Tatbestand:

Die Verfahrensbeteiligten streiten um einen Bescheid über die Erhebung von Sondernutzungsgebühren für die Zufahrt zu einer Bundesstraße. Mit ihrer Berufung wendet sich die Beklagte gegen die Aufhebung des Bescheids durch Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover.

Der Kläger zu 1. und Berufungsbeklagte ist neben seiner Ehefrau, der Klägerin zu 2. im erstinstanzlichen Verfahren, Eigentümer des Grundstücks A-Straße, A-Stadt, Flurstücke …, …, … und … der Flur … der Gemarkung E-Stadt. Das Grundstück liegt zwischen der F-Straße, der Bundesstraße 3 (B 3), der G- und der A-Straße im unbeplanten Innenbereich des Ortsteils E-Stadt. Auf diesem Grundstück wird das gewerblich genutzte Gebäude des Klägers zu 1. über die B 3 erschlossen, während das Wohnhaus der Klägerin zu 2. über die A-Straße erschlossen wird. Zwischen der südlich des klägerischen Grundstücks gelegenen Kreuzung H-Straße/Landesstraße 485 (L 485) und der nördlich davon in die B 3 einmündenden I-Straße ist die B 3 zweispurig. Auf der Ostseite der B 3 und damit auch vor dem klägerischen Grundstück befinden sich ein durch Zufahrten unterbrochener Grünstreifen sowie ein 2,25m breiter Geh- und Radweg.

Die Grundstücke an der B 3 zwischen der Kreuzung mit der L 485 und der A-Straße werden unter anderem von einem Tankstellenbetrieb und einer Verpackungsfirma baulich genutzt. Im Bereich zwischen der Einmündung der A-Straße in die B 3 und der G-Straße befinden sich mehrere Wohngebäude. Darauf schließen sich nördlich der G-Straße eine Gaststätte, eine Karosseriewerkstatt und Wohngebäude an. Über insgesamt zwölf Zufahrten werden hier Grundstücke über die Bundesstraße erschlossen. Neben dem Grundstück der Kläger A-Straße sind dies die Grundstücke F-Straße (…), …, …, …, …, …, …, …, … und …. Die größtenteils durchgehende Bebauung auf der Ostseite zwischen der Kreuzung B 3/ L 485 im Süden und der J-Straße im Norden hat eine Länge von ca. 670 m.

Auf der Westseite der B 3 liegen im Abstand von bis zu ca. 100m von der Bundesstraße verschiedene, über andere Straßen erschlossene Gewerbegebäude. Zwischen diesen und der Bundesstraße befinden sich vor allem unbebaute Grün- und Ackerflächen.

Der Kläger zu 1. beantragte unter dem 11. März 2009 bei der Beigeladenen die Erteilung einer Baugenehmigung für die Umnutzung seines Werkstatt-/Büro- und Wohnhauses und den Neubau von Parkplätzen auf dem Baugrundstück A-Straße. Für den Bau der nicht nachweispflichtigen Stellplätze erteilte die Beklagte dem Kläger zu 1. im Zuge des Baugenehmigungsverfahrens unter dem 15. April 2009 eine Ausnahme vom Bauverbot nach Maßgabe des § 9 Abs. 8 Bundesfernstraßengesetz (FStrG). Zugleich erteilte sie dem Kläger zu 1. für die Errichtung der Zufahrt von der B 3 eine Sondernutzungserlaubnis. Hierzu gab die Beklagte an, das Grundstück befinde sich zwar außerhalb der Ortsdurchfahrtsgrenzen A-Stadt/E-Stadt - Ostseite -, aber innerhalb der Ortslage. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG dürften längs der Bundesfernstraßen keine baulichen Anlagen errichtet werden, die außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten über Zufahrten oder Zugänge an Bundesstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen werden sollen. Die Abweichung von dieser Vorgabe sei hier mit Aspekten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs vereinbar, von daher sei die Erteilung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG gerechtfertigt. Die Zufahrt über die B 3 sei als Sondernutzung einzustufen. In Ziffer 10 der Nebenbestimmungen zu der Sondernutzungserlaubnis hieß es: „Für die gewerbliche Zufahrt geht Ihnen noch ein gesonderter Gebührenbescheid nach Abschluss des Baugenehmigungsverfahrens zu.“ In einer Erklärung vom 12. Mai 2009 verzichtete der Kläger zu 1. auf Rechtsmittel hiergegen.

