Entscheidungsgründe

Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen gegen das erstinstanzliche Urteil sind in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Unrecht unter Aufhebung seiner Bescheide vom 4. September 2012 verpflichtet, die Beseitigung des Zauns an der Nordwest- und der Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen. Denn die Klagen sind mit den dahingehenden Hauptanträgen zwar zulässig, aber unbegründet. Entsprechendes gilt für die in den Hauptanträgen als minus enthaltenen Anträge, den Beklagten zu verpflichten, die Beseitigung der beiden fünf Meter breiten Zaunteilstücke, die den Weg über die Flurstücke .../3 und .../14 versperren, anzuordnen, und für die im Berufungsverfahren zusätzlich gestellten Anträge, den Beklagten zur Anordnung der Beseitigung des von der Beigeladenen angelegten Gebüschstreifens am nordwestlichen Ende des Weges auf dem Flurstück .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg zu verpflichten. Demgegenüber erweisen sich die Klagen mit den ausdrücklich gestellten Hilfsanträgen, die angefochtenen Bescheide aufzuheben und den Beklagten zur erneuten Bescheidung der den Zaun betreffenden Anträge der Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten, sowohl als zulässig als auch als begründet.

Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der von den Klägern erhobenen Verpflichtungsklagen liegen vor. Die Kläger sind insbesondere nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da sie geltend machen können, durch die Ablehnung der von ihnen beantragten Anordnungen zur Beseitigung des von der Beigeladenen errichteten Zauns durch die Bescheide des Beklagten vom 4. September 2012 in eigenen Rechten verletzt zu sein.

Eine Verpflichtungsklage ist begründet, wenn ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts gegeben ist (BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115, 118). Voraussetzung dafür ist das Bestehen eines Rechtssatzes, der die Behörde zum Erlass des Verwaltungsakts verpflichtet und zugleich einen subjektiven Anspruch darauf gewährt sowie den Kläger in den Kreis der Berechtigten einbezieht (BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115, 118). Ausgehend davon ist eine Klagebefugnis für eine Verpflichtungsklage anzunehmen, wenn das Vorliegen dieser Voraussetzungen nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115; Senatsurt. v. 3.3.2015 - 4 LC 39/13 -). Denn der Kläger kann in diesem Fall geltend machen, durch die Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts in eigenen Rechten verletzt zu sein (BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115; Senatsurt. v. 3.3.2015 - 4 LC 39/13 -). Ein derartiger Fall liegt hier vor. Denn es ist keineswegs offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die o. g. Voraussetzungen für einen Anspruch der Kläger auf Erlass der begehrten Anordnungen zur Beseitigung des von der Beigeladenen errichteten Zauns erfüllt sind.

Als Rechtssatz, der den Beklagten zum Erlass der von den Klägern begehrten Anordnungen ermächtigt, kommt § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG in Betracht. Danach kann die Waldbehörde die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Anordnungen treffen, wenn Verbote, Zäune, Sperren und sonstige Hindernisse mit § 31 Abs. 1 NWaldLG nicht vereinbar sind. Dass diese Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten im vorliegenden Fall erfüllt sind, ist keineswegs offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm sind vielmehr - wie den späteren Ausführungen zu entnehmen ist - zweifelsohne erfüllt.

Des Weiteren kann nicht von vornherein offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise als ausgeschlossen angesehen werden, dass das behördliche Ermessen, das § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG dem Beklagten bei der Entscheidung über ein Einschreiten zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes einräumt, im vorliegenden Fall auf Null reduziert ist, und der Beklagte daher gegen den Zaun vorgehen muss. Immerhin hat das Verwaltungsgericht eine derartige Ermessensreduzierung angenommen.

Schließlich ist auch keineswegs offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen, dass § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG den Klägern einen subjektiven Anspruch auf ein Einschreiten des Beklagten gegen den von der Beigeladenen errichteten Zaun gewährt. Ein dahingehender Anspruch setzt nach der sog. Schutznormtheorie (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 42 Rn. 83 m.w.N.) voraus, dass die Norm nicht nur dem öffentlichen Interesse an der Möglichkeit des Betretens der freien Landschaft, sondern zumindest auch dem Schutz des Betretensrechts Einzelner zu dienen bestimmt ist. Davon ist jedenfalls in Bezug auf das Betretensrecht derjenigen auszugehen, die sich aus der Vielzahl der Nutzungsberechtigten individualisierend herausheben (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 18.1.1983 - 5 S 2090/82 -, RdL 1983, 83; Klose/Orf, Forstrecht, Kommentar, 2. Aufl., § 14 Rn. 14). Dazu gehören zweifelsohne die Kläger. Diese haben nämlich zur Klagebegründung unwidersprochen vorgetragen, den Weg durch das Lüner Wäldchen, der vor der Errichtung des Zauns durch die Beigeladene teilweise über das jetzt abgezäunte Areal verlief, seit Jahren regelmäßig (Kläger zu 1.) bzw. im Sommer regelmäßig mindestens zweimal in der Woche (Kläger zu 2.) mit dem Fahrrad befahren zu haben, um in die Innenstadt bzw. zum Fuchsweg zu gelangen, und zugleich betont, den seit Jahrzehnten genutzten Fuß- und Radweg, dessen Nutzung einen guten Erholungswert habe, auch in Zukunft nutzen zu wollen. Der Kläger zu 1) hatte zudem schon in seinem Schreiben vom 11. Juni 2011 an die Hansestadt Lüneburg, mit dem er diese auf die Errichtung des Zauns hinwies, vorgetragen, den Weg seit Jahrzehnten zu Fuß oder per Fahrrad als Abkürzung in die Innenstadt genutzt zu haben. Der Kläger zu 2) hatte zur Begründung seines Antrags auf Anordnung der Beseitigung des Zauns vom 16. Juni 2012 ebenfalls angegeben, dass er den Waldweg im Sommer häufig, d. h. etwa zweimal in der Woche - auch zur Erholung - genutzt habe.

