverordnung nur, und dies zudem ungenau, die Nr. 3 des Art. 297 Abs. 1 Satz 1 EGStGB, die sich ausschließlich auf Straßenprostitution bezieht, nicht aber auch die Nr. 2 des Art. 297 Abs. 1 Satz 1 EGStGB zitiert. Dieses Versäumnis ist aber unschädlich, da durch das Zitat dem Zweck des § 80 Abs. 1 Satz 3 GG, das Auffinden der Ermächtigungsgrundlage und die Prüfung, ob der Verordnungsgeber sich im Rahmen der  Ermächtigung gehalten hat, zu ermöglichen (vgl. hierzu Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG, 3. Aufl. 1996, Art. 80 Rdnr. 24), in hinreichendem Umfang Genüge getan wird. Die Verordnung ist schließlich im Amtsblatt des Regierungsbezirkes Weser-Ems vom 26. 5. 2000, S. 486 ordnungsgemäß bekannt gemacht worden.

bb) Die Sperrbezirksverordnung ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht fehlerfrei. Sie hält sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB, da sie in Übereinstimmung mit dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage ergangen ist, die in der Ermächtigungsgrundlage enthaltenen Anforderungen an die räumliche Ausdehnung des Sperrgebiets berücksichtigt und nicht gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstößt. Ebenso wenig ist ein Verstoß gegen Grundrechte der Antragstellerin gegeben.

Nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB kann durch Rechtsverordnung zum Schutze der Jugend oder des öffentlichen Anstandes die Ausübung der Prostitution für das Gebiet von Gemeinden, gestaffelt nach ihrer Einwohnerzahl, verboten werden. In einer Gemeinde mit

– wie hier – mehr als 20.000 Einwohnern darf die Prostitution gemäß Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB nicht für das gesamte Gemeindegebiet, sondern nur für Teile dieses Gebietes verboten werden, und auch dies nur insoweit, als es zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes erforderlich ist. Innerhalb des Normzweckes besteht daneben die Möglichkeit eines Verbotes der Straßenprostitution für das gesamte Gebiet oder in Teilen des Gebietes einer Gemeinde gemäß Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB. Dem Verordnungsgeber sind in der Ermächtigung nach Art. 297 Abs. 1 Satz 1 EGStGB mithin sachliche und räumliche Grenzen gesetzt, die durch das Kasernierungsverbot in Art. 297 Abs. 3 EGStGB noch ergänzt werden. Unzulässig sind insbesondere Anordnungen, die im Ergebnis darauf zielen, dass praktisch im gesamten Gebiet einer Gemeinde von mehr als 20.000 Einwohnern die Prostitution untersagt wird. Die Sperrbezirke einer Gemeinde können jedoch so umfassend sein, dass das weit überwiegende Gebiet einer Gemeinde umfasst ist. Dies setzt allerdings voraus, dass nach der Struktur der Gemeinde und den besonderen Erscheinungsformen der Prostitution auf andere Weise der Normzweck nicht zu erreichen ist.

Bei Erlass einer Sperrbezirksverordnung hat der Normgeber zunächst zu prüfen, ob die Norm hinsichtlich der in Rede stehenden Gebiete dem Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes dient. Eine konkrete Gefährdung oder Störung der zu schützenden Rechtsgüter ist hierbei jedoch nicht erforderlich. Es genügt vielmehr, dass sich die Verordnung gegen Gefahren richtet, die nach den Erfahrungen des täglichen Lebens aus Handlungen oder Zuständen mit überwiegender Wahrscheinlichkeit entstehen und fortdauern. Bei der gerichtlichen Kontrolle, ob sich der Verordnungsgeber im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage bewegt, muss sich die Prüfung darauf beschränken, ob die Abwägungen und Wertungen des Verordnungsgebers sachlich vertretbar sind und mit der verfassungsrechtlichen Werteordnung in Einklang stehen. Soweit es um die Beurteilung des Abwägungsvorganges geht, ist bei der gerichtlichen Überprüfung der Verordnung von der Sach- und Rechtslage bei ihrer Bekanntgabe auszugehen (vgl. zu alledem etwa

BayVGH, Urt. v. 24.6.1998 - 24 N 97.655 u. a. -, BayVBl. 1998, 723; VGH Kassel, Urt. v. 8.12.1992 - 11 N 2041/91 -, NVwZ-RR 1993, 294, 295 [OVG Hamburg 12.06.1992 - Bs VI 38/92] m. w. N. und Beschl v. 19.2.1990 - 11 N 2596/87 -, NVwZ-RR 1990, 472).

