Gründe

I.

Der Kläger begehrt eine höhere Unterhaltsbeihilfe.

Der Kläger stand seit dem 1. März 20..  als Rechtsreferendar in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis. Er erhielt eine monatliche Unterhaltsbeihilfe in Höhe von 85 vom Hundert des höchsten Anwärtergrundbetrags nach dem Niedersächsischen Besoldungsgesetz.

Mit Schreiben vom 22. Juli 20..  begehrte er rückwirkend zum 1. März 20..   eine monatliche Unterhaltsbeihilfe in Höhe von 85 vom Hundert des höchsten Anwärtergrundbetrags nach dem Bundesbesoldungsgesetz anstatt nach dem Niedersächsischen Besoldungsgesetz.

Die Beklagte legte dieses Schreiben als Widerspruch gegen die Höhe der gewährten Unterhaltsbeihilfe aus und wies das Begehren des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 20..  mit der Begründung zurück, dass das Niedersächsische Besoldungsgesetz maßgeblich sei.

Hiergegen hat der Kläger am 19. August 2013 Klage erhoben. Er hat vorgetragen, dass die für die Gewährung der Unterhaltsbeihilfe maßgebliche Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. auf das Bundesbesoldungsgesetz in der jeweils geltenden Fassung und nicht auf das Niedersächsische Besoldungsgesetz verweise. Der eindeutige Wortlaut der Vorschrift könne nicht in einem anderen Sinne ausgelegt werden. Eine Gesetzesänderung sei erst durch das Haushaltsbegleitgesetz 2014 erfolgt.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 26. Juli 20..  , ihm korrigierte Abrechnungen über die Unterhaltsbeihilfe seit dem 1. März 20..  zu erteilen unter Berücksichtigung eines Bruttobezugs von monatlich 1.079,23 Euro sowie die entsprechende Nettodifferenz an ihn zu zahlen und entsprechende Nachzahlungen an die Sozialversicherungsträger zu leisten.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat zur Begründung ausgeführt, die Verweisung auf das Bundesbesoldungsgesetz sei allein damit zu begründen, dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des NJAG am 22. Oktober 1993 die Gesetzgebungskompetenz für Besoldungsangelegenheiten noch beim Bund und nicht bei den Ländern gelegen habe. Der niedersächsische Gesetzgeber habe die Referendare den Landesbeamten weitgehend gleichstellen wollen. Daher sei die Verweisung nach dem Inkrafttreten des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes so zu verstehen, dass sie sich auf dieses beziehe.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 6. Mai 2014 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. sei dahingehend auszulegen, dass maßgebliche Berechnungsgrundlage für die Unterhaltsbeihilfe die Höhe des nach dem Niedersächsischen Besoldungsgesetz jeweils maßgeblichen höchsten Anwärtergrundbetrags gewesen sei. Denn ein nur am Wortlaut der Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. orientiertes Verständnis werde in Anbetracht der durch die Föderalismusreform geänderten Rahmenbedingungen dem durch den Gesetzgeber verfolgten Sinn und Zweck der Regelung nicht gerecht. Sinn und Zweck des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. sei es gewesen, die niedersächsischen Referendare, die gemäß § 5 Abs. 1 NJAG in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis zum Land Niedersachsen stünden, den niedersächsischen Landesbeamten auf Widerruf und nicht den Bundesbeamten weitestgehend gleichzustellen. Dies gehe u. a. aus § 5 Abs. 2 NJAG hervor, der die rechtliche Stellung der Referendare regele und in diesem Zusammenhang zahlreiche Regelungen des Beamtenstatusgesetzes in Verbindung mit dem Niedersächsischen Beamtengesetz für entsprechend anwendbar erkläre. Dies folge auch aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Dass § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des NJAG am 22. Oktober 1993 hinsichtlich der Höhe der Unterhaltsbeihilfe auf das Bundesbesoldungsgesetz und nicht auf eine niedersächsische Regelung verwiesen habe, sei allein darin begründet gewesen, dass die Gesetzgebungskompetenz für die Besoldungsangelegenheiten aller Angehörigen des öffentlichen Dienstes damals noch beim Bund und nicht bei den Ländern gelegen und dementsprechend ein Niedersächsisches Besoldungsgesetz noch nicht existiert habe. Erst mit der am 1. September 2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform sei die Regelung der Besoldung Ländersache geworden. Obwohl § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. im Zuge der Föderalismusreform nicht geändert worden sei, habe es der Handhabe und dem Willen des niedersächsischen Gesetzgebers entsprochen, die Unterhaltsbeihilfe der Referendare abweichend vom Bund zu regeln und diese an die Besoldung der niedersächsischen Beamten zu binden. Dementsprechend stelle die Neufassung des Wortlauts des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG keine inhaltliche Änderung dar, sondern diene nur dem Ziel, die erforderliche Rechtsklarheit herbeizuführen. Diese dem ausdrücklichen Wortlaut „Bundesbesoldungsgesetz“ widersprechende Auslegung sei daher geboten.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die Zulassung der Berufung beantragt.

