Entscheidungsgründe

Die Berufung hat Erfolg, soweit der Senat sie zugelassen hat.

Dem Kläger steht ein Anspruch gegen die Beklagte auf Zahlung eines weiteren Entschädigungsbetrags in Höhe von 45.442,42 € zu. Diesen Anspruch kann der Kläger im Wege der kombinierten Anfechtungs- und Leistungsklage geltend machen, weil er sinngemäß als minus in der erstinstanzlich erhobenen Verpflichtungsklage enthalten ist.

Der Kläger hat gegenüber der Beklagten einen Anspruch auf Gewährung einer Entschädigung für den Wert der getöteten 14.746 Puten in Höhe von insgesamt 201.022,69 €. Diese Hauptforderung ist auch nicht erloschen, soweit die Beklagte mit einer Gegenforderung der Anicon Vorsorge GmbH in Höhe von 45.442,42 € aufgerechnet hat. Denn die Beklagte ist weder zur Aufrechnung berechtigt (dazu unter 1.) noch durfte sie sich die gegen den Kläger gerichteten und noch offenen Werklohnforderungen von der Anicon Vorsorge GmbH abtreten lassen (dazu unter 2.). Der Bescheid der Beklagten vom 17. Februar 2009 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, soweit er die Aufrechnung betrifft (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da sich Aufrechnungs- und Abtretungsverbot aus den folgenden öffentlich-rechtlichen Normen ergeben, ist jedenfalls insoweit nach § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG eine Prüfungskompetenz der Verwaltungsgerichtsbarkeit eröffnet.

1. Die von der Beklagten im Bescheid vom 17. Februar 2009 erklärte Aufrechnung gegen den Entschädigungsanspruch des Klägers und die damit erfolgte Kürzung dieses Anspruches sind unzulässig. Zwar bestehen im Grundsatz keine Bedenken, dass auch juristische Personen des öffentlichen Rechts mit an sie abgetretenen zivilrechtlichen Forderungen die Aufrechnung gegen einen öffentlich-rechtlichen Entschädigungsanspruch erklären dürfen. Doch ist die von der Beklagten in ständiger Verwaltungspraxis vorgenommene Aufrechnung mit an sie abgetretenen werkvertraglichen Restzahlungsansprüchen eines privaten Dritten gegen tierseuchenrechtliche Entschädigungsansprüche eines Tierhalters mit der bundesgesetzlich und europarechtlich vorgeschriebenen Systematik und dem Sinn und Zweck einer zügigen und angemessenen Entschädigungsgewährung an den Tierhalter nicht vereinbar.

