Die Berufung ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind fehlerhaft und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen.

1.

Die Bescheide des Beklagten stützen sich auf § 12 Satz 1 des Heimgesetzes (HeimG) in der damaligen Fassung vom 23. April 1990 (BGBl. I S. 764). Diese Bestimmung entspricht inhaltlich § 12 Abs. 1 Satz 1 HeimG in der derzeit geltenden Fassung vom 3. Februar 1997 (BGBl. I S. 158).

Zu Recht sind Beklagter und Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass das Heimgesetz auf den als "Langzeitbereich" bezeichneten Teil des Klinikums der Klägerin grundsätzlich anwendbar ist. Die in dem Beschluss des Senats vom 31. Juli 1996 - 7 M 3692/95 - (Nds.VBl. 1997, 109; kritisch dazu Horn, Nds.VBl. 1997, 100) insoweit geäußerten Bedenken werden nicht mehr aufrechterhalten.

Entscheidend für die Anwendung des Heimgesetzes auf den Langzeitbereich der Klägerin ist gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 HeimG die Abgrenzung gegenüber einem Krankenhaus i.S. des § 2 Nr. 1 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG). Maßgebend ist danach, ob in der jeweiligen Einrichtung "durch ärztliche oder pflegerische Hilfeleistung Krankheiten, Leiden oder Körperschäden festgestellt, geheilt oder gelindert werden sollen". Diese Definition in § 2 Nr. 1 KHG gestattet freilich in Fällen psychischer oder geistiger Behinderungen keine begrifflich trennscharfe Unterscheidung, wenn man davon ausgeht, dass es sich bei diesen Behinderungen zugleich um Krankheitszustände handelt, und in Betracht zieht, dass die in dem Langzeitbereich angewandten Therapien zumindest der Linderung dieser Zustände dienen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 2. Juli 1991 - BVerwG 1 B 64.91 - (Buchholz 451. 44 HeimG Nr. 4) auf folgende Unterscheidungsmerkmale abgestellt: Bei einem Krankenhaus stehe die regelmäßige, auch zeitlich umfassende ärztliche Betreuung im Vordergrund; die Aufnahme in ein Pflegeheim erfolge hingegen nicht in erster Linie zur ärztlichen Betreuung. Der Krankenhausaufenthalt sei - unabhängig von seiner Dauer - dadurch gekennzeichnet, dass er seinem Zweck nach vorübergehend und auf die Rückkehr des Erkrankten in das allgemeine soziale Umfeld ausgerichtet sei; Zweck eines Heimes sei die "nicht nur vorübergehende" Aufnahme des Pflegebedürftigen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 HeimG).

Für diese Abgrenzung, die der Senat für plausibel hält und die er sich deswegen zu eigen macht, ist vor allem die Zielsetzung einer ärztlichen Tätigkeit, weniger der Umstand bedeutsam, dass die Hilfeleistung in einem Krankenhaus "unter ärztlicher Letztverantwortung und unter nachgeordneter pflegerischer Assistenz" erfolgt (so die Formulierung im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.4.1988 - BVerwG 3 C 36.86 - Buchholz 451.74 § 2 KHG Nr. 4). Das entscheidende Merkmal eines Krankenhauses ist, dass darin eine Heilbehandlung erfolgt, die der eigentliche Zweck dieser Einrichtung ist; die regelmäßige ärztliche Betreuung Pflegebedürftiger macht ein Pflegeheim nicht zum Krankenhaus. Die Krankenhausbehandlung will in den Zustand des Patienten gezielt eingreifen, um diesen Zustand zu verändern. Demgegenüber ist die Betreuung im Heim nicht primär auf die Veränderung des Gesundheitszustandes, sondern auf den Schutz des Heimbewohners vor den sozialen Folgen seines Zustandes gerichtet. Freilich sind gerade im Bereich der Psychiatrie und der seelisch-geistigen Behinderungen die Übergänge fließend, so dass letztlich auf den Hauptzweck der Einrichtung abgestellt werden muss. Dieser besteht im "Langzeitbereich" der Klägerin indessen nicht darin, eine Person nur für die Dauer einer ärztlichen Behandlung aufzunehmen und sie nach dem Ende dieser Behandlung - als geheilt oder als unheilbar - zu entlassen; vielmehr sind dort Personen untergebracht, die trotz einer Heilbehandlung und wegen der Aussichts- oder Erfolglosigkeit einer solchen noch nicht oder niemals in der Lage sind, sich in einer "normalen" Umwelt ohne Hilfe zurecht zu finden.

2.

