Die Berufung ist zulässig (A) und teilweise begründet (B).

A.

Die Berufung ist zulässig.

Soweit die Aufgaben des ursprünglichen Beklagten, des Landesbergamtes Clausthal-Zellerfeld, mit dessen Auflösung auf das gleichzeitig errichtete Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie übergegangen sind - vgl. den Beschluss der Landesregierung über die "Errichtung des Landesamtes für Bergbau, Energie und Geologie und Auflösung des Landesbergamtes Clausthal-Zellerfeld sowie des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung" vom 20.12.2005 - MW-Z1.3-01556 - (Nds. MBl. 2006, S. 56) - ist ein Parteiwechsel eingetreten, dem der Senat unabhängig von den Voraussetzungen des § 91 von Amts wegen durch schlichte Rubrumsberichtigung Rechnung tragen konnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.11.1973 - IV C 55.70 -, BVerwGE 44, 148 <150>; Porz, in: Fehling u.a., Handkommentar VerwR, 2006, § 63 VwGO Rn. 12; Meissner, in: Schmidt-Aßmann/ Pietzner/Schoch, VwGO, Stand: 3/2008, § 78 Rn. 61).

B.

Die Berufung ist teilweise begründet.

I.

Soweit der Kläger mit seiner Klage die Aufhebung des Widerspruchbescheides vom 21. November 2003 sowie des der Beigeladenen erteilten Abhilfebescheides vom 21. November 2003 begehrt, ist die Berufung unbegründet, denn die Klage ist zulässig und begründet.

1.

Obwohl die Betriebsplanzulassung vom 15. April 1998 im Zeitpunkt ihrer Aufhebung durch den Widerspruchsbescheid bereits durch Zeitablauf erledigt gewesen ist, ist der Kläger durch den Widerspruchsbescheid beschwert.

Das Bergamt Celle hatte in seinem Bescheid vom 15. April 1998 den "Rahmenbetriebsplan Salzgewinnung Salzstock Gorleben" befristet bis zum 31. März 2003 zugelassen. Den mit Schreiben vom 13. November 2002 rechtzeitig gestellten Verlängerungsantrag des Klägers hat das Landesbergamt Clausthal-Zellerfeld nicht beschieden. Infolge dessen war die Betriebsplanzulassung im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids, im November 2003, gem. §§ 5 BBergG, 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. 43 Abs. 2 VwVfG bereits durch Zeitablauf erledigt. Gleichwohl enthält der Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003 eine Beschwer für den Kläger, da er unter Ziffer 2 eine dem Kläger nachteilige Kostenentscheidung trifft. Ebenfalls beschwert ist der Kläger, soweit der Widerspruchsbescheid unter Ziffer 1 darüber hinaus eine Aufhebung der Rahmenbetriebsplanzulassung verfügt. Denn dadurch entsteht der Rechtsschein, als sei die ursprünglich befristet erteilte Betriebsplanzulassung rückwirkend beseitigt worden. Der im November 2003 noch nicht beschiedene Verlängerungsantrag hätte demnach keinen Anknüpfungspunkt mehr und ginge ins Leere.

2.

Die Klage ist begründet, denn der Widerspruch der Beigeladenen, aufgrund dessen das Landesbergamt Clausthal-Zellerfeld die Zulassung des Rahmenbetriebsplans vom 15. April 1998 aufgehoben hat, war unzulässig. Die Beigeladene ist zwar grundsätzlich analog § 42 Abs. 2 VwGO widerspruchsbefugt, doch ist ihr Rechtsschutzbedürfnis mit Ablauf der zeitlich befristeten Betriebsplanzulassung entfallen.

a)