Die Kläger können neben der demnach bestehenden Klagebefugnis auch das für die Zulässigkeit der Klagen erforderliche Rechtsschutzinteresse vorweisen. Denn sie haben nachvollziehbar dargetan, auch in Zukunft ein konkretes Interesse am Befahren und Begehen des auf der abgezäunten Fläche früher vorhandenen Wegestücks zu haben.

Die Verpflichtungsklagen sind ebenfalls zulässig, soweit die Kläger im Berufungsverfahren beantragt haben, den Beklagten zu verpflichten, die Beseitigung des Gebüschstreifens einschließlich der beiden Feldsteinhaufen am nordöstlichen Ende des Weges auf dem Flurstück .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen. Zum einen sind die Klageänderungen, die in diesen Klageerweiterungen liegen, nach § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 91 Abs. 1 VwGO zulässig, da sie sich als sachdienlich erweisen. Zum anderen sind die erweiterten Klagen als Untätigkeitsklagen nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwGO zulässig, weil der Beklagte die Anträge der Kläger vom 17. Dezember 2013 auf Erlass von Beseitigungsanordnungen nicht sachlich beschieden hat.

Die demnach zulässigen Klagen sind indessen - entgegen der Annahme der Vorinstanz - mit den Hauptanträgen unbegründet. Denn die Kläger haben keinen Anspruch auf die Verpflichtung des Beklagten, die Beseitigung des Zauns an der Nordwest- und der Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg ganz oder teilweise anzuordnen.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Beklagte nicht verpflichtet, die Beseitigung des von der Beigeladenen errichteten Zauns anzuordnen. Zwar liegen die Voraussetzungen des § 31 Abs. 4 des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (NWaldLG) vom 21. März 2002 für den Erlass der von den Klägern verlangten Beseitigungsanordnungen vor. Eine Verpflichtung des Beklagten zum Einschreiten nach dieser Vorschrift besteht mangels dahingehender Ermessensreduzierung auf Null jedoch nicht.

Nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG, der als Ermächtigungsgrundlage für ein Tätigwerden des Beklagten als untere Waldbehörde allein in Betracht kommt, kann die Waldbehörde die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Anordnungen treffen, wenn Verbote, Zäune, Sperren und sonstige Hindernisse mit § 31 Abs. 1 NWaldLG nicht vereinbar sind. Ein solcher Fall liegt hier vor. Denn der von der Beigeladenen errichtete Zaun ist mit den Maßgaben des § 31 Abs. 1 NWaldLG nicht vereinbar.

Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG darf der Waldbesitzer oder sonstige Grundbesitzende die Ausübung der Betretensrechte nach den §§ 23 bis 28 NWaldLG nur dann durch Zäune verhindern oder wesentlich erschweren, wenn dies aus den dort im Einzelnen aufgeführten Gründen erforderlich ist. Danach ist die Errichtung des umstrittenen Zauns nicht zulässig. Denn dieser verhindert die Ausübung von Betretensrechten nach den §§ 23 bis 28 NWaldLG, ohne dass seine Errichtung aus den in § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 9 NWaldLG genannten Gründen erforderlich ist.

Im vorliegenden Fall ergibt sich aus § 23 NWaldLG das Recht, die abgezäunte Fläche zu betreten. Nach Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift darf jeder Mensch die freie Landschaft betreten und sich dort erholen. Dieses Recht findet nach § 23 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG seine Grenze in einer für den Grundbesitzenden unzumutbaren Nutzung, insbesondere durch öffentliche Veranstaltungen oder eine gewerbsmäßige Nutzung. Nicht betreten werden dürfen nach § 23 Abs. 2 NWaldLG ferner Waldkulturen, Walddickungen, Waldbaumschulen sowie Flächen, auf denen Holz eingeschlagen wird, Äcker in der Zeit vom Beginn ihrer Bestellung bis zum Ende der Ernte, Wiesen während der Aufwuchszeit und Weiden während der Aufwuchs- oder Weidezeit. Ausgehend davon besteht auf der abgezäunten Fläche ein Betretensrecht.

