Entscheidungsgründe

Die nach der Zulassung durch das Verwaltungsgericht - ungeachtet der fehlenden näheren Begründung - statthaften Berufungen beider Kläger sind zulässig, insbesondere fristgerecht eingereicht und begründet worden. Ob insoweit für die Klägerin zu 2) die unvollständige Übersendung der Berufungsbegründung am 28. November 2014 ausreichte - es fehlten die Seiten 3 und 4 der Begründung -, kann offen bleiben. Denn der Schriftsatz ist am 1. Dezember 2014, dem letzten Tag der laufenden Frist, vollständig und damit noch fristgerecht eingereicht worden.

Ebenso wenig steht der Zulässigkeit der Berufung des Klägers zu 1) entgegen, dass dieser in seiner Berufungsbegründung vom 1. Dezember 2014 keinen ausdrücklichen Berufungsantrag gestellt hat. Ein solcher ist nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO zwar erforderlich. Diesem Antragserfordernis ist jedoch bereits dann genügt, wenn in der Berufungsbegründung hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt, dass, in welchem Umfang und weshalb der Berufungsführer an der Durchführung des zugelassenen Berufungsverfahrens festhalten will. Es reicht also aus, dass sich der Inhalt des Berufungsantrages aus dem fristgerechten Berufungsvorbringen ergibt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2011 - 2 B 37/10 -, juris, Rn. 11, m. w. N.). Im Zweifel wird der erstinstanzliche Antrag im vollen Umfang fortgeführt (vgl. OVG Berlin, Beschl. v. 13.5.2002 - 8 S 16/02 -, juris, Rn. 7, m. w. N.). Hiervon ist auch vorliegend mit der Folge auszugehen, dass mit dem fortgeführten erstinstanzlichen Antrag ein hinreichender Berufungsantrag vorliegt. Ob dieser fortgeführte erstinstanzliche Antrag hinreichend bestimmt bzw. nachfolgend wirksam teilweise zurückgenommen worden ist, ist keine Frage der Zulässigkeit, sondern eine der Begründetheit der Berufung gegen das klageabweisende Urteil.

Die Berufungen der Kläger sind unbegründet, allerdings mit der nachfolgend im Einzelnen begründeten Maßgabe, dass ihre Leistungsklagen entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts zwar zulässig (I.), aber unbegründet (II.) sind. Die Maßgabe ist erforderlich, weil der Abweisung einer Klage als unzulässig grundsätzlich eine andere Rechtskraftwirkung als einer solchen als unbegründet zukommt und daher im Übrigen eine Klage auch nicht - wie hier vom Verwaltungsgericht erfolgt - zugleich als unzulässig und unbegründet abgewiesen werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.1.2012 - 7 C 5/11 -, BVerwGE 141, 311 ff.; juris, Rn. 34 ff., m. w. N.).

I.1. Für die Leistungsklagen gegen die Beklagte ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.

a) Nach § 17a Abs. 5 GVG prüft das Oberverwaltungsgericht als Berufungsinstanz grundsätzlich nicht mehr, ob der Verwaltungsrechtsweg zulässig ist. Eine ungeschriebene Ausnahme ist jedoch dann gegeben, wenn das Verwaltungsgericht trotz Rüge eines Verfahrensbeteiligten - wie hier der Beklagten - und damit fehlerhaft nicht nach dem eindeutigen Wortlaut des § 17a Abs. 3 Satz 2 GVG vorab durch Beschluss über die Zulässigkeit des Rechtsweges, sondern unmittelbar durch Urteil entschieden und damit dem Beteiligten die Möglichkeit genommen hat, die Ansicht des Verwaltungsgerichts obergerichtlich im Beschwerdeverfahren nach § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG prüfen zu lassen; in diesem Fall gilt der Ausschluss nach § 17a Abs. 5 GVG nicht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.11.1997 - 2 B 104/97 -, juris, Rn. 7, m. w. N.).

b) Im Ergebnis ist dem Verwaltungsgericht allerdings in der Annahme zu folgen, dass nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt. Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ist, richtet sich nach der wirklichen Natur des behaupteten Rechtsverhältnisses (vgl. auch zum Folgenden Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 40, Rn. 6, 11, m. w. N.). Öffentlich-rechtlich ist wiederum ein Rechtsverhältnis, wenn die für das Klagebegehren in Betracht kommende Anspruchsgrundlage dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist, d.h. einen Hoheitsträger als solchen berechtigt oder verpflichtet.

Auf welche Rechtsgrundlage bei der vorliegenden „Einwirkungsklage“ abzustellen ist, kann aus den folgenden Gründen offen bleiben, weil alle in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen zumindest auch dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind:

aa) Als geschriebene „Anspruchsgrundlage“ für ein Einwirkungsrecht der Beklagten gegenüber der Beigeladenen kommen zunächst §§ 137 Abs. 1 Nr. 6, 138 Abs. 1 NKomVG in Betracht. Danach wird niedersächsischen Kommunen - wie der Beklagten - gesetzlich vorgegeben, maßgebenden Einfluss auf private Unternehmen nehmen zu können, an denen sie beteiligt sind. Es handelt sich um öffentlich-rechtliche Normen, da die Kommune dadurch in ihrer Funktion als Hoheitsträger verpflichtet wird. Die von der Beklagten angeführte und zutreffend als privatrechtlich qualifizierte Bestimmung im Gesellschaftsvertrag der Beigeladenen über die Einflussmöglichkeiten der Beklagten als Alleingesellschafterin scheidet hingegen als Anspruchsgrundlage für die Kläger aus, da sie lediglich im Innenverhältnis wirkt und den Klägern als Dritten ersichtlich nicht den geltend gemachten Anspruch auf ein Einwirken vermittelt.

Alternativ zu den §§ 137 Abs. 1 Nr. 6, 138 Abs. 1 NKomVG in Betracht kommende ungeschriebene (verfassungsrechtliche) Rechtsgrundlagen für den geltend gemachten Einwirkungsanspruch der Beklagten auf die Beigeladene (vgl. dazu OVG Hamburg, Urt. v. 25.2.2014 - 3 Bf 338/09 -, juris, Rn. 60 ff., m. w. N.), sind gleichfalls öffentlich-rechtlich.

bb) Stellt man hingegen - wie das Verwaltungsgericht - für die Qualifikation der Streitigkeit darauf ab, welches inhaltliche Begehren die Kläger über die Einwirkung durchsetzen wollen, so ergibt sich nichts anderes. Insoweit reicht es aus, dass eine mögliche, also nicht ersichtlich ausgeschlossene Anspruchsgrundlage dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 4.3.2015 - 6 B 58/14 -, juris, Rn. 11).

Letzteres trifft vorliegend jedenfalls auf einen behaupteten Zugangsanspruch kraft Gemeingebrauchs an der öffentlichen Sache „Meeresstrand“ zu. Ob auch ein Betretensrecht nach § 59 BNatSchG bzw. § 23 NWaldLG, wonach auch private Grundeigentümer verpflichtet sind, als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren ist (so etwa OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 21.8.2008 - 20 B 1057/08 -, juris; a. A. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.1.1983 - 5 S 2090/82 -, juris, Leits. 1 zu einer Vorgängerbestimmung) oder dafür - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe ausreicht (vgl. verneinend Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 12, sowie Senatsbeschl. v. 24.10.2007 - 10 OB 231/07 -, juris, Rn. 6), braucht deshalb nicht geklärt zu werden.

Da die Kläger gerade die Existenz einer öffentlichen Einrichtung „Strandbad“ in Frage stellen und sich stattdessen auf einen Gemeingebrauch am „ungenutzten“ Meeresstrand berufen, geht es ihnen schließlich nicht - wie von der Beklagten eingewandt - um die Modalitäten der Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung.

2. Die von beiden Klägern als Streitgenossen (§ 64 VwGO i. V. m. § 60 Alt. 1 ZPO) zutreffend mit der Leistungsklage verfolgten Klagebegehren genügen den Anforderungen des § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO an die Bestimmtheit, insbesondere ist der Umfang des geltend gemachten Zugangsrechts noch hinreichend klar.

Die Kläger begehren im Ergebnis den ganzjährig kostenfreien Zugang zu allen gemeindlichen Strandabschnitten und nicht nur zu Teilbereichen.

Genügte ihnen hingegen nur überhaupt eine kostenfreie Zugangsmöglichkeit, so bedürfte es der Klage nicht; ein solches Recht besteht außerhalb der Strandbäder und Campingplätze und außerhalb der Saison.