Unterliegt die Klägerin in Bezug auf ihren Langzeitbereich grundsätzlich der Heimaufsicht nach §§ 9 f HeimG, so hat der Beklagte mit den angefochtenen Bescheiden die Grenzen der Ermächtigung des § 12 (Abs. 1) Satz 1 HeimGüberschritten. Nach dieser Vorschrift können dem Träger des Heimes Auflagen erteilt werden, die zur Abwehr einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohner oder zur Vermeidung eines Missverhältnisses zwischen dem Entgelt und der Leistung des Heimes erforderlich sind.

a)

Dass das Wohl der Heimbewohner beeinträchtigt oder gefährdet sei, hat der Beklagte selbst nicht geltend gemacht. Wie sich aus der Gegenüberstellung der beiden Eingriffsvoraussetzungen ergibt, ist mit dem "Wohl" hier etwas anders gemeint als die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Heimbewohner. "Wohl" ist das (im Rahmen ihres Allgemeinzustandes erreichbare) körperliche oder seelische Wohlbefinden der Bewohner. Dieses wird nicht schon durch zu hohe Entgelte, sondern erst dann beeinträchtigt, wenn die hierdurch abgegoltenen Leistungen selbst objektiv mangelhaft sind. Dafür bestehen hier keine Anhaltspunkte.

b)

Der Beklagte hat seine Anordnung, die beiden Erhöhungsverlangen für 1994 und 1995 rückgängig zu machen, im Ausgangsbescheid ausschließlich und im Widerspruchsbescheid auch damit begründet, dass ihnen die nach § 4 c Abs. 3 Satz 1 HeimG vorgeschriebene Begründung fehle.

Nach dieser Vorschrift hat der Heimträger eine Erhöhungsverlangen spätestens vier Wochen, bevor die Erhöhung wirksam werden soll, schriftlich geltend zu machen und zu begründen. Diese Regelung gilt sowohl für die zustimmungsbedürftige Erhöhung als auch für die vertraglich vorbehaltene einseitige Erhöhung (vgl. Dahlem u.a., HeimG, § 4 c RdNr. 4). Verlangt der Träger des Heims von einem Bewohner eine Erhöhung des Entgelts, ohne dies den Anforderungen des § 4 c Abs. 3 HeimG entsprechend zu begründen, so ist das Erhöhungsverlangen unwirksam (BGH, Urteil vom 22.6.1994, NJW 1995, 2923). In der Rechtsprechung der Zivilgerichte werden strenge Anforderungen an das Begründungserfordernis gestellt. Die Begründung muss sich danach auf die in § 4 c Abs. 1 HeimG enthaltenen Voraussetzungen - die Veränderung der bisherigen Berechnungsgrundlagen und die Angemessenheit des erhöhten Entgelts - erstrecken und so konkret sein, dass der Heimbewohner in die Lage versetzt wird, sowohl die Berechtigung des Erhöhungsverlangens als auch die Angemessenheit des von ihm verlangten erhöhten Entgelts beurteilen zu können (BGH a.a.O., S. 2924). Nach dem vom BGH bestätigten Urteil des OLG München vom 25. Mai 1994 (NJW 1995, 465/466) muss der Heimträger zu diesem Zwecke darlegen, dass die Leistungen des Heims und das geforderte Entgelt in einem vernünftigen Verhältnis stehen und dem entsprechen, was in vergleichbaren Heimen bezahlt wird; er muss die Veränderung der Berechnungsgrundlagen durch Gegenüberstellung sowohl der Gesamtbeträge (vor und nach der Erhöhung) als auch durch Angabe der Einzelpositionen deutlich machen, die sich erhöht haben, und er muss schließlich dartun, nach welchen Grundsätzen der Gesamterhöhungsbetrag auf die einzelnen Heimbewohner verteilt wird. Anders ausgedrückt: Die nach § 4 c Abs. 3 HeimG erforderliche Begründung entspricht nach dieser Rechtsprechung einer bereits sehr ins Einzelne gehenden Rechnungslegung oder einem Kostenvoranschlag, der aus sich heraus hinreichend aussagekräftig sein muss; eine Verweisung auf die Möglichkeit weitergehender Informationen genügt dafür nicht (OLG München, a.a.O. S. 467).

Diesen Anforderungen genügen die beiden vom Beklagten beanstandeten Erhöhungsverlangen unzweifelhaft nicht. Dieser Umstand allein rechtfertigt jedoch noch nicht die angefochtene Anordnung. Weder § 12 noch eine andere Bestimmung des Heimgesetzes begründet eine Befugnis der Heimaufsicht, die Einhaltung der Vorschriften des Heimgesetzes schlechthin und ausnahmslos auch in Bereichen durchzusetzen, in denen die hierdurch gestalteten Rechtsbeziehungen zwischen Heimträger und Heimbewohner dem Zivilrecht zugeordnet sind (vgl. dazu Schade, GewArch 1996, 409). Insbesondere ist es nicht Aufgabe der Heimaufsicht, für die Einhaltung bloßer Formvorschriften zu sorgen. Hiervon unberührt bleibt ihre Befugnis und Pflicht, die Heimbewohner oder deren Betreuer über solche Vorschriften und die Rechtsfolgen ihrer Nichtbeachtung zu informieren (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 HeimG). Damit erledigt sich auch das Argument, die Aufsichtsbehörde dürfe auf dem Wege über § 12 HeimG verhindern, dass ein Heimbewohner mangels einer wirksamen Vertragsänderung rechtsgrundlos ein erhöhtes Entgelt bezahlt. Der Senat hält insoweit an seiner in dem Beschluss vom 31. Juli 1996 vertretenen gegenteiligen Auffassung nicht mehr fest.