Ob die eine behördliche Genehmigung oder Zulassung tragende Norm Dritten, die durch die Entscheidung betroffen werden, Schutz gewährt und Abwehrrechte einräumt, hängt vom Inhalt der jeweiligen Norm sowie davon ab, ob der Drittbetroffene in den mit der behördlichen Entscheidung gestalteten Interessenausgleich eine eigene schutzfähige Rechtsposition einbringen kann. Drittschutz vermitteln nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren, d. h. sich von der Allgemeinheit unterscheidenden Personenkreises dienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.1981 - 4 C 1.78 -, Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 44; BVerwG, Urt. v. 19.09.1986 - 4 C 8.84 -, DVBl. 1987, 476 zum Baurecht; BVerwG, Urt. v. 15.07.1987 - 4 C 56.83 -, BVerwGE 78, 40 < 41 f. > zum Wasserrecht). Eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung ist, soweit die zuständige Behörde ihrer Entscheidung auch Normen mit nachbarschützender Wirkung - seien es solche des Bundesberggesetzes, seien es solche aus anderen Regelungsmaterien - zugrunde zu legen hat, verwaltungsgerichtlicher Drittanfechtung gleichfalls nicht von vornherein entzogen (BVerwG, Urt. v. 16.03.1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 <334> m.w.N.). Vor diesem Hintergrund ist die in Anlehnung an Traditionen des Allgemeinen Berggesetzes bisweilen geäußerte Auffassung, das bergrechtliche Betriebsplanverfahren diene nur der Wahrung öffentlicher Belange und § 55 Abs. 1 des Bundesberggesetz (BBergG) vom 13. August 1980 (BGBl. I S. 1310), zul. geänd. d. Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) komme daher eine nachbarschützende Funktion nicht zu (vgl. etwa VG Lüneburg, Beschl. v. 17.07.2007 - 2 B 34/07 -, ZfB 2007, 302 in Anlehnung an G. Boldt/H. Weller, BBergG, 1984, § 55 Rn. 57) abzulehnen. In diesem Sinne hat auch das Bundesverwaltungsgericht bereits näher diskutiert, ob ein drittschützender Charakter der Zulassungsvoraussetzungen des § 55 Abs. 1 S. 1 Nrn. 3, 5, 7 und 9 BBergG in Betracht zu ziehen ist (BVerwG, Urt. v. 16.03.1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 <336 ff.>; vgl. auch Saarl. OVG, Urt. v. 22.11.2007 - 2 B 176/07 -, [...] Rn. 19 ff. zu § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 und 9). Später hat es eine solche drittschützende Wirkung in Ansehung des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BBergG sogar ausdrücklich bejaht, jedenfalls soweit es darin um die Schutzgüter Leben und Gesundheit geht (BVerwG, Urt. vom 13.12.1991 - 7 C 25.90 -, BVerwGE 89, 246 <248 f.>).

Entsprechend kommt auch der Zulassungsvoraussetzung des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG eine drittschützende Wirkung zu, auf die sich die Beigeladene zur Begründung ihrer Widerspruchsbefugnis berufen kann. Soweit nach dieser Vorschrift die Zulassung eines Betriebsplans davon abhängt, ob "die erforderliche Vorsorge getroffen ist, dass die Sicherheit eines nach den §§ 50 und 51 zulässigerweise bereits geführten Betriebes nicht gefährdet wird", lassen bereits Wortlaut und Kontext der Norm erkennen, dass es sich hierbei nur um einen benachbarten und damit von der Allgemeinheit abgrenzbaren, individualisierbaren Betrieb handeln kann. In diesem Sinne spricht auch die amtliche Begründung davon, dass durch diese Bestimmung "das Verhältnis benachbarter Betriebe zueinander" bestimmten Mindestanforderungen unterworfen werde (vgl. Amtl. Begr. des Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 8/1315, S. 111 - damals noch § 54 Nr. 7 des Entwurfs). Mit § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG wurde somit der früher allein in § 196 des Allgemeinen Berggesetzes durch die Worte "Sicherheit der Baue" mittelbar enthaltene Nachbarschutzgedanke verselbständigt und moderner formuliert (näher R. Piens/H.-W. Schulte/St. Graf Vitzthum, BBergG, 1983, § 55 Rn. 96). Er ist nicht mehr nur eine Reflexwirkung objektiven Rechts, sondern wird durch § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG, der die Behörde in nachbarschützender Funktion zum Tätigwerden im Interesse der Sicherheit der bereits in der Nachbarschaft vorhandenen bergbaulichen Betriebe verpflichtet, intendiert (so bereits zum Regierungsentwurf H. Pfadt, Rechtsfragen zum Betriebsplan im Bergrecht, 1981, S. 155 f.).

b)

Nach Auslaufen der befristeten Betriebsplanzulassung hatte die Beigeladene jedoch kein Rechtsschutzbedürfnis mehr, den erledigten Verwaltungsakt im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens überprüfen zu lassen. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist mit Zeitablauf unwirksam geworden (§ 5 BBergG, § 43 Abs. 2 VwVfG) und entfaltete damit keine die Beigeladene belastenden Wirkungen mehr. Deren Rechtsschutzbegehren ging ab diesem Zeitpunkt ins Leere. Ein Antrag im Sinne eines "Fortsetzungsfeststellungswiderspruchs", dessen grundsätzliche Zulässigkeit hier dahingestellt bleiben kann (ablehnend BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 -, BVerwGE 26, 161 <165 ff.>), wurde nicht gestellt.

II.

Soweit der Kläger mit seiner Klage die Aufhebung der Nebenbestimmungen Ziffern 2, 5, 6 und 7 der Betriebsplanzulassung vom 15. April 1998 erstrebt, hat die Berufung Erfolg, denn die Klage ist unzulässig.

