Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich dagegen, dass es das Verwaltungsgericht abgelehnt hat, die aufschiebende Wirkung der Klage vom 18. November 2016 anzuordnen, die er gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 15. November 2016 (Bl. 19 ff. der Gerichtsakte - GA -) erhoben hat. Durch diesen Bescheid wurde ihm gestützt auf die Vorschriften über das Fahreignungs-Bewertungssystem die Fahrerlaubnis u. a. der Klasse BE entzogen, nachdem er zur Überzeugung der Antragsgegnerin einen Punktestand von acht Punkten erreicht hatte.

Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung im hier Wesentlichen begründet wie folgt:

Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO sei statthaft, weil ein Fall des § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliege. Gemäß § 4 Abs. 9 StVG habe die Anfechtungsklage gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis keine aufschiebende Wirkung. In diesen Fällen könne das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO anordnen, wenn das Interesse des Antragstellers, von dem Vollzug der Entziehungsverfügung vorläufig verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Interesse an dem gesetzlich angeordneten Vollzug der Entziehungsverfügung überwiege. Ergebe sich bei der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Überprüfung aber, dass der Rechtsbehelf in der Hauptsache offensichtlich keinen Erfolg haben werde, weil sich der angegriffene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig erweise, so überwiege regelmäßig das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts.

Rechtsgrundlage für die Entziehung der Fahrerlaubnis sei § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 StVG. Danach gelte der Fahrerlaubnisinhaber als ungeeignet und die Fahrerlaubnis sei ihm zu entziehen, wenn sich nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem acht oder mehr Punkte ergäben. Zutreffend sei die Antragsgegnerin davon ausgegangen, dass der Antragsteller den Punktestand von acht Punkten erreicht habe. Der maßgebliche Zeitpunkt sei entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht der Tag der Entscheidung der Fahrerlaubnisbehörde. Vielmehr habe die Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 4 Abs. 5 Satz 5 StVG für das Ergreifen der Maßnahme auf den Punktestand abzustellen, der sich zum Zeitpunkt der Begehung der letzten zur Ergreifung der Maßnahme führenden Straftat oder Ordnungswidrigkeit ergeben habe. Dies sei hier der 17. Mai 2014. Es seien alle Taten zu berücksichtigen, deren Tilgungsfrist zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgelaufen gewesen sei (§ 4 Abs. 5 Satz 6 Nr. 2 StVG). Darunter falle auch die Tat vom 18. November 2009. Denn gemäß § 65 Abs. 3 Nr. 2 StVG i. V. m. § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 StVG a. F. betrage die Tilgungsfrist für eine Ordnungswidrigkeit zwei Jahre. Die Tilgungsfrist beginne mit der Rechtskraft der Entscheidung (§ 29 Abs. 4 StVG a. F.). Bei der Tat vom 18. November 2009 handele es sich um eine Ordnungswidrigkeit. Die sie betreffende Entscheidung sei am 19. Februar 2010 rechtskräftig geworden, sodass die Tilgungsfrist am 19. Februar 2012 abgelaufen wäre. Gemäß § 29 Abs. 6 Satz 1 StVG a. F. sei die Tilgung einer Eintragung jedoch erst zulässig, wenn für alle Eintragungen die Voraussetzungen der Tilgung vorlägen. Hier seien nach der Tat vom 18. November 2009 noch diverse weitere Taten eingetragen, wodurch die Tilgung jeweils gehemmt worden sei. Allerdings werde die Eintragung einer Ordnungswidrigkeit gemäß § 29 Abs. 6 Satz 4 StVG a. F. spätestens nach Ablauf von fünf Jahren getilgt. Die Tilgungsfrist ende damit am 19. Februar 2015. Damit sei sie im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Berechnung des Punktestandes am 17. Mai 2014 noch nicht abgelaufen und die Tat vom 18. November 2009 zu berücksichtigen gewesen.

II.

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 18. März 2016 hat Erfolg, weil die obergerichtliche Prüfung der fristgerecht dargelegten Beschwerdegründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) ergibt, dass die angefochtene Entscheidung wie aus dem Tenor ersichtlich abzuändern ist. Denn entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat die Klage gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis überwiegende Aussicht auf Erfolg, weil die Entziehungsverfügung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtswidrig und den Antragsteller in seinen Rechten verletzend (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zu beurteilen sein wird.