Dem Kläger zu 1. wurde durch die Beigeladene am 27. Mai 2010 eine Baugenehmigung für den Umbau und die Umnutzung des Werkstatt-/Büro- und Wohngebäudes zu einer Erwachsenenbildungsstätte mit Lehrwerkstatt und den Bau von 16 Einstellplätzen inklusive der Zufahrt erteilt. Unter Ziffer 37 der Nebenbestimmungen hierzu wurde ausgeführt: „Auf den Bescheid der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr, Geschäftsbereich E-Stadt vom 15.04.2009 wird hingewiesen.“

Anlässlich einer von der Beklagten durchgeführten Anhörung der Kläger im Juni 2017 wegen der beabsichtigten Erhebung einer Sondernutzungsgebühr für die Zufahrt zur B 3 teilten diese mit, dass ihr einziger Mieter die K. sei, und dass die Zufahrt täglich zwei- bis zehnmal genutzt werde. Das Grundstück liege innerhalb der Ortsdurchfahrt.

Mit Bescheid vom 22. August 2017 setzte die Beklagte für die Zufahrt zur B 3 eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von jährlich 360,- Euro gegen die Kläger fest. Zugleich wurde für die Jahre 2014 bis 2017 ein Nachzahlungsbetrag von 1.440,- Euro erhoben. In der Begründung zu dem Bescheid hieß es, dass die Zufahrt außerhalb der zur Erschließung der Grundstücke vorgesehenen Teile einer Ortsdurchfahrt liege. Gemäß § 8a i. V. m. § 8 FStrG handele es sich damit um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung. Die Ortsdurchfahrt verlange nach § 5 FStrG begrifflich zum einen eine „geschlossene Ortslage“. Diese ergebe sich aus der Bebauung an sich und aus der durch die Ortstafeln bezeichneten Grenzen der politischen Gemeinde. Zudem müsse die Bundesstraße beidseitig bebaut sein und eine unmittelbare Erschließung der anliegenden Grundstücke vorsehen oder zumindest zulassen. Für den Ortsteil E-Stadt sei hier zwar eine beidseitige Bebauung vorhanden, jedoch würden die Gewerbegebiete auf der Westseite der B 3 nicht über diese, sondern über Gemeindestraßen erschlossen. Daher sei keine Ortsdurchfahrt anzunehmen. Aufgrund der gewerblichen bzw. freiberuflichen Nutzung des Grundstücks sei eine Sondernutzungsgebühr zu zahlen. Die entsprechende Erlaubnis sei bereits mit Bescheid vom 15. April 2009 erteilt worden, worauf allerdings die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr zunächst irrtümlich unterblieben sei. Die Grundstückseigentümer - die Kläger - würden herangezogen, weil Gewerbebetriebe häufig wechselten. Die Gebührenhöhe richte sich nach der Verkehrsdichte sowie der Art und dem Umfang des Anliegerverkehrs. Hierzu wurden ein auf Grundlage einer Zählung von 2010 ermittelter durchschnittlicher täglicher Verkehr von 10.458 Kfz/24h und bis zu 20 Zufahrten täglich zugrunde gelegt.