Zunächst ist festzustellen, dass die abgezäunte Fläche zur freien Landschaft gehört. Nach § 2 Abs. 1 NWaldLG besteht die freie Landschaft aus den Flächen des Waldes und der übrigen freien Landschaft, auch wenn diese Flächen innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegen; Bestandteile dieser Flächen sind auch die zugehörigen Wege und Gewässer. Das abgezäunte Areal gehört zu derartigen Flächen. Der Senat hat keinen Zweifel daran, dass es sich bei der abgezäunten Fläche um einen Teil eines Waldes handelt. Wald ist nach § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG jede mit Waldbäumen bestockte Grundfläche, die aufgrund ihrer Größe und Baumdichte einen Naturhaushalt mit eigenem Binnenklima aufweist. Diese Voraussetzungen liegen in Bezug auf das sog. Lüner Wäldchen zweifelsohne vor. Die hier in Rede stehende Fläche ist Teil dieses Waldes, der sich im Südwesten bis zum Lüner Weg erstreckt. Die in den Verwaltungsvorgängen vorhandenen Fotos und Luftbilder belegen, dass das Gelände hier ebenso wie in anderen Bereichen des Lüner Wäldchens mit Waldbäumen bestockt ist, die weitgehend einen Kronenschluss aufweisen. Den Fotos und Luftbildern ist ferner zu entnehmen, dass sich zwischen der eingezäunten Fläche und den nördlich bzw. nordöstlich angrenzenden Bereichen des Lüner Wäldchens keine trennenden Landschaftselemente befinden, die den Zusammenhang der bestockten Flächen unterbrechen; vielmehr gehen die bestockten Bereiche ineinander über. Daher handelt es sich bei der eingezäunten Fläche um einen Teil eines Waldes im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG. Dem steht nicht entgegen, dass das Forstamt Göhrde in seiner von der Hansestadt Lüneburg eingeholten Stellungnahme vom 8. September 2011 ausgeführt hat, dass der eingezäunte Bereich gegenwärtig nicht mehr eindeutig als Wald im Sinne des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung anzusehen sei. Denn der Ansatz des Forstamtes, die eingezäunte Fläche isoliert auf ihre Waldeigenschaft hin zu untersuchen, ist zweifelsohne verfehlt, da eine derartig kleine Fläche für sich genommen kaum die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG erfüllen kann. Daher ist eine Beurteilung der eingezäunten Fläche und des nordöstlich angrenzenden Areals geboten, die zu dem eindeutigen Ergebnis führt, dass die hier in Rede stehende Fläche Teil eines Waldes ist, der sich im Südwesten bis zum Lüner Weg erstreckt.

Aber selbst wenn das abgezäunte Areal kein Wald wäre, ergäbe sich kein anderes Ergebnis. Denn diese Fläche wäre auch dann als freie Landschaft anzusehen, da sie in diesem Fall zur übrigen freien Landschaft im Sinne des § 2 Abs. 1 NWaldLG gehören würde. Dem lässt sich nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass Gärten und Parkanlagen, die im räumlichen Zusammenhang zu baulichen Anlagen, die dem dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind, stehen, nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 NWaldLG nicht zur freien Landschaft gehören. Denn bei der abgezäunten Fläche handelt es sich nicht um ein derartiges Areal.

Gehört diese Fläche demnach zur freien Landschaft, besteht dort nach § 23 NWaldLG ein Betretensrecht für jedermann. Dieses Betretensrecht erstreckt sich nämlich auf jeden Bereich der freien Landschaft, sofern dieser nicht zu den in § 23 Abs. 2 NWaldLG aufgeführten Flächen, die ausnahmsweise nicht betreten werden dürfen, gehört (Möller, Umwelt- und Landnutzungsrecht, Kommentar, 5. Aufl. 2013, Bd. III, 46.1.2; Klose/Orf, Forstrecht, Kommentar, 2. Aufl. 1998, § 14 Rn. 21), was auf die abgezäunte Fläche indessen nicht zutrifft.