Über die ausdrücklichen Aufrechnungsverbote in §§ 390 ff. BGB hinaus kann eine Aufrechnung gegen öffentlich-rechtliche Ansprüche auch aus Gründen ausgeschlossen sein, die sich aus dem jeweils maßgeblichen öffentlichen Recht ergeben. Zwar schließen die für den tierseuchenrechtlichen Entschädigungsanspruch des Klägers maßgeblichen Vorschriften eine Aufrechnung nicht ausdrücklich aus. Eine Aufrechnung gegen den Entschädigungsanspruch läuft jedoch ihrem Sinn und Zweck zuwider. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des hier maßgeblichen Tierseuchengesetzes (im Folgenden: TierSG) regelt das (Bundes-)Gesetz die Bekämpfung von Tierseuchen. Gemäß § 66 TierSG wird insbesondere für Tiere, die auf behördliche Anordnung getötet worden sind, eine Entschädigung in Geld geleistet. Der Entschädigung wird nach § 67 Abs. 1 Satz 1 TierSG der gemeine Wert des Tieres zugrunde gelegt. Absatz 2 Satz 1 dieser Vorschrift setzt für einzelne Tierarten Höchstsätze der Entschädigung je Tier fest. § 72 Abs. 1 TierSG regelt, dass die Entschädigung, sofern ein anderer Berechtigter nicht bekannt ist, demjenigen gezahlt wird, in dessen Gewahrsam oder Obhut sich das Tier zur Zeit des Todes befand. Dies ist grundsätzlich der gemeldete Tierhalter. Gemäß      § 69 Abs. 1 Satz 2 TierSG entfällt in den Fällen des § 66 Nr. 1 der Anspruch auf Entschädigung auch, wenn ein vollständiger Antrag auf Zahlung der Entschädigung nicht spätestens 30 Tage nach der Tötung des Tieres, im Falle der Tötung eines Bestandes nach der Tötung des letzten Tieres des Bestandes bei der nach Landesrecht zuständigen Stelle eingegangen ist. Nach den Erwägungen des Gesetzgebers ist diese kurze Fristsetzung erforderlich, um zu gewährleisten, dass der Tierbesitzer auch wirklich innerhalb der aufgrund der europarechtlichen Vorgaben geltenden 90-Tage-Frist seine Entschädigung erhält. Anderenfalls wird die von den Mitgliedstaaten bei der Kommission beantragte Kofinanzierung gekürzt (Bundesrat Drs. 132/04, zu Nummer 41 (§ 69)). Damit hat der Gesetzgeber die Anforderungen an die Gewährung von Finanzhilfen der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten nach Artikel 3 a) VO (EG) Nr. 349/2005 der Kommission vom 28. Februar 2005 umgesetzt. Darin heißt es, dass die Mitgliedsländer Finanzhilfen für die „zügige und angemessene“ Entschädigung der Tierhalter erhalten. Laut der Definition gemäß Artikel 2 a) dieser Verordnung setzt eine „zügige und angemessene Entschädigung“ die Entschädigung in Höhe des Marktpreises der Tiere, die innerhalb von 90 Tagen nach der Tötung gezahlt wird, voraus. Weitere Kosten, die bei der Verwertung oder Tötung des Tieres entstehen, zählen gemäß § 67 Abs. 4 Satz 2 TiersG nicht zur Entschädigung und werden zusätzlich erstattet. Die Beihilfegewährung ist im TierSG hingegen nicht normiert, sondern als zusätzliche Leistung im Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz (im Folgenden: AGTierSG) enthalten. Hinsichtlich der Erstattung der Tötungskosten und der Beihilfe für die Reinigungs- und Desinfektionskosten gilt eine mit § 69 Abs. 1 Satz 2 TierSG vergleichbare Frist nicht. Auch richtet sich deren Höhe maßgeblich nach den von dem privaten Dienstleister gegenüber dem Tierhalter in Rechnung gestellten Beträgen. Voraussetzung dafür ist also zunächst, dass die Kosten dieser Maßnahmen durch den privaten Dienstleister - hier die Anicon Vorsorge GmbH - gegenüber dem Tierhalter ordnungsgemäß abgerechnet worden sind. Erst in einem nächsten Schritt gewährt die Beklagte nach Prüfung der Sach- und Rechtslage im Einzelfall die vollen Kosten bzw. anteilig die Kosten der vorgelegten Rechnungsbeträge.