Der Antragsteller macht geltend, es sei unstreitig, dass am 17. Mai 2014 die Tat vom 18. November 2009 noch nicht getilgt gewesen sei und unter Berücksichtigung des „Tatzeitprinzips“ vom 17. Mai 2014 bis zum 19. Februar 2015 zu seinen Lasten acht Punkte eingetragen gewesen seien. Am Tag der Entscheidung des Antragsgegners, dem 15. November 2016, sei die Eintragung der Entscheidung wegen der Tat vom 18. November 2009 aber nicht nur getilgt, sondern im Register bereits gelöscht gewesen. Es habe deshalb für diese Entscheidung nach § 29 Abs. 7 Satz 1 StVG ein Verwertungsverbot bestanden. Diesem Verwertungsverbot stehe § 4 Abs. 5 Satz 7 StVG nicht entgegen, weil sich diese Vorschrift nur auf die spätere Tilgung, nicht aber auf die spätere Löschung einer Eintragung beziehe.

Überwiegendes spricht für die Richtigkeit dieser Gedankenführung. Der § 29 Abs. 7 Satz 1 StVG ist auch auf Eintragungen anwendbar, die nach § 28 Abs. 3 StVG in der bis zum 30. April 2014 anwendbaren Fassung (StVG a. F.) im Verkehrszentralregister gespeichert worden sind, weil § 65 StVG keine Übergangsbestimmung enthält, die sich insoweit speziell auf die Verwertung von Eintragungen bezieht. Gemäß § 29 Abs. 7 Satz 1 StVG dürfen die Tat und die Entscheidung dem Betroffenen für Zwecke des § 28 Abs. 2 StVG nicht mehr vorgehalten und zu seinem Nachteil nicht mehr verwertet werden, wenn die Eintragung im Fahreignungsregister gelöscht ist. Die hier angefochtene Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 StVG berücksichtigt (auch) die Tat vom 18. November 2009 und deren Ahndung durch den Bußgeldbescheid vom 2. Februar 2010 (vgl. Bl. 29 der Beiakte - BA - 1). Sie stellt daher eine Verwertung dieser Tat und der seit dem 19. Februar 2010 unanfechtbaren (Bußgeld-) Entscheidung zum Nachteil des betroffenen Antragstellers und zum Zwecke des § 28 Abs. 2 Nr. 1 StVG dar. Die entsprechende Eintragung war zum Zeitpunkt der angefochtenen Entziehungsentscheidung der Antragsgegnerin, dem 15. November 2016, aber bereits gemäß § 65 Abs. 3 Nr. 2 Satz 1 StVG i. V. m. § 29 Abs. 4 Nr. 3, Abs. 6 Satz 4 und Abs. 7 Satz 1 StVG a. F. in dem Fahreignungsregister gelöscht (vgl. Bl. 45 ff. BA 1). Maßgeblicher Zeitpunkt für das Eingreifen des Verwertungsverbotes nach § 29 Abs. 7 Satz 1 StVG ist dabei der Zeitpunkt der Entziehungsentscheidung der Antragsgegnerin (vgl. Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl. 2015, § 29 Rnrn. 38 und 39 sowie Wolf, in: Freymann/Wellner, jurisPK-StrVerkR, 1. Aufl. 2016, Stand: 17.8.2016, § 4 StVG Rn. 26 i. V. m. Rn. 17, jeweils m. w. N.).

Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die in § 4 Abs. 5 Satz 5 StVG angeordnete alleinige Maßgeblichkeit des Punktestandes zum Zeitpunkt der Begehung der letzten zur Ergreifung der Maßnahme führenden Zuwiderhandlung kraft Spezialität das in § 29 Abs. 7 Satz 1 StVG angeordnete Verwertungsverbot verdrängt. Maßnahmen nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem können also nicht auch dann noch ergriffen werden, wenn zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung eine (ansonsten) nach Maßgabe des § 4 Abs. 5 Satz 5 und Satz 6 Nr. 2 StVG zu berücksichtigende Zuwiderhandlung in dem Register wegen Ablaufs der Überliegefrist nach § 65 Abs. 3 Nr. 2 Satz 1 StVG i. V. m. § 29 Abs. 7 Satz 1 StVG a. F. bereits gelöscht wurde. Dabei mag dahinstehen, ob die durch § 4 Abs. 5 Satz 7 StVG ausdrücklich erfolgte Klarstellung, dass spätere Verringerungen des Punktestandes aufgrund von Tilgungen (vgl. Dauer, a. a. O., § 4 StVG Rnrn. 15 und 83) unberücksichtigt bleiben, abschließend ist (wohl verneinend: Stieber, in: Freymann/Wellner, jurisPK-StrVerkR, 1. Aufl. 2016, Stand: 17.8.2016, § 4 StVG Rn. 61). Sie kann nämlich nicht im Wege der Analogie auf Verringerungen des Punktestandes aufgrund von Löschungen übertragen werden.