Auf das Betretensrecht nach § 23 NWaldLG können sich schließlich auch die Kläger berufen. Dass sie den Weg durch das Lüner Wäldchen und damit auch das Wegestück in dem jetzt abgezäunten Bereich in der Vergangenheit nicht ausschließlich zur Erholung genutzt haben und dies möglicherweise auch in Zukunft nicht beabsichtigen, ändert daran nichts. Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG besteht zwar ein Zusammenhang zwischen dem Betreten der freien Landschaft und der Erholung. Dieser ist aber schon dann gewahrt, wenn das Betreten der freien Landschaft seiner äußeren Form nach einem Aufenthalt zur Erholung entspricht. Mit der Formulierung in § 23 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG „und sich dort erholen“ wird ausweislich des schriftlichen Berichts des Berichterstatters des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zum Entwurf eines Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (LT-Drs. 14/3220 S. 17) nämlich „zum Ausdruck gebracht, dass die Betretensrechte nicht in erster Linie von den persönlichen Motiven des Waldbenutzers abhängen können“, zumal „die subjektive Seite einer Waldbenutzung tatsächlich oft nicht feststellbar sein dürfte“, sondern „vor allem von der äußeren Form einer Benutzung der freien Landschaft, die objektiv einem Erholungsbesuch entspricht.“ Bei einem Begehen des Weges durch das Lüner Wäldchen oder dem Befahren desselben mit einem Fahrrad handelt es sich aber zweifelsohne um ein Betreten der freien Landschaft, das seiner äußeren Form nach einem Aufenthalt zur Erholung entspricht. Abgesehen davon liegt es auf der Hand, dass ein Gang oder eine Fahrradfahrt durch das Lüner Wäldchen objektiv auch der Erholung dient. Daher steht dem Betretensrecht der Kläger nicht entgegen, dass sie mit der Nutzung des Weges durch das Lüner Wäldchen auch die von ihnen zurückzulegende Strecke abkürzen wollen.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts besteht hingegen kein Betretensrecht nach § 25 Abs. 1 NWaldLG.

Nach § 23 Abs. 3 NWaldLG gilt das Fahren in den Fällen des § 25 Abs. 1 NWaldLG als Betreten im Sinne des Gesetzes. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG wiederum ist das Fahren mit Fahrrädern ohne Motorkraft und mit Krankenrollstühlen mit Motorkraft auf tatsächlich öffentlichen Wegen gestattet. Tatsächlich öffentliche Wege sind nach § 25 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG private Straßen und Wege, die mit Zustimmung oder Duldung der Grundeigentümerin, des Grundeigentümers oder der sonstigen berechtigten Personen tatsächlich für den öffentlichen Verkehr genutzt werden; dazu gehören u. a. Wander- und Radwege.

Bei dem Weg, der vor der Einzäunung über die abgezäunte Fläche verlief, hat es sich früher um einen solchen tatsächlich öffentlichen Weg im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG gehandelt. Dieser Weg war nämlich ein privater Weg, der mit Zustimmung oder Duldung der Beigeladenen und der vorherigen Grundeigentümer tatsächlich für den öffentlichen Fuß- und Radverkehr genutzt worden ist. Dieser Weg hat aber im Vorfeld der Einzäunung des Geländes seine Eigenschaft als tatsächlich öffentlicher Weg verloren. Denn die Beigeladene hat als Grundstückseigentümerin durch die Vergabe des Auftrags zur Errichtung des Zauns und - für die Öffentlichkeit sichtbar - durch die die Einzäunung vorbereitenden Maßnahmen vor Ort deutlich zu erkennen gegeben, dass sie mit der öffentlichen Nutzung des Weges nicht mehr einverstanden ist und diese auch nicht mehr dulden will.

Der Beigeladenen war es auch unbenommen, die Zustimmung bzw. Duldung zur Nutzung des Weges in Ausübung ihrer Eigentümerbefugnisse zu “widerrufen“. Das Niedersächsische Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung enthält nämlich keine Bestimmung, die die Eigentümerbefugnisse insoweit einschränkt. Das Gesetz bietet insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, dass das Einverständnis bzw. die Duldung durch den Grundstückseigentümer - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - „im Hinblick auf die einschränkend anknüpfenden Regelungen des Betretungsrechts hinsichtlich der Fortsetzung zu einer Pflicht wird“. In der Literatur wird zwar die Auffassung vertreten, dass in den Fällen, in denen der Grundeigentümer den Weg durch Zustimmung oder Duldung zum tatsächlich öffentlichen Weg hat werden lassen, eine Duldungspflicht aufgrund des öffentlich-rechtlichen Betretungsrechts das Verfügungsrecht des Grundstückseigentümers in der Weise überlagert, dass er den Weg hinsichtlich der zugelassenen Benutzungsart grundsätzlich nur aus den Gründen des § 31 NWaldLG sperren lassen kann (so Möller, Umwelt- und Landnutzungsrecht, Kommentar, 5. Aufl. 2013, Bd. III, Rn. 46.5.4). Für diese Rechtsauffassung findet sich im Gesetz jedoch keine Stütze.