Damit stehen die Entschädigung, die Erstattung und die Beihilfe in einem hierarchischen Verhältnis zueinander, wobei der Entschädigungsanspruch vorrangig und unabhängig von den beiden übrigen Ansprüchen zu gewähren ist. Dieses bundesgesetzlich und europarechtlich vorgeschriebene System der Entschädigungsgewährung an den Tierhalter wird durch die ständige Verwaltungspraxis der Beklagten in sein Gegenteil verkehrt. Denn die Beklagte gewährt den Entschädigungsanspruch erst, nachdem der Kläger als gemeldeter Tierhalter die abgerechneten Kosten des privaten Dienstleisters eingereicht und die Beklagte den Erstattungsbetrag und den Beihilfebetrag berechnet hat. Bereits diese Praxis steht der zügigen Entschädigungsgewährung entgegen. Darüber hinaus bewirkt die erklärte Aufrechnung eine Kürzung des dem Kläger als gemeldeten Tierhalter zustehenden Entschädigungsbetrages um die noch offenen Werklohnforderungen des Dritten, die sie sich hat abtreten lassen. Damit wird die Entschädigung nicht - wie gesetzlich in § 69 Abs. 4 Satz 2 TierSG vorgesehen - zügig und ungeachtet etwaiger zusätzlicher Kostenerstattungs- und/oder Beihilfeansprüche gewährt, sondern sie wird von der Beklagten systematisch davon abhängig gemacht, in welchem Umfang Kostenerstattungs- und/oder Beihilfeansprüche bestehen und inwieweit dadurch eine Differenz zu den zivilrechtlichen Zahlungsansprüchen eines Dritten besteht. Entgegen dem Sinn und Zweck der Regelung in § 69 Abs. 4 Satz 2 TierSG verrechnet somit die Beklagte zu Lasten des Entschädigungsberechtigten im öffentlich-rechtlichen Zuwendungsverhältnis die privaten Forderungen eines Dritten, zu dem sie selbst in keinem direkten Vertragsverhältnis steht. Damit ist dem Tierhalter im Umfang der Abtretung die Möglichkeit genommen, über die Entschädigung selbst zu verfügen, etwa davon neue Tiere zu erwerben.

2. Unabhängig von dem danach aus den tierseuchenrechtlichen Bestimmungen folgenden Aufrechnungsverbot gegen den vorrangigen Entschädigungsanspruch scheitert die von der Beklagten erklärte Aufrechnung mit den an sie abgetretenen Werklohnforderungen eines Dritten aber auch - und die Entscheidung selbstständig tragend - daran, dass die Abtretung der noch offenen Werklohnforderungen von der Anicon Vorsorge GmbH an die Beklagte rechtswidrig ist. Die Beklagte ist daher nicht aufgrund des Schreibens vom 16./17. Februar 2009, mit dem die Anicon Vorsorge GmbH die beiden (Rest-)Forderungen gegen den Kläger an sie abgetreten hatte, Inhaberin dieser Geldforderungen geworden. Sie konnte folglich mangels Aufrechnungslage im Sinne des    § 387 BGB gegenüber dem Entschädigungsanspruch des Klägers nicht die Aufrechnung erklären. Daher ist es für das Berufungsverfahren nicht (mehr) entscheidungserheblich, dass der Kläger die Werklohnforderungen der Anicon Vorsorge GmbH der Höhe nach bestreitet (hierzu noch der Zulassungsbeschluss des Senats vom 28.01.2013 - 10 LA 19/11 -).

Der Senat räumt ein, dass ein praktisches Bedürfnis besteht, Dritten (Dienstleistern) wie der Anicon Vorsorge GmbH zur Gewährleistung eines funktionierenden Seuchenvorsorgesystems einen Vorschuss zu zahlen. Demensprechend ist es auch nachvollziehbar, dass sich die Beklagte im Gegenzug dafür von den Dienstleistern deren Ansprüche auf Entlohnung gegen den Tierhalter abtreten lässt, um diese Forderungen mit Entschädigungsansprüchen des Tierhalters aufrechnen zu können. Doch beinhaltet diese Vorgehensweise das erhebliche finanzielle Risiko für die Beitragszahler der Beklagten sowie das Land Niedersachsen, dass die an die Tierseuchenkasse abgetretenen Forderungen höher sind als der Entschädigungsanspruch des Tierhalters, mit dem die Aufrechnung erklärt werden soll. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Tierhalter beispielsweise - wie hier - wegen verspäteter Meldung von Tieren bzw. wegen sonstiger Pflichtverletzung überhaupt keinen oder nur teilweise einen Anspruch auf Entschädigung besitzt. Dann muss die offene Forderung, die bei dem Tierhalter nicht beigetrieben werden kann, durch die Beiträge der Beklagten bzw. die Landeskasse finanziert werden. Dieses Ausfallrisiko ist zum Zeitpunkt der Vorschusszahlung mangels Prüfung der Beihilfevoraussetzungen (noch) nicht einschätzbar und kann angesichts der anlässlich der Geflügelpest 2008 nach eigenen Angaben der Beklagten aufgewendeten Ausgaben in Höhe von etwa 14.000.000,-- € beträchtlich sein.