Allerdings führt die in § 4 Abs. 5 Satz 5 StVG getroffene Regelung das Tattagsprinzip des § 4 Abs. 2 Satz 3 StVG aus und wurde dieses von dem Gesetzgeber gerade deshalb zum Anknüpfungspunkt für die Entstehung der Punkte genommen, um die Einlegung taktisch motivierter Rechtsmittel durch betroffene Fahrerlaubnisinhaber zu vermeiden (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung für ein Viertes Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze, BT-Drucks. 17/12636, S. 41 und S. 39; abgedruckt auch bei Dauer, a. a. O., § 4 Rnrn.14 und 6). Es soll also nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes - unter dem Blickwinkel der Tilgung - (nur) darauf ankommen, ob der betroffene Fahrerlaubnisinhaber zu dem in § 4 Abs. 5 Satz 5 StVG bezeichneten Zeitpunkt den für das Erreichen einer Maßnahmestufe notwendigen Punktestand einmal erreicht hatte (vgl. Dauer, a. a. O., § 4 StVG Rn. 83). Denn der Gesetzgeber will vermeiden, dass sich der Betroffene mit unbegründeten Rechtsbehelfen gegen in das Register aufzunehmenden Entscheidungen oder gegen nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem ergriffene Maßnahmen dergestalt Vorteile verschaffen kann, dass er den für die Bestimmung seines Punktestandes maßgeblichen Zeitpunkt hinausschiebt, bis sich dieser Stand durch Tilgung hinreichend verringert hat.

Etwas anderes gilt nach den Gesetzesmaterialien (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung für ein Viertes Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze, BT-Drucks. 17/12636, S. 19 f., unter Buchst. e) aber für Löschungen von Eintragungen. Dort heißt es nämlich unter anderem:

„Für die Berechnung des Punktestandes ist somit der Zeitraum maßgeblich, der mit der Begehung der Tat beginnt und mit dem Eintritt der Tilgungsreife (Ablauf der Tilgungsfrist) endet. Begeht der Inhaber der Fahrerlaubnis während dieser Zeit eine weitere Zuwiderhandlung, zu der später eine Entscheidung rechtskräftig und im Fahreignungsregister eingetragen wird, löst die Begehung dieser weiteren Zuwiderhandlung einen neuen Punktestand aus. Der tatsächliche Punktestand ist nach dieser Systematik somit immer retrospektiv zum Zeitpunkt der Begehung der letzten zur Eintragung führenden Straftat oder Ordnungswidrigkeit festzustellen. Das macht es auch unerlässlich, weiterhin eine einjährige Überliegefrist vorzusehen, die sich an die Tilgungsreife anschließt und nach der erst die endgültige Löschung der Eintragung erfolgt. Sie hat den Zweck, nach Ablauf der Tilgungsfrist feststellen zu können, ob der Fahrerlaubnisinhaber vor Ablauf der Tilgungsfrist eine oder mehrere andere Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen hatte, die sich auf den Punktestand ausgewirkt haben, zu denen aber erst nach Ablauf der Tilgungsfrist die Entscheidung rechtskräftig und im Fahreignungsregister eingetragen wird. Solche Erhöhungen des Punktstandes könnten nicht mehr berücksichtigt werden, wenn eine Eintragung unmittelbar mit Eintritt der Tilgungsreife gelöscht werden würde.