Nach § 25 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG sind tatsächlich öffentliche Wege private Straßen und Wege, die mit Zustimmung oder Duldung der Grundeigentümerin, des Grundeigentümers oder der sonstigen berechtigten Person tatsächlich für den öffentlichen Verkehr genutzt werden. Demnach hängt die Eigenschaft eines Weges als tatsächlich öffentlicher Weg von der Zustimmung oder Duldung des Berechtigten zur tatsächlichen Nutzung für den öffentlichen Verkehr ab. Liegt diese Zustimmung oder Duldung nicht mehr vor, entfällt automatisch auch die Eigenschaft eines Weges als tatsächlich öffentlicher Weg. Dass vorher ein Befahrensrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG bestanden hat, ändert daran nichts. Denn dieses Befahrensrecht setzt einen tatsächlich öffentlichen Weg voraus, der seinerseits nur besteht, solange der Grundstückseigentümer mit der Nutzung des Weges für den öffentlichen Verkehr einverstanden ist oder diese duldet. Folglich entfällt das Befahrensrecht, wenn der Weg seinen Status als tatsächlich öffentlicher Weg infolge des Widerrufs der Zustimmung oder Duldung des Grundstückseigentümers verliert. Mithin kann keine Rede davon sein, dass das Befahrensrecht die Verfügungsmacht des Grundstückseigentümers überlagert und ihn daran hindert, die Zustimmung bzw. Duldung zu “widerrufen“.

Etwas anderes lässt sich auch nicht aus § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG herleiten. Danach dürfen Waldbesitzende und sonstige Grundbesitzende die Ausübung der Betretensrechte nach den § 23 bis 28 NWaldLG verbieten bzw. durch Zäune, Sperren oder sonstige Hindernisse verhindern oder wesentlich erschweren, wenn dies aus den dort im Einzelnen aufgeführten Gründen erforderlich ist. Diese Bestimmung bietet keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass der “Widerruf“ der Zustimmung bzw. Duldung des Grundstückseigentümers zur Nutzung eines Weges als tatsächlich öffentlicher Weg nur unter den dort genannten Voraussetzungen zulässig sein soll. Denn § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG regelt weder das Entstehen noch die Beendigung von Betretensrechten, um die es hier geht, sondern lediglich die Voraussetzungen, unter denen die Ausübung der Betretensrechte verboten, verhindert oder wesentlich erschwert werden darf. Das Gesetz unterscheidet also zwischen dem Bestehen von Betretensrechten, das in den §§ 23 ff. NWaldLG geregelt ist, und dem Verbieten, Verhindern und Erschweren der Ausübung der Betretensrechte, das nur unter den Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG zulässig sind. Außerdem setzt das Verbieten, Verhindern oder Erschweren der Ausübung der Betretensrechte nach § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG voraus, dass derartige Betretensrechte überhaupt bestehen, was im Falle des Befahrensrechts nach § 25 Abs. 1 NWaldLG die Existenz eines tatsächlich öffentlichen Wegs und damit die Zustimmung bzw. Duldung des Grundstückeigentümers mit der tatsächlichen Nutzung zum öffentlichen Verkehr voraussetzt. Daher kann aus § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG nicht hergeleitet werden, dass der “Widerruf“ der Zustimmung bzw. Duldung des Grundstückseigentümers zur Nutzung eines Wegs als tatsächlich öffentlicher Weg und damit die Beendigung des Befahrensrechts nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG nur unter den dort genannten Voraussetzungen zulässig sein soll.

Schließlich lässt sich auch nicht mit Erfolg einwenden, dass für § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG in Bezug auf das Befahrensrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG kein Anwendungsbereich verbliebe, wenn der “Widerruf“ der Zustimmung oder Duldung zur öffentlichen Nutzung des privaten Weges nicht von den in § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 9 NWaldLG genannten Voraussetzungen abhängig wäre. Denn § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG erfasst auch Fälle, in denen ein Grundstückseigentümer die Ausübung von Befahrensrechten durch die dort aufgeführten Maßnahmen nur zeitweilig verhindern will, ohne den Bestand eines tatsächlich öffentlichen Weges durch den “Widerruf“ seiner Zustimmung oder Duldung in Frage zu stellen. Abgesehen davon ist eine isolierte Betrachtung des Anwendungsbereichs des § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG in Bezug auf das Befahrensrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG ohnehin nicht angebracht, weil Hindernisse wie Zäune und Sperren regelmäßig auch die Ausübung des Betretensrechts nach § 23 NWaldLG verhindern oder wesentlich erschweren und schon deshalb an den Maßgaben des § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG zu messen sind.

Nach alledem geht der Senat davon aus, dass der “Widerruf“ der Zustimmung bzw. Duldung zur tatsächlichen Nutzung eines Weges zum öffentlichen Verkehr nicht nur unter den Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG, sondern auch aus anderen Gründen möglich ist, sofern dem keine auferlegten Benutzungsrechte entgegenstehen (Klose/Orf, § 14 Rn. 38), was hier jedoch nicht der Fall ist. Folglich ist ein Befahrensrecht nach § 25 Abs. 1 NWaldLG mit dem “Widerruf“ der Zustimmung bzw. Duldung zur Nutzung des Wegs durch die Beigeladene entfallen. Daher wird die Ausübung eines Betretensrechts in der Gestalt eines Befahrensrechts nach § 25 NWaldLG durch den Zaun nicht verhindert.