Die Verwaltungspraxis der Beklagten, sich systematisch zivilrechtliche Forderungen privater Dienstleister gegenüber dem durch eine tierseuchenrechtliche Tötungsanordnung betroffenen Tierhalter zur Sicherung von zuvor geleisteten Vorschusszahlungen abtreten zu lassen, ist Bestandteil eines Seuchenvorsorgesystems. Die Seuchenvorsorge gehört nicht zu den gesetzlich vorgegebenen Aufgaben der Beklagten und hätte angesichts des Regelungsvorbehalts in § 4 Abs. 3 Satz 3 AGTierSG, insbesondere unter Berücksichtigung des Umfangs der daraus für die Beklagte entstehenden finanziellen Verpflichtungen, einschließlich der dazu erforderlichen Mitte, wie der Abtretung,  einer gesetzlichen Ermächtigung bedurft:

Die Beklagte ist gemäß § 4 Abs. 1 AGTierSG eine Anstalt des öffentlichen Rechts. Ihr ist nach Abs. 3 dieser Regelung ein Katalog an (obligatorischen- und fakultativen) Aufgaben zugewiesen. Die Beklagte hat gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1. bis 3. AGTierSG die Pflichtaufgaben, nach Maßgabe dieses Gesetzes Tierverluste durch Tierseuchen oder seuchenartige Erkrankungen zu ersetzen, Kosten der Bekämpfung von Tierseuchen oder seuchenartige Erkrankungen zu tragen und hierdurch eintretende Schäden zu erstatten und die Kosten für Einrichtung und Betrieb von Vakzinebanken zu tragen, an denen das Land vertraglich beteiligt ist. Diese Aufgaben entsprechen § 66 und § 67 Abs. 4 Satz 2 TierSG. Anspruchsberechtigt ist nach § 11 Abs. 1 und 2 AGTierSG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 und 2 der Beihilfesatzung der Beklagten (im Folgenden: BS) jeweils der Entschädigungs- bzw. Erstattungsberechtigte, d.h. der gemeldete Tierhalter. Ein (Leistungs-)Verhältnis der Beklagten zu einem Dritten (Dienstleister) sieht das Gesetz im Zusammenhang mit den Pflichtaufgaben daher nicht vor. Darüber hinaus kann die Beklagte nach § 4 Abs. 3 Satz Satz 2 Nr. 1 AGTierSG Zuschüsse zu Forschungsvorhaben gewähren, die der Feststellung, der Bekämpfung oder der Verhütung von Tierseuchen oder seuchenartigen Erkrankungen dienen (Nr. 1) oder ganz oder teilweise die Kosten für Vorbeugungs- oder Bekämpfungsmaßnahmen gegen Tierseuchen und andere Tierkrankheiten sowie für Maßnahmen zur Förderung und Erhaltung der Gesundheit der Haustiere und Süßwasserfische übernehmen (Nr. 2). Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 AGTierSG können der Tierseuchenkasse neben diesen in § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AGTierSG bestimmten Aufgaben weitere Aufgaben nur durch Gesetz übertragen werden.

Der Aufbau eines Ausfallabsicherungssystems zur effektiven Seuchenvorsorge derart, dass die Beklagte an den vom Tierhalter mit der Tötung des Bestandes beauftragten Dienstleister - hier die Anicon Vorsorge GmbH - einen Vorschuss leistet und sich im Gegenzug dessen Werklohnforderungen abtreten lässt, ist von den Aufgaben der Beklagten nach § 4 Abs. 3 Sätze 1 und 2 AGTierSG nicht gedeckt. Denn die Vorsorge ist darin nicht geregelt und von der Bekämpfung sowie der Vorbeugung zu unterscheiden (vgl. Entscheidung des 11. Senats: Nds. OVG, Beschluss vom 16. September 2009
- 11 ME  402/09 -, OVGE 53, 320; NVwZ 2010, 69 [OVG Niedersachsen 16.09.2009 - 11 ME 402/09], m.w.N.)