In diesem Zusammenhang kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass nach dem von dem Beklagten nicht bestrittenen Vorbringen der Klägerin im Zeitpunkt ihres Erhöhungsverlangens zwischen einem großen Teil der Bewohner - namentlich den bereits vor dem Erwerb der Heimgrundstücke und der Geschäftsanteile der Klägerin durch die Eheleute W. dort lebenden Behinderten - und der Klägerin noch keine den Erfordernissen des Heimgesetzes entsprechende Heimverträge bestanden. Der Senat hat keinen Anlass, an der Richtigkeit dieser Angaben zu zweifeln; denn die Klägerin vertrat lange Zeit den Standpunkt, dass auf ihren Langzeitbereich und ihre Rechtsverhältnisse zu den Bewohnern dieses Bereichs das Heimgesetz keine Anwendung finde - ein Standpunkt, den auch der Senat in seinem Beschluss vom 31. Juli 1996 für zumindest vertretbar hielt. Jedenfalls in Bezug auf die Bewohner ohne Heimvertrag stellte sich zumindest die Entgeltforderung für 1994 der Sache nach als ein Angebot zum Abschluss eines formgültigen Vertrages nach § 4 HeimG dar, für das die Formerfordernisse des § 4 c HeimG nicht gelten.

3.

Die angefochtene Anordnung ist nicht wegen Verletzung der materiellrechtlichen Voraussetzungen einer Entgelterhöhung gerechtfertigt, mit der der Beklagte seine Verfügung im Widerspruchsbescheid zusätzlich begründet hat.

a)

Nach § 4 c Abs. 1 HeimG ist die Erhöhung des nach § 4 Abs. 2 HeimG vereinbarten Entgelts nur zulässig, wenn sich dessen bisherige Berechnungsgrundlage verändert hat und das erhöhte Entgelt angemessen ist.

aa)

Unter "Berechnungsgrundlage" ist die Summe der Faktoren zu verstehen, aus denen sich das bisherige Entgelt errechnet; dabei handelt es sich im Wesentlichen um die - sachlichen und personellen - Kosten der Einrichtung sowie die Maßstäbe, nach welchen diese Kosten in den Pflegesatz und in das Entgelt einfließen (vgl. Kunz/Ruf/Wiedemann, HeimG, 8. Aufl., RdNr. 3 zu § 4 c). Dem Gesetz ist nicht zu entnehmen, dass eine Erhöhung des Entgelts notwendigerweise mit einer proportionalen Verbesserung der gegenüber dem einzelnen Heimbewohner zu erbringenden Leistungen verbunden sein muss. Eine Kostenerhöhung kann auch auf andere Ursachen als auf einen verbesserten und aufwendigeren Leistungsstandard zurückzuführen seien. So können Baumaßnahmen zur Sanierung oder Modernisierung der Gebäude die Kosten erhöhen, ohne dass sich dies unmittelbar auf das Leistungsangebot auswirkt. Gleichermaßen kann eine Verringerung der Platzzahlen bei gleichbleibenden (fixen) Kosten eine Veränderung sein, die sich auf die Höhe des Entgelts auswirkt. Die Nichtberücksichtigung solcher Umstände würde zwangsläufig dazu führen, dass ein wirtschaftlicher Heimbetrieb nicht mehr möglich ist. Dies kann vom Gesetz nicht gewollt sein.

Die Klägerin hat spätestens im Laufe des gerichtlichen Verfahrens dargelegt, auf welchen beabsichtigten und notwendigen Baumaßnahmen, personellen Veränderungen o.ä. die in ihre Entgeltberechnung einfließenden Mehrkosten beruhen und in welcher Weise sich die Maßstäbe für deren Umlegung durch die den Zielen der Gesundheitspolitik des Landes entsprechende Verringerung der Platzzahlen verändern. Hierbei ist unschädlich, dass sie in ihren zur Bestimmung der Pflegesätze im Rahmen einer Vereinbarung nach § 93 BSHG eingereichten Bedarfsberechnungen hinter ihrer von dem Beklagten beanstandeten Entgeltforderung zurückbleibt. Maßstäbe für die Ermittlung der Pflegesätze nach § 93 BSHG und des Entgelts nach §§ 4 ff. HeimG sind nicht völlig deckungsgleich. Insbesondere unterliegen die Letzteren nicht dem Gebot der Sparsamkeit (§ 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG). Die zulässige Höhe eines Entgelts wird daher nicht durch die Höhe eines nach § 93 BSHG vereinbarten oder nach Maßgabe dieser Vorschrift zulässigen Pflegesatzes begrenzt (vgl. dazu OVG Lüneburg, Urteil vom 5.10.1987 - 9 OVG A 9/87 - NJW 1988, 1341 ). Folgerichtig ergeben sich aus der Höhe des Entgelts nach § 4 HeimG auch keine Konsequenzen für die Bemessung der Pflegesätze nach § 93 BSHG.

bb)

Eine Veränderung der Berechnungsgrundlagen im Sinne des § 4 c Abs. 1 HeimG rechtfertigt eine Erhöhung des Entgelts nur, wenn das erhöhte Entgelt "angemessen" ist.