Letztlich kann aber dahinstehen, ob der von der Beigeladenen errichtete Zaun die Ausübung eines Betretensrechts in der Gestalt eines Befahrensrechts nach § 25 NWaldLG verhindert. Denn die Einzäunung hat jedenfalls zur Folge, dass die Ausübung des Betretensrechts nach § 23 NWaldLG verhindert wird. Dies wiederum bewirkt, dass der Zaun mit § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG nicht vereinbar ist. Denn es nicht ersichtlich, dass dessen Errichtung aus den in § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 9 NWaldLG genannten Gründen erforderlich ist.

Demnach ist die Waldbehörde nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG befugt, die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Anordnungen zu treffen und damit auch die Beseitigung des rechtswidrigen Zauns anzuordnen.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Beklagte indessen nicht verpflichtet, von dieser Befugnis Gebrauch zu machen.

Die Entscheidung der Waldbehörde über ein Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG steht in deren pflichtgemäßen Ermessen, da die Waldbehörde nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift die erforderlichen Anordnungen nicht treffen muss, sondern treffen kann. Bei diesem behördlichen Ermessen handelt es sich auch keineswegs um ein sogenanntes intendiertes Ermessen, d. h. ein Ermessen, das im Regelfall dahingehend auszuüben ist, dass die Behörde die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Anordnungen trifft, weil der Gesetzgeber davon abgesehen hat, vorzuschreiben, dass ein Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG erfolgen soll. Ferner kann entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine Rede davon sein, dass das Ermessen „im Allgemeinen nahezu auf Null“ reduziert sei, weil - so das Verwaltungsgericht - die individualrechtliche Formulierung insbesondere des § 23 Abs. 1 NWaldLG eine stärkere Ermessensbindung der Behörde verlange. Denn der Umstand allein, dass § 23 Abs. 1 NWaldLG jedermann ein Recht zum Betreten der freien Landschaft einräumt, rechtfertigt eine Reduzierung des behördlichen Ermessens „im Allgemeinen nahezu auf Null“ nicht. Anderenfalls würde sich die Rechtslage kaum von der unterscheiden, die im Falle der Normierung eines intendierten Ermessens bestünde. Ein intendiertes Ermessen sieht § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG aber gerade nicht vor.

Schließlich liegt hier auch keine Ermessensreduzierung auf Null in der Weise vor, dass jede andere Entscheidung als die, die Beseitigung des Zauns anzuordnen, ermessensfehlerhaft wäre.

Entgegen der Auffassung der Vorinstanz lässt sich eine derartige Ermessensreduzierung nicht damit begründen, dass der Zaun ganz offensichtlich baurechtswidrig sei und die Bauaufsichtsbehörde des Beklagten bei derartigen Konstellationen in der Vergangenheit regelmäßig eingeschritten sei. Dabei kann offen bleiben, ob der Zaun tatsächlich baurechtswidrig ist, da eine Baurechtswidrigkeit des Zauns keine Reduzierung des der Waldbehörde nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG eingeräumten Ermessens auf Null bewirken würde. Ob die Bauaufsichtsbehörde des Beklagten bei derartigen Konstellationen in der Vergangenheit regelmäßig eingeschritten ist, ist im vorliegenden Zusammenhang ebenfalls nicht von Belang.

Eine Reduzierung des der Waldbehörde zustehenden Ermessens auf Null lässt sich auch nicht aus dem vom Verwaltungsgericht angesprochenen Umstand, dass die Einzäunung des Waldbestandes in unmittelbarer Nähe des Klosters Lüne derart öffentlichkeitswirksam erfolgt sei, dass eine Untätigkeit der zum Schutz des Waldes verpflichtete Behörde sicherlich andere Grundeigentümer zur Nachahmung motivieren würde, herleiten. Denn die Möglichkeit allein, dass andere Grundeigentümer in vergleichbarer Lage rechtswidrigerweise Zäune errichten, bewirkt noch keine Ermessensreduzierung auf Null. Etwas anderes könnte zwar dann gelten, wenn derartige Maßnahmen in nicht unerheblicher Zahl in der näheren Umgebung demnächst konkret zu erwarten wären. Dafür sind hinreichende Anhaltspunkte aber weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.

Eine Reduzierung des dem Beklagten bei der Entscheidung über ein Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldlG zustehenden Ermessens auf Null ergibt sich auch nicht daraus, dass die Eigentümerin des Grundstücks, über den der Weg seit der Sperrung durch den Zaun am südwestlichen Ende verläuft, ihre Zustimmung oder Duldung zur Nutzung für den öffentlichen Verkehr “widerrufen“ kann. Denn es bestehen überhaupt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Grundstückseigentümerin, eine Stiftung, die von der Hansestand Lüneburg verwaltet wird, in absehbarer Zukunft eine derartige Maßnahme erwägt oder gar beabsichtigt. Allein die nicht auszuschließende Möglichkeit, die Zustimmung zur öffentlichen Nutzung des Weges oder deren Duldung zu “widerrufen“, ist ersichtlich nicht geeignet, das Ermessen des Beklagten auf Null zu reduzieren.