Mit diesen Regelungen bleibt es zwar dabei, dass der tatsächliche Punktestand nicht unmittelbar im Fahreignungsregister abgerufen werden kann, denn das Register lässt eine Auskunft immer nur bezüglich bereits gespeicherter Entscheidungen zu, nicht also bezüglich weiterer begangener Zuwiderhandlungen, zu denen die Entscheidung noch aussteht, und auch nicht bezüglich solcher Zuwiderhandlungen, für die die Entscheidung zwar bereits ergangen ist, deren Rechtskraft aber noch nicht eingetreten ist oder die dem Register noch nicht mitgeteilt worden sind. Der Entwurf nimmt diese Transparenzlücke im Interesse der Vermeidung einer zusätzlichen Belastung der Justiz hin. Denn ein größeres Maß an Transparenz könnte nur dadurch erreicht werden, dass die Berechnung des Punktestandes am Zeitpunkt der Rechtskraft anknüpft, was wiederum den Fahrerlaubnisinhabern die Möglichkeit eröffnen würde, durch geschicktes Einlegen von Rechtsmitteln die Rechtskraft der aktuellen Entscheidung so lange hinauszuzögern bis eine oder mehrere bereits bestehende Registereintragungen und die dafür vorgesehenen Punkte gelöscht sind. Damit würde das Risiko bestehen, dass die Zahl unbegründeter, also rein taktisch motivierter Rechtsmittel ansteigt und damit ein erhöhter Arbeitsaufwand bei der Fallbearbeitung in der Justiz einhergeht. Bei der jetzt vorgesehenen Lösung ist dieses Risiko geringer, da rein taktisch motivierte Rechtsmittel die einjährige Überliegefrist überwinden müssten, um zum gleichen Ergebnis zu gelangen.“ [Hervorhebungen durch den Senat]

Diese Ausführungen lassen erkennen, dass der Gesetzgeber in der Löschung einer Eintragung ein absolutes Hindernis für deren Verwertung gesehen hat, welches auch durch die in § 4 Abs. 5 Satz 5 StVG vorgegebene rückschauende Ermittlung des Punktestandes nicht überwunden wird. Denn würde allein die retrospektive Ermittlung des Punktestandes die Verwertung einer bereits gelöschten Eintragung rechtfertigen, so könnten Erhöhungen des Punktstandes auch dann berücksichtigt werden, wenn eine Eintragung bereits unmittelbar mit Eintritt ihrer Tilgungsreife gelöscht würde. Die Berücksichtigung wäre nicht - wie in der Gesetzesbegründung vorausgesetzt wird - ausgeschlossen, sondern nur dadurch erschwert, dass hierzu Erkenntnisse über einen vormaligen Stand des Registers herangezogen werden müssten, die (lediglich) keine Grundlage in den aktuell vorhandenen Eintragungen (mehr) finden. Der Gesetzgeber hat dies aber erkennbar für nicht ausreichend transparent gehalten und deshalb ein Bedürfnis für die Überliegefrist bejaht, deren mangelnder Ablauf eine hinreichende, aber auch notwendendige Voraussetzung für die weitere Verwertung einer bereits getilgten Eintragung darstellt. Er hat dabei hingenommen, dass sich - wie auch im vorliegenden Falle - durch die Einlegung eines Rechtsbehelfs die Rechtskraft derjenigen „aktuellen“ Entscheidung (hier: wegen der Zuwiderhandlung vom 17. Mai 2014 - vgl. Bl. 58 BA 1), auf deren Tattag - erst nach ihrer Rechtskraft - gemäß § 4 Abs. 5 Satz 5 StVG für die Ermittlung des Punktestandes abzuheben ist, so lange hinauszögern lässt, bis die einjährige Überliegefrist „überwunden“ ist und eine bestehende Registereintragung (hier: diejenige wegen der Tat vom 18. November 2009) und die für diese vorgesehenen Punkte (hier: drei Punkte) gelöscht sind.