Der Kläger hat nach Ablauf der zeitlichen Geltungsdauer der Betriebsplanzulassung kein Rechtsschutzbedürfnis mehr, die Aufhebung von Nebenbestimmungen eines nicht mehr wirksamen Verwaltungsakts zu verlangen. Anders als bei seiner Klage gegen den Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003, durch den der Kläger, wie gezeigt, noch beschwert gewesen ist, geht von den Nebenbestimmungen eines erledigten Verwaltungsakts keine Beschwer mehr aus.

III.

Soweit der Kläger mit einem weiteren Antrag begehrt, die Zulassung seines Rahmenbetriebsplans über den 31. März 2003 hinaus für fünf weitere Jahre bis zum 31. März 2008 zu verlängern, hat die Berufung Erfolg.

1.

Die Klage ist zwar als Verpflichtungsklage zulässig, insbesondere ist der Kläger klagebefugt. Er kann geltend machen, durch die Unterlassung der beantragten Verlängerung in seinen Rechten verletzt zu sein. Denn es besteht die Möglichkeit, dass er gemäß §§ 52 Abs. 4 S. 2, 55 Abs. 1 BBergG einen Anspruch auf weitere Zulassung seines Rahmenbetriebsplans hat. Dem steht nicht entgegen, dass der mit Bescheid vom 19. April 1998 befristet zugelassene Rahmenbetriebsplan zwischenzeitlich durch Zeitablauf unwirksam geworden ist. So lange die ursprüngliche Betriebsplanzulassung nicht mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, kann eine Verlängerung des Rahmenbetriebsplans als begünstigender Verwaltungsakt auch rückwirkend auf den Zeitpunkt erteilt werden, zu dem die ursprüngliche Betriebsplanzulassung durch Erreichen der Befristung auslief (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.05.1995 - 1 C 7.94 -, BVerwGE 98, 313 <321>; R. Stober, in: H.J. Wolff/O. Bachof/R. Stober/W. Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl. 2007, § 48 Rn. 46; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 10 Rn. 24).

2.

Die Klage ist aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verlängerung der Betriebsplanzulassung, da deren gesetzliche Voraussetzungen nicht vorliegen.

a)

Rechtsgrundlage für die Zulassung bergrechtlicher Rahmenbetriebspläne sind die §§ 55 Abs. 1, 48 Abs. 2 BBergG. § 55 Abs. 1 BBergG gewährt dem Unternehmer einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Betriebsplanzulassung, wenn die dort in den Nrn. 1 bis 13 - bei Rahmenbetriebsplänen unter Ausklammerung von Nr. 2 (§ 55 Abs. 1 S. 2 BBergG) - genannten Voraussetzungen erfüllt sind und § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG dem Vorhaben nicht entgegensteht (E. Kremer/P.U. Neuhaus gen. Wever, Bergrecht, 2001, Rn. 270).

Fakultative Rahmenbetriebspläne sind freiwillig oder auf Verlangen der zuständigen Behörde für einen bestimmten längeren, nach den jeweiligen Umständen bemessenen Zeitraum aufzustellen und müssen allgemeine Angaben über das beabsichtigte Vorhaben, dessen technische Durchführung und voraussichtlichen zeitlichen Ablauf enthalten (§ 52 Abs. 2 S. 1 BBergG). Sie sind vom Unternehmer aufzustellen (§ 51 Abs. 1 BBergG) und müssen eine Darstellung des Umfanges, der technischen Durchführung und der Dauer des beabsichtigten Vorhabens sowie den Nachweis enthalten, dass die in § 55 Abs. 1 S.1 Nrn. 1 und 3 bis 13 BBergG bezeichneten Voraussetzungen erfüllt sind (§ 52 Abs. 4 S. 1 BBergG). Darüber hinaus ist die Betriebsplanzulassung zu versagen, soweit einer Aufsuchung oder Gewinnung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (§ 48 Abs. 2 S. 1 BBergG).

b)

Es kann dahingestellt bleiben, ob die Verlängerung des Rahmenbetriebsplans des Klägers deshalb zu versagen ist, weil die zwischen den Beteiligten streitige Zulassungsvoraussetzung des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG nicht erfüllt ist, die verlangt, dass "die erforderliche Vorsorge getroffen ist, dass die Sicherheit eines nach den §§ 50 und 51 zulässigerweise bereits geführten Betriebes nicht gefährdet wird." Denn der Zulassung des Rahmenbetriebsplans stehen jedenfalls überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG entgegen.

