Entscheidungsgründe

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids entsprechend der gestellten Voranfrage nicht beanspruchen kann (dazu unter 1.). Auch der Hilfsantrag des Klägers hat in der Sache keinen Erfolg (dazu unter 2.).

1. Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls im Ergebnis zu Recht einen Anspruch des Klägers auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids entsprechend der gestellten Voranfrage verneint. Der Bescheid des Beklagten vom 10. Februar 2014 und der Widerspruchsbescheid vom 12. März 2014 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Gemäß § 9 Abs. 1 BImSchG soll auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht. Ein Anspruch auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids besteht, wenn im Hinblick auf die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen, die mit dem Vorbescheid abschließend beurteilt werden sollen, bzw. den Standort der Anlage die Voraussetzungen des § 6 BImSchG vorliegen (Jarass, BImSchG, 10. Aufl., § 9 Rdn. 7). Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG dürfen andere - also nicht dem Bundes-Immissionsschutzgesetz zu entnehmende - öffentlich-rechtliche Vorschriften der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. Das ist hier - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - der Fall.

Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der - wie hier - Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung enthält, ist nach § 30 Abs. 1 BauGB ein Vorhaben zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Zutreffend ist, dass die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 9 BauNVO in der Fassung des Jahres 1968 zu beurteilen ist (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 27.2.1992 - 4 C 43.87 -, BVerwGE 90, 57, juris Rdn. 34; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB Band II, § 30 Rdn. 13; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Band 2, § 30 Rdn. 7). Nach § 9 Abs. 1 BauNVO 1968 dienen Industriegebiete ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Zulässig sind nach § 9 Abs. 2 BauNVO 1968 Gewerbebetriebe aller Art mit Ausnahme von Einkaufszentren und Verbrauchermärkten im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe sowie Tankstellen.

Bei einer Windenergieanlage handelt es sich um einen Gewerbebetrieb im planungsrechtlichen Sinn. Der Begriff ist über seinen Wortlaut hinaus als Anlage für gewerbliche Zwecke zu lesen (Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl., § 8 Rdn. 16 f., 17). Er umfasst etwa Mobilfunk-Basisstationen, Solarparks (zu diesen Beispielen Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl., § 8 Rdn. 24a; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB Band VI, § 8 BauNVO Rdn. 23, § 9 BauNVO Rdn. 19 jew. m.w.N.) und Windenergieanlagen (Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl., Rdn. 400).

Ohne dass es hierauf im Ergebnis ankommt, erscheint dem Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts zweifelhaft, die Windenergieanlage sei in einem Industriegebiet i.S.d. BauNVO 1968 nicht zulässig, weil nach dem zu Grunde zu legenden damaligen Normverständnis eine ernsthafte kommerzielle Nutzung der Windkraft nicht als mögliche Realisierungsform in Betracht gekommen und auch nicht bewusst einer bestimmten Gebietskategorie zugeordnet worden sei. § 30 Abs. 1 BauGB setzt - wie dargelegt - voraus, dass ein Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht widerspricht. Das Vorhaben darf nicht in einem bodenrechtlich relevanten Widerspruch zum Bebauungsplan stehen. Es muss den Festsetzungen nicht entsprechen; unschädlich ist es, wenn sich keine positive Festsetzung zugunsten des Vorhabens findet (Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Band 2, § 30 Rdn. 7 m.w.N.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Band II, § 30 Rdn. 21 f.). Das Gesetz nimmt es somit hin, dass auch solche Anlagen errichtet werden können, an die der Plangeber bei der Aufstellung des Plans möglicherweise nicht gedacht hat (Rieger, in: Schrödter, BauGB, 8. Aufl., § 30 Rdn. 15). Nach dem Normverständnis 1968 waren Windenergieanlagen nicht bestimmten Baugebieten zugeordnet worden.