Mit dem Erfordernis eines angemessenen Entgelts wird - positiv gewendet - dasselbe ausgedrückt wie durch das in § 4 Abs. 3 HeimG ausgesprochene Verbot eines Missverhältnisses zwischen Leistungen und Entgelt. Zwischen den Begriffen "unangemessen" und "Missverhältnis" besteht entgegen der in der mündlichen Verhandlung vertretenen Ansicht der Klägerin weder begrifflich noch der Sache nach ein Unterschied. Ist das geforderte Entgelt im Verhältnis zu der gebotenen Leistung überhöht, so besteht ein Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung, und das Entgelt ist aus diesem Grunde unangemessen. Das "Missverhältnis" ist nicht etwa eine gesteigerte Form der Unangemessenheit. Die von der Klägerin vertretene Auffassung hätte zur Konsequenz, dass an das erhöhte Entgelt geringere Anforderungen zu stellen wären als an das ursprünglich vereinbarte Entgelt. Dieses Ergebnis wäre widersinnig und unannehmbar.

b)

Mithin war der Beklagte nach § 12 HeimG grundsätzlich befugt, eine Entgeltforderung wegen deren Unangemessenheit zu beanstanden.

Ob ein gefordertes Entgelt unangemessen ist (ein Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung besteht), ist vom Gericht in vollem Umfang zu überprüfen. Das Gericht hat die Sache insoweit spruchreif zu machen und darf sie nicht, wie das Verwaltungsgericht im Parallelverfahren 7 K 1822/96 gemeint hat, gewissermaßen an die Behörde zur weiteren Sachaufklärung oder zur Ergänzung der Begründung "zurückverweisen". Der für die Gerichte insoweit durch § 113 Abs. 3 VwGO eröffnete Ausweg war dem Senat hier schon wegen Ablaufs der Frist des § 113 Abs. 3 Satz 4 VwGO verschlossen. Eine "Zurückverweisung" wäre im Übrigen auch nicht sachdienlich gewesen, weil sie dem Gericht die Entscheidung nicht erleichtert hätte. Denn zwischen den Beteiligten ist gerade die Angemessenheit und sind die hierbei anzusetzenden Maßstäbe umstritten; die der Behörde aufgegebenen Ermittlungen wären von der dem Gericht obliegenden Entscheidung abhängig gewesen.

c)

Nach der Rechtsprechung des 9. Senats des OVG Lüneburg (Urteil vom 5.10.1987 - 9 OVG A 9/87 - NJW 1988, 1341) erfordert die Feststellung eines Missverhältnisses zwischen Leistung und Entgelt

"zunächst eine Gegenüberstellung des beanstandeten Entgelts mit dem bei einem funktionsfähigen Wettbewerb sich bildenden Entgelt. Überschreitet das beanstandete Entgelt das 'wettbewerbsanaloge' Entgelt, stellt sich in einer weiteren Prüfung die Frage, ob eine wirtschaftliche Rechtfertigung für diese Preisgestaltung - etwa bei höheren Selbstkosten - besteht oder die Missbrauchsgrenze, die notwendig erheblich über dem wettbewerbsanalogen Preis liegt, überschritten wird ...

Kommt es auf die Preisbildung am Markt an, wird man auf einem freien Markt zunächst eine gewisse Bandbreite üblicher Entgelte konstatieren müssen. Unabhängig von den Schwierigkeiten, den Marktpreis bzw. seine Bandbreite für eine schwer vergleichbare Leistung wie einen Heimplatz festzustellen, ist das Verhältnis von Leistung und Entgelt erst dann zu missbilligen, wenn das Entgelt den 'Marktpreis' deutlich überschreitet und diese Überschreitung keine angemessene wirtschaftliche Rechtfertigung mehr findet. Dabei wird man keine starren Prozentzahlen dafür angeben können, wo die Missbrauchsgrenze über dem Marktpreis anzusiedeln ist, weil die Überschreitung des Marktpreises nur ein Faktor für die Annahme eines Missverhältnisses darstellt. Soweit die Überschreitung des Marktpreises auf den individuellen Besonderheiten des Heims, insbesondere hohen Selbstkosten beruht, kann kaum von einem Missverhältnis gesprochen werden ..."

Der erkennende Senat teilt diesen Standpunkt.

4.

Der Senat hat dementsprechend durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis darüber erhoben, welches die "marktüblichen" Entgelte für die von der Klägerin angebotenen Leistungen und was die Gründe dafür sind, dass ihre Entgeltforderungen über jenen "marktüblichen" Entgelten liegen. Aufgrund dieser Beweisaufnahme ist der Senat zu der Überzeugung gelangt, dass jene Forderungen zwar die "marktüblichen" Entgelte deutlich übersteigen, gleichwohl keinen Anlass zu der von dem Beklagten erlassenen Anordnung gaben.

a)

Der Beklagte hat nicht beanstandet, dass die Klägerin auf der Grundlage einer "Mischkalkulation" von allen Bewohnern des Langzeitbereichs unabhängig von der Art und dem Schweregrad ihrer Behinderungen und dem im Einzelfall erforderlichen Pflegeaufwand dasselbe Entgelt verlangt. Dieser Umstand bewirkt, dass der Preis für die Unterbringung und Pflege eines nur leicht Behinderten erheblich über dem üblicherweise gezahlten Entgelt liegt, während umgekehrt für einen Schwer- oder Schwerstbehinderten ein entsprechend unter dem Vergleichspreisen liegendes Entgelt zu errichten ist, obwohl der Pflegeaufwand für den Letzteren in der Regel ungleich höher ist. Mit anderen Worten: Der nur einen geringen Pflegeaufwand verursachende Bewohner trägt einen Teil der Kosten der intensiveren Pflege eines schwerer Behinderten.