Die Kläger haben am 21. September 2017 Klage gegen den Gebührenbescheid erhoben und geltend gemacht: Sie seien auf die mögliche Zahlung einer Gebühr für die Nutzung der Zufahrt zur B 3 nicht hingewiesen worden. Die Zufahrt hätte ebenso von der A-Straße aus eingerichtet werden können, was bei Kenntnis der Gebührenfolgen auch geschehen wäre. Die Zufahrt zur B 3 habe schon vor dem Ausbau, durch den die Bundesstraße begradigt und verschoben worden sei, bestanden. Es habe keine Umnutzung gegeben, denn das Grundstück sei schon seit den 1980er Jahren gewerblich genutzt worden. Die B 3 diene im Ortsteil E-Stadt auch der Erschließung der anliegenden, zum Teil gewerblich genutzten Grundstücke, so derjenigen mit den Flurstücksbezeichnungen …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, … und … . Über die B 3 werde auch das westlich gelegene „L.“ erschlossen, und die übrigen westlich der B 3 gelegenen Grundstücke würden ebenfalls eine weitere Bebauung und Erschließung über die Bundesstraße zulassen. Die B 3 habe vor der Verlegung der Verkehrsfläche nach Westen auch alle westlich der Straße gelegenen Grundstücke erschlossen. Für die Jahre 2014 bis 2016 dürfe die Beklagte wegen fehlender Fälligkeit keine Sondernutzungsgebühren erheben. Zumindest sei die festgesetzte Gebühr zu hoch. Das Verkehrsaufkommen auf der B 3 in Richtung Norden liege weit unter 10.000 Kraftfahrzeugen pro Tag. Eine Beeinträchtigung des fließenden Verkehrs sei praktisch ausgeschlossen, da die Stellplätze ausschließlich von PKW genutzt würden. Wegen der örtlichen Gegebenheiten könne die Zufahrt ohnehin nur von Süden aus angefahren werden.

