Die Antragsbefugnis der Antragstellerin ist entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht zweifelhaft. Der Erlass der Entwicklungssatzung betrifft sie in ihrem Grundeigentum, weil eine Entwicklungssatzung die Enteignung erleichtert (§ 169 Abs. 3 BauGB) und die Abschöpfung der planbedingten Wertsteigerungen ermöglicht (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Vorbem. zu §§ 165-171, Rdnr. 58). Die Rechtsstellung der Antragstellerin verschlechtert sich trotz Unanfechtbarkeit des Bebauungsplans damit zusätzlich. Zwar erlaubt schon § 85 BauGB grundsätzlich eine Enteignung, um entsprechend den Festsetzungen eines Bebauungsplans ein Grundstück zu nutzen oder eine solche Nutzung vorzubereiten, wenn das Wohl der Allgemeinheit im Sinne des § 87 BauGB dies erfordert. Das mag in Bezug auf Straßen zumal dann relativ leicht zu bejahen sein, wenn sie eine gebietsübergreifende Erschließungsfunktion erfüllen sollen. Dagegen stellt § 87 Abs. 3 Satz 1 BauGB bei einer Enteignung zugunsten Privater - zumal nach der Boxberg-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - hohe Anforderungen (vgl. Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, § 87 Rdnrn. 38 ff.). Keine Frage der Antragsbefugnis ist dagegen, ob sich die Führung des vorliegenden Verfahrens für die Antragstellerin als vorteilhaft erweisen wird oder ob bei einem Rückzug der Antragsgegnerin auf die "normalen" Instrumente der Planumsetzung und des Erschließungsbeitragsrechts letzten Endes alle Beteiligten nur verlieren.

Soweit der Antrag auch das Datum des ersten Satzungsbeschlusses einbezieht, ist dies zwar rechtlich nicht geboten, aber jedenfalls unschädlich, zumal es dem Umstand Rechnung trägt, dass die Satzung selbst beide Beschlussdaten aufführt. Unter diesen Umständen vermeidet es Missverständnisse, wenn sowohl der Antrag als auch der gerichtliche Tenor beide Daten aufnehmen.

Der Normenkontrollantrag ist begründet.

Der Senat folgt allerdings der Antragstellerin nicht in der Annahme, der Satzungstext müsse die Entwicklungsmaßnahme zwingend konkretisieren - und nicht nur den Normtext des § 165 Abs. 2 BauGB wiederholen - , widrigenfalls es ihm an der erforderlichen Bestimmtheit ermangele. § 165 Abs. 6 BauGB erfordert nur, dass in der Entwicklungssatzung der städtebauliche Entwicklungsbereich zu bezeichnen ist. Das ist hier geschehen. Nach Absatz 7 ist eine Begründung beizufügen (im Zeitpunkt der ersten Beschlussfassung war dies noch ein der Genehmigungsbehörde vorzulegender "Bericht über die Gründe"), in der die Gründe darzulegen sind, die die förmliche Festlegung des entwicklungsbedürftigen Bereichs rechtfertigen. Auch das ist hier geschehen. Erst die Zusammenschau von Satzungsbeschluss und Begründung muss mit der erforderlichen Bestimmtheit ergeben, was Gegenstand der Entwicklungsmaßnahme ist. Dabei ist der systematische Zusammenhang zwischen Satzung und Begründung hier noch enger als bei einem Bebauungsplan (vgl. dazu Senatsurteile. v. 30.5.2001 - 1 K 389/00 -, NVwZ-RR 2002, 98, u.v. 15.4.2011 - 1 KN 356/07 -, DVBl. 2011, 1026 = ZfBR 2011, 690), weil § 165 BauGB anders als § 9 BauGB keine näheren Vorgaben für den Inhalt einer Entwicklungssatzung macht und damit die Bedeutung der Begründung erhöht.

Aus dem von der Antragstellerin angeführten Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 2. Juni 2006 (- 1 BvR 349/04, 1 BvR 378/04 -, NVwZ 2008, 1229 [BVerfG 02.06.2008 - 1 BvR 349/04]) folgt nichts anderes. Soweit darin die Grundsätze der Normenklarheit und -wahrheit (Art. 20 Abs. 3 GG, Rechtsstaatsprinzip) herangezogen werden, ist der Rückgriff auf Verfassungsrecht im Rahmen der einfachrechtlichen Beurteilung durch den Senat nicht erforderlich, weil nach den angeführten Senatsentscheidungen schon einfaches Recht einer nachträglichen Änderung von Satzungsbeschluss und/oder Begründung durch schlichten Ratsbeschluss entgegensteht.

Es ist auch nicht anzunehmen, dass die Kammer des Bundesverfassungsgerichts über den zu entscheidenden Fall hinaus eine bestimmte einfachrechtliche Auslegung des § 165 BauGB vorgeben wollte. Der Beschluss enthält zwar den Satz:

"Der möglicherweise betroffene Eigentümer muss daher dem Parlamentsgesetz oder der auf dem Parlamentsgesetz beruhenden Satzung oder Rechtsverordnung mit Sicherheit entnehmen können, für welche Zwecke er mit einer Enteignung rechnen muss."