II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Es bestehen im Ergebnis keine ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts.

a) Der Kläger wendet allerdings mit Erfolg ein, die Einschätzung des Verwaltungsgerichts widerspreche dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 5 Abs. 3 Satz 2 des Niedersächsischen Gesetzes zur Ausbildung der Juristinnen und Juristen in der vom 25. März 2009 bis zum 31. Dezember 2013 geltenden Fassung - NJAG a. F. -.

Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. besteht die Unterhaltsbeihilfe aus einem Grundbetrag in Höhe von 85 vom Hundert des höchsten nach dem Bundesbesoldungsgesetz geltenden Anwärtergrundbetrags.

Nach diesem eindeutigen Wortlaut ist Bezugsgröße für den Grundbetrag der höchste nach dem Bundesbesoldungsgesetz geltende Anwärterbetrag.

Für eine analoge Anwendung der für Landesbeamte geltenden Vorschriften des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes ist kein Raum. Es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke (so auch OVG NRW, Urteil vom 27.10.2014 - 3 A 1217/14 -, juris Rn. 161). Denn die Bezugnahme in § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. auf das Bundesbesoldungsgesetz als solches ist klar und unmissverständlich. Die Regelung ist auch anwendbar. Denn die jeweilige Unterhaltsbeihilfe lässt sich anhand des nach dem Bundesbesoldungsgesetz geltenden Anwärterbetrags konkret berechnen.

Anlass für eine analoge Rechtsanwendung des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes bietet auch nicht die Föderalismusreform, mit der zum 1. September 2006 die Kompetenz für besoldungsrechtliche Regelungen vom Bund auf die Länder übergegangen ist (vgl. wiederum OVG NRW, Urteil vom 27.10.2014, a. a. O., Rn. 166).

Zwar kann die tatsächliche oder rechtliche Entwicklung eine bis dahin eindeutige und vollständige Regelung lückenhaft, ergänzungsbedürftig und zugleich ergänzungsfähig werden lassen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Lückensuche und -schließung findet ihre Rechtfertigung unter anderem darin, dass Gesetze einem Alterungsprozess unterworfen sind. Sie stehen in einem Umfeld sozialer Verhältnisse und gesellschaftspolitischer Anschauungen, mit deren Wandel sich auch der Norminhalt ändern kann. In dem Maße, in dem sich aufgrund solcher Wandlungen Regelungslücken bilden, verliert das Gesetz seine Fähigkeit, für alle Fälle, auf die seine Regelung abzielt, eine gerechte Lösung bereit zu halten. Die Gerichte sind daher befugt und verpflichtet zu prüfen, was unter den veränderten Umständen „Recht" im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG ist (BVerfG, Beschluss vom 3.4.1990 - 1 BvR 1186/89 -, juris Rn. 21). Eine Rechtsfortbildung „praeter legem“ ist deshalb nicht von vornherein ausgeschlossen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.3.1993 - 1 BvR 1045/89, 1 BvR 1381/90, 1 BvL 11/90 -, juris Rn. 67).

Eine grundlegende Änderung der rechtlichen Verhältnisse, die zwingend mit einer Anwendung des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes statt des Bundesbesoldungsgesetzes einhergehen müsste, war aber mit der Föderalismusreform nicht verbunden. Die Unterhaltsbeihilfe für Rechtsreferendare war von vornherein landesrechtlich geregelt. Seitdem die Rechtsreferendare nicht mehr in das Beamtenverhältnis auf Widerruf berufen werden, hatte das Land Niedersachsen - und nicht erst seit der Föderalismusreform - die Kompetenz, die monatliche Unterhaltsbeihilfe für die Referendare zu regeln. Dass der Landesgesetzgeber auch nach der Föderalismusreform die Höhe der Unterhaltsbeihilfe an die Besoldung der Bundesbeamten gekoppelt hat, ist nicht völlig sinnwidrig. Die Koppelung ist zudem zulässig (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 17.3.2014 - BVerwG 2 B 45.13 -, juris Rn. 28).