Die Klagen sind im Berufungsverfahren nicht wirksam auf einen kostenfreien Zugang zu den von den Klägern bezeichneten Teilen der von der Beigeladenen bewirtschafteten Bereiche des Sandstrandes beschränkt worden. Die erstinstanzlich gestellten Klageanträge waren in keiner Weise beschränkt. Es fehlte in erster Instanz auch an jeglicher Konkretisierung, wie dieser Bereich zu bestimmen sein sollte, wenn er einerseits von der Beigeladenen bewirtschaftet (und damit für die Kläger attraktiv), zugleich aber Teil der freien Landschaft sein soll. Soweit nunmehr in der zweiten Instanz von den Klägern in Karten jeweils einzelne Strandabschnitte (im sog. Strandbadbereich) gekennzeichnet worden sind, zu denen sie jeweils unentgeltlich Zugang bzw. über die sie als „Querungshilfe“ Zugang zum Meer haben wollen, handelt es sich deshalb nicht mehr um eine Konkretisierung ihrer zuvor umfassenden Begehren, sondern jeweils um eine teilweise Klagerücknahme. In diese Klagerücknahmen hat die Beklagte nicht - wie nach § 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderlich - eingewilligt, sondern diese Einwilligung ausdrücklich abgelehnt. Da die Beklagte (und die Beigeladene) ein Interesse an der grundsätzlichen Klärung der Frage nach einem unentgeltlichen Zugangsrecht zum Strand und dessen etwaigen Umfangs haben, ist die Verweigerung der Einwilligung auch nicht rechtsmissbräuchlich (vgl. zu dieser Ausnahme Kopp/Schenke, a.a.O., § 92, Rn. 13).

3. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts besteht für die allgemeinen Leistungsklagen auch ein Rechtsschutzinteresse. Es fehlt in der hier allein in Betracht kommenden Fallgestaltung nur dann, wenn die Kläger ihr Ziel auf anderem Wege offensichtlich einfacher und schneller erreichen können (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2015 - 1 C 13/14 -, juris, Rn. 20 f.; Kopp/Schenke, a.a.O., Vorb. § 40, Rn. 48, m. w. N.); dass sie es in der Vergangenheit schneller hätten erreichen können, reicht hingegen - wie wohl vom Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen - nicht aus, wenn ihnen diese Möglichkeit nunmehr verschlossen ist.

Letzteres ist hier aber hinsichtlich einer Klage auf unentgeltlichen Zugang zum Strand vor dem Amtsgericht gegen die Beigeladene der Fall. Jedenfalls dem Erfolg einer solchen Klage steht die Rechtskraft des Urteils des Amtsgerichts Jever vom 21. Oktober 2013 - 5 C 323/13 - entgegen. Dass dieses Urteil inhaltlich in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft ist, insbesondere nach der Klagerücknahme gegen den Kläger zu 1) kein Urteil mehr hätte ergehen dürfen und im Übrigen folgerichtig zumindest ein Verweisungsbeschluss hätte erlassen werden müssen (§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG), ändert an der Rechtskraft und ihren Wirkungen grundsätzlich nichts; die Mängel wiegen noch nicht so schwer, dass es sich ausnahmsweise insgesamt bereits um ein nicht mehr der inneren Rechtskraft fähiges Nichturteil handelte.

Außerdem hat das Verwaltungsgericht ohne ausdrückliche Bezeichnung einer Norm sinngemäß angenommen, dass den Klägern eine mögliche, als zivilrechtlich zu qualifizierende Anspruchsgrundlage gegen die Beigeladene zustehe und deshalb der Rechtsweg zu den Zivilgerichten eröffnet sei. Als eine solche kommt aber allenfalls das Betretensrecht nach § 59 BNatSchG, § 23 NWaldLG in Betracht; die Qualifikation dieser Normen als öffentlich-rechtlich oder zivilrechtlich ist aber - wie dargelegt - umstritten, so dass auch aus diesem Gesichtspunkt ein Verweis auf eine zivilgerichtliche Klage gegen die Beigeladene kein ersichtlich einfacherer und schnellerer Weg wäre; ein solcher Verweis stellt keine „eindeutig vorzugswürdige Alternative“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.2.2015, a.a.O.) dar.

Schließlich steht einem Verweis der Kläger auf eine Klageerhebung gegen die Beigeladene vor dem Amtsgericht als einfacherer und schneller Weg zum „Erfolg“ ihrer vorliegenden Klagen zusätzlich entgegen, dass sie sich ergänzend auch auf Ansprüche berufen, die allenfalls gegenüber der Beklagten als „juristischer Person des öffentlichen Rechts“, nicht aber der Beigeladenen als juristischer Person des Privatrechts bestehen - nämlich solche nach § 62 BNatSchG sowie sinngemäß aus dem NKAG. Da ein solches Begehren nicht offensichtlich ausgeschlossen erscheint, ist über seine Berechtigung im Rahmen der Begründetheit, nicht aber inzident im Rahmen der Zulässigkeit der Klagen zu entscheiden.

II. Die demnach zulässigen Leistungsklagen sind jedoch unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf unentgeltlichen Zugang zu allen im Besitz der Beigeladenen befindlichen Strandabschnitten einschließlich der Campingplätze oder auch nur zu Teilabschnitten hiervon, so dass sie gegenüber der Beklagten schon deshalb nicht erfolgreich ein entsprechendes Einwirkungsrecht geltend machen können.

§ 30 Abs. 1 NKomVG scheidet als Anspruchsgrundlage ersichtlich aus. Unabhängig davon, dass die Kläger keine „Einwohner“ der beklagten Gemeinde sind, besteht danach eine Berechtigung, die öffentlichen Einrichtungen der Kommune zu benutzen, nur „im Rahmen der bestehenden Vorschriften“. Die Kläger wollen jedoch nicht im Rahmen der bestehenden, dafür ein Entgelt vorsehenden Vorschriften - der Badeordnung - Zutritt zu den Strandbädern im Gebiet der Beklagten haben, sondern verlangen gerade außerhalb einer solchen Einrichtung unentgeltlich Zugang zum Strand.

Ein öffentlich-rechtlicher Störungsbeseitigungsanspruch (vgl. dazu OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 60 ff., m. w. N.) kommt gleichfalls als Anspruchsgrundlage nicht in Betracht. Die Kläger wenden sich nicht gegen einen Eingriff in bestehende (Grund-)Rechte, sondern machen einen Leistungsanspruch geltend.

Der gegenüber der Beklagten geltend gemachte Einwirkungsanspruch kann sich nur aus der analogen Anwendung von §§ 137 Abs. 1 Nr. 6, 138 Abs. 1 NKomVG ergeben. Danach dürfen die Kommunen die zu ihrer wirtschaftlichen Betätigung gegründeten Unternehmen nur führen, wenn die Kommune einen angemessenen, durch Gesellschaftsvertrag oder in anderer Weise gesicherten Einfluss erhält.

Unmittelbar können diese Normen nicht angewandt werden, weil die §§ 137, 138 nach § 136 Abs. 3 Nr. 2 NKomVG nicht für Erholungseinrichtungen (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 14.8.2008 - 10 ME 280/08 -, juris, Rn. 7) gelten, zu denen der Betrieb eines Strandbades und Campingplatzes zählt; vielmehr kommt daher insoweit nur eine analoge Anwendung in Betracht.

Auch einer analogen Anwendung zu Gunsten der Kläger als Privatpersonen steht aber regelmäßig entgegen, dass durch die §§ 137 Abs. 1 Nr. 6, 138 Abs. 1 NKomVG der kommunale Einfluss auf das Unternehmen grundsätzlich nur im öffentlichen Interesse gesichert werden soll, diese Normen also einem privaten Dritten - wie den Klägern - grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Einwirkung in seinem Interesse vermitteln. Dies ergibt sich im Umkehrschluss hinreichend deutlich aus § 136 Abs. 1 Satz 3 NKomVG, wonach von den kommunalwirtschaftlichen Bestimmungen (nur) die in § 136 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 NKomVG normierte Subsidiaritätsklausel „auch dem Schutz privater Dritter“ dient (vgl. Wefelmeier, in: KVR-NKomVG, § 136, Rn. 50). Bezogen auf den hier in Rede stehenden § 137 Abs. 1 Nr. 6 NKomVG mangelt es bewusst an einer entsprechenden Regelung.