Nach § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG kann die für die Zulassung von Betriebsplänen zuständige Behörde eine Aufsuchung oder eine Gewinnung beschränken oder untersagen, soweit ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Die Vorschrift begründet nicht nur die Befugnis der Bergbehörde, neben dem Betriebsplan oder ihm nachfolgend Anordnungen zu treffen. § 48 Abs. 2 BBergG erweitert vielmehr die Befugnisse der Bergbehörde bereits im Verfahren der Betriebsplanzulassung. Das Nichtentgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen ist eine zusätzliche Zulassungsvoraussetzung neben den Zulassungsvoraussetzungen des § 55 Abs. 1 BBergG. Liegen bereits bei der Entscheidung der Bergbehörde über die Zulassung eines eingereichten oder zu verlängernden Betriebsplans Umstände vor, die der Bergbehörde Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu beschränken oder zu untersagen, so hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch Beschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen. Es widerspräche einer sinnvollen Gesetzesanwendung, die Bergbehörde zu verpflichten, einen Betriebsplan ohne Einschränkung zuzulassen oder zu verlängern, wenn sie gemäß § 48 Abs. 2 BBergG im Anschluss daran die Aufsuchung oder Gewinnung zu beschränken oder zu untersagen hätte (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.07.1986 - 4 C 31.84 -, BVerwGE 74, 315 <323>; Urt. v. 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 <16>[BVerwG 02.11.1995 - 4 C 14/94]; Urt. v. 29.06.2006 - 7 C 11.05 -, BVerwGE 126, 205 <208 f.>).

aa)

Der Begriff der entgegenstehenden öffentlichen Interessen ist weit gefasst. Er bezieht sich in Abgrenzung zu § 55 Abs. 1 BBergG gerade auf andere Belange als den Schutz vor betrieblichen Gefahren im engeren Sinne. § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG stellt einen Auffangtatbestand dar. Nach ihm sind die Belange zu prüfen und abzuarbeiten, die nicht bereits im Rahmen von § 55 BBergG oder in Verfahren geprüft werden, die mangels einer Konzentrationswirkung der Zulassungsentscheidung nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erforderlich sind (§ 48 Abs. 1 BBergG). Dies entspricht der Funktion des Rahmenbetriebsplans, die Zulassungsfähigkeit des Gesamtvorhabens oder zumindest größerer zeitlicher oder räumlicher Abschnitte zu prüfen (BVerwG, Urt. v. 29.06.2006 - 7 C 11.05 -, BVerwGE 126, 205 <209>).

bb)

Diese überwiegenden öffentlichen Interessen müssen sich nicht in expliziten öffentlich-rechtlichen Verbotsnormen manifestieren.

Anlass zur gegenteiligen Annahme sind Formulierungen, die das Bundesverwaltungsgericht in der Vergangenheit im Kontext seiner Ausführungen zu § 48 Abs. 2 BBergG getroffen hat. So ist in einem frühen Garzweiler-Urteil die Rede davon, die Vorschrift erweitere die Befugnisse der Bergbehörden auf die Anwendung außerbergrechtlicher Vorschriften "aber nur insoweit, als sie Verbote oder Beschränkungen für das Vorhaben aussprechen" (BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 - 7 C 18.90 -, NVwZ 1991, 992 <993>). Im Gorleben-Urteil heißt es, als überwiegende öffentliche Interessen kämen solche in Betracht, "die in öffentlich-rechtlichen Vorschriften konkretisiert sind, indem sie Tätigkeiten verbieten oder beschränken, die ihrer Art nach der Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen dienen könnten" (BVerwG, Urt. v. 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 <16>). Vieles spricht dafür, dass durch diese Wendungen nur verdeutlicht werden sollte, dass die nach § 48 Abs. 2 BBergG gebotene Abwägung nicht den Grundsätzen der planerischen Gestaltungsfreiheit unterliegt, sondern der gerichtlich voll überprüfbaren Abwägung im Rahmen eines unbestimmten Tatbestandsmerkmals entspricht. Jedenfalls wird dieser Aspekt immer im unmittelbaren Zusammenhang mit den vorstehend zitierten Wendungen des Bundesverwaltungsgerichts hervorgehoben. Darüber hinaus hat es in jüngeren Entscheidungen zu § 48 Abs. 2 BBergG selbst mehrfach öffentliche Interessen berücksichtigt, die nicht in ausdrücklichen Verbotsnormen verankert sind: In seinem zweiten Tongrubenurteil hat der 7. Senat "die abfallrechtlichen Grundpflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen" und "die Anforderungen des Bodenschutzrechts" als öffentliche Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG bezeichnet (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005 - 7 C 26.03 -, BVerwGE 123, 247 <254>) und in seiner Entscheidung zum Rahmenbetriebsplan Garzweiler I/II sieht das Bundesverwaltungsgericht im Kontext dieser Vorschrift "auch Raum dafür, gesteuert durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer mit den berechtigten Belangen des Bergbaus abzuwägen". Zudem sei § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG die Norm, "über welche Ziele der Raumordnung für das Zulassungsverfahren verbindlich gemacht werden" (BVerwG, Urt. v. 29.06.2006 - 7 C 11.05 -, BVerwGE 126, 205 <210, 211>). Im Walsum-Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht darüber hinaus die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Selbstverwaltung zu den Rechtsgütern gezählt, deren Schutz zu den öffentlichen Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG zählt (BVerwG, Urt. v. 15.12.2006 - 7 C 1.06 -, NVwZ 2007, 700 <702> = BVerwGE 127, 259 ff., Tz. 30). Der Umstand, dass es dieses weite Verständnis der öffentlichen Interessen nicht als Abweichung von seiner bisherigen Rechtsprechung kennzeichnet, spricht für die Annahme, dass auch die eingangs zitierten Wendungen aus der älteren Rechtsprechung nicht im Sinne einer Forderung nach der Notwendigkeit expliziter Verbotsnormen zu verstehen gewesen sind (in diesem Sinne auch G. Kühne, in: G. Kühne/U. Ehricke, Entwicklungslinien des Bergrechts, 2008, S. 51 <58 f.>).

