Gründe

I.

Der Antragsteller begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs.

Er ist Eigentümer von sieben Grünlandflächen, die zusammen rund 12 ha groß sind.

Mit Bescheid vom 12. Dezember 2019 wies die Antragsgegnerin dem Antragsteller auf dessen Antrag erstmalig 12,70 Zahlungsansprüche im Rahmen der Regelung für Neueinsteiger oder Junglandwirte 2019 zu.

Mit Bescheid vom 19. Dezember 2019 gewährte die Antragsgegnerin dem Antragsteller für das Antragsjahr 2019 insgesamt 3.968,47 Euro Direktzahlungen und Mittel aus der Haushaltsdisziplin des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL). Für das Antragsjahr 2020 wurden ihm mit Bescheid vom 17. Dezember 2020 insgesamt 3.865,89 Euro bewilligt.

Am 2. August 2021 ging bei der Antragsgegnerin ein anonymer Anruf ein. Der Anrufer gab an, dass der Antragsteller keine aktive Landwirtschaft betreibe und seine Flächen nicht selbst bewirtschafte. Die Flächen würden schon jahrelang von Pferdehaltern genutzt.

Mit Schreiben vom 18. August 2021 hörte die Antragsgegnerin den Antragsteller hierzu an. Sie bat um Erklärung und Übersendung von Belegen bezüglich seines Maschinenbestandes und der Organisation der Feldarbeiten sowie um Nachweise für seine Betriebsinhabereigenschaft.

Der Antragsteller legte hierauf einen zwischen ihm und Herrn G. geschlossenen "Vertrag über die Bewirtschaftung von Grünlandflächen" vom 1. März 2019 sowie diverse handschriftliche Quittungen als Belege für die Inrechnungstellung von jeweils 12 ha Gründlandpflege durch Herrn H. bzw. die "Überlassung Grünland Aufwuchs 12 ha" durch ihn an Herrn H. vor.

Die Antragsgegnerin forderte daraufhin weitere Unterlagen an. Der Antragsteller legte unter anderem Kaufverträge, Rechnungen und Lichtbilder zu seinen landwirtschaftlichen Maschinen, eine Schlagkartei sowie Steuerbescheide vor. Zudem nahm er mit Schreiben seiner jetzigen Prozessbevollmächtigten vom 8. Februar 2022 zu den Vorwürfen Stellung und gab an, er habe die alte Familienlandwirtschaft reaktiviert. Diese befinde sich im Aufbau. Er habe zunächst investieren müssen, um sich einen Maschinenpark aufzubauen, damit er mehr Arbeiten selbst durchführen könne. Die Behauptung des anonymen Anrufers, dass seine Flächen von Pferdehaltern genutzt würden, treffe nicht zu. Er sei kein Hobbylandwirt, sondern baue die Landwirtschaft so auf, dass sie zeitnah "wirtschaftlich erträglich" werde. Dies gehe allerdings nicht von einem Tag auf den anderen. Er vergebe derzeit nur diejenigen Tätigkeiten fremd, die er noch nicht selbst mit seinen Maschinen erledigen könne. Die Relation werde sich verändern, weshalb er plane, die Stunden auf seiner Arbeitsstelle zu reduzieren.

Auf die Bitte der Antragsgegnerin um Vorlage von Rechnungen für die Arbeiten auf den Grünlandflächen teilte der Antragsteller mit, dass hierzu allein die bereits vorgelegten Quittungen existierten. Die Forderungen seien nicht bargeldlos beglichen worden, sondern es sei kompensiert oder in bar gezahlt worden.

Mit Bescheid vom 21. Juni 2022 lehnte die Antragsgegnerin den Antrag auf Gewährung von Direktzahlungen für das Antragsjahr 2021 ab und belegte den Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung mit Sanktionsbeträgen für die Folgejahre. Der Antragsteller habe nicht glaubhaft nachweisen können, dass er seine Flächen selbst bewirtschaftet habe und Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes sei. Der Antragsteller erhob hiergegen am 8. Juli 2022 Widerspruch und beantragte bei der Antragsgegnerin, die sofortige Vollziehung hinsichtlich der Sanktionsbeträge für die Folgejahre bis zur Entscheidung über den Widerspruch auszusetzen.

