Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg, weil er zulässig (I.) und begründet (II.) ist.

I. Der Antrag ist zulässig.

1. Er ist hinsichtlich der angegriffenen, ausdrücklich als textliche Darstellung in den Plan aufgenommenen Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in entsprechender Anwendung von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2013 - 4 CN 1/12 -, juris, Rn. 11 ff.), hierauf aber auch begrenzt (vgl. etwa Senatsbeschl. v. 26.10.2017 - 12 KN 16/16 - sowie Senatsurt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/16 - juris, Rn. 59, sowie BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 4 CN 3/18 -, juris, Rn. 29 ff.).

2. Die Antragstellerin ist als Projektiererin bzw. potenzielle Betreiberin von WEA bezogen auf Flächen, auf die sie schuldrechtlich Zugriff zur Nutzung der Windenergie hat und auf die sich die von ihr angegriffene Ausschlusswirkung bezieht, gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Denn durch eine rechtswidrige Ausschlussplanung kann sie in ihrem Recht verletzt sein, dort Windenergieanlagen zu projektieren, zu errichten oder zu betreiben.

3. Die einjährige Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde bei einer erneuten Bekanntmachung der Genehmigung im Oktober 2020 und einer Antragstellung im Dezember 2020 gewahrt. Für die Prüfung der Antragsfrist ist auf das Datum der erneuten Bekanntmachung der 14. Änderung und nicht auf das der ersten, bereits im November 2000 erfolgten Bekanntmachung abzustellen. Denn mit der erneuten Bekanntmachung sollte ein von der Antragsgegnerin zu Recht erkannter Fehler der ersten Bekanntmachung bezogen auf den gesamten Inhalt der 14. Änderung ihres Flächennutzungsplans behoben werden und in einem solchen Fall löst diese weitere Bekanntmachung die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erneut aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.8.2015 - 4 CN 10/14 -, juris, Leitsatz sowie im Einzelnen Rn. 6 ff. und zu diesem Urteil die Anmerkung von Külpmann, jurisPR-BVerwG 22/2015 Anm. 4).

4. Der Antragstellerin mangelt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Denn dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses wird bereits dann genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann. Unnütz wird das Normenkontroll-gericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden (BVerwG, Beschl. v. 7.3.2002 - 4 BN 60/01 -, NVwZ 2002, 869, m. w. N.). Ein solches Rechtsschutzbedürfnis ist daher bei bestehender Antragsbefugnis - wie hier - regelmäßig zu bejahen (BVerwG, Beschl. v. 29.9.2015 - 4 BN 25/15 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 205). Dieses Erfordernis soll nur verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist (BVerwG, Urt. v. 16.4.2015 - 4 CN 6/14 - BVerwGE 152, 49 ff., Rn. 15). Ein erfolgreicher Normenkontrollantrag muss den Antragsteller mithin nicht unmittelbar zu seinem Ziel, sondern nur näher dahin führen (vgl. bereits Senatsurt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, juris, Rn. 15, m. w. N.).

Nach diesen Maßstäben liegt ein Rechtsschutzbedürfnis vor.

Eine potenziell wiederauflebende wirksame Vorgängerfassung der 14. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin mit einer entsprechenden Ausschlusswirkung gibt es ebenso wenig wie eine wirksame (und nicht mehr angreifbare) Ausschlussplanung der Region C-Stadt als Trägerin der Regionalen Raumordnung.

Auf eine Inzidentüberprüfung des Flächennutzungsplans im Rahmen der von ihr erhobenen Verpflichtungsklagen muss sich die Antragstellerin nicht verweisen lassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.1988 - 7 NB 2/88 -, juris, Rn. 23, und v. 29.1.1992 - 4 NB 22/90 –, juris, Rn. 9; Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl., § 47, Rn. 91, m. w. N.). Beide Rechtsbehelfe stehen ihr grundsätzlich nebeneinander offen.

Schließlich ist nicht offensichtlich und auch nicht inzident im Rahmen der Zulässigkeit dieses Antrages näher zu klären, dass/ob der Errichtung oder dem Betrieb von WEA an einzelnen oder allen für die Antragstellerin in Betracht kommenden Standorten in der Ausschlusszone ohnehin bereits andere unüberwindbare Hindernisse entgegenstehen.