Bei der Abtretung zivilrechtlicher Werklohnforderungen eines Dienstleisters handelt es sich insbesondere nicht um eine Kostenübernahme für Vorbeugungs- oder Bekämpfungsmaßnahmen gegen Tierseuchen nach 4 Abs. 3 Satz Satz 2 Nr. 2 AGTierSG. Dagegen spricht bereits der Wortlaut „Vorbeugungs- oder Bekämpfungsmaßnahmen gegen Tierseuchen“. Nach dem allgemeinen Sprachverständnis sind derartige Maßnahmen vorbeugend, wenn sie geeignet sind, den Ausbruch einer Tierseuche im Vorfeld zu verhindern oder den Verlauf der Seuche abzuschwächen. Diesen Zweck vermag die Abtretung nicht zu erfüllen. Die Abtretung der Forderung des Dienstleisters dient ausschließlich der wirtschaftlichen Absicherung der im Voraus an einen Dritten geleisteten Geldbeträge. Sie ist als solche nicht geeignet, die Gefahr des Ausbruchs einer Seuche bei einem Tierbestand generell zu verringern oder sogar ausschließen bzw. eine Seuche eines konkret betroffenen Tierbestandes zu bekämpfen. Gegen die Annahme, es handele sich um eine Vorbeugungsmaßnahme, spricht des Weiteren, dass die Abtretung erst nach dem Seuchenbefall eines Tierbestandes erklärt wird und nicht bereits vor Ausbruch einer Tierseuche. Auch bei einheitlicher Betrachtung der von der Beklagten geübten Verwaltungspraxis der Vorschusszahlung und der Abtretung steht die Finanzierungsgarantie für eine private Spezialfirma wie die Anicon Vorsorge GmbH im Vordergrund, die mit dem Wortlaut dieser Aufgabe nicht in Einklang zu bringen ist. Der Umstand allein, dass diese Garantie faktisch die Bereitschaft einer Spezialfirma fördert, bei dem Auftreten zukünftiger Seuchenfälle unabhängig von der Zahlungsfähigkeit bzw. Zahlungswilligkeit des betroffenen Tierhalters unverzüglich Seuchenbekämpfungsmaßnahmen zu ergreifen, führt nicht dazu, darin eine Vorbeugungs- oder Bekämpfungsmaßnahmen gegen Tierseuchen zu erblicken. Ungeachtet dessen umfasst der Wortlaut „Kosten […] übernehmen“ nach § 4 Abs. 3 Satz Satz 2 Nr. 2 AGTierSG nicht die systematische Übernahme von Forderungen eines Dritten im Wege der Abtretung nach § 398 ff. BGB. Die Vorgehensweise der Beklagten gehört somit auch aus diesem Grund nicht zu den Aufgaben nach dieser Vorschrift. Es bedarf daher nach § 4 Abs. 3 Satz 3 AGTierSG einer normativen Ermächtigung, die (derzeit) fehlt.

Die Beklagte hat dieses Auslegungsergebnis im Gesetzgebungsverfahren zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Ausführungsgesetzes zum Tierseuchengesetz offensichtlich geteilt. Denn sie äußerte den - nicht Gegenstand des Gesetzes gewordenen - Wunsch, „eine Regelung zu schaffen, die es der Tierseuchenkasse entsprechend der schon bisher geübten Praxis ermöglicht, sich im Fall der Tötung  die Ansprüche des Dienstleisters gegen den Tierhalter abtreten zu lassen, um diese dann gegen die Entschädigungsansprüche des Tierhalters aufrechnen zu können (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs zu Nummer 11 (§ 11), LT-DRS. 17/2042)“].