Ungeachtet dessen könnte ausnahmsweise gleichwohl eine entsprechende Anwendung im Interesse Privater geboten sein, und zwarberuhend auf dem Rechtsgedanken, dass sich ein Hoheitsträger bzw. eine Kommune einem gerade gegen ihn/sie gerichteten Anspruch nicht dadurch entziehen kann, dass er/sie die tatsächliche Aufgabenwahrnehmung einer privaten Gesellschaft überträgt, die ihrerseits jedenfalls nicht unmittelbar denselben Bindungen unterliegt (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 21.7.1989 - 7 B 184/88 -, juris, Rn. 7).

Für eine solche Fallgestaltung muss sich der nur über die geltend gemachte kommunale Einflussnahme nach §§ 137 Abs. 1 Nr. 6, 138 Abs. 1 NKomVG durchsetzbare Anspruch auf Tätigwerden der Beklagten also zumindest aus einer weiteren, sie verpflichtenden Rechtsgrundlage ergeben und lediglich vermittelt über die o.a. „Brückennormen“ durch Einflussnahme auf die kommunale Eigengesellschaft zu erfüllen sein. Im Hinblick auf das begehrte Zugangsrecht zum Strand müsste also die Beklagte aufgrund Bundes- oder Landesrecht zur Einräumung eines unentgeltlichen Betretensrechts verpflichtet sein. Normen, nach denen der Beklagten ein Ermessen oder Entscheidungsspielraum zusteht, kommen insoweit hingegen nicht in Betracht. Denn sie vermitteln dem Bürger gerade keinen bindenden Anspruch. Zudem ist ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung grundsätzlich durch einen gegenüber dem Betroffenen zu begründenden Verwaltungsakt (§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG) und nicht durch die hier begehrte lediglich interne Einflussnahme zu erfüllen; auf solche internen Handlungen ohne Außenwirkung sind die Vorschriften über die Ausübung von Ermessen nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz jedenfalls in der vorliegenden Fallgestaltung der angestrebten Einflussnahme auf eine Eigengesellschaft auch nicht entsprechend anzuwenden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 39, Rn. 11).

Schon aus diesem letztgenannten Grund können sich die Kläger vorliegend nicht erfolgreich auf § 62 BNatSchG (1) bzw. auf Regelungen des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes (NKAG) i. V. m. dem Gleichheitssatz (2) oder das Gesetz über den Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer berufen (3); denn diese Normen vermitteln aus den nachfolgend im Einzelnen genannten Gründen schon von ihrer Rechtsfolge her nicht den erforderlichen Anspruch, sondern allenfalls ein entsprechendes Ermessen der Beklagten.

Soweit § 14 NStrG (4), wasserrechtliche Bestimmungen (5), § 59 Abs. 1 BNatSchG (6) oder § 23 Abs. 1 NWaldLG (7) einen unentgeltlichen Nutzungsanspruch vermitteln, sind - aus den nachfolgend im Einzelnen bezeichneten Gründen - die dafür erforderlichen Voraussetzungen bezogen auf den Zugang zu den umstrittenen Strandabschnitten nicht gegeben. Schließlich existiert in Niedersachsen kein Gewohnheitsrecht auf Zugang zum Strand (8).

Etwaige weitere Voraussetzungen für das gemeindliche Einwirkungsrecht gerade im Interesse der Kläger können daher offen bleiben.

1. Nach § 62 BNatSchG stellen u. a. Gebietskörperschaften in ihrem Eigentum oder Besitz stehende Grundstücke, die sich nach ihrer natürlichen Beschaffenheit für die Erholung der Bevölkerung eignen oder den Zugang der Allgemeinheit zu solchen Grundstücken ermöglichen oder erleichtern, in angemessenem Umfang für die Erholung bereit.

Die Norm vermittelt danach - ebenso wie die allgemeine Zielbestimmung in § 1 Abs. 4 Nr. 2 BNatSchG - schon von ihrem Wortlaut her den Zugang der Allgemeinheit zu den für die Erholung der Bevölkerung geeigneten Grundstücken nur in einem angemessenen Umfang, was sowohl im Hinblick auf die Eignung als auch betreffend den für angemessen gehaltenen Umfang dem jeweiligen Hoheitsträger Spielräume belässt. Aus der Norm folgt daher bereits nicht die für einen kommunalen Einwirkungsanspruch erforderliche unbedingte Verpflichtung, einen bestimmten Strandabschnitt unentgeltlich der Allgemeinheit zur Verfügung zu stellen. Außerdem ist die Beklagte insoweit nicht der richtige Anspruchsgegner, denn diese Norm richtet sich an juristische Personen des öffentlichen Rechts als Eigentümer oder Besitzer von geeigneten Grundstücken. Die Strände der niedersächsischen Nordseeküste gehören zwar dazu, befinden sich aber - wie auch die anderen hier betroffenen Abschnitte außerhalb des Campingplatzes der Beigeladenen - im Eigentum des Landes Niedersachsen. Daher ist als Eigentümer das Land Niedersachsen und nicht die Beklagte verpflichtet, darüber zu entscheiden, ob der niedersächsische Strand erstens überhaupt Erholungszwecken dienen soll und zweitens, ob und ggf. in welchem Umfang eine Bereitstellung dann in der von den Klägern gewünschten „naturbelassenen“ oder in der von der Beigeladenen erbrachten gestalteten, d.h. bewirtschafteten Form geschehen soll. Letztere Entscheidung erfolgt in der Sache durch den Abschluss von Pachtverträgen zur Nutzung als Strandbäder - wie hier. Pächterin und damit unmittelbarere Besitzerin der Strandbäder ist vorliegend die Beigeladene, also ebenfalls nicht die Beklagte. Weder der Pachtvertrag zwischen dem Land Niedersachsen und der Beigeladenen noch der Gesellschaftsvertrag zwischen der Beklagten und der Beigeladenen vermitteln der Beklagten mittelbaren Besitz, so dass sie auch nicht (mittelbare) „Besitzerin“ ist - wie der Kläger zu 1) in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat; mittelbarer Besitzer i. S. d. § 868 BGB ist vielmehr das Land Niedersachsen. Die Stellung der Beklagten als Gesellschafterin der Beigeladenen ändert nichts daran, dass die Gesellschaft aus dem Besitz berechtigt und verpflichtet ist, nicht die Gesellschafterin. Ob ein „Besitz“ von Grundstücken, die - wie hier seitens der Beigeladenen - durch Pacht zum Zweck ihrer entgeltlichen Nutzung von einer Gebietskörperschaft als Eigentümerin erworben worden sind, überhaupt noch ausreichen würde oder sich § 62 BNatSchG in einer solchen Fallgestaltung nicht vielmehr allein an den Eigentümer richtet, kann offen bleiben.

Es braucht damit auch nicht geklärt zu werden, inwieweit sich aus § 62 BNatSchG überhaupt subjektiv-öffentliche Rechte von privaten Dritten ergeben können.

2. Ebenso wenig lässt sich aus dem NKAG oder dem Gleichheitssatz (Art. 3 GG) ein Anspruch auf grundsätzlich unentgeltlichen Strandzugang entnehmen. Vielmehr kann danach die Beklagte nach ihrem Ermessen für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen Gegenleistungen in Form von Gebühren, Beiträgen oder auch privaten Entgelten erheben. Selbst wenn die gegenwärtige Form der Entgelterhebung rechtlich zu beanstanden wäre, würde dies allenfalls ihre Änderung erfordern, eine Entgeltpflicht aber nicht entfallen lassen; eine solche Änderung ist jedoch nicht Streitgegenstand dieses, auf den grundsätzlich unentgeltlichen Zugang gerichteten Verfahrens.

Nach dem Niedersächsischen Kommunalabgabengesetz kann für den Zutritt zu einem mit erheblichem kommunalen Aufwand gestalteten und unterhaltenen Strand grundsätzlich eine Gegenleistung gefordert werden, wenn der Strand Teil einer öffentlichen Einrichtung ist.

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NKAG erheben die Gemeinden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren, soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Was im einzelnen Gegenstand einer „öffentlichen Einrichtung“ sein kann, wird nicht im Niedersächsischen Kommunalabgabengesetz, sondern anderweitig geregelt; damit steht dieses Gesetz nicht der Annahme entgegen, dass auch ein entsprechend gestalteter Strand eine solche, als „Strandbad“ geführte öffentliche Einrichtung oder generell Teil der Fremdenverkehrseinrichtungen einer Gemeinde sein kann und die Beigeladene für ihre Strandbäder ein privates Entgelt erhebt.