Die Antragsgegnerin hat die angefochtene Sperrbezirksverordnung auf Anregung der Beigeladenen erlassen. Diese hat auf eine derartige Verordnung im Wesentlichen deshalb gedrängt, weil im Gegensatz zur Straßenprostitution, die aktuell nur im Bereich des Bahnhofes bestehe, die Wohnungsprostitution sich gerade in Gegenden mit hohem Wohnanteil mit in der Regel mittlerem und niedrigerem Mietpreisniveau und einem überproportionalen Anteil ausländischer Mitbürger unterschiedlicher Nationalitäten und Konfessionen sowie von Kindern und Jugendlichen immer mehr ausbreite. In diesen Wohngegenden bestehe eine räumliche Nähe der betreffenden Wohnungen zu Schulen, Kindergärten und ähnlichen Einrichtungen. Im Gegensatz zu den vorhandenen Bordellen ginge von der Wohnungsprostitution häufig eine nicht unerhebliche Beeinträchtigung der Nachbarschaft aus. In diesem Zusammenhang hat die Beigeladene ferner nachvollziehbar dargelegt, dass Osnabrück einen höheren Anteil an  Wohnungsprostitution habe als andere vergleichbare niedersächsische Städte.

Diese Darlegungen der Beigeladenen, die in Übereinstimmung mit der Auffassung der Polizeiinspektion stehen, die ebenfalls den Erlass der Sperrbezirksverordnung befürwortet hat, hat die Antragsgegnerin als Verordnungsgeber als eigene Erwägungen übernommen. Sie stimmen unter Berücksichtigung der insoweit nur eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfbarkeit mit dem Normzweck des Art. 297 EGStGB überein und lassen insbesondere den erforderlichen Bezug auf die gesetzliche Zweckbestimmung, den Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes, noch hinreichend erkennen.

Die angegriffene Verordnung ist auch geeignet, den Zweck der Ermächtigung zu erreichen. Bei dem Sperrbezirk handelt es sich gerade nicht um ein gewachsenes Vergnügungsviertel mit hoher Prostitutionsdichte. Nur bei einem solchen gewachsenen Vergnügungsviertel sind die Anforderungen an die Ausweisung eines Sperrbezirkes deshalb höher, weil die Prostitutionsausübung in einem solchen Gebiet eher als diese Gegend prägend denn als störend empfunden wird. Angesichts der Entscheidung des Gesetzgebers, in Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern die Prostitution grundsätzlich zuzulassen, kann der Normzweck des Art. 297 EGStGB jedoch dann nicht mehr als gewahrt und erreicht angesehen werden, wenn der Verordnungsgeber einen Bereich als Sperrgebiet ausweist, in dem der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes aus tatsächlichen Gründen obsolet geworden ist. Ebenfalls als dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage zuwiderlaufend muss es angesehen werden, wenn infolge der Neuausweisung einer bisherigen faktischen Toleranzzone als Sperrgebiet bislang von der Prostitutionsausübung nicht betroffene und in nicht geringerem Maße schutzbedürftige Gemeindeteile in Mitleidenschaft gezogen und der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes in diesen Teilen erstmals beeinträchtigt wird (VGH Kassel, Beschl. v. 19.2.1990 - 11 N 2596/87 -, NVwZ-RR 1990, 472, 473). Hiervon kann bei dem hier streitigen Sperrgebiet aber nicht ausgegangen werden. Es handelt sich nicht um ein gewachsenes Vergnügungsviertel mit einer traditionell hohen Prostitutionsdichte, vielmehr weisen die Stadtteile D. und E. einen großen Wohnanteil und daneben einen nicht unerheblichen Anteil an Kleingewerbenutzung aus. Hinzu kommt, dass sich in diesem Gebiet mehrere Schulen und Kindergärten befinden.