Es reicht damit nach dem vorbezeichneten Maßstab zur Bejahung des Rechtsschutzbedürfnisses aus, dass die Antragstellerin mit der entgegenstehenden Ausschlusswirkung der 14. Änderung des Flächennutzungsplans jedenfalls ein grundlegendes Hindernis für ihre Vorhabenplanung beseitigen kann.

II. Der demnach zulässige Antrag ist begründet.

1. Bedenken gegen die Bestimmtheit der Ausschlusswirkung bestehen allerdings nicht. Denn diese ist Gegenstand der ohnehin nur zwei Sätze umfassenden o. a. „textlichen Darstellung“ der 14. Änderung. Im Übrigen muss diese Wirkung nicht einmal ausdrücklich in die textliche Darstellung eines Flächennutzungsplans aufgenommen werden, eine klare dahingehende, aus dem Erläuterungsbericht zu entnehmende Absicht reicht aus (vgl. Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl., Rn. 128, m. w. N.). Anders als in dem von der Antragstellerin zitierten Verfahren, das dem Senatsurteil vom 19. Juni 2019 (- 12 KN 64/17 -, juris, Rn. 49 ff.) zugrunde lag, besteht vorliegend hinsichtlich der beabsichtigten Ausschlusswirkung auch kein Widerspruch zwischen dem zuvor wiedergegebenen Inhalt der textlichen Darstellung und der Planbegründung. Auf den Seiten 8 und 11 oben der Begründung wird vielmehr (teilweise sogar in Fettdruck) der Wille zu einer Planung mit „Ausschlussfunktion“ unterstrichen.

2. Der Senat lässt offen, ob es hier eines neuen Ratsbeschlusses mit einer aktuellen Abwägung bedurfte hätte.

In § 214 Abs. 4 BauGB wird auch für den Flächennutzungsplan die Möglichkeit vorausgesetzt, einen solchen Bauleitplan nach Behebung von formellen Fehlern in einem ergänzenden Verfahren (erneut) in Kraft zu setzen, Einzelheiten dieses ergänzenden Verfahrens werden aber nicht normiert. Nach der diese Lücke füllenden Rechtsprechung unterliegt die Heilungsmöglichkeit grundsätzlich keinen zeitlichen Schranken und schließt daher auch der Ablauf von fast 20 Jahren nach einem Ratsbeschluss, wie hier, nicht aus, dass die planende Gemeinde einen solchen Plan lediglich erneut bekannt macht, ohne ihren Rat eine erneute aktuelle Abwägungsentscheidung treffen zu lassen. Selbst eine nachträgliche Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse steht einer solchen Fehlerbehebung grundsätzlich nicht entgegen, weil gemäß § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der (ursprünglichen) Beschlussfassung über den Plan maßgebend ist und bleibt. „Nur wenn sich - im Ausnahmefall - die Verhältnisse so grundlegend geändert haben, dass der Bauleitplan inzwischen einen funktionslosen Inhalt hat oder das ursprünglich unbedenkliche Abwägungsergebnis unhaltbar geworden ist, kommt eine Fehlerbehebung nicht mehr in Betracht“ (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.3.2008 - 4 BN 5/08 -, juris, Rn. 5).

Selbst diese Grenzen könnten hier jedoch - wie die Antragstellerin geltend macht - im Jahr der erneuten Bekanntmachung 2020 überschritten gewesen sein, weil die der 14. Änderung des Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin zur Steuerung der Windenergienutzung zugrunde liegenden tatsächlichen Annahmen durch die technische Entwicklung längst ersichtlich überholt sind; so betrug laut Seite 12 der Planbegründung im Jahr 1999 die „übliche Nabenhöhe“ einer WEA ca. 60 m, während heute mehr als das Doppelte üblich sein dürfte (vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Urt. v. 25.1.2021 - 2 D 98/19 -, juris, Rn. 59 ff.). Dagegen spricht allerdings, dass sich zwar die Verhältnisse für die Nutzung der Windenergie seit 1999 grundlegend geändert haben, damit aber die Nutzung mehrerer gemeindlicher Konzentrationsflächen durch alte oder auch neue, größere WEA in geringer Anzahl und die Freihaltung des Gemeindegebiets im Übrigen noch nicht funktionslos geworden sein muss. Ob ein solches - unterstellt - ursprünglich unbedenkliches Abwägungsergebnis unhaltbar geworden ist, ist gleichfalls nicht evident, sondern hängt ebenfalls vom Zuschnitt und der Größe der dargestellten Konzentrationsflächen ab, d. h. ob sie sich auch unter Berücksichtigung der Nachbarschaft z. B. für ein Repowering eignen.