Der Umstand, dass eine Bezugnahme auf das Niedersächsische Besoldungsgesetz statt auf das Bundesbesoldungsgesetz sinnvoll und naheliegend gewesen wäre, reicht nicht aus, den eindeutigen Wortlaut des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. abweichend auszulegen. Dies widerspräche der in Besoldungsfragen zu fordernden Eindeutigkeit der normativen Grundlagen auch im Hinblick auf Rechtsklarheit und Rechtseinheitlichkeit (vgl. OVG NRW, Urteil vom 27.10.2014, a. a. O., Rnrn. 178ff. m. w. N.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Versorgungsrecht wie das Besoldungsrecht ein Rechtsgebiet, in dem dem Wortlaut des Gesetzes wegen der strikten Gesetzesbindung (§ 2 BBesG, § 3 BeamtVG) besondere Bedeutung zukommt. Vorschriften, die die gesetzlich vorgesehene Versorgung des Beamten begrenzen oder erhöhen, sind deshalb grundsätzlich einer ausdehnenden Anwendung nicht zugänglich (BVerwG, Urteil vom 2.4.1971 - BVerwG 6 C 82.67 -, juris Rn. 25; Urteil vom 27.3.2008 - BVerwG 2 C 30.06 -, juris Rn. 25; Urteil vom 12.11.2009 - BVerwG 2 C 29.08 -, juris Rn. 12; siehe auch Nds. OVG, Urteil vom 25.11.2014 - 5 LB 69.14 -, juris Rn. 46). Zwar stellt die Unterhaltsbeihilfe keine Besoldung im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 BBesG dar, die gemäß § 2 Abs. 1 BBesG durch Gesetz geregelt werden muss. Vielmehr steht dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Anwärterbezüge ein weiter Gestaltungsraum zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.3.2014 - BVerwG 2 B 45.13 - juris Rnrn. 16ff.). Die hier streitige Regelung ist aber eine Regelung zur Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnisses, das dem Beamtenverhältnis auf Widerruf angenähert ist. Denn nach § 5 Abs. 2 NJAG a. F. finden für Rechte und Pflichten der Referendare einschließlich des Disziplinar- und des Personalvertretungsrechts und für die Beendigung des Vorbereitungsdienstes die für Beamte auf Widerruf geltenden Vorschriften mit Ausnahme des § 7 Abs. 1 Nr. 2, des § 33 Abs. 1 Satz 3 und des § 38 des Beamtenstatusgesetzes sowie des § 47 NBG entsprechende Anwendung, soweit nicht durch dieses Gesetz etwas anderes bestimmt ist. Deshalb ist es auch hinsichtlich der hier streitigen Vorschrift des § 5 Abs. 3 NJAG a. F. gerechtfertigt, wegen der gebotenen Rechtsklarheit an dem Wortlaut der Vorschrift festzuhalten.