Statt oder neben einer Benutzungsgebühr bzw. eines privatrechtlichen Entgeltes kann gemäß § 10 Abs. 5 i. V. m. § 9 Abs. 6 NKAG grundsätzlich auch ein Kurbeitrag nach § 10 Abs. 1 NKAG erhoben werden. Hiervon hat die Beklagte Gebrauch gemacht und sich nach ihrem insoweit maßgeblichen Satzungsrecht u. a. zur teilweisen Deckung des Aufwandes für den Strandbadebetrieb für die Erhebung von Kurbeiträgen entschieden, die jedoch nach Bekunden der Beklagten unter Bezugnahme auf § 5 Abs. 1 Satz 3 ihrer Kurbeitragssatzung nicht für Tagesgäste erhoben werden.

Auch die (zusätzliche) Erhebung von Kurbeiträgen durch die Beklagte steht somit der Erhebung privater Entgelte für den Zugang zum Strand durch die Beigeladene als Betreiberin der beiden Strandbäder nicht entgegen.

Ob die von der Beigeladenen gepachteten und betriebenen Strandbäder rechtlich Teil der öffentlichen Fremdenverkehrseinrichtungen der Beklagten sein können und ob diese auch selbst für deren Benutzung Gebühren nach § 5 NKAG erheben könnte, kann ebenso offen bleiben, wie die in der mündlichen Verhandlung erörtere Frage, ob der von der Beklagten erhobene Kurbeitragssatz pro Tag neben der privaten Entgelterhebung durch die Beigeladene auf einer fehlerfreien Kalkulation beruht.

Die im Übrigen von dem Kläger zu 1) erhobenen, auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes und des Äquivalenzprinzips gestützten Einwände richten sich nicht gegen die Erhebung eines Entgeltes oder einer Abgabe an sich, sondern „nur“ gegen die seiner Ansicht gegenwärtig ungleiche Verteilung der Last unter einzelnen Nutzergruppen sowie gegen die Entgelterhebung für Begehungen des Wattenmeeres, der Deichwege und der vermeintlich naturbelassenen Teile der umzäunten Strandabschnitte. Diese Rügen führen jedoch nicht zu dem geltend gemachten Anspruch auf grundsätzlich unentgeltlichen umfassenden Strandzugang.

3. Wie die Beklagte in ihrer Berufungserwiderung zutreffend dargelegt hat, ergibt sich - unabhängig von der Zuordnung der in Rede stehenden Strandabschnitte zu unterschiedlichen Zonen - auch aus dem Gesetz über den Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer vom 11. Juli 2001 (GVBl. S. 443), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Februar 2010 (GVBl. S. 104, NWattNPG), kein eigenständiges Recht zum Betreten des Strandes. Denn soweit nach § 15 Abs. 1 Satz 1 dieses Gesetzes etwa die Erholungszone für die Erholung genutzt werden darf, insbesondere für das Gehen, Lagern, Baden, den Aufenthalt in Strandkörben, das Reiten, Angeln, Sammeln von Muscheln, Steigenlassen von Drachen und die sportliche Betätigung, bedeutet dies nur, dass eine solche Erholung nicht durch dieses Gesetz verboten ist. Das Gesetz über den Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer lässt damit aber Verbote nach anderen Normen unberührt - wie z.B. für die in den §§ 8 und 9 geregelte Jagd und Fischerei in der Ruhezone. Es verschafft auch kein originäres Zugangsrecht zwecks (unentgeltlicher) Erholung, sondern setzt ein solches auf anderweitiger (gesetzlicher) Grundlage voraus (vgl. § 1 Abs. 2 NWattNPG).

4. Auch der straßenrechtliche Gemeingebrauch eröffnet den Klägern kein Zugangsrecht zum Strand.

§ 14 Satz 1 NStrG vermittelt zwar „jedermann“ ein Recht auf (Gemein-)Gebrauch der Straße im Rahmen der Widmung und der Verkehrsvorschriften.

a) Allein hierauf gestützt kann sich aber schon deshalb kein Zugangsrecht zu den in Rede stehenden Strandabschnitten und zu deren Betreten ergeben, weil es sich bei dem Strand nicht um eine „Straße“ i. S. d. § 2 NStrG handelt und dort(hin) grundsätzlich auch keine „Straßen“ verlaufen. Wie sich aus § 2 Abs. 2 NStrG erschließt, geht das Gesetz davon aus, dass zu einer „Straße“ zumindest ein Straßenkörper gehört, also ein erkennbarer Grund und eine „Decke“. Bloße, je nach Jahreszeit und Vegetation wechselnde, Trampelpfade gehören nicht dazu. „Straßen“ im Sinne des Gesetzes, d.h. befestigte, dauerhaft nutzbare Wege führen aber schon grundsätzlich nicht bis zur seewärtigen Uferlinie, ab der das Küstengewässer beginnt (vgl. Petersen, Deutsches Küstenrecht, Rn. 660), und verlaufen auch nicht unmittelbar parallel an der Uferlinie, sondern enden je nach Breite des (Sand-)Strandes weit vor ihr.

b) Nichts anderes gilt für die Zugänge zum Sandstrand, zu denen die Kläger freien Zutritt begehren.

Soweit die vom Kläger zu 1) im Bereich Hooksiel bezeichneten und von ihm in der mündlichen Verhandlung hervorgehobenen drei „Querungshilfen“ hinreichend dauerhaft befestigt sind, also einen Straßenkörper aufweisen und damit ggf. insoweit den Anforderungen an eine „Straße“ i.  S. d. NStrG genügen, mangelt es jedenfalls an der kumulativ erforderlichen Widmung auch dieser Zuwege. Sie sind nicht in das Bestandsverzeichnis des Beklagten nach § 3 Abs. 3 NStrG aufgenommen. Die fehlende Eintragung kann nicht durch die Berufung auf das Rechtsinstitut der unvordenklichen Verjährung ersetzt werden (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 4.11.2014 - 7 LA 68/13 -, NdsVBl. 2015, 202 ff., juris, Rn. 17 ff.).

Im Übrigen ist auch nicht zu erkennen, dass die in Rede stehenden Wege überhaupt hinreichend lange in dieser Form Bestand gehabt hätten, wie in der von den Klägern erstinstanzlich vorgelegten anwaltlichen Stellungnahme selbst ausgeführt wird (vgl. S. 2 Abs. 4). Der Strandabschnitt in Hooksiel existiert vielmehr erst seit dem Jahr 1974.

5. Die Kläger können unentgeltliche Nutzungsansprüche auch nicht aus dem Gemeingebrauch am Küstengewässer ableiten.

Der wasserrechtliche Gemeingebrauch nach § 25 WHG bzw. § 32 NWG erstreckt sich auf oberirdische Gewässer (§ 3 Nr. 1 WHG). Weder der Strand, d.h. das landseitige Gelände bis zur seewärtigen Uferlinie, noch die sich daran anschließende Nordsee als Küstengewässer (§ 3 Nr. 2 WHG) gehören hierzu. Im Gegensatz zum Landesrecht in Mecklenburg-Vorpommern (§ 22 LWG) enthält das Niedersächsische Landeswassergesetz auch keine Norm, die einen Gemeingebrauch am Küstengewässer einschließlich einem Recht zum Betreten des Strandes festlegt. Nach dem geschriebenen Bundes- und niedersächsischen Landesrecht besteht am niedersächsischen Küstengewässer, d. h. an der Nordsee, also kein Gemeingebrauch.

In der Literatur wird allerdings die Ansicht vertreten, es bestehe gleichwohl - und zwar gewohnheitsrechtlich - jedenfalls ein Gemeingebrauch zum Baden im Meer (vgl. Petersen, NuR 1989, 205, 215; Elsner, in: Haupt/Reffken/Rhode, NWG, § 32, Rn. 3). Daran bestehen jedenfalls für das niedersächsische Landesrecht Zweifel. Denn das Bundes- und Landesrecht schließen in den genannten Normen bewusst den Gemeingebrauch am Küstengewässer allgemein aus und in Niedersachsen besteht - anders als in den Wassergesetzen der Bundesländer Hamburg (§ 9 Abs. 1), Mecklenburg-Vorpommern (§ 22) und Schleswig-Holstein (§ 17) - keine ergänzende Regelung für den partiellen Gemeingebrauch an Küstengewässern insbesondere zum Baden.

Zudem besteht die zur Begründung des Gewohnheitsrechts geltend gemachte jahrhunderte Jahre alte Tradition des (unentgeltlichen) Badens an der niedersächsischen Nordseeküste faktisch nicht überall, da - die wie Kläger gerade bemängeln - ein zumindest erheblicher Teil der Sandstrände zum landseitigen Baden nicht frei zugänglich ist.