Trotz der hiernach bestehenden Disproportionalität von Leistung und Gegenleistung handelt es sich nach Meinung des Senats nicht um einen vom Gesetz missbilligten Zustand. Dem steht entgegen, dass es sich nach Auskunft der vom Senat gehörten Sachverständigen bei der von der Klägerin angewandten "Mischkalkulation" nicht um einen Einzelfall handelt und die Bemühungen, in Einrichtungen mit Bewohnern verschiedener Behinderungsgrade (außerhalb der reinen Altenpflege) Einheitsentgelte durch leistungsbezogene Entgelte zu ersetzen, wegen der Vielzahl der dabei zu berücksichtigenden Umstände bislang nicht zu einem Erfolg geführt haben. Ein Grund dafür ist, dass die Art der Behinderung nicht von vornherein ein Gradmesser für den für den einzelnen Bewohner erforderlichen Aufwand ist, im Einzelfall ein eingeschlossener geistig Schwerstbehinderter geringere Kosten verursachen mag als ein leichter Behinderter, der sich frei bewegen kann und eine dementsprechend intensivere Kontrolle erfordert, und dass solche Besonderheiten aber in einer zukunftsbezogenen ("prospektiven") Kostenermittlung als Grundlage einer Entgeltforderung nur schwer zu erfassen sind.

Dementsprechend haben weder der 4. Senat des OVG Lüneburg noch das Bundesverwaltungsgericht in den die Pflegesatzvereinbarungen nach § 93 BSHG betreffenden Rechtsstreitigkeiten den Einheitspflegesatz der Klägerin als rechtlich zweifelhaft bezeichnet; dass insoweit Bedenken bestehen könnten, wird nicht einmal andeutungsweise erwähnt (vgl. OVG Lüneburg, Urteile vom 23.10.1996 - 4 L 3258/95 und 3268/95 -; BVerwG Urteil vom 1.12.1998 - 5 C 29.97 - NVwZ-RR 1999, 443; 5C 17.97 - NVwZ-RR 1999, 446). Wenn ein einheitlicher Pflegesatz für verschiedene Kategorien und Schweregrade der Pflegebedürftigkeit von Heimbewohnern (außerhalb des Geltungsbereiches der Pflegeversicherung) sozialhilferechtlich unbedenklich ist, so kann im Hinblick auf die Bestimmung des § 4 c Abs. 3 Satz 2 HeimG für ein nach dem Heimgesetz zu beurteilendes Entgelt nichts anderes gelten.

b)

Die von dem Senat beauftragten Sachverständigen standen vor der Schwierigkeit, dass in Niedersachsen Einrichtungen, die dem Langzeitbereich der Klägerin im Hinblick auf die Spannweite der dort lebenden Behinderten nach Art und Schweregrad entsprechen, nicht existieren. Sie haben daher ein Vergleichsentgelt auf der Grundlage der Entgelte von Einrichtungen errechnet, die jeweils auf bestimmte Kategorien und Schweregrade psychischer und geistiger Behinderungen spezialisiert sind. Für drei Gruppen solcher Einrichtungen (Langzeitwohnheime für seelisch Behinderte, gerontopsychiatrische Pflegeheime, Bereiche/ "Großeinrichtungen" mit geistig und mehrfach Behinderten - vgl. IFH-Gutachten Seiten 13 a, 14 a, 18) haben sie eine Bandbreite von Entgelten (100.- bis 120.- DM, 140.- bis 150.- DM, 200.- bis 220.- DM - IFH-Gutachten Seite 18) ermittelt, wobei von den Gutachtern so genannte "Ausreißer" unberücksichtigt blieben. Entsprechend den Anteilen der Bewohner des Langzeitbereiches der Klägerin an diesen drei Kategorien (dazu IFH-Gutachten Seite 21) errechneten sie eine Bandbreite fiktiver Vergleichsentgelte (140.- bis 160.- DM).

Während die Sachverständigen bis zu diesem Punkt sowohl im Ansatz, in den ausgewählten Daten und im Ergebnis übereinstimmten, gelangten sie bei der Beantwortung der weiteren Frage, welche Besonderheiten der Einrichtung der Klägerin eine Überschreitung des (fiktiven) Vergleichsentgelts rechtfertigten, zu unterschiedlichen Ergebnissen. Die Sachverständigen des IFH erachteten in ihrem schriftlichen Gutachten einen Mehrbetrag von maximal 71,65 DM (Pachtzins: 31.- DM, "Gewinn- und Wagniszuschlag": 8,65 DM, ärztliche Versorgung: 10.- DM, "nichtrealisierbarer Kostenabbau": 22.- DM) und damit ein maximales Entgelt von 231,65 DM für angemessen, während der Sachverständige M. zu Höchstbeträgen von 201,15 bis 212,49 DM gelangte. Allerdings näherten sich die Ergebnisse einander an, nachdem die Gutachter des IFH in der mündlichen Verhandlung den Bedenken des Sachverständigen M. gegen den vollen Ansatz der Pachtkosten Rechnung trugen und diese um 17,50 DM und damit das Gesamtergebnis auf maximal 214,15 DM verringerten. Mit dieser Korrektur kommen die Sachverständigen des IFH zu annähernd dem gleichen Betrag, mit welchem der Sachverständige M. sein Sondervotum abschließt. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass der Letztere von einem Betrag in Höhe von 150.- DM als Mittelwert der Bandbreite der (fiktiven) Vergleichsentgelte ausging.