Mit Bescheid vom 28. September 2022 nahm die Antragsgegnerin ihre Bewilligungsbescheide zu den Direktzahlungen für die Jahre 2019 und 2020 zurück und forderte einen Betrag in Höhe von insgesamt 7.834,36 Euro zuzüglich Zinsen vom Antragsteller zurück. Die Kosten des Verfahrens setzte sie auf 783,43 Euro fest und legte diese dem Antragsteller auf. Zusätzlich belegte die Antragsgegnerin den Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung mit Verwaltungssanktionen für die Folgejahre; auch ordnete sie das Vorverfahren an. Zur Begründung führte die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus, die vom Antragsteller vorgelegten Unterlagen seien nicht ausreichend, um eine aktive Betriebsinhabereigenschaft und eine eigene Bewirtschaftung der beantragten Flächen nachzuweisen. Die abgegebenen Erklärungen seien zudem nicht plausibel. Er sei daher nicht antragsberechtigt. Die gewährten Direktzahlungen seien zurückzufordern. Auf Vertrauensschutz könne sich der Antragsteller nicht berufen. Das die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtfertigende überwiegende öffentliche Interesse ergebe sich hier aus den Vorgaben des unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts. Die Sanktionen dienten der Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und müssten wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu gewährleisten. Diesem Ziel stehe es entgegen, wenn die tatsächliche Umsetzung der Sanktionen durch nationale Verfahrensvorschriften verhindert werde, gerade wenn - wie hier - lediglich eine Frist von drei Jahren existiere, in denen eine Verrechnung zugelassen sei. Die Wirksamkeit der Sanktionen werde ansonsten durch Zeitablauf unterlaufen, was mit dem Ziel der Sanktionen unvereinbar sei. Zusätzlich bestehe auch ein fiskalisches Interesse an dem Vollzug der Verrechnung von mehrjährigen Sanktionen. Im Falle seines Obsiegens könnten dem Antragsteller die verrechneten Beträge wieder ausgezahlt werden. Zudem stelle die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch das mildeste Mittel dar, weil der Antragsteller bei einer dreijährigen Nichtzahlung weitaus größer belastet sei.

Der Antragsteller hat gegen den Bescheid vom 28. September 2022 mit Schreiben vom 17. Oktober 2022 Widerspruch eingelegt und am 18. Oktober 2022 insoweit um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor:

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung leide an einem formellen Mangel, denn das besondere öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung sei nicht einzelfallbezogen, sondern lediglich pauschal begründet worden. Zudem sei der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid rechtswidrig, weil er, der Antragsteller, einen Anspruch auf die für die Jahre 2019 und 2020 bewilligten Direktzahlungen habe. Die Antragsgegnerin gehe zu Unrecht von einer fehlenden Antragsberechtigung aus. Die von ihm vorgelegten Belege seien ausreichend, um die aktive Betriebsinhabereigenschaft und eine eigene Bewirtschaftung der beantragten Flächen nachzuweisen. Er trage das unternehmerische Risiko für die bewirtschafteten Flächen. Der Vertrag mit Herrn H. stehe einer Selbstbewirtschaftung nicht entgegen. Die Nutzung der Flächen erfolge "im Namen und für Rechnung des Betriebsinhabers", denn die Düngung und Pflege des Grünlandes durch Herrn H. erfolge erst nach Absprache mit ihm. Auch trage er die entsprechenden Kosten. Die Aufnahme organischer Düngemittel sei ordnungsgemäß und fristgerecht in der Datenbank für Düngemittel gemeldet worden. Die Düngebedarfsermittlung und Düngeplanung lägen vor und seien fristgerecht erstellt worden. Die erforderlichen Bodenuntersuchungsergebnisse lägen vor. Aus dem Merkblatt der G11 Maßnahme ergebe sich nicht, dass die Aufzeichnungen vom Betriebsleiter selbst getätigt werden müssten. Weshalb die Antragsgegnerin Quittungen nicht als Nachweise anerkennen wolle, erschließe sich ebenfalls nicht. Auch eine Plicht zum eigenhändigen Führen von Schlagkarteien gebe es nicht. Ebenso wenig sei irgendwo festgesetzt, welche Art und welche Anzahl landwirtschaftlicher Maschinen ein Antragsteller haben müsse. Diese müssten zudem auch nicht von ihm selbst bedient werden, sondern könnten z.B. auch von Herrn H. ausgeliehen werden. Entscheidend sei, dass er, der Antragsteller, der Entscheidungsträger sei und als Verantwortlicher das Risiko trage.