Zu keiner anderen Einschätzung führt die zu der seit dem 1. Januar 2014 geltenden Neufassung des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG in den Gesetzesmaterialien zu Artikel 14 Nr. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2014 niedergelegte Begründung (LT-Drs. 17/576, S. 40). Nach der jetzigen Fassung des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG besteht die Unterhaltsbeihilfe nunmehr aus einem Grundbetrag in Höhe von 85 vom Hundert des höchsten nach dem Niedersächsischen Besoldungsgesetz geltenden Anwärtergrundbetrags. Nach den Gesetzesmaterialien (a. a. O.) hat die Neufassung zum Ziel, „die erforderliche Rechtsklarheit dahingehend herbeizuführen, dass auch die Referendarinnen und Referendare des juristischen Vorbereitungsdienstes - entsprechend der Handhabe seit 2008 und entsprechend dem Willen des niedersächsischen Gesetzgebers, die Besoldung und Versorgung abweichend vom Bund zu regeln - Unterhaltsleistungen in Höhe von 85 Prozent des höchsten nach dem Niedersächsischen Besoldungsgesetz (NBesG) geltenden Anwärtergrundbetrages erhalten“. Zwar ist grundsätzlich für die Auslegung von Gesetzen der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgeblich. Sollte der niedersächsische Gesetzgeber nach Inkrafttreten der Föderalismusreform am 1. September 2006 einen anderen Regelungswillen gehabt haben, hat ein solcher in der hier streitigen Regelung aber keinen Ausdruck gefunden. Eine Änderung der Vorschrift ist bis zum 1. Januar 2014 unterblieben, obwohl der Landesgesetzgeber im Jahr 2009 die Vorschrift des § 5 NJAG - soweit es zwischenzeitlich in Kraft getretene Vorschriften des BeamtStG und des NBG anbelangt - redaktionell angepasst hat und dies zum Anlass hätte nehmen können, die streitige Regelung zu ändern. Dass die Neufassung des Wortlauts des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG keine inhaltliche Änderung darstellt, sondern nur dem Ziel dient, die erforderliche Rechtsklarheit herbeizuführen, lässt sich deshalb nicht feststellen.

Ein dahin gehender objektivierbarer Wille des Gesetzgebers geht auch nicht aus § 5 Abs. 2 NJAG a. F. hervor. Danach finden - wie ausgeführt - für Rechte und Pflichten der Referendare einschließlich des Disziplinar- und des Personalvertretungsrechts und für die Beendigung des Vorbereitungsdienstes die für Beamte auf Widerruf geltenden Vorschriften mit Ausnahme der darin genannten Vorschriften entsprechende Anwendung, soweit nicht durch dieses Gesetz etwas anderes bestimmt ist. In dem hier streitigen Absatz 3 Satz 2 derselben Vorschrift wird aber gerade etwas anderes geregelt und ausdrücklich auf das Bundesbesoldungsgesetz Bezug genommen.

b) Bei der Verweisung in § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. handelt es sich aber - anders als es das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen in dem von ihm mit Urteil vom 27. Oktober 2014 (a. a. O.) entschiedenen Fall angenommen hat - nicht um eine dynamische Verweisung auf den im Bundesbesoldungsgesetz geregelten Anwärtergrundbetrag als Bezugsgröße, sondern um eine statische Verweisung auf das Bundesbesoldungsgesetz in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung.

Der Wortlaut des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. „in Höhe von 85 vom Hundert des höchsten nach dem Bundesbesoldungsgesetz geltenden Anwärtergrundbetrags“ enthält allerdings keinen Hinweis auf eine statische Verweisung. Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift folgt vielmehr, dass Bezugsgröße der jeweils geltende höchste Anwärtergrundbetrag nach dem Bundesbesoldungsgesetz gewesen ist. Denn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des NJAG lag die Gesetzeskompetenz für die Besoldungsangelegenheiten aller Angehörigen des öffentlichen Dienstes noch beim Bund.

Die ursprünglich dynamische Verweisung in § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. auf das Bundesbesoldungsgesetz ist aber nach Inkrafttreten der Föderalismusreform aufgrund der Änderung des § 1 NBesG zu einer statischen Verweisung geworden. Nach § 1 Abs. 2 NBesG in den für den hier maßgeblichen Zeitraum geltenden Fassungen gelten für die Besoldung der in Absatz 1 dieser Vorschrift genannten Personen das Bundesbesoldungsgesetz in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020), zuletzt geändert durch Artikel 3 Abs. 4 des Gesetzes vom 12. Juli 2006 (BGBl. I S. 1466) - Bundesbesoldungsgesetz 2006 -, und die sonstigen bis zum 31. August 2006 gültigen bundesrechtlichen Vorschriften fort, soweit sich aus diesem Gesetz oder anderen Landesgesetzen nichts anderes ergibt (siehe auch § 86 BBesG a. F., jetzt § 85 BBesG).