Die hiernach von den Sachverständigen für angemessen erachteten Beträge liegen deutlich (bis zu 16%) unter den von der Klägerin geforderten Entgelten.

c)

Die Klägerin hat an dem Gutachten kritisiert, dass es auf einer zu kleinen Vergleichsbasis beruhe und die darin angenommene Bewohnerstruktur ihrer Einrichtung nicht den Tatsachen entspreche. Ob dem so ist, mag dahinstehen. Der Senat vermag aus einem anderen Grund dem Gutachten lediglich im Ansatz, nicht aber im Ergebnis zu folgen:

Bei der Auswertung der von ihnen ermittelten unterschiedlichen Vergleichsentgelte lassen die Gutachter die jeweiligen Höchstbeträge bei den einzelnen Heimtypen (Langzeitwohnheime: 131,10 DM, 149,90 DM, 154,20 DM; gerontopsychiatrische Pflegeheime: 184,40 DM; Heime für geistig und mehrfach Behinderte: 285,40 DM - Seite 13 a, 14 a sowie 18 des IFH-Gutachtens) mit der in der mündlichen Verhandlung dafür gegebenen Begründung unberücksichtigt, es handele sich dabei um "Ausreißer". Bei der Ermittlung der marktüblichen Entgelte dürfen solche "Ausreißer" indessen nicht vernachlässigt werden. Den Sachverständigen war nicht die Feststellung eines Durchschnittsentgelts, sondern die Beschreibung der Bandbreite der "auf dem Markt" der Anbieter von Pflegeheimplätzen geforderten Entgelte aufgegeben. Diese Bandbreite reicht von den niedrigsten bis zu den höchsten Entgelten; auch die Letzteren sind Bestandteile des "Marktes".

Die Gutachter haben zwar ihren Standpunkt in Bezug auf das in der mündlichen Verhandlung eingehender erörterte Entgelt der "D. B. L." (285,40 DM - IFH-Gutachten Seite 14 a) mit der Vermutung zu begründen versucht, in diesem Entgelt seien mit großer Wahrscheinlichkeit Bestandteile enthalten, die den bei der Klägerin wegen deren kostenrelevanten Besonderheiten in Ansatz gebrachten Zuschlägen entsprächen. Diese Annahme beruht indessen nicht auf konkreten Ermittlungen. Die Vertreter der Beklagten wiesen in diesem Zusammenhang auf den hohen Anteil von Rollstuhlfahrern hin, welche besondere Anforderungen sowohl im Hinblick auf Pflege und Betreuung als auch in baulicher Hinsicht stellten. Sie erwähnten ferner erhebliche Aufwendungen für Baumaßnahmen im Bereich der genannten Einrichtung. Abgesehen davon, dass eine rollstuhlfahrergerechte bauliche Gestaltung zur Mindestausstattung entsprechender Pflegeheime gehört (§§ 3, 4, 29 HeimMindBauV) und Aufwendungen für Baumaßnahmen in den "Zuschlägen" der Sachverständigen nicht enthalten sind, sind die Angaben der Beklagten zu unbestimmt, um daraus Rückschlüsse auf Kosten der Erhöhungsfaktoren zu ziehen, die eine Vergleichbarkeit des Heimes der "Diakonischen Behindertenhilfe" mit der Abteilung für Schwerbehinderte in der Einrichtung der Klägerin von vornherein ausschließen. Da davon auszugehen ist, dass dem Beklagten als Aufsichtsbehörde die Verhältnisse und Kostenfaktoren im Heim L. bekannt sind, kann deren Zurückhaltung nur dahin gedeutet werden, dass Umstände, die einer Vergleichbarkeit mit der Langzeiteinrichtung der Klägerin grundsätzlich entgegenstehen, dort nicht vorliegen. Jedenfalls wäre es Sache des Beklagten gewesen, solche Umstände, die nur ihm, nicht aber der Klägerin und den Gutachtern bekannt seien können, vorzutragen. Da dies nicht geschehen ist, hat der Senat keine Veranlassung gesehen, von Amts wegen die kostenrelevanten Umstände im Heim der Diakonischen Behindertenhilfe weiter aufzuklären.