Der Antragsteller beantragt wörtlich,

Die Antragsgegnerin beantragt,

Zur Begründung wiederholt sie ihre Ausführungen aus dem streitgegenständlichen Bescheid und erwidert im Übrigen:

Die Festsetzung der Sanktionen für die Folgejahre sei auf der Grundlage von Artikel 19a der Verordnung (EU) Nr. 604/2014 erfolgt. Danach werde die Beihilfe oder Stützung auf der Grundlage der ermittelten Fläche berechnet und um das 1,5-fache der festgestellten Differenz gekürzt, wenn diese Differenz mehr als 3 % der ermittelten Fläche oder mehr als 2 ha betrage. Die Verwaltungssanktion dürfe sich nicht auf mehr als 100 % der auf der Grundlage der gemeldeten Fläche berechneten Beträge belaufen. Gemäß Absatz 4 desselben Artikels werde der Restbetrag annulliert, wenn der gemäß den Absätzen 1, 2 und 3 berechnete Betrag im Verlauf der drei Kalenderjahre, die auf das Kalenderjahr der Feststellung folgten, nicht vollständig verrechnet werden könne. Diese Frist könne dazu führen, dass die Wirksamkeit der Verwaltungssanktion durch Zeitablauf unterlaufen werde, weil bei einer aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs oder einer Klage nach nationalem Verfahrensrecht die Einziehung nach Ablauf der drei Jahre nicht mehr zulässig sei. Nur durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei auch die sofortige Aufrechnung der Verwaltungssanktion möglich. Endgültige Nachteile entstünden dem Antragsteller hierdurch nicht, da bei einem erfolgreichen Widerspruch bzw. einer erfolgreichen Klage die einbehaltenen Sanktionsbeträge nachträglich wieder ausgezahlt werden könnten.

Mit Bescheid vom 27. Oktober 2022 hat die Antragsgegnerin die durch Bescheid vom 12. Dezember 2019 erfolgte Erstzuweisung von 12,70 Zahlungsansprüchen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin, die Beiakte BA001, Bezug genommen.

II.

Der sinngemäße Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid der Antragsgegnerin vom 28. September 2022 wiederherzustellen, hat nur zum Teil Erfolg.

Er ist lediglich zulässig, soweit der Antragsteller die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Festsetzung von Verwaltungssanktionen für die Folgejahre in dem Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 28. September 2022 begehrt. Denn nur insoweit hat die Antragsgegnerin den Sofortvollzug angeordnet.

Hinsichtlich der im Rahmen des Bescheids ebenfalls festgesetzten Verwaltungskosten in Höhe von 783,43 Euro ist der Antrag, die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen, unstatthaft, weil der Widerspruch kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung hat, denn die Verwaltungskosten fallen in den Anwendungsbereich des § 80 Absatz 2 Satz 1 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Dies gilt auch dann, wenn sie - wie hier - gemeinsam mit der Sachentscheidung festgesetzt werden (Nds. OVG, Beschluss vom 13.08.2013 - 7 ME 1/12 -, juris Rn. 12 ff.). Der Antrag kann auch nicht in einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs ausgelegt oder umgedeutet werden, weil ein solcher Antrag ebenfalls unstatthaft wäre. Denn der Antragsteller hat zuvor keinen Aussetzungsantrag nach Maßgabe des § 80 Absatz 6 Satz 1 VwGO gestellt. Im Übrigen, d.h. soweit er sich gegen die Rücknahme und Rückforderung der Direktzahlungen für die Jahre 2019 und 2020 richtet, ist der Antrag, die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen, nicht statthaft, weil insoweit der Widerspruch gegen den Bescheid vom 28. September 2022 gemäß § 80 Absatz 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung hat.