Unabhängig hiervon ist aber anerkannt, dass ein (unterstellter) wasserrechtlicher Gemeingebrauch kraft Gewohnheitsrechts auf Baden in der Nordsee als Küstengewässer jedenfalls nicht den hier gerade streitigen landseitigen Zugang zur Nordsee einschließt, sondern auf spezieller Grundlage voraussetzt (vgl. Elsner, a.a.O., Rn. 7; Reinhardt, WHG, 11. Aufl., 2014, § 25, Rn. 10; Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, Stand: 1.9.2014, § 25, Rn. 19, jeweils m. w. N).

Im Übrigen könnte selbst bei Annahme eines gewohnheitsrechtlichen Zugangsrechts ein solches Recht durch eine (private) „Sondernutzung“ eingeschränkt werden, wie dies hier erfolgt ist bzw. jedenfalls zumindest legalisiert werden kann (vgl. hierzu die Ausführungen unter 8.).

6. Auch § 59 Abs. 1 BNatSchG vermittelt den Klägern nicht das begehrte Zugangsrecht zum Strand.

Nach dieser Vorschrift ist das Betreten der freien Landschaft auf Straßen und Wegen sowie auf ungenutzten Grundflächen zum Zweck der Erholung allen gestattet, und zwar unentgeltlich (vgl. nur Agena/Louis, NuR 2015, 10, 16, m. w. N.).

a) Das Bundesnaturschutzgesetz gilt grundsätzlich auch für den Meeresstrand. Es enthält insoweit weder ausdrücklich noch sinngemäß eine Ausnahme mit dem von der Beklagten (erstinstanzlich) geltend gemachten Inhalt, dass der Meeresstrand generell von seinem Anwendungsbereich ausgenommen wäre; nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 BNatSchG sind vielmehr bestimmte Teile im Übergangsbereich zwischen Küsten und Meer besonders geschützt. Der Meeresstrand ist insbesondere nicht identisch mit dem von der Beklagten angeführten Küstengewässer, das nicht in den Regelungsbereich des Bundesnaturschutzgesetzes falle. Er verläuft vielmehr mit unscharfer, hier aber unerheblicher Abgrenzung im Einzelnen gerade zwischen der seewärtigen Uferlinie, ab der das Küstengewässer beginnt, und landseitig dem Beginn des geschlossenen Pflanzenbewuchses oder dem Fuß eines Steilufers oder dem Dünen- oder Deichfuß (vgl. Petersen, a.a.O., Rn. 660). Außerdem ist nicht einmal das Küstengewässer vom Geltungsbereich des Bundesnaturschutzgesetzes ausgenommen, wie sich aus der ausdrücklich gegenteiligen Regelung in § 56 Abs. 1 BNatSchG sowie der ergänzenden Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG ergibt. Damit fällt der Strand grundsätzlich in den Regelungsbereich des Bundesnaturschutzgesetzes und gehört zur freien Landschaft (vgl. Agena/Louis, a. a. O., S. 13).

b) Gleichwohl folgt daraus zugunsten der Kläger kein generelles Betretensrecht für den Strand an der Nordseeküste. Denn das Betretensrecht nach § 59 Abs. 1 BNatSchG besteht nicht allgemein in der freien Landschaft, sondern nur auf dort verlaufenden Straßen sowie Wegen und ungenutzten Grundstücken.

aa) Bei dem Strand in Hooksiel und Horumersiel-Schillig handelt es sich jedoch weder um eine Straße bzw. einen Weg noch verlaufen dort - wie dargelegt - durchgehende Straßen und Wege. Den Klägern geht es auch nicht darum, nur auf bestimmten befestigten Pfaden geradlinig über den landseitigen Beginn des Strandes (vgl. insoweit die grün eingezeichneten Wege in der Anlage des Klägers zu 1., Bl. 362 GA) hinaus bis zur Uferlinie (und zurück) zu gehen. Vielmehr wollen sie diese Wege als „Querungshilfen“ nutzen, um etwa auch am Meeressaum entlang zu wandern und zu baden. Im Übrigen sind auch die „Querungshilfen“ aus den folgenden Gründen keine Wege in der freien Landschaft, sondern integraler Bestandteil der von der Beigeladenen als Strandbad genutzten Anlage.

bb) Die Strände in Hooksiel und Horumersiel-Schillig stellen schließlich auch keine „ungenutzten“ Grundstücke dar.

Schon begrifflich ist für „ungenutzte Grundstücke“ das Fehlen einer aktuellen Nutzung charakteristisch. Als ungenutzt gelten daher solche Flächen, auf denen erkennbar dauerhaft oder vorübergehend keine Nutzung stattfindet. Grundstücke, die erkennbar im Zusammenhang mit einer privaten, gewerblichen oder öffentlichen Nutzung stehen, beispielsweise Park- und Kuranlagen oder für den Badebetrieb eingerichtete Strandabschnitte, sind dagegen nicht ungenutzt (vgl. hierzu Agena/Louis, a. a. O., S. 13 ff.).

Zwar gehören zu den ungenutzten Grundstücken in der freien Landschaft nicht nur natürlich, d.h. ohne menschliche Einwirkung entstandene Flächen, sondern auch Kulturflächen. Ist eine solche Kulturfläche in ihrer gegenwärtigen Form jedoch als solche überhaupt nur durch menschlichen Eingriff begehbar und bedarf es zur Aufrechterhaltung dieses Zustandes ständiger Unterhaltungsmaßnahmen, so spricht dies gegen die Annahme, die entsprechenden Flächen seien Bestandteil eines ungenutzten Grundstücks in der freien Landschaft. Diese Voraussetzungen treffen aber zumindest auf eine Vielzahl der Sandstrände an der niedersächsischen Nordseeküste bzw. den ostfriesischen Inseln zu. Ihre Existenz ist nicht natürlich bedingt. So ist der hier in Rede stehende Strandabschnitt in Hooksiel künstlich angelegt worden und muss wie andere niedersächsische Strandabschnitte im Frühjahr, etwa nach Sturmfluten, regelmäßig in unterschiedlichem Umfang erneut werden - wie in der mündlichen Verhandlung von der Beigeladenen erläutert worden ist; andernfalls würden sich im östlichen Küstengebiet der Beigeladenen weitgehend Salzwiesen bilden. Neben diesen Erhaltungsmaßnahmen bedarf der Sandstrand zur Aufrechterhaltung seiner Attraktivität der dauerhaften, nicht bereits anderweitig gesetzlich vorgegebenen (vgl. Nds. Landwirtschaftsminister, Nds. LT-Drs. 10/5071, S. 2 (vom 28.10.1985)) Unterhaltung, insbesondere der Reinigung. Ob den Ausführungen des Bayrischen Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 21.11.2013 - 14 BV 13/487 -, juris) zu der im Ansatz vergleichbaren Frage, ob alpine Skipisten zur „freien Landschaft“ nach bayrischem Landesrecht gehören, zu folgen ist, kann dabei offen bleiben. Jedenfalls entsprechende dauerhaft unterhaltene und auch unterhaltsbedürftige Strandabschnitte - wie die in Rede stehenden - stellen nach § 59 Abs. 1 BNatSchG keine „ungenutzten Grundstücke“ in der „freien Landschaft“ mehr dar (vgl. Gert Lindemann, Nds. Minister für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung, Nds. Landtag, Plenarprotokoll 16/141 v. 17.7.2012, S. 18329, 18403, sowie Meyer-Ravenstein, jurisPR-AgrarR 3/2015). Soweit in der Literatur undifferenziert vertreten wird, dass Strände ungenutzte Grundstücke seien (vgl. zuletzt etwa Agena/Louis, a. a. O., S. 14 f. sowie ders./Blum u. a., BNatSchG, § 59, Rn. 2.4), wird dort nicht zwischen „Naturstränden“ und angelegten Stränden als Teil eines Strandbades unterschieden.