Deshalb hat der Senat das öffentliche Interesse an der Findung eines Standortes zur Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle im Rahmen des § 48 Abs. 2 S. 1 BBergG zu berücksichtigen. Dieses öffentliche Interesse manifestiert sich in öffentlich-rechtlichen Vorschriften, denn es findet seinen Ausdruck in der Schutzpflicht des § 1 Nr. 2 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz - AtG) i.d. Fassung vom 15. Juli 1985 (BGBl. I S. 1565), zul. geänd. d. Gesetz v. 26.02.2008 (BGBl. I S. 215), die es zum Zweck des Atomgesetzes erhebt, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen zu schützen, sowie in dem durch § 9a Abs. 3 S. 1 AtG statuierten Auftrag an den Bund, Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle zu errichten. Es wird flankiert von der in § 9g AtG gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit, zur Sicherung oder Fortsetzung einer Standorterkundung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle Veränderungssperren zu verhängen. Darüber hinaus berücksichtigt auch das Bergrecht in § 126 Abs. 3 BBergG das öffentliche Interesse an der Suche und dem Betrieb eines Endlagers, indem es bestimmte Vorschriften des BBergG auf atomrechtliche Endlager für entsprechend anwendbar erklärt. Damit wird das öffentliche Interesse an der Errichtung und dem Betrieb eines Endlagers ausdrücklich anerkannt (so bereits Nds. OVG, Urt. v. 30.10.2003 - 7 L 3421/00 -, OVGE 49, 473 = NdsVBl. 2004, 180 <184>).

cc)

Dieses solchermaßen bestehende öffentliche Interesse an der Endlagersuche überwiegt auch das Interesse des Klägers an der Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen.

Die Notwendigkeit, Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle einzurichten, liegt auf der Hand und ist durch § 9a Abs. 3 S. 1 AtG zu einem gesetzlichen Handlungsauftrag verdichtet worden. Alternativen zum vorgesehenen Standort dieser Endlagerung im Salzstock Gorleben sind derzeit nicht ersichtlich. Dazu hat die Bundesregierung bereits im Jahr 2000 ausgeführt: "Als potenzielle Wirtsgesteine für Endlager kommen sowohl Salz als auch andere Gesteinsformationen wie Granit und Ton in Betracht. 1979 wurde entschieden, für eine mögliche Endlagerung den Salzstock Gorleben zu erkunden. Die dabei bisher gewonnenen geologischen Erkenntnisse stellen sich im Wesentlichen wie folgt dar: Die Ausdehnung des für die Einlagerung von hochradioaktiven Abfällen vorgesehenen Älteren Steinsalzes hat sich im Rahmen der Erkundung des Erkundungsbereich 1 (EB 1) als größer erwiesen, als ursprünglich angenommen. Der EB 1 reicht allerdings für die prognostizierte Abfallmenge nicht aus. Die analytisch bestimmten Hebungsraten des Salzstockes lassen erwarten, dass im Hinblick auf mögliche Hebungen auch in sehr langen Zeithorizonten (größenordnungsmäßig 1 Mio. Jahre) nicht mit hierdurch verursachten Gefährdungen zu rechnen ist. Es wurden keine nennenswerten Lösungs-, Gas- und Kondensateinschlüsse im Älteren Steinsalz gefunden. Die bisherigen Erkenntnisse über ein dichtes Gebirge und damit die Barrierefunktion des Salzes wurden positiv bestätigt. Somit stehen die bisher gewonnenen geologischen Befunde einer Eignungshöffigkeit des Salzstockes Gorleben zwar nicht entgegen. Allerdings sieht die Bundesregierung im Zusammenhang mit der laufenden internationalen Diskussion die Notwendigkeit, die Eignungskriterien für ein Endlager fortzuentwickeln und die Konzeption für die Endlagerung radioaktiver Abfälle zu überarbeiten ... Eine weitere Erkundung des Salzstockes Gorleben kann zur Klärung der genannten Fragen nichts beitragen. Deshalb wird die Erkundung des Salzstockes in Gorleben für mindestens 3 Jahre, längstens jedoch für 10 Jahre unterbrochen. ... Das Moratorium bedeutet keine Aufgabe von Gorleben als Standort für ein Endlager. Vielmehr geht es darum, während der Prüfung der konzeptionellen und sicherheitstechnischen Fragen keine Investitionen zu tätigen, die nicht zur Klärung dieser Fragen beitragen können." (Anhang IV der am 14. Juni 2000 paraphierten und am 11. Juni 2001 unterzeichneten Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen, sog. Konsensvereinbarung, abgedruckt u.a. in der NVwZ-Beilage Nr. IV/2000 zu Heft 10/2000, und in H. Posser/M. Schmans/Chr. Müller-Dehn, Atomgesetz, 2003, S. 285 ff.). Im aktuellen, vom Bundesumweltministerium im Juli 2008 im Rahmen seiner Bundesaufsicht erarbeiteten Entwurf für "Sicherheitsanforderungen an die Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle" (unter http://www.bmu.de/atomenergie_ver_und_entsorgung/downloads/doc/42047.php im Internet abrufbar), der die Sicherheitskriterien von 1983 ablösen soll, wird zudem attestiert, dass die deutschen Granitlagerstätten nur bedingt für den Bau eines Endlagers in Frage kommen. Im Anhang 2 "Prüfwerte für die Integrität des einschlusswirksamen Gebirgsbereichs" heißt es dazu, dass der Nachweis der Integrität und des Einschlusses der Abfälle "in Deutschland voraussichtlich nur für geeignete Salinar- oder Tongesteine geführt werden" könne.