Mit Schriftsatz vom 26. Juni 2019 hat die Beklagte erklärt, den Bescheid vom 22. August 2017 hinsichtlich der Inanspruchnahme der Klägerin zu 2. aufzuheben. Die Klägerin zu 2. und die Beklagte haben den Rechtsstreit daraufhin insoweit in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Der Kläger zu 1. hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 22. August 2017 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Sondernutzungserlaubnis vom 15. April 2009 habe bestandskräftig festgestellt, dass es sich bei der Zufahrt um eine Sondernutzung handele. Die Errichtung der zusätzlichen Stellplätze habe zu einer Änderung der Zufahrt geführt, denn diese diene dadurch einem erheblich größeren Verkehr als vorher. Die Zufahrt liege außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt im Sinne des § 8a Abs. 1 FStrG. Die B 3 habe keine Erschließungsfunktion für die anliegenden Grundstücke. Die an das klägerische Grundstück angrenzenden Grundstücke auf der Ostseite der B 3 würden zum größten Teil durch Gemeindestraßen wie die A.-, G.- oder M-Straße erschlossen. Zwar seien mehrere Grundstücke durch Zufahrten mit der B 3 verbunden, diese würden jedoch zum Teil nicht gewerblich genutzt bzw. verfügten wie etwa die Tankstelle oder das gewerblich genutzte Grundstück F-Straße über Sondernutzungserlaubnisse. Die westlich der B 3 gelegenen Grundstücke würden weit überwiegend ebenfalls nicht über die Bundesstraße, sondern über Gemeindestraßen wie den N-Straße oder die H-Straße erschlossen. Die Gesamtanlage der B 3 biete im Übrigen nicht den Eindruck, dass sie den Zugang zu den angrenzenden Grundstücken vermittele. Mehrere Bebauungspläne schlössen darüber hinaus aus, dass direkte Zufahrten zur B 3 errichtet werden dürften. Dass wenige Anliegergrundstücke durch die B 3 erschlossen würden, führe nicht zu deren Erschließungsfunktion. Wegen der Nutzung durch die K. handele sich in Bezug auf das klägerische Grundstück auch um eine gewerbliche Nutzung, so dass die Gebührenpflicht für den Kläger zu 1. als Sondernutzungsnehmer bestehe. Dies sei mit dem Bescheid vom 15. September 2009 deutlich gemacht und auch in der Baugenehmigung vom 27. Mai 2010 erwähnt worden. Weder sei die Gebührenforderung verjährt noch sei die Höhe, die sich an der Punktetabelle der Beklagten orientiere, zu beanstanden. Zudem sei der durchschnittliche Verkehr in dem betreffenden Bundesstraßenabschnitt 2015 nach der vorgelegten Verkehrsmengenkarte auf 11.100 Kraftfahrzeuge angestiegen. Die Zufahrt könne auch aus beiden Richtungen, Norden wie Süden, angefahren werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Streitsache am 26. November 2019 mündlich verhandelt, nach Schluss der mündlichen Verhandlung die Stadt A-Stadt beigeladen und sodann mit Urteil vom gleichen Tage den Bescheid vom 22. August 2017 auf die Klage des Klägers zu 1. aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die Klage sei zulässig und begründet. Rechtsgrundlage des Kostenbescheids sei § 8 Abs. 3 FStrG i. V. m. § 1 der Verordnung über Gebühren für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen und an Landesstraßen vom 31. Januar 2003 (Nds. GVBl. S. 48) - StrSoGebV -. Hiernach lägen die Voraussetzungen für den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids nicht vor, denn die Zufahrt liege innerhalb einer Ortsdurchfahrt. Dies sei von der Kammer trotz der bestandskräftigen Sondernutzungserlaubnis vom 15. April 2009 zu überprüfen gewesen. Die Sondernutzungserlaubnis entfalte zwar insofern als eigenständiger Verwaltungsakt eine materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung, als damit feststehe, dass dem Kläger zu 1. durch die Beklagte die Anlage der Zufahrt zur B 3 als Sondernutzung erlaubt worden sei. Dies reiche aber nicht zur Rechtfertigung der Festsetzung der Sondernutzungsgebühr aus. Diese sei nach § 8 Abs. 3 Satz 1 FStrG nicht für den Vorgang der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis, sondern für die Tatsache der Sondernutzung geschuldet. Auch wenn dem Bescheid zumindest eine Tatbestandswirkung für das Verfahren der Gebührenfestsetzung zukommen sollte, gelte dies nicht als Nachweis, dass die Beklagte als der richtige Gebührengläubiger tätig geworden sei. Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts würden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem Empfängerhorizont beimesse. Abzustellen sei dafür auf deren Tenor und ergänzend die Begründung des Verwaltungsaktes. Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) i. V. m. § 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz (NVwVfG) verbiete ein Hineinlesen verbindlicher „Zwischenentscheidungen“. Die rechtliche Beurteilung einer Vorfrage erlange keine selbstständige Verbindlichkeit, sofern sie nicht hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbstständigt sei oder eine erweiterte Tatbestandswirkung bestehe. Dies sei der Fall, wenn eine Feststellungswirkung gesetzlich besonders angeordnet worden sei, durch die die Beurteilung der Vorfrage in die Bindungswirkung der Regelung einbezogen werde. Der Sondernutzungserlaubnis sei im Hinblick auf die Gebührengläubigerschaft keine solche Tatbestandswirkung beizumessen. Aus der Begründung des Bescheids vom 15. April 2009 gehe zwar hervor, dass die anzulegende Zufahrt nach Rechtsauffassung der Beklagten außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt der B 3 liege. Dieser Einschätzung komme aber keine selbstständige Verbindlichkeit zu, zumal § 1 StrSoGebV das Merkmal der Sondernutzung von der Beurteilung des Grundstücks als inner- oder außerhalb der Ortsdurchfahrt liegend trenne.