Entgegen der Auffassung der Kläger sind Strandbäder auch nicht teilweise als ungenutzte Grundstücke anzusehen. Nach dem Sinn und Zweck sowie nach der Systematik des Bundesnaturschutzgesetzes ist vielmehr grundsätzlich auf die Grundstücksnutzung in einer Gesamtbetrachtung abzustellen, nicht aber isoliert auf einzelne Buchgrundstücke oder Teilflächen. Dies gilt jedenfalls bei Anlagen, die der Erholung dienen. So wird schon im allgemeinen Sprachgebrauch unter einem Sport- oder Golfplatz oder einem Schwimm- bzw. Strandbad bzw. einem Campingplatz die Gesamtheit der dazu zählenden, äußerlich abgrenzbaren Flächen verstanden, ohne jeweils zwischen baulichen Anlagen, gestalteten und ungestalteten Grünflächen zu differenzieren. Zur rechtlichen Abgrenzung zwischen vorhandener und fehlender Nutzung können baurechtliche Vorschriften herangezogen werden: Bauplanungsrechtlich werden etwa in der Baunutzungsverordnung u.a. Anlagen für gesundheitliche und sportliche Zwecke angeführt. Bauordnungsrechtlich bestehen in Niedersachsen nicht nur gesonderte Regelungen für Campingplätze (CPl-Woch-VO), sondern sind nach Ziffer 9.3 des Anhangs zu § 60 Abs. 1 NBauO Nebenanlagen von als solchen genehmigten Sportplätzen von der Genehmigung freigestellt. § 59 BNatSchG liegt kein abweichendes Verständnis zu Grunde. So beziehen sich etwa die §§ 42 und 43 BNatSchG ebenfalls auf Einrichtungen, die unter den Begriffen „Zoo und Tiergehege“ jeweils unterschiedlich gestaltete Teilbereiche einschließlich Grünflächen zusammenfassen. Gleiches gilt für die in der Aufzählung nach § 1 Abs. 6 BNatSchG enthaltenen Parkanlagen, großflächigen Grünanlagen und Grünzüge. Schließlich stellt auch § 4 Satz 1 BNatSchG auf u.a. großflächige Anlagen etwa zur Verteidigung, zum Verkehr oder der Entsorgung, also z.B. Truppenübungsplätze oder Deponien, ab und räumt ihrer bestimmungsgemäßen Nutzung Vorrang ein, selbst wenn sie auf den betroffenen Flächen nur teilweise verfolgt wird. Zwar muss dieses Verständnis von „Anlagen“ nicht deckungsgleich mit dem hier umstrittenen Merkmal eines „ungenutzten Grundstücks“ sein. Es entspricht aber nicht nur der Systematik, sondern auch dem Zweck des Gesetzes - sowie einzelfallbezogen den hier zu Grund liegenden Pachtverträgen -, insoweit von einem einheitlichen anlagenbezogenen Begriff der Nutzung jedenfalls bei Anlagen auszugehen, die der Erholung dienen. Denn sie sind regelmäßig nur in der Gesamtheit und nicht isoliert in Teilbereichen sinnvoll zu nutzen, wie dies gerade am Beispiel von Strandbädern deutlich wird (vgl. auch Meyer-Ravenstein, a.a.O.). Hier bilden die Möglichkeiten, am Sandstrand zu liegen bzw. Strandkörbe zu nutzen, im Meer unter sachkundiger Aufsicht zu baden sowie die Sanitäranlagen und sonstige Infrastruktur zu nutzen, eine funktionale Einheit im Sinne einer kommerziellen Freizeiteinrichtung. Zudem widerspräche es dem Sinn und Zweck des Bundesnaturschutzgesetzes, Grundbesitzer andernfalls zu einer möglichst umfassenden Gestaltung ihrer Erholungsflächen zu zwingen, um zu verhindern, dass sie als Teil der ungenutzten freien Landschaft eingestuft werden.

Das vorstehende Verständnis erscheint auch verfassungsrechtlich geboten. Denn das Betretensrecht nach § 59 Abs. 1 BNatSchG verpflichtet auch Privatpersonen und schränkt insoweit ihr Eigentumsrecht nach Art. 14 GG sowie bei Nutzung zu Erwerbszwecken ihre durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit ein. Selbst unter Berücksichtigung der legitimen Interessen der Allgemeinheit an einer Erholungssuche im Freien erweist es sich jedoch als unangemessen, der Allgemeinheit unter Berufung auf das Betretensrecht auch einen unentgeltlichen Zugang zu Grundstücken zu verschaffen, die ihre Attraktivität für den Erholungssuchenden gerade nicht durch ihre Naturbelassenheit, sondern durch die ständige kostenaufwendige Unterhaltung durch den Eigentümer bzw. Besitzer gewinnen, teilweise von diesen dazu erst geschaffen worden sind und zu denen es zudem naturbelassene Alternativen gibt (vgl. zum dortigen Landesrecht OVG Nord.-Westf., Urt. v. 8.10.2013 - 16 A 2083/10 -, juris, Rn. 14 hinsichtlich der einem gewerblichen oder öffentlichen Betrieb dienenden Flächen).

Gemessen an den vorgenannten Kriterien sind die Strände in Hooksiel und Horumersiel-Schillig keine „ungenutzten Grundstücke“ in der „freien Landschaft“, weil sie zur jeweiligen Gesamtanlage „Strandbad“ als kommerzielle Freizeiteinrichtung gehören. Diese setzt sich jeweils aus der gesamten zu diesem Zweck gepachteten und tatsächlich vorgehaltenen Infrastruktur des unterhaltenen Strandes einschließlich Sanitärräumen, Kiosken, Kinderspielplatz, DLRG- und Erste-Hilfe-Station, Strandkörben sowie Badeeinrichtungen und der Überwachung nach Maßgabe der Badeordnung zusammen. Damit ist dieser Bereich insgesamt von der freien Landschaft und nicht lediglich in den bebauten Teilbereichen oder hinsichtlich einzelner Nutzungsbereiche für Hunde oder im FKK- bzw. Textilbereich ausgenommen; wie sich aus der von der Klägerin zu 2) vorgelegten Luftbildaufnahme („Screenshot von Google-Earth“) ergibt, befinden sich auch auf dem von ihr bezeichneten, weniger stark besuchten Teilabschnitt des Strandes in Hooksiel Strandkörbe. Dementsprechend ist es auch nicht - wie von den Klägern übereinstimmend geltend gemacht - möglich, den Strand unter Verzicht auf Infrastrukturleistungen der Beigeladenen einschließlich von „Querungshilfen“ zu begehen. Seine Er- und Unterhaltung, z. B. durch die fortlaufende Reinigung, stellt ebenfalls einen Teil der Infrastruktur dar, ohne dass es auf die von den Klägern in der mündlichen Verhandlung thematisierte Häufigkeit und den Umfang im Einzelnen ankäme. Dies gilt zusätzlich für das Baden, dessen Sicherheit regelmäßig durch die Beigeladene bzw. die dortige Infrastruktur (DLRG-Station) überwacht wird. Nach den - von der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung bestätigten - Angaben in einem Bericht der NWZ-Online vom 27. September 2012 erfolgte im Jahr 2012 zudem „nach Abarbeitung einer ganzen Liste von Auflagen“ insoweit eine Zertifizierung der Strände als "Überwachter Badestrand/Lifeguarded Beach".

Kein anderes Ergebnis ergäbe sich im Übrigen, wenn man annähme, der Strand sei zwar ein „ungenutztes Grundstück“, der Grundstücksbesitzer sei aber zur Wahrung seiner schutzwürdigen Interessen nach § 59 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG berechtigt, Uferabschnitte speziellen Benutzergruppen - wie hier - vorzubehalten (so Agena, in: ders./Blum, u.a., BNatSchG, § 59, Rn. 3.2).

c) Unerheblich ist, ob die Nutzung, durch die ein Grundstück der „freien Landschaft“ tatsächlich entzogen worden ist, auch rechtmäßig ist. Hierauf stellt schon der Wortlaut nicht ab. Da die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Nutzung etwa einer baulichen Anlage in aller Regel für einen Dritten in der Natur nicht erkennbar ist, das Betretensrecht nach § 59 Abs. 1 BNatSchG aber gerade auf seine einfache Umsetzung durch die Allgemeinheit vor Ort angelegt ist - so soll etwa ein Wanderer in der Örtlichkeit erkennen, wo ein Betreten erlaubt ist -, kann es auch nach dem Sinn und Zweck der Regelung nicht auf die Rechtmäßigkeit einer anderweitigen Nutzung ankommen. Die Rechtswidrigkeit der Nutzung wäre vielmehr unmittelbar geltend zu machen - soweit auf deren Unterlassung ein subjektives Recht besteht.

Ob insbesondere alle baulichen Anlagen an den von der Beigeladenen unterhaltenen Strandabschnitten rechtmäßig errichtet worden sind, ist damit unerheblich und wird von den Klägern im Übrigen selbst insoweit nicht in Zweifel gezogen; erst recht ist nicht zu erkennen, dass etwaige Mängel nicht durch nachträgliche Genehmigungen bzw. Modifikationen geheilt werden könnten.

d) Ebenso wenig bedarf die Nutzung einer ggf. vormals freien Landschaft einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung, um vom Betretensrecht ausgenommen zu sein. Dieses Recht knüpft vielmehr - wie dargelegt - an die tatsächlichen Gegebenheiten an. Die Rechtmäßigkeit der Nutzung, regelmäßig wohl des Außenbereichs, bestimmt sich vielmehr nach anderen Normen, insbesondere nach dem öffentlichen Bau- und Naturschutzrecht.