Ist die Standortfindung für die atomare Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle also eine weiterhin zu erfüllende gesetzliche Pflicht, überwiegt sie das privatnützige Interesse des Klägers an der Gewinnung der Salze, weil nach derzeitigem Erkenntnisstand der Salzstock Gorleben hierfür nicht ungeeignet ist. Die im Verwaltungsverfahren eingeholten Gutachten haben bestätigt, dass bei Realisierung der im Rahmenbetriebsplan des Klägers bezeichneten Vorhaben "eine umfassende Erkundung der Zechstein 2-Formation in diesem Bereich ... nicht zielgerecht durchgeführt werden" kann (Gutachten der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe - BGR - vom 07.10.1997, S. 2) bzw. insoweit eine "Einschränkung der Endlager-Optionen zur Folge" hätte, als dadurch "eine von dem bestehenden Erkundungsbergwerk ausgehende untertägige Erkundung und insbesondere eine Nutzung westlicher Salzstrukturteile des Salzstocks Gorleben für ein geplantes Endlager sehr stark eingeschränkt sind und eine Nutzung weiter Bereiche für die geplante Endlagerung radioaktiver Abfallstoffe praktisch wohl nicht mehr möglich" sei (Gutachten des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung - NLfB - vom 01.10.1997, S. 2 f.). Zumindest so lange, wie nicht endgültig feststeht, dass das Südwestfeld des Salzstocks für eine Endlagerung nicht benötigt wird, ist daher von einem überwiegenden öffentlichen Interesse an der Endlagererkundung auszugehen. Dieses Wertigkeitsverhältnis findet seinen sinnfälligen Ausdruck in der Verordnung zur Festlegung einer Veränderungssperre zur Sicherung der Standorterkundung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle im Bereich des Salzstocks Gorleben (Gorleben-Veränderungssperren-Verordnung - GorlebenVSpV)" vom 25. Juli 2005 (Bundesanzeiger 2005 Nr. 153a), durch die der Verordnungsgeber die Priorität der Standorterkundung sichern will.

dd)

Selbst wenn man dessen ungeachtet die Forderung erheben wollte, die öffentlichen Interessen müssten einen Ausdruck in öffentlich-rechtlichen Verbotsnormen finden, kann vorliegend mit § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV eine solche Verbotsnorm benannt werden, aus der sich ergibt, dass ein öffentliches Interesse an einer Erkundung von Lagerstätten für eine geordneten Endlagerung besteht.

Nach dieser Bestimmung dürfen in den durch § 2 Abs. 2 GorlebenVSpV näher festgelegten Gebieten, in die auch das Vorhaben des Klägers fällt, die Standorterkundung erheblich erschwerende Veränderungen unterhalb einer Tiefe von 50 Metern und im übrigen Planungsgebiet von 100 Metern nicht vorgenommen werden. Nach der gesetzlichen Vermutung in § 2 Abs. 1 S. 2 GorlebenVSpV ist anzunehmen, dass Veränderungen des Untergrunds unterhalb der in Satz 1 festgelegten Tiefen die Standorterkundung erheblich erschweren.