Die Beklagte sei zur Erhebung von Sondernutzungsgebühren gegenüber dem Kläger zu 1. nicht berechtigt, weil die Zufahrt in einer Ortsdurchfahrt liege. Der Begriff der Ortsdurchfahrt nach § 8a Abs. 1 FStrG sowie des darauf beruhenden § 1 StrSoGebV bestimme sich nach den materiellen Kriterien des § 5 Abs. 4 FStrG. Insoweit komme es nicht auf die Festsetzung der Ortsdurchfahrt durch die oberste Landesstraßenbaubehörde nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG an. Diese habe zwar Bedeutung für die Verwaltung und Abgrenzung der Straßenbaulast, sei aber für die Auslegung des § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG nicht maßgeblich. Hier seien die Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG gegeben. Zur geschlossenen Ortslage könne auch eine aufgrund der örtlichen Verhältnisse nur einseitig bebaute Strecke gehören. Der Teil der B 3, in dem die Zufahrt zum klägerischen Grundstück liege, befinde sich in einer geschlossenen Ortslage im Sinne des § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG. Eine an objektiven Kriterien ausgerichtete Betrachtung der gesamten Situation in der Umgebung der Bundesfernstraße ergebe, dass der betreffende Teil der B 3 auf der östlichen Seite überwiegend durchgängig und auf der westlichen Seite getrennt bzw. durchbrochen durch Grün- bzw. Ackerflächen in offener Bauweise bebaut sei. Der hier zu betrachtende Teil der B 3 sei auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt. Diese Frage beantworte sich nach tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten. Ortsdurchfahrten seien auch dann zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt, wenn das Vorhandensein der Straße diesen die Qualität der verkehrlichen Erschließung vermittele, d. h. wenn ihretwegen eine von der Erschließung abhängige Nutzung der anliegenden Grundstücke tatsächlich möglich und rechtlich zulässig sei. Die Bestimmung einer Bundesstraße zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimme sich vorrangig nach straßenrechtlichen Gesichtspunkten, nicht allein aus der Lage in einem § 34 Baugesetzbuch (BauGB) zu beurteilenden Gebiet. Wenn die Verkehrsfunktion einer Bundesstraße bereits erkennbar zugunsten der Erschließung der anliegenden Grundstücke eingeschränkt sei, entfalle der innere Grund, mit Hilfe der §§ 8 ff. FStrG die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs gewährleisten bzw. eine den Gemeingebrauch beeinträchtigende Sondernutzung untersagen zu wollen. Trete die zuständige Behörde dieser Entwicklung nicht entgegen, erwachse der Straße auch eine Erschließungsfunktion. Zu den tatsächlichen Umständen seien neben der vorhandenen Bebauung auch der Ausbauzustand der Bundesfernstraße und die Zugänglichkeit zu den anliegenden Grundstücken mit den Zufahrten und Zugängen oder Geh- und Fahrradwegen zu zählen. Dagegen könnten Leitplanken, Grünstreifen, Zäune und Buschwerk die Zugänglichkeit ausschließen. Ebenso könne die Erschließung durch rückwärtige Straßen Indiz für eine fehlende Erschließungsfunktion sein. Allerdings könne eine nur einseitige Bebauung für die Annahme einer Erschließungsfunktion ausreichen, soweit dies im bebauungsrechtlichen Sinne einen Zusammenhang darstelle. Hier stehe fest, dass die Verkehrsfunktion der B 3 in den betreffenden Straßenabschnitten erheblich zugunsten einer Erschließungsfunktion eingeschränkt sei. Insgesamt mündeten vier Gemeindestraßen in die B 3, und die Bundesstraße ermögliche auf der östlichen Seite über zwölf Zufahrten die Erschließung eines beachtlichen Teils der an der B 3 belegenen Grundstücke. Dabei komme es weder darauf an, ob die Zufahrten bestandsgeschützt oder erst in jüngerer Zeit entstanden seien, noch auf deren Art. Hinzu komme, dass die B 3 hier nur zweispurig ausgebaut sei und separierende Einrichtungen wie Lärmschutzwände etc. fehlten. Der tatsächliche Eindruck der Erschließungsfunktion werde auch nicht durch die durch Grün- bzw. Ackerflächen getrennte Bebauung auf der westlichen Seite der Bundesstraße in Frage gestellt. Wegen der auf der Ostseite zum Teil bis an die Verkehrsfläche heranreichenden Bebauung vermittele die B 3 nicht den Eindruck einer „freien Strecke“. Schließlich bestünden an der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des klägerischen Vorhabens angesichts der bestandskräftigen Baugenehmigung vom 27. Mai 2010 keine Zweifel.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zugelassen. Die Beklagte hat daraufhin am 10. Januar 2020 Berufung eingelegt.