Schließlich lässt sich eine Ermessensreduzierung auf Null entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht damit begründen, dass den Klägern anderweitiger Schutz ihrer Rechte nicht möglich sei, nachdem auch die Hansestadt Lüneburg als Bauaufsichtsbehörde ein Einschreiten gegen die Beigeladene abgelehnt habe. Ob eine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt, beurteilt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nämlich nicht danach, ob den Klägern anderweitiger Schutz ihrer Rechte nicht möglich ist, sondern allein danach, ob ein Verzicht des Beklagten auf ein waldrechtliches Einschreiten gravierende und nicht mehr hinnehmbare Nachteile für die Betretungsberechtigten zur Folge hat. Davon kann hier indessen keine Rede sein. Denn zum einen handelt es sich bei der abgezäunten ca. 570 qm großen Fläche in Relation zur Gesamtfläche des Lüner Wäldchens um eine relativ kleine Fläche, die dem Betretensrecht entzogen ist; für die Erholungsuchenden stehen demnach im Lüner Holz noch genügend Flächen zur Verfügung. Zum anderen ist es Fußgängern und Radfahrern und damit auch den Klägern weiterhin möglich sei, von der Erbstorfer Landstrasse aus durch das Lüner Wäldchen zum Lüner Weg zu gelangen, da der Waldweg größtenteils wie bisher nutzbar ist und nur an seinem südwestlichen Ende ein kleiner Umweg genommen werden muss, der für die Benutzer zumutbar ist.

Dass u. a. in dem Bereich, in dem der Ersatzweg von dem bisherigen Weg abknickt, Granitsteine der Einfassung des ehemaligen Mühlengrabens aus dem Boden hervorstehen, ändert daran nichts. Zwar besteht insoweit - vor allem in der Dämmerung - ein gewisses Gefahrenpotential. Dieses ist aber keineswegs so erheblich, dass es eine Ermessensreduzierung auf Null begründen könnte. Angesichts dessen besteht auch keine Notwendigkeit, den von den Klägern in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisanträgen nachzugehen. Der Durchführung der beantragten Ortsbesichtigung bedarf es abgesehen davon auch schon deshalb nicht, weil die vom Beklagten mit Kurzmitteilung vom 22. Juni 2015 vorgelegten und in der mündlichen Verhandlung eingesehenen Fotos die Lage der Granitsteine hinreichend dokumentieren und damit eine ausreichende Grundlage für die Beurteilung des Gefahrenpotentials bieten.

Nach alledem erweisen sich die Klagen mit den Hauptanträgen, den Beklagten zur Anordnung der Beseitigung des Zauns zu verpflichten, als unbegründet.

Soweit die Kläger als minus eine Verpflichtung des Beklagten zur Beseitigung der beiden fünf Meter breiten Zaunteilstücke, die den Weg über die Flurstücke .../3 und .../14 versperren, begehren, sind die Klagen ebenfalls nicht begründet. Denn der Beklagte ist auch insoweit mangels Ermessensreduzierung auf Null zum behördlichen Einschreiten nicht verpflichtet.

Unbegründet sind die Klagen auch hinsichtlich der von den Klägern begehrten Verpflichtung, die Beseitigung des Gebüschstreifens (einschließlich der Steinhaufen) an dem nordöstlichen Ende des Weges auf dem Flurstück .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen. Denn insoweit liegen schon die Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG nicht vor, weil der Gebüschstreifen und die Steinhaufen die Ausübung der Betretensrechte nach § 23 Abs. 1 NWaldLG weder verhindern noch wesentlich erschweren. Es liegt auf der Hand, dass das jenseits des Gebüschstreifens liegende Areal ohne erhebliche Schwierigkeiten betreten werden kann, wenn der Zaun beseitigt ist. Ein Befahrensrecht nach § 25 NWaldLG, dessen Ausübung durch den Gebüschstreifen und die Steinhaufen verhindert oder wesentlich erschwert werden könnte, besteht - wie bereits oben ausgeführt - nicht.

Die Klagen sind hingegen begründet, soweit die Kläger hilfsweise beantragt haben, die angefochtenen Bescheide aufzuheben und den Beklagten zur erneuten Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten. Denn die angefochtenen Bescheide sind ermessensfehlerhaft und verletzen die Kläger daher in ihren Rechten.

Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung, gegen die Errichtung des Zauns nicht einzuschreiten, ausweislich der angefochtenen Bescheide mit drei Erwägungen begründet. Zum einen handele es sich bei der abgezäunten maximal 600 bis 800 qm großen Fläche bezogen auf die Gesamtgröße des Lüner Wäldchens um eine relativ kleine Fläche, die dem Betretensrecht entzogen sei. Zum anderen sei es Fußgängern und Radfahrern weiterhin möglich, den Lüner Weg durch den Wald zu erreichen, da der Waldweg größtenteils weiterhin zu benutzen sei und nur an dem südwestlichen Ende ein kleiner Umweg genommen werden müsse, der zumutbar sei. Schließlich werde in Anlehnung an das Baurecht, demzufolge Einfriedungen nicht mit nicht mehr als 2 m Höhe als Nebenanlagen von höchstens 50 m entfernten Gebäuden genehmigungsfrei seien, auf ein Einschreiten gegen derartige Einzäunungen verzichtet; im vorliegenden Fall stehe der Zaun zumindest teilweise in einem solchen Bereich.