Die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes gegenüber der Entziehung der Fahrerlaubnis erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als denjenigen, die der erstinstanzlichen Entscheidung beigegeben worden sind, als richtig. Denn geht man davon aus, dass das Verwertungsverbot des § 29 Abs. 7 Satz 1 StVG einer Berücksichtigung der Zuwiderhandlung vom 18. November 2009 am 15. November 2016 entgegenstand, so hätte gemäß § 65 Abs. 3 Nr. 6 StVG zunächst eine Aktualisierung der nach der Tabelle zu § 65 Abs. 3 Nr. 4 StVG erreichten Stufe im Fahreignungs-Bewertungssystem erfolgen müssen. Dabei handelt es sich um eine Punktereduzierung, die nachträglich hätte vorgenommen werden müssen. Das heißt: Auch wenn für den Antragsteller die Umstellung nach der Überführungstabelle bereits vorgenommen worden war, hätte nach dem Vorliegen der die Punktereduzierung rückwirkend auslösenden Umstände (hier: der Löschung) die Umrechnung erneut vorgenommen werden müssen. Für den Antragsteller wäre dabei die Punktereduzierung in dem vor dem Inkrafttreten des Gesetzes bestehenden Rechensystem zu vollziehen und erst dann erneut die Überführung nach der in § 65 Abs. 3 Nr. 4 StVG geregelten Überführungstabelle vorzunehmen gewesen. Dies hätte zur Aktualisierung der Einstufung auf der Grundlage des nach der Überführungstabelle erreichten Punktestandes geführt (vgl. Stieber, in: Freymann/Wellner, jurisPK-StrVerkR, 1. Aufl. 2016, Stand: 17.8.2016, § 65 StVG Rn. 38; Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung für ein Viertes Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze, BT-Drucks. 17/12636, S. 51, zu Nummer 6). Im vorliegenden Falle ergibt die Nachholung dieses Vorgehens eine Reduzierung des Punktestandes vor dem 1. Mai 2014 auf dreizehn Punkte, was zu einer Einordnung in das Fahreignungs-Bewertungssystem mit einem Punktestand von fünf Punkten führt. Dieser Punktestand hatte sich durch die Tat vom 17. Mai 2014 für diesen Tattag auf sechs verwertbare Punkte erhöht - was am 15. November 2016 eine Maßnahme nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 StVG jedoch noch nicht rechtfertigte.

Mit der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Entziehungsverfügung ist einer etwaigen (vgl. Dauer, a. a. O., § 47 FeV Rn. 19) entsprechenden Anwendbarkeit des § 47 Abs. 1 Satz 2 FeV die Grundlage entzogen, sodass es keiner (gesonderten) Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen den Anordnungssatz zu Nr. 2 des angefochten Bescheides der Antragsgegnerin vom 15. November 2016 (Bl. 4 GA) bedarf. Da den dargelegten Beschwerdegründen des Antragstellers hierzu ohnehin nichts entnommen werden kann, betrachtet der Senat in entsprechender Anwendung des § 88 VwGO das Beschwerdebegehren nicht als auf eine (gesonderte) Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen den Anordnungssatz zu Nr. 2 gerichtet.

Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage wird nicht auf den Anordnungssatz zu Nr. 3 des zur Hauptsache angefochtenen Bescheides vom 15. November 2016  erstreckt, weil das Verwaltungsgericht bereits in seiner Eingangsverfügung vom 21. November 2016 (vgl. Bl. 36, dritter bis fünfter Absatz des Textkörpers) zu erkennen gegeben hatte, dass es die Androhung eines Zwangsmittels nicht als Streitgegenstand der Klage und des Eilantrags betrachte, und der Antragsteller sich dagegen nicht gewandt hat.

Der Senat hat erwogen, das Beschwerdebegehren des Antragstellers dahin auszulegen, dass es auch auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die in dem angefochtenen Bescheid vom 15. November 2016 getroffenen Kostenregelungen (Anordnungssätze zu Nrn. 4 und 5) gerichtet sei. Nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Nds. OVG, Beschl. v. 13.8.2013 - 7 ME 1/12 -, NordÖR 2013, 490 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 14) erstreckt sich jedoch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die Sachentscheidung nicht auf die Kostenentscheidung. Eine Gewährung vorläufigen Rechtschutzes gegen die Kostenregelungen hätte daher gemäß § 80 Abs. 6 VwGO vorausgesetzt, dass der Antragsteller bei der Antragsgegnerin erfolglos einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung gestellt hätte oder ihm wegen der Kosten eine Vollstreckung droht. Das ist weder dargelegt noch ersichtlich. Vielmehr haben die dargelegten Beschwerdegründe des Antragstellers die Kostenregelungen nicht zum Gegenstand. In entsprechender Anwendung des § 88 VwGO und unter Berücksichtigung des Rechtsgedankens, der auch § 2084 BGB zugrunde liegt, betrachtet der Senat deshalb einen vorläufigen Rechtsschutz gegen die Kostenregelungen, der ebenfalls nicht hätte gewährt werden können, nicht als begehrt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an den Vorschlägen unter Nrn. 1.5 Satz 1 und 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).