Die Klage ist unzulässig.

Dem Kläger fehlt die Klagebefugnis. Er macht keine durch § 42 Abs. 2 VwGO geschützte Rechtsposition geltend. Nach dieser Vorschrift ist eine Anfechtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den angefochtenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Verletztenklage ist danach die Regel. Als Ausnahme kann unter anderem die Verbandsklage hinzutreten (Wahl, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung, Stand: Januar 2002, Vorbemerkung zu § 42 Abs. 2, Rdn. 10). Von dem Vorbehalt anderweitiger gesetzlicher Regelungen hat der Landesgesetzgeber Gebrauch gemacht, indem er anerkannten Naturschutzverbänden im Sinne des § 29 BNatSchG in bestimmten Fällen ein eigenständiges Recht auf Überprüfung von Verwaltungsakten auf ihre Vereinbarkeit mit objektivem Recht, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein (sogenannte altruistische Verbandsklage), eingeräumt hat. Nach § 60 c Abs. 1 NNatSchG kann der anerkannte Verband mit der Klage geltend machen, dass der Verwaltungsakt den Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes, den aufgrund dieser Gesetze erlassenen oder fortgeltenden Rechtsvorschriften oder anderen Rechtsvorschriften widerspricht, die auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind. Die Klage ist gemäß § 60 c Abs. 2 Nr. 1 NNatSchG nur zulässig, wenn der Verband durch den Verwaltungsakt in seinen satzungsmäßigen Aufgaben berührt ist und er in den Fällen des § 60 a Nrn. 4, 5, 7 und 8 NNatSchG oder des § 29 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 BNatSchG im Verwaltungsverfahren eine Stellungnahme abgegeben hat oder ihm – wie vorliegend von dem Kläger geltend gemacht - nicht die nach diesen Vorschriften gebotene Gelegenheit zur Mitwirkung gegeben worden ist. Die Mitwirkung des anerkannten Naturschutzverbandes erstreckt sich gemäß § 60 a Nr. 4 e) ff) NNatSchG auf Genehmigungen von Bauvorhaben im Außenbereich (§ 19 Abs. 1 Nr. 3 BauGB), wenn die bauliche Anlage eine Grundfläche von 1.000 m² oder eine Höhe von 20 m überschreitet, ausgenommen sind Gruppen von nicht mehr als fünf Windenergieanlagen, soweit hiermit Eingriffe in Natur und Landschaft verbunden sind. Die Voraussetzungen eines solchen Klagerechts liegen nicht vor.

Das Vorhaben der Beigeladenen zu 2) lag zum Zeitpunkt der maßgeblichen letzten Behördenentscheidung nicht im Außenbereich. Bei Erlass der Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung F. vom 5. März 1999 beziehungsweise 17. März 1999 war der Bebauungsplan Nr. 3 der Beigeladenen zu 1) bereits in Kraft getreten. Seine Bekanntmachung datiert vom 1. März 1999. Seit diesem Zeitpunkt findet § 30 Abs. 2 BauGB Anwendung, der die Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes regelt. Genehmigungen auf der Grundlage von § 30 Abs. 2 BauGB unterfallen nicht dem Anwendungsbereich von § 60 a NNatSchG, der die Mitwirkung von Verbänden auf die dort im Einzelnen aufgeführten Fallgruppen  beschränkt. Der Anwendbarkeit von § 30 Abs. 2 BauGB steht nicht entgegen, dass der Beklagte die Baugenehmigungen vom 9. Oktober 1998 und 24. November 1998 wegen formeller Planreife auf § 33 BauGB gestützt hat (vgl. hierzu die Ausführungen des Senats in seiner Beschwerdeentscheidung vom 28. Juli 1999 – 1 M 2281/99 -, a.a.O., im Eilrechtsschutzverfahren, dort Seite 6 des Beschlussabdruckes).

Der Kläger vertritt die Auffassung, dass die inzidente Feststellung der Nichtigkeit des Bebauungsplanes der Beigeladenen zu 1) den Weg zur Prüfung der Voraussetzungen des § 60 c Abs. 1 und 2 NNatSchG eröffne. Der Bebauungsplan der Beigeladenen zu 1) sei nichtig, das Vorhaben der Beigeladenen zu 2) liege daher im Außenbereich und begründe somit das Beteiligungsrecht des Verbandes gemäß § 60 a Nr. 4 e) ff) NNatSchG. Eine solche Auslegung steht nicht in Einklang mit den Regelungen des NNatSchG zum Beteiligungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände.