Die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen getroffene Prognose, es sei nicht zu erwarten, dass bislang von der Prostitutionsausübung nicht betroffene, aber in gleichwertigem Umfang schutzbedürftige Gebiete in Mitleidenschaft gezogen und die angesprochenen Schutzgüter in diesen Teilen erstmals beeinträchtigt würden, ist gerichtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Beigeladene, deren Stellungnahme sich die Polizeiinspektion angeschlossen hat, hat hierzu ausgeführt, mit einer Verdrängung in andere Stadtteile sei in nur geringem Umfang zu rechnen. Anhaltspunkte, die diese Sichtweise ernsthaft in Frage stellen könnten, sind nicht ersichtlich. Zwar sind in den überwiegenden Teilen des außerhalb des Sperrgebietes gelegenen Stadtgebietes entweder allgemeine und reine Wohngebiete festgesetzt, die ebenso schutzwürdig sind, oder es bestehen Gemeinbedarfsflächen, auf denen die Ausübung der Prostitution von vornherein nicht in Betracht kommt. Darüber hinaus verbleiben aber noch in einem nennenswerten Umfang nicht in gleichem Maße schutzbedürftige und über das ganze Stadtgebiet verteilte Gebiete, die als Industrie- und Gewerbegebiete oder Sondergebiete mit gewerblicher Nutzung festgesetzt und genutzt werden, und die als Ausweichstandorte für die Ausübung der Prostitution in Betracht kommen. Im Einzelnen sind dies Gebiete in den Stadtteilen G., R., E., S., P. sowie T.. Diese Prognose ist nicht zuletzt durch die tatsächliche Entwicklung im Stadtgebiet der Beigeladenen und im Gebiet des Landkreises C. seit Erlass der Sperrbezirksverordnung bestätigt worden. Nach den Ausführungen des Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung hat die Sperrbezirksverordnung Wirkungen gezeigt. Ein Teil der Prostituierten habe den Landkreis verlassen und sei in Richtung Ruhrgebiet gezogen, ein kleinerer Teil habe Wohnung außerhalb der Stadt, aber innerhalb des Landkreises genommen. Soweit die Prostituierten im Stadtgebiet geblieben seien, seien sie in Objekte gezogen, die sich im Außenbereich oder in gewerblich genutzten Gebieten befänden. In der J. Straße und der U. Straße werde inzwischen keine Wohnungsprostitution mehr betrieben. Die Prostituierten verteilten sich über das gesamte Stadtgebiet und konzentrierten sich nicht auf einzelne Wohnbezirke.

Die Sperrbezirksverordnung der Antragsgegnerin kann auch nicht deshalb als ungeeignet zur Erreichung des Normzwecks angesehen werden, weil mit ihr bezogen auf den Bereich des Bahnhofsviertels und der übrigen außerhalb des Sperrgebietes gelegenen klassischen Rotlichtviertel kein umfassender Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes sichergestellt wird. Zwar verbietet § 3 der Verordnung in dem Gebiet um den Bahnhof nur die Straßenprostitution, während die Bordell- und Wohnungsprostitution hier weiterhin zugelassen wird. Außerhalb des Sperrgebietes liegen auch weitere Bordelle in Wohngegenden. Hieraus kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass die Antragsgegnerin ermessensfehlerhaft gehandelt hat. Ob und in welchem Umfang der Verordnungsgeber tätig werden will, steht grundsätzlich in seinem Ermessen, sofern er seine Erwägungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der ermächtigenden Norm ausrichtet. Es ist deshalb anerkannt, dass der Verordnungsgeber bei dem Erlass einer Sperrgebietsverordnung nicht von den in der Ermächtigungsnorm aufgezeigten Möglichkeiten vollständig Gebrauch machen muss, sondern sich darauf beschränken kann, die Ermächtigung nur teilweise in Anspruch zu nehmen (VGH Kassel, Beschl. v. 19.2.1990 - 11 N 2596/87 -, NVwZ-RR 1990, 472, 474 m. w. N.). Etwas anderes kann auch nicht deshalb gelten, weil die Bordell-/Wohnungsprostitution und die Straßenprostitution bzw. die Bordell-/Straßen- prostitution und die Einzelprostitution in einem solchen inneren Zusammenhang stünden, dass die Reglementierung des einen Bereiches den Verordnungsgeber zugleich zu einer bestimmten Regelung auch in dem anderen Bereich zwingen würde. Ein solcher innerer Zusammenhang zwischen den aufgezeigten verschiedenen Erscheinungsformen der Prostitution besteht gerade nicht, wie sich insbesondere daran zeigt, dass schon der Gesetzgeber zwischen der Straßenprostitution und den übrigen Formen der Prostitutionsausübung differenziert. Im Übrigen hat es der Gesetzgeber vermieden, dem Verordnungsgeber ein starres Reglementierungskonzept aufzuzwingen. Vielmehr sollte dem Verordnungsgeber ein Gestaltungsspielraum eingeräumt werden, um ihm die Möglichkeit zu geben, die örtlichen Besonderheiten in der jeweiligen Gemeinde zu berücksichtigen (VGH Kassel, Beschl. v. 19.2.1990 - 11 N 2596/87 -, a. a. O.). Von diesem Gestaltungsspielraum hat die Antragsgegnerin vorliegend in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.