Sie hält an ihrem Standpunkt fest, dass die Klage nicht begründet sei. Der in Bestandskraft erwachsene Bescheid vom 15. April 2009 stehe einer Überprüfung, ob die in Rede stehende Zufahrt in dem Veranlagungszeitraum innerhalb oder außerhalb der Ortsdurchfahrt der B 3 liege, entgegen. Die Anlage oder Änderung einer Zufahrt gelte als Sondernutzung; die Entscheidung hierüber sei in ihrer Entscheidung zu dem Bauvorhaben des Klägers zu 1. nach § 9 FStrG enthalten, so dass nur eine einheitliche Entscheidung ergehen könne. Der eigenständige Verwaltungsakt vom 15. April 2009 entfalte insoweit eine materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung, als zwischen den Beteiligten feststehe, dass dem Kläger die Anlage bzw. Änderung der Zufahrt zur B 3 als Sondernutzung erlaubt worden sei. Hiermit sei die Verbindung zur Bundesstraße erlaubt worden, der Bescheid diene als Abwehrrecht gegen etwaige Beseitigungsverlangen. Darüber hinaus entfalte der Bescheid vom 15. April 2009 auch eine materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung dahingehend, dass mit der Zufahrt eine Sondernutzung gegeben sei und die richtige Gebührengläubigerin beim Erlass des Sondernutzungsgebührenbescheids tätig geworden sei. Grundsätzlich sei die materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung eines Verwaltungsakts durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimesse. Dabei sei maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung und ergänzend auf deren Begründung abzustellen. Präjudizielle Tatsachenfeststellungen oder rechtliche Beurteilungen von Vorfragen entfalteten keine Bindungswirkung, es sei denn, sie seien hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbstständigt oder es bestehe eine Tatbestandswirkung, d. h. eine besondere Vorschrift ordne eine Feststellungswirkung an, durch die die Beurteilung einer Vorfrage in die Bindungswirkung der Regelung einbezogen werde. Hier sei im Bescheid vom 15. April 2009 mit der als besondere Bestimmung bezeichneten Nr. 10 der Nebenbestimmungen die Gebührenpflichtigkeit bestandskräftig festgestellt worden, diese sei als Bestandteil des Tenors zu werten. Jedenfalls gehe zumindest aus der Begründung des Bescheids bzw. bereits aus dem Umstand dessen Erlasses hervor, dass die angelegte Zufahrt außerhalb des Erschließungsbereichs der Ortsdurchfahrt der B 3 liege und diese Einschätzung auch in Bestandskraft erwachsen sei. Die Entscheidung über die Zufahrt sei der Entscheidung über das Bauvorhaben unterstellt, weil diese materiell die Hauptsache sei. Über die §§ 9 und 8a FStrG sei bestimmt, dass Zufahrten und Zugänge zu Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten als Sondernutzung im Sinne des § 8 FStrG gälten. Zufahrten im Erschließungsbereich der Ortsdurchfahrten bedürften hingegen als Ausfluss des Gemeingebrauchs keiner Sondernutzungserlaubnis. § 8 Abs. 3 FStrG und § 1 StrSoGebV trennten bei der Gebührenerteilung das Merkmal der Sondernutzung im Allgemeinen von deren Beurteilung als innerhalb der Ortsdurchfahrt liegend. Bei einer Entscheidung über ein Bauvorhaben und die damit einhergehende Zufahrt sei aber das Merkmal innerhalb oder außerhalb des Erschließungsbereichs der Ortsdurchfahrt maßgeblich. Dieses Merkmal sei bei der Anlage bzw. Änderung der Zufahrt des Klägers zu 1. ausdrücklich geprüft worden. Aus dem Umstand der Erteilung der Ausnahme vom Bauverbot und der damit verbundenen Sondernutzungserlaubnis sei die Entscheidung über dieses Merkmal hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbstständigt und in Bestandskraft erwachsen. Dass mit der Beklagten die richtige Gebührengläubigerin beim Erlass des Sondernutzungsgebührenbescheids tätig geworden sei, ergebe sich unter anderem daraus, dass in den Fällen einer Ersetzung der ausdrücklichen Sondernutzungserlaubnis durch eine Entscheidung über das Bauvorhaben nach § 9 FStrG eine alleinige Kompetenz der obersten Landesstraßenbaubehörde auch für den Erlass etwaiger Sondernutzungsgebührenbescheide begründet werde. Die Beklagte sei zuständig für Entscheidungen nach § 9 Abs. 8 FStrG. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht fehlerhaft eine Erschließungsfunktion der B 3 angenommen. Zwar seien einige Grundstücke auf der Ostseite der B 3 mangels rückwärtiger Erschließung auf die vorhandene Erschließung zur B 3 angewiesen. Die B 3 besitze aber nicht zugleich die Aufgabe, die ihr anliegenden Grundstücke auch zu erschließen, denn eine Erschließungsfunktion müsse sich auf die gesamte bestehende Ortslage beziehen. Betrachte man nicht lediglich den Bereich zwischen der Kreuzung B 3/L 485 bis zur G-Straße, sondern den gesamten Abschnitt zwischen der Kreuzung B 3/ L 485 und I-Straße sowie die planerischen Erwägungen bei Bebauungsplänen für andere Bereiche an der B 3, ergebe sich ein Überwiegen der Verkehrsfunktion der B 3. Die Bebauung auf der Westseite befinde sich in nicht unerheblicher Entfernung zur B 3 und werde über Gemeindestraßen erschlossen. Gleiches gelte für die südlich gelegenen Grundstücke im Gebiet M-Straße sowie die nördlichen Grundstücke im Bereich J-Straße. Daher könnten die vorhandenen zwölf Zufahrten in einem überschaubaren und kurzen Abschnitt keine überwiegende Erschließungsfunktion der B 3 begründen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage des Klägers zu 1. abzuweisen.