Diese Regelung gilt entsprechend auch für die Rechtsreferendare. Denn - wie bereits oben ausgeführt - finden nach § 5 Abs. 2 NJAG a. F. für Rechte und Pflichten der Referendare einschließlich des Disziplinar- und des Personalvertretungsrechts und für die Beendigung des Vorbereitungsdienstes die für Beamte auf Widerruf geltenden Vorschriften mit Ausnahme des § 7 Abs. 1 Nr. 2, des § 33 Abs. 1 Satz 3 und des § 38 BeamtStG sowie des § 47 NBG entsprechende Anwendung, soweit nicht durch dieses Gesetz etwas anderes bestimmt ist. Die Vorschrift des § 5 Abs. 2 NJAG a. F. ist zum 1. April 2009 an die für die Beamten auf Widerruf geltenden Vorschriften angepasst worden. Umfasst sind nach dieser Vorschrift auch die für die Beamten auf Widerruf geltenden besoldungsrechtlichen Regelungen. Denn anderenfalls hätte der niedersächsische Gesetzgeber die besoldungsrechtlichen Vorschriften ausdrücklich ausnehmen müssen wie etwa in den vom Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen herangezogenen Vorschriften, nach denen die entsprechende Anwendung der für Beamte im Vorbereitungsdienst geltenden Besoldungsregelungen auf Laufbahnbewerber in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis ausgeschlossen ist (OVG NRW, Urteil vom 27.10.2014, a. a. O., Rn. 188; vgl. hier § 4 Abs. 2 NBG). Darüber hinaus ist in § 5 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 NJAG a. F. geregelt, dass auf die Unterhaltsbeihilfe die besoldungsrechtlichen Vorschriften entsprechend anzuwenden sind.

Die entsprechende Anwendung des NBesG ist nicht durch den Wortlaut des § 5 Abs. 2 Satz 1 letzter Satzteil NJAG a. F. („soweit nicht durch dieses Gesetz etwas anderes bestimmt ist“) ausgeschlossen. Zwar wird in dem anschließenden, hier streitigen Absatz 3 des § 5 NLAG a. F. das Bundesbesoldungsgesetz als Bezugsgröße genannt. Diese Bezugnahme auf das Bundesbesoldungsgesetz ist jedoch im Lichte der nach der Föderalismusreform eingetretenen und in § 1 Abs. 2 NBesG ausdrücklich geregelten statischen Verweisung auf das Bundesbesoldungsgesetz 2006 zu sehen.

Aus den vorstehenden Ausführungen folgt bereits, dass der Kläger keinen Anspruch auf Gewährung einer höheren Unterhaltsbeihilfe hat. Denn das Bundesbesoldungsgesetz 2006 sah als höchsten Anwärtergrundbetrag 1.052,06 EUR vor, während der Kläger während des Referendariats Unterhaltsbeihilfe entsprechend dem Niedersächsischen Besoldungsgesetz bemessen nach den jeweils höchsten Anwärtergrundbeträgen erhalten hat (ab 1.1.2012: 1.195,81 EUR; ab 1.1.2013: 1.245,81 EUR).

c) Soweit die Beklagte in ihrem Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 20..  die Vorschrift des § 1 Abs. 2 NBesG noch weitergehender angewendet hat, tritt dem der Senat nicht bei. Nach § 1 Abs. 2 NBesG gilt die statische Verweisung auf das Bundesbesoldungsgesetz 2006, „soweit sich aus diesem Gesetz oder anderen Landesgesetzen nichts anderes ergibt“. Etwas „anderes“, so meint die Beklagte, sei in § 12 Abs. 1 NBesG geregelt, wonach sich die Höhe der Besoldung der niedersächsischen Beamten aus den Anlagen 2 bis 10 (hier wäre die Anlage 4 maßgeblich) ergibt. Diese Rechtsauffassung hätte zur Folge, dass „Bundesbesoldungsgesetz“ im Sinne des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. das „Niedersächsische Besoldungsgesetz in der jeweilig geltenden Fassung“ wäre. Eine solche Anwendung widerspräche dem eindeutigen Gesetzeswortlaut, dem - wie schon dargelegt - wegen der strikten Gesetzesbindung besondere Bedeutung zukommt.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

Abgesehen davon, dass der Kläger eine konkrete Rechtsfrage nicht formuliert hat, betrifft die Frage der Bezugsgröße in § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. ausgelaufenes Recht. Soweit sie noch für vor dem 1. Januar 2014 eingestellte Referendare Bedeutung haben kann, die Klage auf Gewährung einer weiteren Unterhaltsbeihilfe erhoben haben, lässt sie sich nach den obigen Ausführungen unter Ziffer 1. abschließend beantworten.

3. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt der erstinstanzlichen Festsetzung und ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).