Der Wortlaut des Begriffes „Außenbereich“ in § 60 a Nr. 4 e) ff) NNatSchG gibt für die hier maßgebliche Frage, ob im Zuge der Prüfung der Klagebefugnis eines anerkannten Naturschutzverbandes für die Ermittlung des Umfangs seiner Beteiligungsrechte die Festsetzungen des Bebauungsplanes, der der Baugenehmigung zugrunde liegt, inzidenter der Kontrolle unterliegen, nichts her. § 60 a Nr. 4 e) ff) NNatSchG verweist zur Definition des Begriffs „Außenbereich“ auf § 19 Abs. 1 Nr. 3 BauGB 1987, der den Außenbereich in negativer Weise abgrenzt als Gebiet, das außerhalb der von den §§ 30 und 34 BauGB erfassten Flächen liegt. § 19 Abs. 1 Nr. 3 BauGB 1987 hat der Landesgesetzgeber als Anknüpfungspunkt gewählt, weil diese Vorschrift den Außenbereich durch Negativdefinition festlegt. Darüber hinaus sollte verhindert werden, dass bei Vorhaben im Außenbereich, bei denen die Baugenehmigung durch andere (fachplanerische) Zulassungen ersetzt wird (Konzentrationswirkung), die Beteiligungspflicht der Naturschutzverbände mit der Begründung verneint werden könnte, Gegenstand des Verfahrens sei keine Baugenehmigung nach § 35 BauGB (vgl. Louis, NdsVBl. 1999, 282). Dem Wortlaut von § 60 a Nr. 4 e) ff) NNatSchG ist hingegen nicht zu entnehmen, dass auch die Fälle erfasst werden sollen, in denen zuvor mit Hilfe einer Inzidentkontrolle festgestellt worden ist, dass der Plan keine Rechtswirkungen entfaltet und deshalb das Vorhaben nicht im beplanten Innenbereich, sondern im Außenbereich liegt.

Deshalb muss an dieser Stelle nicht vertieft werden, ob dem Kläger in seiner Auffassung zu folgen ist, eine weitere Auslegung sei unzulässig, wenn der Wortlaut eindeutig ist, also schon im Rahmen dieser Auslegung ein klares Ergebnis erzielt werden könne. Der Beigeladenen zu 2) ist darin zu folgen, dass der Wortlautinterpretation nicht ein Vorrang gegenüber anderen Auslegungsmöglichkeiten einzuräumen ist. Dem Ziel, den im Gesetz objektivierten Willen des Gesetzgebers zu erfassen, dienen die nebeneinander zulässigen, sich gegenseitig ergänzenden Methoden der Auslegung aus dem Wortlaut der Norm, aus ihrem Zusammenhang, aus ihrem Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte (BVerfG, Beschl. v. 17.5.1960 – 2 BvL 11/59, 11/60 -,

BVerfGE 11, 126, 130; BGH, Urt. v. 30.6.1966 – KZR 5/65 -, BGHE 46, 74, 76; Heinrichs, in: Palandt, BGB, 61. Aufl., 2002, Einleitung, Rdn. 34 ff.). Der Rückgriff auf die weiteren Auslegungsmöglichkeiten ist hier zulässig, weil der Wortlaut der auslegungsbedürftigen Vorschrift keineswegs eindeutig ist.

Die Entstehungsgeschichte der gesetzlichen Vorschrift, ihr Zweck und auch der Bedeutungszusammenhang, in dem sie steht, ergeben, dass die Klagebefugnis der anerkannten Naturschutzverbände lediglich für bestimmte Verfahren und Sachverhalte begründet ist, die eine inzidente Prüfung von Bebauungsplänen zur Ermittlung der Klagebefugnis ausschließen. Für Vorhaben, die – wie hier – in einem durch Bebauungsplan überplanten Bereich liegen, sieht das NNatSchG keine Beteiligung der Naturschutzverbände im Baugenehmigungsverfahren vor. Mit der Vorschrift des § 60 a Nr. 4 e) ff) NNatSchG, die erst im Zuge der Beratung des Gesetzesvorhabens durch Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umweltfragen in das Gesetz aufgenommen wurde (LT-Drs. 12/5673, S. 19), hat der Landesgesetzgeber lediglich eine Verbandsbeteiligung bei größeren Bauvorhaben im Außenbereich vorgeschrieben. Auf ein weitergehendes Beteiligungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände hat er verzichtet. So ist er der Forderung, die Verbandsklage auch auf Rechtsnormen und Satzungen, zum Beispiel auf Bebauungspläne auszudehnen, nicht gefolgt (LT-Drs. 12/4371, S. 33). Die Befugnis der Naturschutzverbände zur Erhebung einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO besteht deshalb nicht (Rettberg, NdsVBl. 1996, 274). Mit dieser Entscheidung des Landesgesetzgebers werden die Verbände in den Fällen, in denen die Gemeinde die Zulassung von Bauvorhaben durch Festsetzungen eines Bebauungsplanes steuert, auf ihr Beteiligungsrecht im Zuge der Aufstellung der Bauleitpläne nach § 3 BauGB verwiesen.