Entgegen der Auffassung der Beklagten stellt auch §§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2, 13 Abs. 1 Satz 2 AGTierSG in Verbindung mit § 5 Abs. 1 bzw. 4 BS keine Rechtsgrundlage für die Übernahme von zivilrechtlichen Forderungen durch die Beklagte im Wege der Abtretung dar. Nach § 5 Abs. 1 BS gewährt die Tierseuchenkasse - für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 AGTierSG genannten Tierarten - Beihilfen für den Fall, dass vorbeugende Maßnahmen gegen einzelne Tierseuchen für das ganze Land angeordnet werden, die dem einzelnen Tierhalter Kosten verursachen. Im Fall der Abtretung der (Rest-)Forderung der Anicon Vorsorge GmbH an die Beklagten ist eine derartige Maßnahme landesweit nicht angeordnet worden. Ungeachtet dessen umfasst der Wortlaut „vorbeugende Maßnahmen“ nicht den Erwerb von Forderungen zur Seuchenvorsorge. Denn dieses Vorgehen der Beklagten ist aus den bereits angeführten Gründen nicht geeignet, den Ausbruch einer Tierseuche im Vorfeld zu verhindern oder abzuschwächen und mit dem Wortlaut der Vorschrift daher nicht zu vereinbaren.

Ferner beinhaltet § 5 Abs. 4 BS keine Rechtsgrundlage für den systematischen Erwerb von zivilrechtlichen Forderungen eines privaten Dienstleisters im Wege der Abtretung. Danach können Beihilfen aufgrund einer besonderen Entscheidung des Vorstandes auch für vorbeugende Maßnahmen gegen Tierseuchen oder seuchenähnliche Erkrankungen bei anderen Tierarten oder für amtlich empfohlene Bekämpfungsmaßnahmen bewilligt werden. Damit wird der Anwendungsbereich für vorbeugende Maßnahmen, insbesondere für weitere Tierarten als die in § 5 Abs. 1 BS Genannten, eröffnet. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit „vorbeugende Maßnahmen“ im Sinne dieses Absatzes etwas anderes versteht als in Abs. 1 dieser Vorschrift, bestehen nicht. Überdies ist an dieser Stelle anzumerken, dass § 11 Abs. 1 und 2 AGTierSG in Verbindung mit § 9 Abs. 1 und 2 BS im Hinblick auf § 5 Abs. 1 und 4 BS gegen die Ansicht der Beklagten spricht, Vorschusszahlungen an einen privaten Dritten seien Beihilfen für vorbeugende Maßnahmen. Denn beihilfeberechtigt sind - wie bereits ausgeführt - ausschließlich die gemeldeten Tierhalter und nicht Dritte. Da der Anwendungsfall des § 5 Abs. 4 BS aus den gennannten Gründen nicht gegeben ist, kommt es im Weiteren auf den Inhalt der besonderen Entscheidungen des Vorstandes vom 26. August 2008 und vom 27. Januar 2009 nicht an.

Aufgrund des in § 4 Abs. 3 AGTierSG im Einzelnen normierten Aufgabenkatalogs, der die Übernahme von zivilrechtlichen (Rest-)Forderungen der Anicon Vorsorge GmbH zur Seuchenvorsorge nicht umfasst, verstößt die Abtretung mangels gesetzlicher Grundlage somit gegen den Gesetzesvorbehalt.

Der Anspruch des Klägers auf Zahlung von Prozesszinsen seit Erhebung der Klage am 9. März 2009 ergibt sich aus § 291 Satz 1 BGB entsprechend.

Die Kostenentscheidung für das gesamte Verfahren folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, weil der Kläger mit seinem (Klage- und Zulassungs-)Begehren, ihm einen weiteren Betrag in Höhe von 116.072,01 € auszuzahlen, im Berufungsverfahren nur teilweise in Höhe von 45.442,42 € (d.h. 39,15 %) obsiegt hat. Das Verhältnis von Obsiegen und Unterliegen des Klägers beträgt daher 2/5 zu 3/5.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für das Klage- und Zulassungsverfahren auf 116.072,01 EUR (45.442,42 EUR + 70.629,59 EUR) und für das Berufungsverfahren auf 45.442,42 EUR festgesetzt (§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG).

Die Befugnis zur Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung folgt aus § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.