Die Sperrbezirksverordnung berücksichtigt auch die in der Ermächtigungsgrundlage enthaltenen Anforderungen an die räumliche Ausdehnung des Sperrgebiets und verstößt insbesondere nicht gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EBStGB. In einer Gemeinde mit mehr als 20.000 Einwohnern darf die Ausübung der Prostitution nur für Teile des Gemeindegebietes verboten werden. Hieraus folgt einerseits, dass eine Sperrgebietsregelung unzulässig ist, die dazu führt, dass faktisch für das gesamte Gebiet einer solchen Gemeinde die Ausübung der Prostitution verboten ist. Andererseits ist die Verordnungsermächtigung ersichtlich so weit gefasst, dass der Verordnungsgeber in die Lage versetzt werden soll, die für erforderlich gehaltenen Sperrgebietsregelungen den örtlichen Gegebenheiten und der Struktur des jeweiligen Gemeindegebietes anzupassen. Sofern bei der Struktur des Gemeindegebietes der Normzweck nicht anders erreicht werden kann, darf auch der weitaus überwiegende Teil des Gemeindegebietes zum Sperrgebiet erklärt werden. Ein bestimmter prozentualer Mindestanteil am gesamten Gemeindegebiet oder eine bestimmte Mindestgröße des Gebietes, in der Prostitution zugelassen werden muss, lässt sich der Ermächtigungsnorm nicht entnehmen (VGH Kassel, Beschl. v. 19.2.1990 - 11 N 2596/87 -, a. a.O. m. w. N.). Diesen Maßstäben wird die Sperrbezirksverordnung der Antragsgegnerin gerecht. Die Beigeladene hat hierzu ausgeführt, eine kleinflächigere Begrenzung des Sperrbezirkes sei nicht möglich, da dann Bereiche ausgegrenzt werden müssten, bei denen gleichartige Strukturen vorlägen und bei denen die Gefahr bestünde, dass hier kurzfristig ebenfalls Wohnungsprostitution entstehe. Wie bereits ausgeführt, verbleiben noch genügend (Industrie- und Gewerbe-)Gebiete übrig, in denen die Ausübung der Wohnungsprostitution weiterhin zulässig ist und bleibt. Hinzu kommt, dass die Ausübung der Wohnungsprostitution im Bahnhofsviertel nach § 3 der Verordnung nach wie vor zulässig ist. In diesen Gebieten ist die Ansiedlung von Bordellen und die Ausübung der Wohnungsprostitution auch (bauplanungs-)rechtlich grundsätzlich zulässig (BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 - 4 C 21.83 -, NJW 1984, 1574; Beschl. v. 28.6.1995 - 4 B 137/95 -, NVwZ-RR 1996, 84; VGH Mannheim, Beschl. v. 9.8.1996 - 8 S 1987/96 -, NVwZ 1997, 601). Ob in diesen Gebieten in tatsächlichem Umfang genügend Wohnungen, die bisher anderweitig genutzt werden, zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung stehen oder stehen werden, ist demgegenüber nicht entscheidend. Der Verordnungsgeber kann auf die Eigentumsverhältnisse außerhalb des Sperrgebietes nur sehr eingeschränkt Rücksicht und Einfluss nehmen, so dass ihm eine Garantenstellung gegenüber möglichen Vermietern und Betreibern von Prostituiertenwohnungen und bordellähnlichen Betrieben nicht zukommt (VGH Kassel, Beschl. v. 19.2.1990 - 11 N 2596/87 -, NVwZ-RR 1990, 472, 475 m. w. N.).