Die Zuerkennung einer umfassenden Befugnis zur inzidenten Überprüfung von Bebauungsplänen ist mit der zitierten gesetzlichen Grundentscheidung gegen ein Normenkontrollrecht der Naturschutzverbände in Bezug auf Bebauungspläne nicht vereinbar. Die Auffassung des Klägers hätte zur Folge, dass die rechtliche Prüfung nicht auf subjektiv-öffentliche Beteiligungsrechte beschränkt wäre, die dem Naturschutzverband zur Verfolgung ihm anvertrauter Schutzgüter eingeräumt sind, sondern auch andere als naturschutzrechtliche Vorschriften erfasste, zum Beispiel Verfahrens- oder Formvorschriften beziehungsweise materielle Bestimmungen im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB, die nicht dem Naturschutz dienen. Das hat der Landesgesetzgeber gerade nicht gewollt.

Mit seinem Vorbringen, es sei tägliches Handwerkszeug des Baurechts, dass nur ein gültiger Bebauungsplan den Außenbereich ausschließe, verstellt der Kläger den Blick darauf, dass die Inzidentkontrolle von Bebauungsplänen im Rahmen der Anfechtung von belastenden Verwaltungsakten die Klagebefugnis des Adressaten oder Dritten voraussetzt, während nach der Vorstellung des Klägers die Inzidentprüfung des Bebauungsplanes im vorliegenden Fall erst dazu dienen soll, die (bei Wirksamkeit des Bebauungsplans nicht gegebene) Klagebefugnis zu begründen. Deshalb hilft dem Kläger die zitierte Rechtsprechung zum Erschließungs- und Umlegungsrecht nicht weiter, wonach in den zitierten Rechtsgebieten die Inzidentkontrolle eines Bebauungsplanes bejaht wird. Eine Inzidentkontrolle in den genannten Rechtsgebieten setzt die Klagebefugnis voraus.

Auch die Systematik der naturschutzrechtlichen Beteiligungsrechte für anerkannte Naturschutzverbände spricht gegen die Klagebefugnis des Klägers im vorliegenden Fall. Die niedersächsische Regelung der Verbandsklage der anerkannten Naturschutzverbände verknüpft die Befugnis zur Erhebung der altruistischen Verbandsklage mit den Regelungen über die Beteiligung der Verbände an die Umwelt berührender Verwaltungsverfahren. Maßgeblich ist also nicht die materielle Rechtslage, sondern ob dem Naturschutzverband nach dem jeweiligen Verwaltungsverfahren ein Beteiligungsrecht eingeräumt ist und er entweder hiervon Gebrauch macht oder er dies nur deshalb nicht tun konnte, weil er in rechtswidriger Weise am Verwaltungsverfahren nicht beteiligt wurde (§ 60 c Abs. 1 und 2 Nr. 1 NNatSchG). Handelt es sich um ein Bauvorhaben im Außenbereich nach § 60 a Nr. 4 e) ff) NNatSchG in dem dort näher beschriebenen Umfang, hat der Naturschutzverband ein Mitwirkungsrecht im Verwaltungsverfahren. Liegt das Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes, erhält der Naturschutzverband Gelegenheit zur Stellungnahme nur im Bauleitplanverfahren und nicht mehr im Baugenehmigungsverfahren.