Wie in der mündlichen Verhandlung erörtert, setzt die Gemeinde „nach gefestigter Rechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 6.12.2018 - 4 B 11/18 -, juris, Rn. 4 unter Bezug auf das bereits o. a. Urt. v. 18.8.2015 - 4 CN 10/14 - BVerwGE 152, 379, Rn. 9) beim ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB allerdings das von ihr ursprünglich eingeleitete Verfahren ohnehin an der Stelle fort, an der ihr der zu korrigierende Fehler unterlaufen ist, und setzt die o. a. Möglichkeit der alleinigen erneuten Bekanntmachung mindestens ein „ursprünglich unbedenkliches Abwägungsergebnis“ voraus. Danach könnte die Antragsgegnerin vorliegend unabhängig von der Änderung der Verhältnisse seit ihrem Ratsbeschluss im Jahr 1999 schon deshalb zu einem erneuten Ratsbeschluss als Voraussetzung für eine (diesmal) rechtmäßige Bekanntmachung verpflichtet gewesen sein, weil das Aufstellungsverfahren zur 14. Änderung ihres Flächennutzungsplans nicht erst in dem späten Stadium der Bekanntmachung (im Jahr 2000) rechtsfehlerhaft geworden ist, sondern schon der vorhergehende Abwägungsvorgang - aus den nachfolgend unter 3. bezeichneten Gründen - an grundlegenden, ihr jedenfalls im Jahr 2020 vor der erneuten Bekanntmachung auch bekannten Rechtfehlern litt; hierfür spricht zusätzlich, dass die Antragsgegnerin parallel zur erneuten Bekanntmachung der 14. Änderung ihres Flächennutzungsplans ohnehin eine grundlegende Änderung dieses Plans hinsichtlich der Steuerung der Windenergienutzung verfolgt, die eine erneute Abwägung erfordert.

Der Senat hat jedoch davon Abstand genommen, dem möglichen Rechtsfehler des fehlenden Ratsbeschlusses näher nachzugehen, weil die 14. Änderung des Flächennutzungsplans aus anderen, zugleich unter 3. erörterten Gründen ohnehin erkennbar unwirksam ist; es erschien daher nicht angezeigt, in diesem Verfahren grundsätzlich darüber zu befinden, ob als Voraussetzung für die Notwendigkeit eines erneuten Ratsbeschlusses der Fehler im Abwägungsvorgang für die Antragsgegnerin als Trägerin der Bauleitplanung „nur“ offensichtlich gewesen sein muss, ob sich die Antragsgegnerin demgegenüber auf eine vermeintlich zwischenzeitlich eingetretene Unbeachtlichkeit des Fehlers im Abwägungsvorgangs berufen kann (vgl. Kukk, in: Schrödter, Baugesetzbuch, 9. Aufl., § 214, Rn. 71, m. w. N.) oder ob nicht zugleich auch ein jedenfalls relevanter Fehler im Abwägungsergebnis vorlag.

3. a) Wie bereits in der gerichtlichen Verfügung vom März 2021 ausgeführt, unterliegen auch Altpläne (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2016 - 4 B 7/16 -, juris, Rn. 6 ff.), wie der hier zu beurteilende, den hinsichtlich einer Ausschlussplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der neueren verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung konkretisierten bzw. „ausdifferenzierten“ Rechtmäßigkeits- einschließlich Abwägungsvoraussetzungen.