7. Aus § 23 Abs. 1 NWaldLG ergibt sich kein gegenüber § 59 Abs. 1 BNatSchG weitergehendes Betretensrecht.

Das niedersächsische Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung vom 21. März 2002 (NWaldLG) gilt zwar nach §§ 1 Nr. 4, 2 auch für die Benutzung der freien Landschaft und sieht in § 23 Abs. 1 Satz 1 das jedermann zustehende Recht vor, die freie Landschaft zu betreten und sich dort zu erholen. Durch diese landesrechtlichen Vorschriften bleiben jedoch gemäß § 32 NWaldLG u. a. die Vorschriften des (Bundes-)Naturschutzrechts unberührt.

Schon danach ist fraglich, ob sich das Betretensrecht nach § 23 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG über den Wortlaut des § 59 Abs. 1 BNatSchG als „Vorschrift des (Bundes-)Naturschutzrechts“ hinaus überhaupt auf „genutzte“ Flächen erstrecken soll.

Gegen ein solches Verständnis des Landesrechts sprechen zudem kompetenzrechtliche Gründe. Das Naturschutzrecht und die Landschaftspflege zählen seit dem Gesetz

zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. Von dieser Befugnis hat der Bund hinsichtlich des Betretensrechts in § 59 BNatSchG Gebrauch gemacht. Selbst wenn man die Befugnis zu abweichenden landesrechtlichen Regelungen in § 59 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG auch auf das Betreten der „freien Landschaft“ bezieht, so ist davon doch nicht die Befugnis eingeschlossen, auch das Betreten von Grundstücke landesrechtlich zu regeln, die nicht i. S. d. § 59 Abs. 1 BNatSchG „ungenutzt“ sind.

Nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG können die Länder zwar seit der bezeichneten Änderung des Grundgesetzes aus dem Jahr 2006 auf diesem Bereich eigenständig, d.h. ohne bundesgesetzliche Ermächtigung durch Landegesetz abweichende Regelungen treffen (vgl. zu den Grenzen dieser Abweichungsbefugnis Agena/Louis, NuR 2015, 10 f.). Hiervon hat Niedersachsen hinsichtlich des Betretensrechts aber nicht erkennbar Gebrauch gemacht. § 59 BNatSchG ist im März 2010 in Kraft getreten, §§ 2, 23 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG sind hingegen seit ihrem Erlass im Jahr 2002 unverändert - als dem Bund nach Art. 75 Nr. 3 GG a.F. für das Naturschutzrecht nur eine Rahmenkompetenz zustand, die er mit dem Bundesnaturschutzgesetz a. F. wahrgenommen hatte und die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder entsprechend weiter waren. Anders als das im Jahr 2010 erlassene Niedersächsische Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz und das o.a. Gesetz über den Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer enthält das niedersächsische Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung dementsprechend keine Regelung, dass darin i. S. d. Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG abgewichen werden soll; vielmehr bleiben nach § 32 NWaldLG naturschutzrechtliche Vorschriften unberührt. Im Übrigen würde andernfalls nach der zeitlichen Kollisionsregelung in Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG ohnehin § 59 BNatSchG als im Verhältnis zu §§ 2, 23 NWaldLG zeitlich jüngere Norm vorgehen.

Für dieses Verständnis spricht zudem aus dem vorgenannten Gründen das Gebot verfassungskonformer Auslegung, das einer generellen Einbeziehung insbesondere privat genutzter Grundstücke in das allgemeine Betretensrecht entgegensteht.

Gesetzgebungsgeschichte und Wortlaut des niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung stehen damit in Übereinstimmung. Wenn der darin wie im Bundesnaturschutzgesetz (n. F.) verwandte Begriff der „freien Landschaft“ an Stelle der „Flur“ i. S. d. zuvor bundesrahmenrechtlich geltenden § 27 BNatSchG a. F. nur insoweit weiter sein soll, als nunmehr auch Waldbereiche einbezogen sind (vgl. Agena/Louis, NuR 2015, 10, 13, m. w. N.), unter der „Flur“ aber unbebaute, nicht umfriedete Flächen zu verstehen waren, so zählen entsprechend bebaute, zusammenhängend genutzte und überwiegend durch Zäune umfriedete Flächen wie die hier in Rede stehenden Strandabschnitte nicht zur „freien Landschaft“. Unabhängig hiervon widerspräche es auch dem allgemeinen Sprachverständnis, großflächige Sport- bzw. Freizeiteinrichtungen wie etwa Golfplätze oder Pferderennbahnen allein aufgrund ihrer Lage außerhalb geschlossener Siedlungsbereiche als Teil der „freien Landschaft“ zu verstehen.

Die Systematik des Landesgesetzes steht dem nicht entgegen. Zwar werden in § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NWaldLG „Badeteiche und Grillplätze“ angeführt, zu deren Schutz vor erheblichen verbotswidrigen Abfallablagerungen das Betretensrecht beschränkt werden kann; damit wird gedanklich vorausgesetzt, dass sich das Betretensrecht nach §§ 2, 23 Abs. 1 NWaldLG hierauf bezieht. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass alle natürlichen Gewässer mit Bademöglichkeiten Teil der „freien Landschaft“ seien. Vielmehr gehören nach den vorherigen Ausführungen nur solche dazu, die nicht besonders zum Badebetrieb hergerichtete Uferbereiche aufweisen. Schließlich folgt auch aus der in § 2 Abs. 2 NWaldLG enthaltenen Aufzählung nichts anderes. Die dortige Benennung einzelner Flächen, die nicht zur freien Landschaft gehören, dient der Klarstellung, erhebt aber nicht den Anspruch, alle Zweifelsfälle abschließend zu klären. Insbesondere kann aus Nummer 4 dieser Norm nicht geschlossen werden, dass andere Anlagen als Parkanlagen, die im räumlichen Zusammenhang zu baulichen Anlagen stehen, die zum dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind, ausnahmslos zur freien Landschaft gehörten. Dies wird dadurch deutlich, dass etwa auch die bereits zuvor zu § 4 BNatSchG angeführten Truppenübungsplätze und Deponien sowie zusätzlich etwa Steinbrüche, die jeweils nicht einmal über zum dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmte bauliche Anlagen verfügen müssen und erheblichen, weitgehend naturbelassenen Umfang einnehmen können, kraft dieser Nutzung nicht zur freien Landschaft i. S. d. § 2 NWaldLG gehören (vgl. Agena, in: ders./Blum, u.a., a. a. O., § 59, Rn.2.2).

Besteht somit nach dem geschriebenen Bundes- und Landesrecht schon kein naturschutzrechtlicher Anspruch der Kläger auf unentgeltlichen Zugang zu den beiden Strandabschnitten in Hooksiel und Horumersiel-Schillig, so können die sich andernfalls stellenden weiteren Fragen offen bleiben:

Dies gilt zunächst für die Frage, ob es zur Berufung auf ein naturschutzrechtliches Zugangsrechts für jedermann einer räumlichen Nähe etwa des Wohnortes zum Strand bzw. zum Küstengewässer bedarf und ob diese räumliche Nähe hier bei den Klägern gegeben wäre (vgl. zur Bejahung der Klagebefugnis gegen Verkehrszeichen auch bei erheblicher Entfernung zwischen deren Aufstellungsort und dem aktuellen Wohnort des Klägers: BVerwG, Urt. v. 21.8.2003 - 3 C 15/03 -, juris) und ob - wenn es denn grundsätzlich ein unentgeltliches Zugangsrecht gäbe - auch die Erhebung von „nur“ 10 EUR jährlich, in die auch das von den Klägern gewünschte freie Parken im Strandnähe eingeschlossen ist, als ein dann unzulässiges Entgelt anzusehen wäre.

Weiterhin braucht nicht abschließend geklärt zu werden, ob sich ein solcher Anspruch überhaupt gegen die Beklagte richten würde. Der Senat weist jedoch vorsorglich darauf hin, dass Überwiegendes dafür spricht, die Frage zu verneinen.