Der Umstand, dass die festgesetzten Verwaltungssanktionen für die Folgejahre mangels Bewilligung weiterer Direktzahlungen, mit denen diese verrechnet werden könnten, bis auf weiteres ins Leere laufen dürften, lässt das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers nicht entfallen. Zum einen ist es nicht ausgeschlossen, dass die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob der Antragsteller als Betriebsinhaber anzusehen ist, im Zuge des laufenden Widerspruchsverfahrens oder eines etwaigen Klageverfahrens noch anders bewertet werden wird. Und zum anderen könnte der Antragsteller - sollte sich die fehlende Betriebsinhabereigenschaft für die Vergangenheit bestätigen - hieran jederzeit etwas ändern, indem er die Voraussetzungen dafür herbeiführt, dass er als Betriebsinhaber zu bewerten ist. In einem solchen Fall könnten ihm dann auch wieder Direktzahlungen gewährt werden, die mit den festgesetzten Verwaltungssanktionen verrechnet werden könnten.

Die Anordnung des Sofortvollzugs begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Gemäß § 80 Absatz 3 Satz 1 VwGO ist das besondere Vollzugsinteresse in den Fällen der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Eine lediglich formelhafte Begründung genügt in diesem Zusammenhang nicht. Erforderlich ist eine auf den konkreten Fall bezogene Darlegung des öffentlichen Interesses dafür, weshalb ausnahmsweise - abweichend vom gesetzlichen Regelfall - die sofortige Vollziehbarkeit notwendig ist (Schenke, in: Kopp/ders., VwGO Kommentar, 25. Aufl. 2019, § 80 Rn. 84 f.). Bei gleichartigen Sachverhalten sind allerdings auch typisierende Begründungen möglich (Hoppe, in: Eyermann, VwGO Kommentar, 16. Aufl. 2022, § 80 Rn. 55). Die Antragsgegnerin hat zur Begründung ausgeführt, dass die Anordnung des Sofortvollzugs in Fällen wie dem vorliegenden zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Anwendung des Unionsrechts erforderlich sei, weil das nationale Verfahrensrecht ansonsten der wirksamen Umsetzung der Sanktionen entgegenstehe. Dies gelte insbesondere, wenn - wie es hier der Fall sei - lediglich eine Frist von drei Jahren existiere, innerhalb derer eine Verrechnung zugelassen sei. Ergänzend hat sie auf fiskalische Interessen abgestellt. Eine solche Begründung wird den Anforderungen des § 80 Absatz 3 Satz 1 VwGO gerecht (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 22.11.2010 - 10 ME 148/10 -, juris Rn. 15). Sie zeigt, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst gewesen ist, und enthält die Erwägungen, die für die Anordnung der sofortigen Vollziehung ausschlaggebend waren. Ob die Begründung auch inhaltlich trägt, ist keine Frage des § 80 Absatz 3 Satz 1 VwGO.

Im Übrigen liegen die Voraussetzungen für eine Widerherstellung der aufschiebenden Wirkung vor.

Nach § 80 Absatz 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung von Widerspruch oder Anfechtungsklage in Fällen, in denen die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 besonders angeordnet worden ist, wiederherstellen, wenn die sofortige Vollziehung des betreffenden Verwaltungsaktes nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt. Das ist dann der Fall, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt nach der im Rahmen des § 80 Absatz 5 VwGO vorzunehmenden summarischen Überprüfung aller Wahrscheinlichkeit nach als nicht rechtmäßig darstellt, da an der sofortigen Vollziehung einer rechtswidrigen Verfügung kein überwiegendes öffentliches Interesse anerkannt werden kann. Andererseits ist das überwiegende öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Verfügung dann anzunehmen, wenn sich diese mit großer Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig erweist.

Hiervon ausgehend besteht ein überwiegendes Aussetzungsinteresse, weil sich die in dem Bescheid vom 28. September 2022 festgesetzten Verwaltungssanktionen für die Folgejahre nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung als rechtswidrig erweisen.