Setzt man in die Berechnung der fiktiven Vergleichsentgelte im IFH-Gutachten (Seite 18, 22 a, die dort errechneten Beträge erscheinen auf S. 39 a gerundet) statt der unteren und oberen Beträge im Rahmen einer mittleren Bandbreite die jeweils für die einzelnen Heimtypen ermittelten Höchstbeträge ein, so ergibt sich folgendes Bild:

Heimtyp

(Behindertenkategorie) maximales Entgelt

(DM) prozentualer Anteil der Kategorien in der Einrichtung der Klägerin

1991993 1999

Langzeitwohnheim (geringe Pflegebedürftigkeit) 154,20 44,4% 25,8% Gerontopsychiatrie 184,40 28,5% 53,7%Bereiche für (geistig und mehrfach Schwerbehinderte) 285,40 27,1% 20,5%

Daraus errechnet sich nach der Bewohnerstruktur 1999, auf die die Gutachter abgestellt haben, ein Betrag von 197,31 DM, nach der Bewohnerstruktur von 1993 ein Betrag von 198,36 DM (jeweils die Summe der Produkte der Entgelte und der jeweiligen Anteile der Behindertenkategorie an der Gesamtzahl der Bewohner). Diese sich nur um 1,- DM unterscheidenden Beträge lassen zugleich erkennen, dass die in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die Gutachter berechtigt waren, abweichend von der für 1993 festgestellten Bewohnerstruktur die sich aus den Zahlen für 1999 ergebende erhebliche Verminderung der leichtesten Pflegekategorie der (bloßen) Wohnheimbewohner bereits für 1994/1995 anzusetzen, für das Gesamtergebnis von untergeordneter Bedeutung ist.

Addiert man zu den hier errechneten Beträgen den von den Gutachtern des IHF (S. 39 a) anerkannten Mehrbetrag von - unter Berücksichtigung der von ihnen in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Reduzierung des Pachtzinses auf 13,50 DM - 54,15 DM, so ergeben sich Endbeträge von 251,46 DM und 252,51 DM, die knapp über der Entgeltforderung der Klägerin für 1994 und nur unwesentlich unter ihrer Forderung für 1995 liegen.

d)

Gegen die Berücksichtigung dieses Mehrbetrages und der ihn begründenden Faktoren bestehen keine Bedenken.

Dies ist im Hinblick auf den Pachtzins - soweit er anteilig dem Langzeitbereich zuzurechnen ist - bereits vom 4. Senat des OVG Lüneburg (Urteil vom 23.10.1996 - 4 L 3268/95 -) so entschieden worden; dem schließt sich der erkennende Senat an. Die vom Beklagten unter Hinweis auf die Mietpreise von Einzimmer-Wohnungen gegen die Höhe der Pachtkosten und des auf ihnen beruhenden Anteils an dem Heimentgelt erhobenen Einwände sind unbegründet; die ortsüblichen Wohnungsmieten lassen sich schlechthin nicht mit dem Wohnanteil eines Heimentgelts vergleichen. Vergleichbar damit können allenfalls die Übernachtungspreise für ein Hotelzimmer sein, die selbst in Unterkünften mittlerer Kategorien um ein Vielfaches über den Mietpreisen für eine Einzimmerwohnung liegen.

Der von den Gutachtern angesetzte Pachtzins von 31,- DM pro Person und Tag beschränkt sich offensichtlich auf den dem Langzeitbereich zuzurechnenden Anteil (bei 255.500 Berechnungstagen - IFH-Gutachten S. 27 a - errechnet sich ein Jahrespachtzins von 7.920.500,- DM, der der Größenordnung nach dem vom 4. Senat gebilligten Pachtzinsanteil von 7.758.374,- DM entspricht und die Annahme ausschließt, die Gutachter hätten auch den auf den Akutbereich entfallenden Pachtanteil von 1994 etwa 2.850.000,- DM in ihre Berechnung einbezogen).

Ebenso wenig bestehen Bedenken gegen den Ansatz eines "Gewinn- und Wagniszuschlages". Dass ein Privatunternehmen als Träger eines Heimes in der Lage sein muss, einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, hat das Bundesverwaltungsgericht sogar für das nach § 93 BSHG zu vereinbarende und dem Gebot der Sparsamkeit unterworfene Entgelt anerkannt (Urteil vom 1.12.1998 - BVerwG 5 C 29.97 - NVwZ-RR 1999, 443). Dies gilt erst recht für ein an Marktmechanismen orientiertes Entgelt, das den sich aus § 93 BSHG ergebenden Einschränkungen nicht unterworfen ist.

Der Sachverständige M. hat in der mündlichen Verhandlung beschrieben, auf welche Weise die an nach § 93 BSHG vereinbarte oder festgesetzte Pflegesätze gebundenen privaten Heimträger sich einen Gewinn erwirtschaftet haben, ohne diesen in ihren den Pflegesatzvereinbarungen zugrundeliegenden Kalkulationen auszuweisen: indem sie nämlich in ihren Kalkulationen von einer geringeren als der von ihnen erhofften Auslastung ihrer Einrichtungen ausgingen und danach die Pflegesätze berechneten; ihr Gewinn bestand in den bei einer höheren Auslastung ohne entsprechende Erhöhung der Kosten erzielten Mehreinnahmen.