Auch die Gebietsverträglichkeit einer Windenergieanlage in einem Industriegebiet ist nach Auffassung des Senats nicht schlechthin ausgeschlossen. Der weite Nutzungsbegriff des Gewerbebetriebs bedarf im Hinblick auf die allgemeine Zweckbestimmung und die besondere Funktion der einzelnen Baugebiete der BauNVO einer einschränkenden Auslegung unter dem Aspekt der Gebietsverträglichkeit. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Gebietsverträglichkeit eine ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung, die in allen Baugebietstypen anzuwenden ist. Im Sinne einer Feinjustierung greift sie korrigierend in die Zulässigkeitskataloge der Baugebietsvorschriften ein, wenn eine bestimmte Nutzungsart mit der allgemeinen Zweckbestimmung des Gebiets nicht verträglich ist, obwohl sie unter einen der ausdrücklich aufgeführten Nutzungsbegriffe fällt. Als Ausprägung der Typisierung ist die Gebietsverträglichkeit der Einzelfallprüfung nach § 15 Abs. 1 BauNVO vorgelagert (Stock, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl., § 8 Rdn. 19 m.w.N.). Für eine Gebietsunverträglichkeit von Windenergieanlagen in einem Industriegebiet spricht aus Sicht des Senats nicht schon der Umstand, dass bauleitplanerisch die Möglichkeit besteht, Sondergebiete für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen festzusetzen. Daraus kann nicht ohne Weiteres der Schluss gezogen werden, dass (zumal einzelne) Windenergieanlagen innerhalb von Bebauungsplangebieten ausschließlich in einem dafür ausgewiesenen Sondergebiet zulässig sind (vgl. dazu Kupke, in: Maslaton (Hg.), Windenergieanlagen, 2015, Kap. 1 Rdn. 18 ff., 26; Kment, GewArch Beilage WiVerw 2014, 49, 50 unter Hinweis auf die Kommentierung von Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Band VI, § 4 BauNVO Rdn. 122; VG Minden, Beschl. v. 26.3.2009 - 11 L 120/09 - sowie dazu Hinsch, Erneuerbare Energien 2009, 80 jew. ohne weitere Begründung; Hentschel, Umweltschutz bei Errichtung und Betrieb von Windkraftanlagen, S. 335; vgl. auch OVG Sachsen, Beschl. v. 4.9.2012 - 1 B 254/12 -, ZNER 2012, 655, juris Rdn. 8 für eine Fotovoltaikanlage; a.A. wohl Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl., Rdn. 400 unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 29.4.1992 - 4 C 43.89 -, BVerwGE 90, 140, juris). Gegen diesen Schluss sprechen systematische Erwägungen. In § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO ist geregelt, welche Gebiete als sonstige Sondergebiete insbesondere in Betracht kommen, darunter u.a. Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe und Gebiete für Anlagen, die der Nutzung erneuerbarer Energien dienen. Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO sind Einkaufszentren sowie näher spezifizierte großflächige Einzelhandelsbetriebe und großflächige Handelsbetriebe außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Hätte der Normgeber auch in Bezug auf Windenergieanlagen innerhalb von festgesetzten Baugebieten eine ausschließliche Zulässigkeit in Sondergebieten beabsichtigt, hätte es nahegelegen, diese jedenfalls seit der intensivierten Nutzung der Windkraft ebenfalls ausdrücklich zu normieren. Der Umstand, dass eine entsprechende Regelung für Windenergieanlagen nach wie vor fehlt, spricht für ihre Zulässigkeit in anderen Bebauungsplangebieten als in einem der Windkraftnutzung vorbehaltenen Sondergebiet. Als anderes Bebauungsplangebiet, in dem Windkraftnutzung zulässig sein kann, kommt ein Industriegebiet in Betracht (Kupke, in: Maslaton (Hg.), Windenergieanlagen, 2015, Kap. 1 Rdn. 26). Dass für eine grundsätzliche Gebietsunverträglichkeit von Windenergieanlagen (jedenfalls bei solchen der hier vorgesehenen Größenordnung) in Industriegebieten - wie der Beklagte vorträgt - von ihnen ausgelöste Gefährdungen und Störungen sprechen, ist weder näher substantiiert dargelegt worden noch dem Senat sonst ersichtlich. Jedenfalls bei passendem Gebietszuschnitt und geeignetem Standort gehen zumal von einer einzelnen Anlage nicht automatisch Wirkungen aus, die in dieser Hinsicht schlechterdings nicht beherrschbar wären.