Die Antragsgegnerin hat die verhängten Verwaltungssanktionen für die Folgejahre auf Artikel 19a der delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 gestützt. Übersteigt bei einer Kulturgruppe gemäß Artikel 17 Absatz 1 die gemeldete Fläche die gemäß Artikel 18 ermittelte Fläche, so wird gemäß Artikel 19a Absatz 1 die Beihilfe oder Stützung auf der Grundlage der ermittelten Fläche berechnet und um das 1,5fache der festgestellten Differenz gekürzt, wenn diese Differenz mehr als 3 % der ermittelten Fläche oder mehr als 2 ha beträgt. Die Verwaltungssanktion darf sich nicht auf mehr als 100 % der auf der Grundlage der gemeldeten Fläche berechneten Beträge belaufen. Kann der danach berechnete Betrag im Verlauf der drei Kalenderjahre, die auf das Kalenderjahr der Feststellung folgen nicht vollständig gemäß Artikel 28 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission verrechnet werden, so wird der Restbetrag gemäß Artikel 19a Absatz 4 annulliert.

Diese Voraussetzungen liegen nach vorläufiger Bewertung nicht vor. Wie sich aus dem Regelungszusammenhang ergibt, ist Adressat der Verwaltungssanktionen nach Kapitel IV der delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 stets der "Begünstigte". Der Begriff des Begünstigten ist in Artikel 2 Absatz 1 Nummer 1 der delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 legal definiert. Begünstigter ist nach der einzigen hier in Betracht kommenden Variante ein Betriebsinhaber, wie er in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 definiert und in Artikel 9 derselben Verordnung genannt ist. Betriebsinhaber wiederum ist danach eine natürliche oder juristische Person oder Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen, deren Betrieb sich im räumlichen Geltungsbereich der Verträge befindet und die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt.

Der Antragsteller ist - jedenfalls aus Sicht der Antragsgegnerin - nicht "Begünstigter", denn sie spricht ihm die Betriebsinhabereigenschaft ab. Sie hat mit dieser Begründung die Direktzahlungen für die Jahre 2019 und 2020 zurückgenommen und zurückgefordert, den Antrag für das Jahr 2021 abgelehnt und jüngst auch die zugewiesenen Zahlungsansprüche mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen. Auf der Basis dieses Standpunktes gibt es für sie keine rechtliche Möglichkeit, den Antragsteller zusätzlich auch noch mit Verwaltungssanktionen für die Folgejahre zu belegen.

Gegen eine solche Möglichkeit spricht im Übrigen auch die amtliche Überschrift von Artikel 19a der delegierten Verordnung Nr. 640/2014 ("Verwaltungssanktionen bei Übererklärungen von Flächen [...]"). Um einen Fall der Übererklärung im Sinne einer Abweichung der angemeldeten Fläche von der festgestellten Fläche handelt es sich hier nicht. Denn die Antragsgegnerin wirft dem Antragsteller nicht vor, zu viele Flächen angemeldet oder seine Flächen im Antrag als zu groß angegeben zu haben. Sie wirft ihm vielmehr vor, überhaupt Flächen angemeldet zu haben, weil sie von einer fehlenden Betriebsinhabereigenschaft und damit einhergehend von einer fehlenden Antragsberechtigung des Antragstellers ausgeht. Zwar könnte auch diese Situation als eine hundertprozentige Übererklärung im weiteren Sinne verstanden werden. Dass der Verordnungsgeber ein solches Verständnis im Sinn hatte, erscheint jedoch fernliegend.

Schließlich sprechen auch Sinn und Zweck der Regelung gegen eine Anwendbarkeit auf den Fall des Antragstellers. Verwaltungssanktionen sollen dazu dienen, Betriebsinhaber künftig zu einem normgemäßen Verhalten - hier zu einer zutreffenden Angabe der Flächengröße - anzuhalten. Dieser Zweck kann aber nicht erreicht werden, wenn es schon an der Eigenschaft als Betriebsinhaber fehlt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 Satz 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß § 53 Absatz 2 Nummer 2 i.V.m. § 52 Absatz 1 und Absatz 3 Satz 1 sowie § 39 Absatz 1 des Gerichtskostengesetzes und in Anlehnung an Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Danach beträgt der Streitwert 3.585,20 Euro. Dies entspricht einem Viertel der Summe aus dem Rückforderungsbetrag, den Verwaltungskosten und den für die Folgejahre festgesetzten Verwaltungssanktionen, d.h. 1/4 von (7.834,36 Euro + 783,43 Euro + (2.246,20 Euro für die Basisprämie 2019 + 652,09 Euro für die Umverteilungsprämie 2019 + 2.183,81 Euro für die Basisprämie 2020 + 640,92 Euro für die Umverteilungsprämie 2020)).