Wäre der Auffassung des Klägers zu folgen, stünde die Effizienz des dargestellten Verwaltungsverfahrens in Frage. Die Baugenehmigungsbehörde müsste auch bei Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes zunächst ein Beteiligungsrecht des Naturschutzverbandes nach § 60 a Nr. 4 e) ff) NNatSchG annehmen, um für den Fall der Nichtigkeit des Bebauungsplanes auf der „sicheren“ Seite zu sein. Weiterhin wäre der Anspruch des Bauherrn auf eine zügige Entscheidung auf der Grundlage der Festsetzungen des Bebauungsplanes in Frage gestellt, weil die Baugenehmigungsbehörde die dem Naturschutzverband eingeräumten Fristen zur Ankündigung einer Stellungnahme (Monatsfrist, § 60 b Abs. 1 NNatSchG) und Abgabe einer Stellungnahme (Zweimonatsfrist, § 60 b Abs. 4 NNatSchG) beachten müsste.

Die in der Rechtsprechung verschiedentlich erwogene Klage- und Antragsbefugnis der Naturschutzverbände in Fällen, in denen die Wahl eines nicht der Mitwirkung der Naturschutzverbände unterliegenden Verwaltungsverfahrens dazu dient, die naturschutzrechtlichen Beteiligungsrechte zu umgehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.8.1995 – 4 NB 43.94 -, NVwZ-RR 1996, 141; BVerwG, Beschl. v. 21.7.1997 – 4 BN 10.97 -, NVwZ-RR 1998, 98), greift hier nicht zum Vorteil des Klägers durch. Ein Umgehungstatbestand ist nicht ersichtlich. Die Aufstellung eines Bebauungsplanes für das Vorhaben der Beigeladenen zu 2) ist angesichts der Größe des Windparkes und der damit verbundenen Auswirkungen auf Natur und Landschaft städtebaulich erforderlich.

Der Einwand des Klägers, Bebauungspläne seien gemäß § 1 Abs. 3 BauGB „schon dann“ aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich sei, stützt seinen Standpunkt nicht. Mit dem Erforderlichkeitsgrundsatz begründet § 1 Abs. 3 BauGB sowohl eine Befugnis als auch eine Pflicht der Gemeinde unter anderem zur Aufstellung von Bauleitplänen. Eine Planungspflicht ergibt sich insbesondere dort, wo vorhandene Bedürfnisse nicht anders als durch eine Bauleitplanung in geordnete, für die Bürger überschaubare Bahnen gelenkt werden können (Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl., 1995, § 1, Rdn. 15). Erforderlich ist ein Bebauungsplan zum Beispiel, wenn das geplante Außenbereichsvorhaben einen Koordinierungsbedarf auslöst, dem nicht das Konditionalprogramm des § 35 BauGB, sondern nur eine Abwägung im Rahmen einer förmlichen Planung angemessen Rechnung zu tragen vermag (BVerwG, Urt. v. 1.8.2002 – 4 C 5.01 -, V.n.b.). Hieran gemessen werden sich die bei Errichtung eines Windparks mit 12 Windenergieanlagen auftretenden Spannungen in immissionsschutzrechtlicher und naturschutzrechtlicher Hinsicht nur durch Aufstellung eines Bebauungsplanes bewältigen lassen. Aber selbst bei anderen (Außenbereichs-)Vorhaben ist der von dem Kläger befürchtete Formenmissbrauch schwer vorstellbar. Die Beigeladene zu 2) weist zu Recht darauf hin, ein Bauleitverfahren sei derart aufwendig, dass es fernliegend sei, die Gemeinde werde es allein zur Vermeidung einer möglichen Klage eines Naturschutzverbandes durchführen. Bereits die im Regelfall notwendige Änderung des Flächennutzungsplans, die der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde gemäß § 6 Abs. 1 BauGB unterliegt, bindet erhebliche Verwaltungskapazität. Diesem und dem Aufwand der Aufstellung des Bebauungsplans wird sich die Gemeinde nicht mit dem „Hintergedanken“ aussetzen, die Bauleitplanung verhindere ein Klagerecht des Naturschutzverbandes. Gegen die Annahme des Klägers spricht auch, dass die Gemeinde bei Verzicht auf Aufstellung eines Bebauungsplanes die Abwägung der beteiligten Belange der zuständigen Genehmigungsbehörde überlassen und damit einer eigenen Beteiligung an einem etwaigen Klageverfahren aus dem Weg gehen

könnte.