Der Senat teilt indessen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts zu einer Unzulässigkeit des Vorhabens nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO. Widerspricht ein Vorhaben den Festsetzungen eines Bebauungsplans an sich nicht, kann es dennoch im Einzelfall unzulässig sein, wenn es dem in § 15 Abs. 1 BauNVO zum Ausdruck kommenden Gebot der Rücksichtnahme entgegensteht. Nach Satz 1 der genannten Vorschrift sind die in den §§ 2 bis 14 BauNVO aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Sie sind auch unzulässig, wenn von ihnen Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind, oder wenn sie solchen Belästigungen oder Störungen ausgesetzt werden (§ 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO). Hier geht es um eine einzelfallbezogene „Feinsteuerung“ durch eine am konkreten Gebiet orientierte Beurteilung der Vorhabenzulässigkeit (Tophoven, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2. Aufl., § 30 Rdn. 24 m.w.N.; vgl. auch Pützenbacher, in: Bönker/Bischopink, BauNVO, § 9 Rdn. 26; Ziegler, in: Brügelmann, BauNVO, Band 6, § 9 Rdn. 9). Dabei ergibt sich die Eigenart des in einem konkreten Bebauungsplan festgesetzten einzelnen Baugebiets im Sinne des § 15 Abs. 1 BauNVO nicht allein aus den typisierenden Regelungen der Baunutzungsverordnung. Sie lässt sich vielmehr abschließend erst bestimmen, wenn zusätzlich auch die jeweilige örtliche Situation, in die ein Gebiet „hineingeplant“ worden ist, und der jeweilige Planungswille der Gemeinde, soweit dieser in den zeichnerischen und textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans unter Berücksichtigung der hierfür gegebenen Begründung zum Ausdruck gekommen ist, berücksichtigt werden (etwa BVerwG, Urt. v. 4.5.1988 - 4 C 34.86 -, BVerwGE 79, 309, juris Rdn. 21; Beschl. v. 16.12.2008 - 4 B 68.08 -, ZfBR 2009, 376, juris Rdn. 4). Die Gemeinde kann etwa durch differenzierte Zweckbestimmung - etwa die Gliederung eines Gebiets nach bestimmten besonderen Bedürfnissen und Eigenschaften für entsprechende Gewerbegebiete, wie Gleisanlagen oder eine bestimmte Infrastruktur - eine planerische Eigenart vorgeben (Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Aufl., § 15 Rdn. 9.2, 9.3). Mit diesem planungsrechtlichen Korrektur- und Steuerungsinstrument können u.a. die von der Gemeinde mit der Baugebietsfestsetzung verfolgten Planungsziele im Einzelfall abgesichert werden (Roeser, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl., § 15 Rdn. 5, 14; Ziegler, in: Brügelmann, BauNVO, Band 6, § 15 Rdn. 29; Pützenbacher, in: Bönker/Bischopink, BauNVO, § 15 Rdn. 51, 53). Das Verwaltungsgericht ist von diesen Maßgaben ausgegangen. Es hat in der Sache zutreffend angenommen, dass im vorliegenden Einzelfall die Windenergieanlage unzulässig ist, weil sie nach der Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widerspricht. Es hat hierzu im Einzelnen ausgeführt:

„Hier steht die Errichtung einer Windenergieanlage nicht mit dem Planungswillen der Beigeladenen im Einklang. Die Begründung zum Bebauungsplan enthält unter Nr. 1.2 den Passus: ‚Es ist das Ziel der Stadt, für zur Sicherung vorhandener Arbeitsplätze und zur Schaffung neuer Arbeitsplätze geeignete Flächen zur Verfügung zu stellen. Geeignete Industrieflächen mit der Möglichkeit, Wasserstraße, Schiene und Straße so günstig zu erreichen, stehen an anderer Stellen nicht mehr in ausreichendem Umfang zur Verfügung.‘ Nach Nr. 1.3 der Begründung entspricht die Festsetzung eines Industriegebiets den landesplanerischen Zielvorstellungen zur Entwicklung von Arbeitsplätzen im Schwerpunktraum Emden/Unterems. Dieses Planungsziel hat sich auch in den detaillierten Festsetzungen des Bebauungsplans niedergeschlagen. Das Baugebiet ist in seiner Ausgestaltung offensichtlich an den Bedürfnissen des insbesondere produzierenden Gewerbes orientiert. Es ist direkt an der Ems gelegen, was eine Be- und Ablieferung mit und von Waren über den Wasserweg ermöglicht. Eine 10 m breite Trasse, die das Industriegebiet mittig in ost-westlicher Richtung quert, ist für einen Materiallift vorgesehen, der zu einem Emsanleger führt (vgl. insofern die Begründung unter Punkt 2.2). Des Weiteren sehen die zeichnerischen Festsetzungen die Schaffung einer Gleisanlage vor, deren Bereich nach § 6 der textlichen Festsetzungen für gleisanschlussbedürftige Betriebe vorbehalten ist. In dieses Grundkonzept fügt sich eine Windenergieanlage nicht ein. Ihre Errichtung schafft unmittelbar im Industriegebiet keine weiteren Arbeitsplätze, im Gegenteil nimmt sie etwaig ansiedlungswilligen Unternehmen wegen der einzuhaltenden Abstände weiträumig die Niederlassungsmöglichkeit.