Die Verordnung verstößt auch nicht gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB. Hiernach sind Beschränkungen verboten, die dazu führen, dass die Ausübung der Prostitution auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks beschränkt wird. Ein Verstoß gegen dieses Verbot kann nur dann festgestellt werden, wenn entweder die Ausweisung der Toleranzzonen in einer Weise erfolgt, dass die Ausübung der Prostitution auf wenige Straßenzüge oder Häuserblocks beschränkt wird, oder wenn zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Straßenzüge oder Häuser zu rechnen ist. Hiervon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Die Toleranzzonen hinsichtlich der Wohnungs- und Bordellprostitution sind nicht an einem Ort (etwa dem Bahnhofsviertel des § 3 der Verordnung) konzentriert, sondern über das gesamte Stadtgebiet verteilt und auch von der Größe her in der Lage, den vorhandenen Bestand an Prostituierten aufzunehmen. Auch hinsichtlich der aufgezeigten tatsächlichen Gründe bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte. Zwar ist wegen der Innenstadtlage und weil es sich um ein traditionelles Prostituiertengebiet handelt, im Bahnhofsviertel mit einer Zunahme der Wohnungsprostitution zu rechnen. In diesem Bereich werden aber nur wenige Grundstücke und Wohnungen zur Errichtung von Bordellen und zur Ausübung der Wohnungsprostitution zur Verfügung stehen. Daher konnte die Antragsgegnerin zu Recht davon ausgehen, dass keineswegs sämtliche Prostituierte, die bisher im jetzt ausgewiesenen Sperrgebiet der Wohnungsprostitution nachgehen, ihre Tätigkeit ins Bahnhofsviertel verlagern werden. Vielmehr war bereits im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung auch mit einer Ansiedlung dieser Prostituierten in den übrigen in Betracht kommenden Gebieten zu rechnen. Diese Prognose ist – wie bereits ausgeführt – im Übrigen durch die tatsächliche Entwicklung bestätigt worden.

Der Einwand der Antragstellerin, die Stadtteile D. und E. seien planungsrechtlich nicht als allgemeines oder reines Wohngebiet ausgewiesen, so dass die Sperrbezirksverordnung schon deshalb nichtig sei, greift nicht durch. Die Antragstellerin übersieht bei dieser Argumentation, dass es sich bei einer Sperrbezirksverordnung und bei der Frage, ob ein Bauvorhaben oder die Nutzung eines Bauwerkes baurechtlich zulässig ist, um getrennte Regelungsbereiche handelt (BVerwG, Beschl. v. 28.6.1995 - 4 B 137/95 -, NVwZ-RR 1996, 84). Deshalb kann eine gewerbsmäßige Prostitution zwar bauplanungsrechtlich zulässig, aber gleichwohl nach der Sperrbezirksverordnung unzulässig sein, wie sie auch umgekehrt zwar nach der Sperrgebietsverordnung zulässig, aber gleichwohl bauplanungsrechtlich unzulässig sein kann.

Die Sperrbezirksverordnung verletzt auch der Antragstellerin zustehende Grundrechte nicht. Hinsichtlich der Art. 14 Abs. 1, 12 Abs. 1, 2 Abs. 1 und 1 Abs. 1 GG gilt das oben zur Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EBStGB Gesagte entsprechend. Ein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht gegeben. Soweit Bars und Bordelle innerhalb des Sperrgebiets des § 2 der Verordnung gelegen sind, unterfallen auch sie der Verordnung. Lediglich soweit derartige Betriebe im Bahnhofsviertel des § 3 der Verordnung oder außerhalb des Sperrgebietes liegen, werden sie gegenüber den Bordell- und sonstigen Betrieben, die sich innerhalb des Sperrgebietes des § 2 der Verordnung befinden und die Bordell- und Wohnungsprostitution betreiben, bevorzugt. Denn im Gebiet des § 3 ist (im Gegensatz zum Gebiet des § 2) nur die Straßenprostitution, nicht aber die Bordell- und Wohnungsprostitution verboten. Hierin liegt aber keine Ungleichbehandlung, da es sich insoweit um nicht identische Sachverhalte handelt. Wie bereits oben ausgeführt, stehen die Bordell- und Wohnungsprostitution einerseits und die Straßenprostitution andererseits nicht in einem derartigen inneren Zusammenhang, dass die Reglementierung in beiden Bereichen immer gleich sein muss.