Die Rechtsweggarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG wird durch die vorstehende Auslegung nicht berührt. Nach Art. 19 Abs. 4 GG steht jedermann, der sich durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt fühlt, der Rechtsweg zu den Gerichten offen. Welche Rechte er geltend machen kann, bestimmt sich dabei – von den Fällen der Grundrechte und sonstiger verfassungsmäßiger Rechte abgesehen – nach den Regelungen des einfachen Rechts. Der Gesetzgeber befindet darüber, unter welchen Voraussetzungen subjektive Rechte bestehen und welchen Inhalt sie haben sollen (BVerfG, Beschl. v. 31.5.1988 – 1 BvR 520/83 -, DVBl. 1989, 94; Krebs, in: von Münch/Kunig, Kommentar zum Grundgesetz, 5. Aufl., 2000, Art. 19, Rdn. 60). Ein Verstoß gegen die Rechtsweggarantie ist danach nicht gegeben. Bei Vorliegen eines Bebauungsplanes ist die Verbandsklage gemäß § 60 c NNatSchG nicht gegeben. Dem Kläger steht in diesem Fall kein subjektives Recht zur Seite.

Die Verneinung der Möglichkeit einer Inzidentkontrolle von Bebauungsplänen im Rahmen der Prüfung der Klagebefugnis des Verbandes verletzt auch nicht das Recht auf Gewährung rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG. Das Grundrecht soll ein faires Verfahren sicherstellen. Es muss sich um einen verfahrensbezogenen Gehörsverstoß handeln, der genau zu bezeichnen ist. Rechtliches Gehör ist nur zu entscheidungserheblichem Tatsachenstoff zu gewähren. Schon daraus folgt, dass der Kläger nicht mit Erfolg rügen kann, bei Verneinung einer Klagebefugnis nach § 60 c Abs. 2 Nr. 1 NNatSchG könne er seine Beteiligungs- und Mitwirkungsrechte nicht mehr ausüben und somit seine Argumente in der Sache nicht mehr vorbringen. In Wahrheit beklagt der Kläger nicht ein unfaires Verfahren, sondern wendet sich gegen die Auslegung der ihm nach dem NNatSchG zustehenden Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte. Dies ist jedoch nicht Gegenstand einer zulässigen Rüge nach Art. 103 Abs. 1 GG.

Eine Klagebefugnis steht dem Kläger letztlich auch nicht nach dem Grundsatz des intertemporalen Prozessrechts zur Seite. Danach erfasst eine Änderung des Verfahrensrechts grundsätzlich auch anhängige Rechtsstreitigkeiten. Eine einschränkende Konkretisierung erfährt der Grundsatz für anhängige Rechtsmittelverfahren. Beim Fehlen abweichender Bestimmungen führt eine nachträgliche Beschränkung von Rechtsmitteln nicht zum Fortfall der Statthaftigkeit bereits eingelegter Rechtsmittel (BVerfG, Beschl. v. 7.7.1992 - 2 BvR 1631, 1728/90 -, BVerfGE 87, 48, 64). Diese Ausnahme greift nicht zugunsten des Klägers durch. Durch das Inkrafttreten des Bebauungsplanes ist weder eine Änderung des Prozessrechts eingetreten noch führt dieses nach Einleitung eines gerichtlichen Rechtsmittelverfahrens zur Unzulässigkeit des Rechtsmittels. Der Erlass des Bebauungsplanes der Beigeladenen zu 1) berührt nicht das Prozessrecht, sondern verändert die Rechtslage mit der Folge, dass sich auch die materiell-rechtliche Beurteilungsgrundlage für das naturschutzrechtliche Beteiligungsrecht des Klägers ändert. Auch ist das Widerspruchsverfahren kein Rechtsmittelverfahren im Sinne der genannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, Urt. v. 12.3.1998 - 4 CN 12.97 -, BVerwGE 106, 237, stützt die Rechtsposition des Klägers nicht. Sie bezieht sich auf die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass die Neufassung der Antragsbefugnis in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO 1996 nicht für Normenkontrollanträge gelte, die vor dem 1. Januar 1997 gestellt worden seien. Die bereits erlangte Verfahrensstellung in einem Normenkontrollverfahren genieße dergestalt Vertrauensschutz, dass die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Einschränkung des allgemeinen Grundsatzes des intertemporalen Prozessrechts – also: Entzug der Verfahrensstellung nur bei hinreichend deutlicher gesetzlicher Regelung – auch hier gelte. In der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ging es um eine Verfahrensbestimmung, während sich vorliegend die materiell-rechtliche Beurteilungsgrundlage für das naturschutzrechtliche Beteiligungsrecht des Klägers im Widerspruchsverfahren geändert hat.