Zweifel, ob von der Veränderungssperre in § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV auch die Zulassung eines Rahmenbetriebsplanes betroffen ist, bestehen insoweit, als einerseits ein Rahmenbetriebsplan noch keine Gestattungswirkung entfaltet, aufgrund eines zugelassenen Rahmenbetriebsplanes also noch nicht mit der tatsächlichen Ausführung von Arbeiten begonnen werden darf (BVerwG, Urt. v. 13.12.1991 - 7 C 25.90 -, BVerwGE 89, 246 <253 f.>; BVerwG, Urt. v. 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 <16>; BVerwG, Urt. v. 9.11.1995 - 4 C 25.94 -, BVerwGE 100, 31 <34>; Nds. OVG, Urt. v. 30.10.2003 - 7 L 3421/00 -, OVGE 49, 473 = NdsVBl. 2004, 180 <185>), während andererseits § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV tatbestandlich nur untersagt, dass ab einer bestimmten Tiefe unterhalb der Erdoberfläche "Veränderungen ... vorgenommen" werden. Darauf kommt es jedoch nicht an, denn wenn man unter Zugrundelegung eines engen Verständnisses aus Formulierungen in der älteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgert, dass das im Rahmen des § 48 Abs. 2 BBergG maßgebliche öffentliche Interesse in einem Verbotsgesetz niedergelegt sein muss, wird man diese Formulierungen des Bundesverwaltungsgerichts in ihrem gesamten Wortlaut ernst nehmen müssen. Die Aussage, § 48 Abs. 2 BBergG erlaube die Anwendung außerbergrechtlicher Vorschriften "nur insoweit, als sie Verbote oder Beschränkungen für das Vorhaben aussprechen" (BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 - 7 C 18.90 -, NVwZ 1991, 992 <993>), stellt ebenso wie die Wendung, als überwiegende öffentliche Interessen kämen solche in Betracht, "die in öffentlich-rechtlichen Vorschriften konkretisiert sind, indem sie Tätigkeiten verbieten oder beschränken, die ihrer Art nach der Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen dienen könnten" (BVerwG, Urt. v. 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 <16>), auf einen weiteren Blickwinkel ab. Das "Vorhaben" und die "Tätigkeiten" sind die beabsichtigte Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen. Diese bergbaulichen Handlungen müssen durch Verbotsgesetz untersagt sein, nicht hingegen die zu ihrer Vornahme erforderlichen Betriebspläne. Nur ein solches Verständnis deckt sich im Übrigen mit dem Wortlaut des § 48 Abs. 2 BBergG, der mit der rückbezüglichen Wendung "ihr" sprachlich ebenfalls darauf abstellt, dass der "Aufsuchung oder Gewinnung" die öffentlichen Interessen entgegenstehen. In diesem Sinne kann es keinem Zweifel unterliegen, dass § 2 Abs. 1 GorlebenVSpV die vom Kläger beabsichtigte Salzgewinnung, deren Vorbereitung der Rahmenbetriebsplan dienen soll, erfasst.