Denn das jedermann zustehende Betretensrechts nach § 59 Abs. 1 BNatSchG, § 23 NWaldLG richtet sich dem Wortlaut nach unmittelbar gegen den jeweiligen Eigentümer/Besitzer, also auch gegen private Grundeigentümer, und nicht gegen eine Kommune. Für einen zusätzlichen ungeschriebenen (Einwirkungs-)Anspruch gegen die Kommune auf Durchsetzung dieses Betretensrechts besteht umso weniger Anlass, als nach der spezielleren Regelung in § 31 Abs. 4 NWaldLG die Waldbehörde u.a. den Zugang zum Strand gewährleisten kann, wenn er als Bestandteil der freien Landschaft anzusehen ist und durch unzulässige Hindernisse wie Zäune und Entgelte als sonstige Hindernisse beeinträchtigt wird (vgl. zum Drittschutz dieser Ermächtigung Nds. OVG, Urt. v. 30.6.2015 - 4 LB 63/14 -, juris, Rn. 75 ff.; Agena/Louis, NuR 2015, 90, 97, m. w. N.).

8. Schließlich besteht zugunsten der Kläger kein gewohnheitsrechtliches allgemeines, zulassungsfreies Benutzungsrecht am Meeresstrand.

a) Ein solches Gewohnheitsrecht hat zwar vormals auch für den hier räumlich maßgebenden Bereich des heute niedersächsischen Teils des früheren Großherzogtums Oldenburgs bestanden. So hat das frühere Oberverwaltungsgericht des Großherzogtums Oldenburg (vgl. zu dessen Geschichte die Darstellung auf der Homepage des heutigen Verwaltungsgerichts Oldenburg „Ein historischer Abriss zur Verwaltungsgerichtsbarkeit in Oldenburg“) mit Urteil vom 1. Juni 1908 (Zeitschrift für Verwaltung und Rechtspflege in Oldenburg - OldZ - Bd. 36 (1909), 39 ff., 46) entschieden, dass

„das Meeresufer“ bzw. der Meeresstrand zu den öffentlichen Sachen gehört, die dem Gemeingebrauch … dienen und von jedermann in bestimmungsgemäßer Weise frei benutzt werden können.“

Es ist aber weiterhin (S. 48) in Übereinstimmung mit der Rechtslage zum preußischen Recht (vgl. etwa PrOVG, Urt. v. 4.7.1911 - 1 C 33/10 -, PrOVGE 60, 286 ff., sowie hieran anknüpfend OVG Lüneburg, Urt. v. 27.3.1974 - 3 A 171/72 -, RdL 1975, 333, 335) davon ausgegangen, dass dem Staat über den Meeresstrand eine Verfügungsgewalt zusteht, kraft derer er Dritten die Berechtigung zu Sondernutzungen, zu denen u.a. die Anlegung von Badeanstalten unter Ausschluss sonstiger Nutzungen und damit des Gemeingebrauchs gehört, gegen Entgelt erteilen kann (vgl. zu den vormaligen polizeilichen Rechtsgrundlagen in Oldenburg: Laue, VerwArch 34, 297, 337 f.). Diese Erlaubnisse zur Anlegung von Badeanstalten wurden als sog. Badekonzessionen bezeichnet (vgl. Laue, PrVBl 48, 377 ff.), wobei ihre Qualifikation als öffentlich oder privatrechtlich nicht abschließend geklärt war (vgl. Petersen, a.a.O., S. 341, Rn. 710; BGH, Urt. v. 31.5.1965 - V ZR 10/63 -, BGHZ 44, 27 ff; juris, Rn. 18 - 20; für eine Qualifikation als öffentliche Sondernutzungserlaubnisse bezogen auf die ostfriesischen Inselgemeinden ausgenommen das Staatsbad Norderney: Nds. Landwirtschaftsminister, Nds. LT-Drs. 10/5071, S. 2, vom 28.10.1985).

b) Ein solcher Gemeingebrauch am niedersächsischen Meeresstrand ist aber spätestens durch den Erlass des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes vom 20. März 1981 mit Wirkung ab dem 1. Juli 1981 erloschen (vgl. Agena, in: ders./Blum, u.a., BNatSchG, § 59, Rn. 1.3; unklar Zeiler, in: Haupt/Reffken/Rhode, NWG, § 80, Rn. 7, der einerseits von einem Fortbestand des Gemeingebrauchs ausgeht, andererseits das hier angegriffene erstinstanzliche Urteil zustimmend referiert). Denn durch § 67 dieses Gesetzes ist in das Feld- und Forstordnungsgesetz i. d. F. vom 19. Juli 1978 als neuer § 1 Abs. 1 ein Recht für jedermann eingeführt worden, neben dem Wald die übrige freie Landschaft zu betreten und sich dort zu erholen. Von dieser Vorgängernorm zum heutigen § 23 Abs. 1 NWaldLG war damit grundsätzlich auch das Recht zum Betreten des (ungenutzten) Meeresstrandes umfasst.

Nach der ihrerseits gewohnheitsrechtlich anerkannten, für alle Arten der Normsetzung geltenden Kollisionsregel, dass die spätere Norm die frühere verdrängt, wenn derselbe Sachverhalt normiert wird (Derogation des früheren Rechts, vgl. OVG Nord.-Westf., Beschl. v. 15.10.2001 - 19 A 571/00 - juris, Rn. 9 ff.; OVGE 48, 228 ff. unter Bezug auf BVerwG, Beschl. v. 11.12.1997 - 8 B 247/97 -, juris, v. 24.10.1990 - 4 NB 29/90 -, NVwZ 1991, 1074, und v. 31.8.1978 - 7 B 127/77 -, DVBl. 1979, 116 ff., zur Möglichkeit des Außerkrafttretens von Gewohnheitsrecht durch positives Gesetzesrecht), führte also das Inkrafttreten des § 1 Abs. 1 des Feld- und Forstordnungsgesetzes zum Juli 1981 als u.a. den Zugang zum Meeresstrand nunmehr im geschriebenen Landesrecht regelnde Norm zum Außer-Kraft-Treten des insoweit zuvor geltenden gewohnheitsrechtlichen Gemeingebrauchs.

Die landesrechtliche Wiedereinführung eines solchen Gemeingebrauchs (vgl. §§ 32, 34 des schleswig-holsteinischen Landesnaturschutzgesetzes sowie § 27 des Naturschutzausführungsgesetzes von Mecklenburg-Vorpommern) in den durch Bundesrecht gesetzten Grenzen in Niedersachsen ist grundsätzlich möglich, bleibt aber der politischen Meinungsbildung und einer entsprechenden Umsetzung in Landesrecht vorbehalten (vgl. dazu die wegen Ablaufs der Wahlperiode nicht mehr abschließend beratenen Entwürfe für ein nds. Naturzugangsgesetz vom 10. Juli 2012, LT-Drs. 16/4983, und vom 18. Juli 2012 zu einem nds. Gesetz über den freien Zugang zur freien Natur … , LT-Drs. 16/5050, sowie dazu den Redebeitrag des jetzigen Bevollmächtigten der Klägerin zu 2) im Nds. Landtag, Plenarprotokoll 16/141 v. 17. Juli 2012, S. 18329, 18396).

c) Im Übrigen würde selbst bei Fortgeltung des Gewohnheitsrechts kein Gemeingebrauch mehr an den hier streitigen Strandabschnitten bestehen. Denn beide Strandabschnitte wurden seit ihrer künstlichen Herstellung 1974 (Hooksiel) bzw. seit 1860 (Horumersiel-Schillig) als Strandbäder genutzt und waren seither nicht mehr frei zugänglich. In Horumersiel-Schillig waren etwa bereits 1912 für das Betreten des Strandes während der Badezeit sog. Badekarten zu lösen (vgl. den in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Bericht in der NWZ-Online vom 24. Juni 2010) - und zwar nach Aktenlage aufgrund von Vereinbarungen mit dem Land bzw. einem seiner Rechtsvorgänger als Grundeigentümer des Strandes. Ungeachtet der Frage, ob diese Vereinbarungen nunmehr zu Recht als „Pachtverträge“ fortgeführt worden sind, war damit in der Sache der Gemeingebrauch durch eine Sondernutzung abgelöst worden. Selbst wenn man aber dafür einen ggf. fehlenden ausdrücklich öffentlich-rechtlichen Verleihungsakt verlangen und es hieran mangeln würde, wäre die Beklagte nicht verpflichtet, den Betrieb der Strandbäder durch die Beigeladene einzustellen. Die Beigeladene könnte eine Legalisierung auch durch einen Antrag auf Erteilung einer solchen Erlaubnis herbeiführen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO.