Gründe

I.

Der Antragsgegner untersagte der Antragstellerin mit Bescheid vom 23. Februar 2010, auf ihrem Betriebsgelände in C. weiterhin gebrauchte Betonbahnschwellen anzunehmen, und forderte sie auf mitzuteilen, ob sie für die Lagerung der Bahnschwellen einen Antrag auf Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz stellen wolle. Der Antragsgegner ordnete die sofortige Vollziehung dieser Maßnahmen an. Zur Begründung der Untersagungsverfügung führte er aus, dass die Bahnschwellen als Abfall im Sinn des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes anzusehen seien. Ihre Lagerung sei nach Nr. 8.12b Spalte 2 der 4. BImSchV genehmigungspflichtig. Eine entsprechende Genehmigung sei der Antragstellerin nicht erteilt und von ihr bisher auch nicht beantragt worden.

Die Antragstellerin legte dagegen Widerspruch ein. Ihr gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung gestellter Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes hatte Erfolg. Nachdem das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 3. Juni 2010 (4 B 1529/10) die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs teilweise wiederhergestellt hatte, soweit der Antragstellerin die schriftliche Mitteilung aufgegeben worden war, ob sie einen Genehmigungsantrag stellen wolle, stellte der Senat auf die Beschwerde der Antragstellerin mit Beschluss vom 29. September 2010 (7 ME 54/10) die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs "in vollem Umfang" wieder her.

Der Antragsgegner wies den Widerspruch der Antragstellerin mit Widerspruchsbescheid vom 13. Oktober 2011 auf deren Kosten zurück. Mit gesondertem Kostenfestsetzungsbescheid vom selben Tage setzte er unter Bezugnahme auf §§ 1 und 13 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) und den Kostentarif 110.6.1.1 der Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung - AllGO) für den Widerspruchsbescheid Kosten in Höhe von 1.039,50 EUR fest.

Die Antragstellerin hat gegen die genannten Sachentscheidungen und den Kostenfestsetzungsbescheid vom 13. Oktober 2011 beim Verwaltungsgericht Klage erhoben (4 A 4920/11), über die noch nicht entschieden ist. Ihren im vorläufigen Rechtschutzverfahren gestellten Antrag auf Feststellung, dass die Klage aufschiebende Wirkung auch gegen diesen Kostenfestsetzungsbescheid hat, hat das Verwaltungsgericht mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss, auf dessen Begründung Bezug genommen wird, abgelehnt.

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

1. Die Beschwerde genügt (noch) dem Begründungserfordernis nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO. Mit ihr verfolgt die Antragstellerin unter Wiederholung und Ergänzung ihres erstinstanzlichen Vortrags ihr vor dem Verwaltungsgericht angebrachtes Feststellungsbegehren weiter. Da das Rechtsschutzziel der Beschwerde unzweifelhaft ist, ist es unschädlich, dass die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren einen ausdrücklichen Antrag nicht formuliert hat (vgl. Bader, in: ders., VwGO, 5. Aufl., § 146 Rdnr. 29 m.w.N.).

Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist (weiterhin) gegeben. Der streitgegenständliche Kostenfestsetzungsbescheid vom 13. Oktober 2011 enthält unter C. zwar folgenden Hinweis:

"Sollten Sie nur gegen die o.a. Kostenfestsetzung (Abschnitt B) einen Rechtsbehelf einlegen, so besteht die Zahlungsverpflichtung unverändert weiter. In diesem Fall tritt keine aufschiebende Wirkung ein (§ 80 Satz 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung)."

Durch die Beifügung dieses Hinweises könnte der Antragsgegner zum Ausdruck gebracht haben, dass er anderenfalls, d. h., wenn - wie hier - auch die der Kostenfestsetzung zugrunde liegende Entscheidung in der Hauptsache angefochten wird, dem Rechtsbehelf gegen die Kostenfestsetzung sehr wohl aufschiebende Wirkung beimisst. Aus dieser Äußerung lässt sich aber nicht der Schluss ziehen, der Antragstellerin stehe ein Rechtsschutzbedürfnis für das im gerichtlichen Eilverfahren angebrachte Feststellungsbegehren nicht zur Seite. Denn zum einen ist zu berücksichtigen, dass die zitierte Erklärung nicht dem verfügenden Teil des Kostenfestsetzungsbescheids (unter A. und B.) unterfällt und als schlichter Hinweis keinen Regelungsgehalt hat. Überdies hat der Antragsgegner inzwischen in seinem außergerichtlichen Schreiben vom 29. November 2011 und in seiner Stellungnahme vom 14. Dezember 2011 im erstinstanzlichen Verfahren die (gegenteilige) Auffassung vertreten, dass die Antragstellerin die Kostenforderung ungeachtet der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Sachentscheidungen zunächst zu begleichen habe.

2. Die Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass die Klage der Antragstellerin (4 A 4920/11) in Bezug auf den Kostenfestsetzungsbescheid vom 13. Oktober 2011 keine aufschiebende Wirkung entfaltet. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt eine davon abweichende Beurteilung nicht.

Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 29. September 2010 (7 ME 54/10) die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 23. Februar 2010 "in vollem Umfang" wiederhergestellt hat, wirkt der Suspensiveffekt gemäß §§ 80 Abs. 1 Satz 1, 80b Abs. 1 VwGO nach Erhebung der Klage beim Verwaltungsgericht fort, soweit die Antragstellerin sich gegen die unter Nrn. 1 und 2 des Bescheids vom 23. Februar 2010 verfügten Sachentscheidungen wendet. Zu den Kosten des Widerspruchsverfahrens verhält sich der Beschluss des Senats indes nicht und konnte es naturgemäß auch nicht, weil der streitgegenständliche Kostenfestsetzungsbescheid des Antragsgegners erst später - zusammen mit dem Widerspruchsbescheid - am 13. Oktober 2011 ergangen ist. Demgemäß lässt sich nicht feststellen, dass durch den Beschluss des Senats vom 29. September 2010 - erst Recht gilt das für den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 3. Juni 2010 - die aufschiebende Wirkung auch für die nachfolgende Kostenfestsetzung im Widerspruchsverfahren wiederhergestellt bzw. angeordnet werden sollte. Zu dieser Annahme führen auch gesetzessystematische Überlegungen nicht.

Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung abweichend vom Grundsatz nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wonach Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben, bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten. Kosten im Sinne dieser Regelung sind Gebühren und Auslagen, die in einem Verwaltungsverfahren für die öffentlich-rechtlichen Tätigkeiten der Behörden entstanden sind (vgl. Finkelnburg, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz in Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl., Rdnr. 690; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: August 2012, § 80 Rdnr. 139; Windhorst, in: Gärditz, VwGO, § 80 Rdnr. 131; Kugele, VwGO, § 80 Rdnr. 19). Dazu gehören auch die nach negativem Ausgang des Widerspruchsverfahrens und entsprechender Kostenlastentscheidung nach § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO festgesetzten Kosten für das Vorverfahren (vgl. OVG Saarland, Beschl. v. 13.11.1997 - 9 W 13/97 -, [...]; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 05.06.2001 - 9 B 1826/00 -, [...]; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.04.2011 - 2 S 247/11 -, VBlBW 2012, 116; differenzierend: Schoch, a.a.O., Rdnr. 144), welche hier von dem Antragsgegner auf der Grundlage der §§ 1, 12 Abs. 1 NVwKostG i.V.m. Nr. 110.6.1.1 des Kostentarifs der AllGO (i. d. F. der VO v. 06.07.2007, Nds. GVBl S. 268) erhoben worden sind.

Der Auffassung, dass die Bestimmung in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO nur selbständige Kostenforderungen wie z.B. Erstattungsansprüche oder Erschließungsbeitragsforderungen erfasst, nicht hingegen Kostenansprüche, die lediglich neben oder im Zusammenhang mit der Sachentscheidung zur Hauptsache geltend gemacht werden (so OVG Lüneburg, Beschl. v. 05.02.1974 - VI OVG B 135/73 -, OVGE 30, 382; Gersdorff, in: Posser/Wolff, VwGO, § 80 Rdnr. 54; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 80 Rdnr. 62), vermag der Senat nicht zu folgen. Der Wortlaut der Regelung bietet für eine derartige Differenzierung keinen Anhalt. Auch der Zweck der Regelung, den öffentlich-rechtlichen Körperschaften, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben weitgehend auf die Erhebung von Abgaben und Kosten angewiesen sind, durch eine Ausnahme von dem Grundsatz der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO im öffentlichen Interesse die Möglichkeit einer Verfügung über diese Finanzmittel möglichst frühzeitig zu sichern, spricht nicht für eine entsprechende Differenzierung (so auch Nds. OVG, Beschl. v. 19.05.1992 - 3 M 1398/92 -, NVwZ-RR 1993, 279).

Der Senat teilt auch nicht die Auffassung, dass sich im Anfechtungsstreit die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die der Kostenentscheidung zugrundeliegende Sachentscheidung - hier also die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die in dem Bescheid des Antragsgegners vom 23. Februar 2010 (unter 1. und 2.) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13. Oktober 2011 verfügten Anordnungen - auf die mitangefochtene(n) Kostenentscheidung(en) erstreckt (ebenso: OVG Saarland, Beschl. v. 13.11.1997, a.a.O.; Hess. VGH, Beschl. v. 17.05.2001 - 8 TZ 716/01, 8 TG 1430/07 -, [...]; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 05.06.2001, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 25.06.2003 - 12 B 10792/03 -, NVwZ-RR 2004, 157; Thür. OVG, Beschl. v. 18.11.2003 - 3 EO 381/02 -, NVwZ-RR 2004, 393; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 09.12.2005 - OVG 2 S 127.05 -, [...]; OVG Sachsen, Beschl. v. 22.09.2010 - 4 B 214/10 -, NVwZ-RR 2011, 225; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.04.2011, a.a.O.; Saurenhaus, in: Wysk, VwGO, § 80 Rdnr. 16; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 80 Rdnr. 55; Emrich, NVwZ 2000, 363, 364f; Loeser/Barthel, NVwKostG, Stand: August 2010, Einf. Anm. 9.5; offen gelassen: Nds. OVG, Beschl. v. 19.05.1992, a.a.O.; a. A.: OVG Hamburg, Beschl. v. 03.07.1984 - Bs VI 41/84 -, NVwZ 1986, 141; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.05.1987 - 14 S 795/87 -, NVwZ 1987, 1087; Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl., § 80 Rdnr. 23; Kopp/Schenke, a.a.O.; Schoch, a.a.O., Rdnr. 142 f; Posser/Wolff, a.a.O.; Redeker, in: Redeker/von Oertzen, VwGO, 15. Aufl., § 80 Rdnr. 15a; Loeser/Barthel, a.a.O., § 7 Anm. 4; wohl auch Funke-Kaiser, in: Bader, a.a.O., § 80 Rdnr. 30). Der Regelung in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO lässt sich eine dahingehende Rechtsfolge nicht entnehmen, sie lässt sich auch nicht mit der schlagwortartigen Begründung, dass die Kostenentscheidung das Schicksal der Sachentscheidung teile, rechtfertigen. Wendet sich ein Betroffener mit Widerspruch und Klage gegen eine als Verwaltungsakt zu qualifizierende Sachentscheidung, richtet sich der Rechtsbehelf zwar regelmäßig auch gegen eine damit verbundene Kostenentscheidung (vgl. § 22 Abs. 1 Halbs. 2 VwKostG Bund; allgemein: Finkelnburg, a.a.O., Rdnr. 695; für die Kostenentscheidung nach erfolglosem Widerspruchsverfahren indes ablehnend: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 05.06.2001, a.a.O.; Emrich, a.a.O.). Allerdings kann die Kostenentscheidung auch selbständig angefochten werden (vgl. § 22 Abs. 1 Halbs. 1 VwKostG Bund; Loeser/Barthel, a.a.O., § 12 Anm. 10), was zeigt, dass auch die aufschiebende Wirkung eine teilbare Rechtsbehelfsfolge sein kann (Finkelnburg, a.a.O.). Davon unberührt bleibt, dass die Kostenentscheidung bei einer erfolgreichen Klage im Anfechtungsverbund zusammen mit der Sachentscheidung aufgehoben werden kann.

Dass der Suspensiveffekt eines Rechtsbehelfs gegen eine Sachentscheidung nicht die damit verbundene Kostenentscheidung erfasst, führt auch nicht zu unbilligen Ergebnissen. Nach § 7 Abs. 1 NVwKostG werden die Kosten mit der Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner fällig, wenn nicht die Behörde einen späteren Zeitpunkt bestimmt (vgl. ebenso § 17 VwKostG Bund). Die Behörde kann danach, insbesondere bei zweifelhaften Sachverhalten, von sich aus bestimmen, dass die Kostenschuld zu einem späteren Zeitpunkt, beispielsweise ab Unanfechtbarkeit der Sachentscheidung, zu erbringen sei. Darüber hinaus kann die Behörde nach Maßgabe des § 80 Abs. 4 VwGO von Amts wegen oder auf Antrag die Vollziehung der Kostenanforderung aussetzen. Der Kostenschuldner selbst kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 6 VwGO vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz beantragen. Leistet er zunächst auf eine Kostenanforderung und hat sein Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung Erfolg, so sind die Kosten, soweit es die hier interessierenden Kosten für das Widerspruchsverfahren betrifft, im Rahmen der gerichtlichen Kostenfestsetzung nach § 162 Abs. 1 VwGO erstattungsfähig (vgl. zur Erstattung von Kosten für das behördliche Ausgangsverfahren differenzierend: Emrich, a.a.O., 166). Die gegenteilige Annahme, dass der Suspensiveffekt eines gegen die Sachentscheidung eingelegten Rechtsbehelfs sich auf die dazu ergangene Kostenentscheidung erstreckt, würde demgegenüber nur in Anfechtungssituationen zum Tragen kommen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.04.2011, a.a.O.; Schoch, a.a.O., Rdnr. 143) und deshalb im Vergleich zu Konstellationen, in denen ein Verpflichtungsbegehren streitig ist, zu einer Vergünstigung führen, die im Gefüge des § 80 VwGO nicht angelegt ist. Der Zweck des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, der Verwaltung den konstanten Zufluss der zur Deckung des Finanzbedarfs vorgesehenen Mittel zu sichern, beansprucht in Anfechtungsfällen nicht minder Geltung als in Verpflichtungssituationen.

Der Antragsteller ist danach gehalten, die streitigen Kosten für das Widerspruchsverfahren vorläufig zu bezahlen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 Halbs. 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327).