Der Sachverständige hat sich allerdings nicht dazu geäußert, ob auch in den Pflegesätzen der in dem Gutachten genannten Einrichtungen verdeckte Gewinne enthalten sind. Eine solche Annahme liegt nach seinen Ausführungen zwar nicht fern; es genügt allerdings nicht, ohne weiteres von einem solchen Sachverhalt auszugehen. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Dezember 1998 die Einbeziehung eines Gewinnes in die Kalkulation von dem Beklagten offenbar für unzulässig erachtet wurde; sonst hätte es nicht der gegenteiligen gerichtlichen Entscheidungen bedurft. Demzufolge hätte der Beklagte mit großer Wahrscheinlichkeit zu verhindern gesucht, dass verdeckte Gewinne durch zu geringe Belegungszahlen vertraglich verankert wurden. Überdies handelt es sich bei den Trägern der in dem Gutachten angeführten Heime vielfach um öffentliche oder halböffentliche Einrichtungen, deren Tätigkeit nicht auf eine Gewinnerzielung hin angelegt ist.

5.

Unabhängig von der Beantwortung der Frage, ob und in welchem Umfang die Entgeltforderungen der Klägerin die Grenze des unter Berücksichtigung von Vergleichsentgelten und Besonderheiten ihrer Einrichtung "Angemessenen" überschreiten, können die angefochtenen Bescheide aus einem weiteren Grund keinen Bestand haben: Die Beweisaufnahme hat ergeben, dass die Forderungen der Klägerin selbst dann, wenn man in Bezug auf die Begrenzung der Bandbreite der zu berücksichtigenden Vergleichsentgelte dem Gutachten folgt und zugleich - von diesem abweichend - auf den Ansatz eines Mehrbetrages in Gestalt eines "Gewinn- und Wagniszuschlages" verzichtet, zu einem großen Teil berechtigt sind. Die sich nach der Tabelle auf Seite 39 a des IFH-Gutachtens bei Ansatz eines um 17,50 DM verringerten Pachtanteils ergebende "Obergrenze" (Spalte D, Zeile 6) läge dann bei (231,65 - 17,50 - 8,65 =) 207,50 DM. Die Anordnung des Beklagten verlangt demgegenüber von der Klägerin im Ergebnis, auf jeden 160.- DM übersteigenden Mehrbetrag, mithin auch auf den nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme der Klägerin selbst im ungünstigsten Fall zustehenden Teil, zu verzichten. Da eine rückwirkende Erhöhung des Entgelts nicht möglich ist (§ 4 c Abs. 3 Satz 1 HeimG), hätte die Klägerin keine Möglichkeit gehabt, den ihr für den Zeitraum bis zum Wirksamwerden eines neuerlichen - reduzierten - Erhöhungsverlangens zustehenden Mehrbetrag zu erhalten. Damit geht die Anordnung des Beklagten über das zur Erreichung des Zwecks des § 12 HeimG Erforderliche hinaus und verstößt damit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zum Schutze der Heimbewohner vor einem unangemessenen Entgelt ist es nicht erforderlich, die Realisierung einer Mehrforderung auch insoweit zu verhindern, als diese angemessen ist. Der Beklagte hätte der Klägerin daher nur aufgeben dürfen, ihre Entgeltforderung bis zu der als angemessen zu erachtenden Höhe zu verringern.

Da die Anordnung des Beklagten selbst nicht teilbar ist, unterliegt sie wegen der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in vollem Umfang der Aufhebung.

6.

Der Senat hat davon abgesehen, ähnlich wie das Verwaltungsgericht in einem früheren Verfahren die Heimbewohner beizuladen. Deren Beiladung war nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig. Denn der Ausgang dieses Rechtsstreits hat keine unmittelbaren Auswirkungen auf die zwischen der Klägerin und den Heimbewohnern bestehenden Rechtsverhältnisse. Beispielsweise können die Heimbewohner - anders als der Träger der Heimaufsicht - auch formelle Mängel eines Erhöhungsverlangens gelten machen. Die von dem Beklagten erlassenen Verwaltungsakte sind nicht privatrechtsgestaltend, sondern bedürfen zu ihrer Umsetzung einer Änderung der einzelnen Heimverträge durch entsprechende Willenserklärungen. Andererseits werden Mängel dieser Verträge durch ein Unterbleiben oder die Aufhebung behördlicher Aufsichtsmaßnahmen nicht geheilt.

Eine - einfache - Beiladung der Heimbewohner erschien dem Senat schon wegen der großen und während der Dauer des Prozesses ständigen Fluktuationen unterworfenen Zahl der Beizuladenden unzweckmäßig.

Beschluss

Der Streitwert wird 1.500.000,- DM festgesetzt.

Gründe

Der Streitwert bestimmt sich nach den in dem Beschluss des Senats vom 31. Juli 1996 (7 M 3692/95) dargelegten Gründen. Für den dort festgesetzten Beschwerdestreitwert war allerdings auch der Gesichtspunkt maßgebend, dass für das wirtschaftliche Interesse der Klägerin nicht die Höhe der ihr entgehenden Mehreinnahmen, sondern die Höhe der zum zeitweiligen Ausgleich der Mindereinnahmen notwendigen Zinsleistungen maßgebend sei. Diese Erwägung trifft auf das Berufungsverfahren nicht zu. Der Streitwert ist darum gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG auf das Dreifache des damaligen Beschwerdewertes (dies entspricht ungefähr einem Zehntel des von dem Verwaltungsgericht im ersten Rechtszug festgesetzten Streitwerts) bemessen worden.