Die der angegriffenen 14. Änderung zugrunde liegende Abwägung genügt diesem, in der Rechtsprechung erst deutlich nach dem Beschlusszeitpunkt im Jahr 1999 ausdifferenzierten Maßstab ersichtlich nicht. Denn weder verbal noch inhaltlich findet sich darin die dann erforderliche (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 9.2.2015 - 4 BN 20/14 - juris, Rn. 7; Senatsurt. v. 12.4.2021 - 12 KN 11/19 -, juris, Rn. 64, m. w. N.) Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuflächen. Bei einer Auslegung nach dem Wortlaut könnte man zwar in den sog. Ausschlussgebieten (i. S. d. II. 2a] der Planbegründung) „harte“ Tabuflächen sehen. Sie sind jedoch auf solche naturschutzrechtlicher Art beschränkt und erheben damit selbst aus Sicht der Antragsgegnerin nicht den notwendigen Anspruch, alle Flächen erschöpfend zu bezeichnen, auf denen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen keine WEA betrieben werden dürfen und die deshalb jeweils „harte“ Tabuflächen bilden. So fehlen etwa die aus Rechtsgründen zum Schutz von legal in Wohn- oder Mischgebieten lebenden Menschen mindestens notwendige Abstände völlig; die insoweit unter II. 2. c) der Planbegründung gestaffelt vorgesehenen Abstände von 300 m - 750 m stellen schon nach ihrem Wortlaut aus Sicht der Antragsgegnerin nur Empfehlungen und damit allenfalls „weiche“ Tabukriterien dar.

Auch im Übrigen hätte sich die Antragsgegnerin - jedenfalls hinsichtlich nicht raumbedeutsamer WEA - nicht auf eine Konkretisierung der Vorgaben des RROP 1997 beschränken dürfen, sondern ausgehend von den o. a. Tabukriterien insgesamt ein eigenes gesamträumliches Planungskonzept entwickeln müssen – woran es hier folgerichtig ebenfalls in wesentlichen Teilen mangelt.

b) Der Abwägungsfehler ergibt sich aus der (aus heutiger Sicht sehr übersichtlichen) Planbegründung und ist damit i. S. d. § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB a. F. offensichtlich. Dass nicht hinreichend zwischen harten und welchen Tabuflächen unterschieden worden ist, war er auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss, da die Antragsgegnerin sonst ggf. ihre Konzentrationsgebiete (zumindest für nicht raumbedeutsame WEA) anders festgelegt oder von einer eigenen Konzentrationsflächenplanung mit Ausschlusswirkung ganz Abstand genommen hätte.

c) Der 1999 entstandene Abwägungsmangel ist nicht nach § 215 Abs. 1 a. F., § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB (vgl. insoweit OVG NRW, Urt. v. 25.1.2021 - 2 D 98/19 -, juris, Rn. 151) durch Zeitablauf unbeachtlich worden.

Denn ein solcher Rügeverlust setzt jedenfalls voraus, dass die Bekanntmachung des Bauleitplans, hier der 14. Änderung des Flächennutzungsplans im Jahr 2000, ordnungsgemäß gewesen ist und den ihr nach dem Baugesetzbuch (§§ 6 Abs. 5, 214 Abs. 1 BauGB) zukommenden Hinweiszweck erfüllt hat (vgl. OVG NRW, Urt. v. 25.1.2021 - 2 D 98/19 -, juris, Rn. 146, m. w. N). Dazu muss den Adressaten der Bekanntmachung der räumliche Geltungsbereich der Darstellungen und die damit verbundene Regelungswirkung hinreichend deutlich gemacht werden, d. h. aus der Bekanntmachung eines Flächennutzungsplans, dessen Darstellung – wie hier – Ausschlusswirkung i. S. d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB haben soll, muss deutlich werden, dass diese Darstellung für den gesamten Außenbereich der Gemeinde gilt (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.10.2020 - 4 CN 2/19 -, juris, Leitsatz 1). Bei der Darstellung von Flächen für die Nutzung von Windenergie, die eine solche Ausschlusswirkung für den gesamten Außenbereich entfalten soll, genügt es hingegen nicht, die Darstellung des räumlichen Geltungsbereichs des Flächennutzungsplans in der Bekanntmachung auf die Flächen zu beschränken, die für die Nutzung der Windenergie vorgesehen sind. Der abweichenden Ansicht der Antragsgegnerin kann nicht gefolgt werden. Insbesondere sind die von ihr angeführten geringeren Anforderungen an eine Bekanntmachung i. S. d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht auf die hier relevanten Voraussetzungen für eine die Rügefrist nach § 215 BauGB in Gang setzende Bekanntmachung übertragbar. Ist eine solche Bekanntmachung nicht derart erfolgt, dass den Betroffenen zumindest der für den Regelungsinhalt - wie hier - wesentliche räumliche Geltungsbereich des Bauleitplans aus der Bekanntmachung hinreichend deutlich werden kann, so hatten sie deshalb keinen Anlass, sich mit dessen Inhalt näher zu befassen. Das entspricht der von den Beteiligten angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 25.2.1997 - 4 NB 40/96 -, juris, Rn. 8) für einen Bebauungsplan, die auf die insoweit vergleichbare Rechtslage beim Flächennutzungsplan übertragbar ist:

„Die Befristung der Rügemöglichkeit knüpft an den Satzungsbeschluß und dessen Bekanntmachung an. Ist diese Bekanntmachung als solche fehlerfrei und ist damit der rechtsstaatlich gebotene Verkündungszweck, nämlich den Plan der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich zu machen, daß die Betroffenen sich verläßlich Kenntnis von seinem Inhalt verschaffen können (BVerfGE 65, 283 [BVerfG 22.11.1983 - 2 BvL 25/81] <291>), erreicht, so ist diese Bekanntmachung auch geeignet, Präklusionswirkung für die Rüge von Abwägungsmängeln nach Ablauf einer gesetzlich bestimmten Frist zu erzeugen.“

Allein die durch einen Bekanntmachungsversuch im Amtsblatt eröffnete Möglichkeit, von dem „Satzungs“- bzw. bezogen auf den Flächennutzungsplan besser „Regelungsinhalt“ durch gesonderte Nachfrage ggf. Kenntnis zu erhalten, reicht danach nicht aus, um die Rügefrist auszulösen. Dementsprechend betrafen die von der Antragsgegnerin angeführten Fälle aus der Rechtsprechung jeweils Fallgestaltungen, in denen – anders als vorliegend aus den folgenden Gründen – der erneuten eine als solche fehlerfreie Bekanntmachung vorangegangen war, in denen der Grund für die erneute Bekanntmachung also nicht in einem (auch) ihr anhaftenden, sondern in einem sonstigen Fehler, etwa der Ausfertigung, lag. Ob es, wie in der mündlichen Verhandlung thematisiert, ggf. auch fehlerhafte Bekanntmachungen gibt, die gleichwohl zumindest den ihr nach dem Baugesetzbuch zukommenden Hinweiszweck erfüllen, kann offen bleiben. Hier ist ein solcher (Ausnahme-)Fall erkennbar nicht gegeben.

Denn die im Amtsblatt für den (damaligen) Landkreis C-Stadt im November 2000 erfolgte erste Bekanntmachung der Genehmigung der 14. Änderung hat hinsichtlich der dort (auf Bl. 362) angegebenen vermeintlichen drei Teil(geltungs-)Bereiche den Anforderungen des § 6 Abs. 5 Satz 1 BauGB (a. F.) an die Bezeichnung des Geltungsbereichs einer sog. Ausschlussplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – wie hier beabsichtigt – nicht entsprochen (vgl. nochmals BVerwG, Urt. v. 29.10.2020 - 4 CN 2/19 -, juris, m. w. N.) und damit den mit der Bekanntmachung verfolgten Hinweiszweck i. S. d. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB a. F. (entsprechend § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB) nicht erreicht (vgl. Kukk, a. a. O., § 215, Rn. 10a ff., m. w. N.: „Ein Hinweis auf die Rügeobliegenheit in einer Bekanntmachung, die mangels Identifikation des Plans ins Leere geht, setzt die Rügefrist nicht in Lauf.“). Wie mündlich erörtert, war die Bekanntmachung vielmehr geeignet, bei den Betroffenen den - auch der Antragsgegnerin selbst unterlaufenen - Irrtum zu erregen, damit sei eben nur eine Regelung getroffen worden, deren (gestattende) Wirkung sich auf die in der Karte durch Kreise gekennzeichneten drei Teilbereiche beschränkte und die nicht (versagend) den gesamten Außenbereich der Antragsgegnerin betraf.

Die Rügefrist des § 215 Abs. 1 BauGB begann daher erst mit der formal rechtmäßigen erneuten Bekanntmachung im Oktober 2020 zu laufen und ist noch nicht verstrichen. Die in der erneuten Bekanntmachung tatsächlich erteilte Belehrung geht zu Unrecht vom Gegenteil aus und ist daher insoweit unwirksam.

4. Ob die 14. Änderung des Flächennutzungsplans in weiteren Punkten fehlerbehaftet gewesen ist, etwa bereits ursprünglich das Abwägungsergebnis rechtswidrig gewesen ist, muss somit nicht geklärt werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.