Der Kläger zu 1. beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht geltend: Sein Grundstück liege in der Mitte der Ortsdurchfahrt E-Stadt. Sowohl an der Süd- wie auch an der Nordseite seien Ortseingangsschilder aufgestellt, die Beginn und Ende der Ortschaft „E-Stadt“ anzeigten. Die B 3 sei zwischen diesen beiden Ortsschildern als Ortsdurchfahrt zu werten. Sie diene auch als innerörtliche Erschließungsstraße. Im Bereich der B 3 würden sich die Flurstücke …, …. und … in seinem Eigentum befinden. Auch das Flurstück …, welches er zuletzt erworben habe, stehe in seinem Eigentum. Dieses habe schon immer eine Zufahrt zur B 3 gehabt, weil es sich sonst um ein gefangenes Grundstück ohne Zufahrtsmöglichkeit gehandelt hätte. Als die B 3 nach Westen verschoben worden sei, sei auch diese, mit Asphalt ausgebaute Zufahrt zur B 3 ohne sein Zutun seitens der Straßenbauverwaltung verlängert worden. Über diese Zufahrt sei von Anfang an der Parkplatz auf den Flurstücken … und … zu erreichen gewesen. Mit dem Bauantrag zur Umnutzung des Grundstücks von einem Verkaufsgeschäft zu Büroräumen habe sich an dem Parkplatz nichts geändert. Ein größeres Verkehrsaufkommen sei nicht zu erwarten gewesen. Zwar habe die Baugenehmigung ihm, dem Kläger zu 1., den Nachweis von 22 Stellplätzen aufgegeben. Hiervon habe er aber 15 Stellplätze auf seinem Grundstück H-Straße nachgewiesen, so dass es auf dem Flurstück … bei den ursprünglich vorhandenen sieben Stellplätzen geblieben sei. Daher habe sich an der Örtlichkeit nichts geändert. Darüber hinaus habe der Bescheid vom 15. April 2009 keine Entscheidung über den Gebührengläubiger einer Sondernutzungsgebühr enthalten, da festgestanden habe, dass nicht nur das klägerische Grundstück, sondern weitere Grundstücke über die B 3 erschlossen würden und sämtliche Grundstücke innerhalb der Ortslage lägen. Alle Grundstücke im Bereich der Ortsdurchfahrt E-Stadt würden ausschließlich über die B 3 erschlossen und bedürften keiner Sondernutzungserlaubnis. Die Erschließungsfunktion der B 3 im Bereich der Ortslage E-Stadt könne unter anderem durch die von der Beklagten vorgelegten Fotos nachvollzogen werden.

Die Beigeladene hat sich nicht geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.