Der Umstand, dass sich im benachbarten Gebiet des Bebauungsplans Nr. 71 C bereits zwei Windenergieanlagen befinden, führt zu keinem anderen Ergebnis. Selbst, wenn es sich bei diesen Anlagen um mit den streitgegenständlichen Vorhaben vergleichbare Anlagen handeln sollte, ließe sich aus Art. 3 Abs. 1 GG kein Anspruch des Klägers ableiten, ebenfalls eine bauplanungswidrige Genehmigung zu erhalten.“

Die vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellungen sind zutreffend. Durchgreifende Einwände trägt der Kläger dagegen nicht vor. Soweit er geltend macht, ein Vorhaben dürfe den Festsetzungen des Bebauungsplans lediglich nicht widersprechen, trifft dies den im Rahmen des § 15 Abs. 1 BauNVO anzulegenden Maßstab nicht. Wie ausgeführt, ist insoweit zu berücksichtigen die Eigenart des Baugebiets und dessen Zweckbestimmung, wie sie in der Begründung und etwa planerisch festgesetzter Infrastruktur ihren Ausdruck gefunden haben. Der insoweit vorgesehenen Ansiedlung von produzierendem Gewerbe widerspricht eine - wie hier - raumbedeutsame Windenergieanlage. Soweit der Kläger weiter geltend macht, durch das Vorhaben werde die Verwirklichung des Plans nicht verhindert oder wesentlich erschwert, verkennt er, dass - wie dargelegt - die Beigeladene mit der Gestaltung des Plans eine planerische Eigenart vorgegeben hat, die dem geplanten Vorhaben entgegensteht. Der Umstand, dass im benachbarten Gebiet des Bebauungsplans Nr. 71 Teil C (Industriegebiet O. - P., nordwestlich K.) zwei Windenergieanlagen vorhanden sind, ändert nichts. Die Anlagen liegen in einem anderen Gebiet, so dass daraus kein Anspruch auf gleiche Behandlung folgt. Auch im selben Gebiet ist eine tatsächlich vorhandene Bausubstanz für die konkrete Planungssituation, die „Eigenart“, nur insoweit beachtlich, als sie sich im Rahmen der durch die Festsetzungen zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Ordnungsvorstellungen für das Baugebiet hält (Fickert/Fieseler, BauNVO, 12. Aufl., § 15 Rdn. 8; Ziegler, in: Brügelmann, BauNVO, Band 6, § 15 Rdn. 12).

Ungeachtet des vom Kläger angeführten Umstands, dass die in Rede stehenden Flächen seit mehr als 45 Jahren einer Nutzung durch ein produzierendes Gewerbe nicht hätten zugeführt werden können, ist der Bebauungsplan nicht etwa als funktionslos anzusehen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend unter Zitierung von Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u. a. Urt. v. 28.4.2004 - 4 C 10.03 -, NVwZ 2004, 1244) ausgeführt hat, kann eine bauplanerische Festsetzung funktionslos sein, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen und dies so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Da Pläne auf eine langfristige Realisierung angelegt sind (Schrödter/Wahlhäuser, BauGB, 8. Aufl., § 1 Rdn. 48 m.w.N.), führt ein bloßer Zeitablauf für sich genommen regelmäßig nicht zur Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans. Wie das Verwaltungsgericht ebenfalls bereits ausgeführt hat, sind die planerischen Festsetzungen in Teilen realisiert. Sonstige tatsächliche Verhältnisse, die die Verwirklichung der weiteren planerischen Festsetzungen nicht nur möglicherweise erschweren, sondern auf unabsehbare Zeit ausschließen, sind weder konkret vorgetragen noch dem Senat sonst ersichtlich.

Ob der Anspruch auf Erteilung eines Vorbescheids auch - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - an einer fehlenden Erschließung scheitert, lässt der Senat offen.

2. Da die Ablehnung des Hauptantrags auf der Gebietsunverträglichkeit des Vorhabens beruht, kann auch der den Aspekt der Erschließung ausnehmende Hilfsantrag keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Auf die Frage grundsätzlicher Art, ob Windenergieanlagen in Industriegebieten zulässig sind, kommt es nicht entscheidend an.