Die GorlebenVSpV ist entgegen der Ansicht des Klägers auch verfassungsgemäß. Veränderungssperren sind keine Besonderheit des Atomrechts. Als Instrumente zur Sicherung der Verwirklichung von Planungen sind sie in diversen Fachgesetzen vorgesehen, so etwa in § 14 BauGB, § 36a WHG, § 15 WaStrG, § 8a LuftVG, § 19 AEG, § 28a PBefG oder § 9a FStrG. Das Bergrecht kennt mit den Baubeschränkungsgebieten nach den §§ 107 ff. BBergG ein ähnliches Rechtsinstitut für die Sicherung der Inanspruchnahme von Grundstücken zur Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen. Solche Veränderungssperren konkretisieren die Sozialgebundenheit des Eigentums der betroffenen Grundstückseigentümer und stellen damit zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar (vgl. zu § 14 BauGB: BVerwG, Urt. v. 10.09.1976 - IV C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 <135 f.>; BVerwG, Beschl. v. 30.09.1992 - 4 NB 35.92 -, NVwZ 1993, 473; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2007 - 4 BN 11.07 -, NVwZ 2007, 954 (955); BGH, Urt. v. 14.12.1978 - III ZR 77/76 -, BGHZ 73, 161 (174); Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 14 Rn. 2; Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Aufl. 2003, Rn. 675; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 14 Rn. 1; zu § 36a WHG Sieder/Zeitler/Dahme, WHG/AbwAbgG, Stand: Sept. 2007, § 36a Rn. 3; Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 36a Rn. 31, 32; zu § 15 WaStrG Friesecke, Bundeswasserstraßengesetz, 3. Aufl. 1994, § 15 Rn. 8; zu § 28a PBefG Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: Dez. 2007, § 28a; zu § 9a FStrG Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, 5. Aufl. 1998, § 9a Rn. 8; Rinke, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kap. 33 Rn. 30 f.) Sie genügen dem grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt, wenn, wie hier in Gestalt des § 9g AtG, die Ermächtigung zum Erlass einer Veränderungssperre in einem Parlamentsgesetz enthalten ist und durch die Verordnung die räumliche Ausdehnung des Gebietes, in dem die Veränderungssperre gelten soll, festgelegt wird (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 36a Rn. 31; Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 9a Rn. 14, 17). Soweit sich die verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers speziell gegen die gesetzliche Vermutung in § 2 Abs. 1 S. 2 GorlebenVSpV richten, sind diese innerhalb der hier angestellten Hilfserwägung nicht entscheidungserheblich. Auf diese Regelung, derzufolge vermutet wird, dass Veränderungen des Untergrunds unterhalb der in Satz 1 festgelegten Tiefen die Standorterkundung erheblich erschweren, muss nicht zurückgegriffen werden, da die in den Gutachten der BGR und des NLfB geschilderte Notwendigkeit, beim Vortrieb der Erkundungsstrecken die durch die beabsichtigte Salzgewinnung entstehenden Bereiche umfahren zu müssen, sich auch ohne Inanspruchnahme der gesetzlichen Vermutung in § 2 Abs. 1 S. 2 GorlebenVSpV als eine "die Standorterkundung erhebliche erschwerende Veränderung" im Sinne des Satzes 1 erweisen. So führt die BGR aus, dass die im Rahmenbetriebsplan des Klägers vorgesehene Solbohrung und der Solbetrieb in der Zechstein 2-Formation "eine erhebliche Einschränkung in der Auswahl der Streckenführung bedeuten, da die betroffenen Bereiche mit einem Sicherheitspfeiler versehen werden müssten. Dies würde insbesondere für die in ihrem Ausmaß wesentlich größere Solkaverne zutreffen. Eine umfassende Erkundung der Zechstein 2-Formation in diesem Bereich kann somit nicht zielgerecht durchgeführt werden" (Gutachten der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe - BGR - vom 07.10.1997, S. 2). Auch für das NLfB folgt daraus, dass "Strecken um den zu erwartenden, die Solkaverne einhüllenden Sicherheitspfeiler nur äußerst randlich herumgeführt werden" können, dass "nach gegenwärtigem Kenntnisstand eine von dem bestehenden Erkundungsbergwerk ausgehende untertägige Erkundung und insbesondere die Nutzung westlicher Salzstrukturteile des Salzstocks Gorleben für ein geplantes Endlager sehr stark eingeschränkt" wäre. (Gutachten des Niedersächsischen Landesamtes für Bodenforschung - NLfB - vom 01.10.1997, S. 2 f.).

IV.

Nach alledem hat die Berufung auch Erfolg, soweit der Kläger mit seinem Hilfsantrag begehrt hat, den Beklagten zu verpflichten, den Rahmenbetriebsplan ohne die Nebenbestimmungen 2,5,6 und 7 zuzulassen und die Zulassung für fünf weitere Jahre zu verlängern. Die Klage ist unbegründet, da der Kläger, wie unter III. ausgeführt, bereits keinen Anspruch auf Zulassung eines Rahmenbetriebsplans zur Salzgewinnung aus dem Salzstock Gorleben hat.

V.

Auch der im Berufungsverfahren durch den Kläger gestellte weitere Antrag, die Zulassung des von ihm vorgelegten Rahmenbetriebsplans vom 15. April 1998 bis zum 31. März 2013 zu verlängern ist unbegründet. Der Kläger hat aus den unter III. dargelegten Gründen keinen Verlängerungsanspruch.

VI.

Ebenfalls ohne Erfolg bleibt der im Berufungsverfahren hilfsweise gestellte Antrag des Klägers, mit dem er die Feststellung begehrt, dass es rechtswidrig war, die Zulassung des Rahmenbetriebsplans mit Bescheid vom 15. April 1998 mit der Nebenbestimmung Nr. 2 zu versehen und mit Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003 seine Zulassung insgesamt wieder aufzuheben. Soweit er sich auf den Bescheid vom 15. April 1998 bezieht, ist eine Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO unzulässig, da sich der Verwaltungsakt zwar durch Zeitablauf erledigt hat, dem Kläger mangels Wiederholungsgefahr aber kein Feststellungsinteresse zukommt. Gesichtspunkte des Schadensersatzpräjudizes kommen ebenfalls nicht in Betracht, da der Kläger unabhängig von der Nebenbestimmung bereits keinen Anspruch auf Betriebsplanzulassung hatte. Soweit sich der Antrag auf den Widerspruchsbescheid vom 21. November 2003 bezieht, liegt keine Erledigung vor, weshalb der Kläger bereits mit seinem Anfechtungsbegehren (oben unter I.) durchdringt. Einem davon gesonderten Feststellungsantrag, als den man das Klagebegehren auch verstehen könnte, steht der Vorrang der Gestaltungsklage gemäß § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO entgegen.