Während die Einbeziehung der beiden erstgenannten Gesichtspunkte in die Ermessenserwägungen nicht zu beanstanden ist, weil diese sachgerechte Kriterien für die nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG zu treffende Ermessensentscheidung über eine waldrechtliches Einschreiten gegen den von der Beigeladenen errichteten Zaun darstellen, erweist sich die Berücksichtigung des dritten Gesichtspunkts als fehlerhaft. Ob der von der Beigeladenen errichtete Zaun teilweise baugenehmigungsfrei ist, ist für die allein nach waldrechtlichen Gesichtspunkten zu treffende Ermessensentscheidung über ein Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldNG nämlich nicht von Belang. Auch bei dem Umstand, dass ein Zaun in einem Abstand von weniger als 50 m von einem Gebäude, dem er als Nebenanlage dienen soll, entfernt steht, handelt es sich um kein für die Ausübung des Entschließungsermessens nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG relevantes Kriterium. Abgesehen davon steht der Zaun hier mehr als 50 m vom Wohnhaus der Beigeladenen entfernt. Daher stellt die Berücksichtigung der vorstehenden Umstände bei der Entscheidung über ein Einschreiten gegen den von der Beigeladenen errichteten Zaun einen Ermessensfehlgebrauch dar.

Des Weiteren ist die von dem Beklagten getroffene Ermessensentscheidung auch deshalb zu beanstanden, weil der Beklagte bei der Ausübung seines Entschließungsermessens den vom Verwaltungsgericht angesprochenen Umstand, dass die Einzäunung derart öffentlichkeitswirksam erfolgt ist, dass eine Untätigkeit der Waldbehörde andere Grundeigentümer sicherlich zur Nachahmung motivieren würde, völlig außer Acht gelassen hat. Es liegt auf der Hand, dass die Waldbehörde bei der nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG zu treffenden Entscheidung darüber, ob sie die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Maßnahmen ergreift, wenn ein Zaun mit den Maßgaben des § 31 Abs. 1 NWaldLG nicht vereinbar ist, prüfen muss, ob die Gefahr besteht, dass andere Grundstückseigentümer durch eine Duldung des materiell rechtswidrigen Zauns motiviert sein könnten, in vergleichbaren Lagen unzulässige Zäune zu errichten. Denn für die Ausübung des Entschließungsermessens ist es durchaus relevant, ob die Folgen eines Verzichts auf ein Einschreiten auf diesen konkreten Einzelfall beschränkt sind oder ob bei einem Verzicht auf das Einschreiten die Entstehung weiterer rechtswidriger Zustände in vergleichbaren Fällen befürchtet werden muss. Besteht eine solche Gefahr, sprechen nämlich auch generalpräventive Gesichtspunkte für ein Einschreiten im vorliegenden Fall. Dass diese Voraussetzungen hier vorliegen, ist nicht auszuschließen. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung selbst darauf hingewiesen, dass in anderen Bereichen seines Zuständigkeitsgebiets Zäune unter Verstoß gegen die Maßgaben des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung errichtet worden sind. Daher hätte er bei der von ihm getroffenen Ermessensentscheidung die Gefahr der Nachahmung im Falle eines behördlichen Untätigbleibens gewichten und in seine Erwägungen einbeziehen müssen. Die Begründung der angefochtenen Bescheide gibt gleichwohl keine Anhaltspunkte, dass dieser Aspekt bei der Ausübung des Entschließungsermessens Berücksichtigung gefunden hat. Folglich weist die von dem Beklagten getroffene Ermessensentscheidung insoweit ein Defizit auf, das ebenfalls die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide zur Folge hat.

Sind die angefochtenen Bescheide aber rechtswidrig, ist der Beklagte verpflichtet, die Anträge der Kläger auf ein Einschreiten gegen den Zaun unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu bescheiden. Zur Klarstellung weist der Senat darauf hin, dass der Beklagte bei der von ihm zu treffenden neuen Ermessensentscheidung über ein Einschreiten gegen den von der Beigeladenen rechtswidrigerweise errichteten Zaun auch dem Umstand wird Rechnung tragen müssen, dass in der örtlichen Presse über das gerichtliche Verfahren und den zugrunde liegenden Sachverhalt eingehend berichtet worden ist und damit die Gefahr, dass andere Grundstückseigentümer im Falle einer Duldung des rechtswidrig errichteten Zauns der Beigeladenen zur Aufstellung unzulässiger Zäune in vergleichbaren Lagen motiviert werden könnten, möglicherweise erheblich gestiegen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 162 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.