Ausgangspunkt war hier jedoch ein Fall, in dem das Ortsgesetz selbst tatsächlich - und zulässigerweise, auch wenn es nicht erforderlich war - eine Konkretisierung des Zwecks der Entwicklungsmaßnahme enthalten hatte; diese zielte auf die Errichtung von Wohnungen und der dafür erforderlichen Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen, auf die Erschließung gewerblicher Flächen sowie die Schaffung eines Landschaftsparks und die Ausweisung von Kleingartenflächen ab. Die Stadtbürgerschaft hat jedoch am Tag des Erlasses des Ortsgesetzes einen ergänzenden Beschluss zu dem Entwicklungsgebiet gefasst, mit dem sie den Senat der Freien Hansestadt Bremen unter anderem aufforderte, vor dem Hintergrund anderweitiger Entwicklungen die Bauleitplanung nur für den Wohnungsbau aufzunehmen. Vor diesem Hintergrund enthält der genannte Kammerbeschluss praktisch nur die Aussage: Wenn der Ortsgesetz- oder Satzungsgeber den Satzungszweck selbst festlegt, darf dieser festgelegte Zweck nicht durch schlichten, den formalen Anforderungen der § 165 ff. BauGB nicht genügenden Beschluss ausgetauscht oder geändert werden.

Das ist jedoch nicht das Problem des vorliegenden Falles. Hier ergibt sich aus der Begründung zur Entwicklungssatzung unmissverständlich und ohne gleichzeitige oder spätere Modifikation, dass die Antragsgegnerin einen vorhandenen Bebauungsplan umsetzen will, aus dem sich alle Details ergeben. Dafür will sie die gesamten Grundflächen im Entwicklungsgebiet in die Hand bekommen.

Ist die Entwicklungsmaßnahme mithin hinreichend bestimmt, sieht der Senat auch hinsichtlich des Vorliegens der Voraussetzungen des§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 2 bis 4 BauGB keine Probleme. Die Antragstellerin hat im gerichtlichen Verfahren insoweit keine Einwände geltend gemacht, obwohl sie mehr als ausreichend Zeit gehabt hätte. Der Senat unterzieht deshalb die vorliegenden Untersuchungen über den erhöhten Bedarf an Arbeitsstätten (Nr. 2) keiner weiteren Prüfung. Anhaltspunkte für mangelnde Methodenrichtigkeit oder Plausibilität drängen sich nicht auf. Die Aufschließung von Gewerbe- und Industrieflächen kann zulässiger Zweck von Entwicklungsmaßnahmen sein, jedenfalls dann, wenn damit - wie hier - ein erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten gedeckt werden soll (vgl. BVerwG,Urteile v. 3.7.1998 - 4 CN 5.97 -, DVBl. 1998, 1294, u. v. 12.12.2002 - 4 CN 7.01 -, BVerwGE 117, 248 = NVwZ 2003, 746 [BVerwG 12.12.2002 - 4 CN 7/01]). Der Bericht über die vorbereitenden Untersuchungen hat auch schon die Rechtsprechung zugrunde gelegt, wonach ein erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB nur dann gegeben ist, wenn die Nachfrage nach Arbeitsstätten das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteigt (BVerwG, Beschl. v. 5.8.2002 - 4 BN 32.02 -, BauR 2003, 73). Es ist schließlich nicht zweifelhaft, dass die Antragstellerin zum Abschluss eines Vertrages im Sinne der Nr. 3 nicht bereit ist; die Korrespondenz der Antragsgegnerin mit ihr füllt einen ganzen Leitzordner.

Durchgreifende Bedenken bestehen jedoch hinsichtlich der Frage, ob die Maßnahme im Sinne des Absatzes 3 Satz 1 Nr. 1 den Zielen und Zwecken nach § 165 Abs. 2 BauGB entspricht. Dabei ist schon nicht ohne Weiteres gesichert, dass sich das Entwicklungsgebiet überhaupt als - zumindest - "anderer Teile des Gemeindegebiets" qualifiziert. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu mit Urteil vom 3. Juli 1998 (- 4 CN 2.97 -, BVerwGE 107, 123 = DVBl. 1998, 1293; vgl. ausführlich OVG Münster, Urt. v. 18.5.2010 - 10 D 42/06.NE -, BauR 2010, 1890 zu allerdings deutlich kleineren Gewerbeflächen) ausgeführt:

"Es ist zwar zutreffend, daß durch die Einbeziehung der "anderen" Teile des Gemeindegebiets - neben den Ortsteilen - die Entwicklungsmaßnahme nach jetzigem Recht kleinteiliger sein kann als früher nach dem Städtebauförderungsgesetz. Es besteht aber Einigkeit darüber, daß auch ein solches "anderes Gebiet" ein beträchtliches Eigengewicht haben muß, das auch im Gesamtgefüge der Gemeinde deutlich wahrnehmbar ist (vgl. etwa Bunzel/Lunebach, DÖV 1993, 649/655). Nicht jedes neue Baugebiet kommt also in Frage, sondern nur ein solches Gebiet, das eine besondere Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung der Gemeinde hat, wobei neben den quantitativen auch qualitative Anforderungen zu erfüllen sind ... ."

Ob das hier der Fall ist, muss aber nicht abschließend entschieden werden, weil jedenfalls aus anderen Gründen begrifflich nicht vom Vorliegen einer Entwicklungsmaßnahme ausgegangen werden kann:

Das Bundesverwaltungsgericht hat weitergehenden Hoffnungen der Kommunen, die sich mit dem Instrument der Entwicklungsmaßnahme verbunden hatten, bereits mit dem schon angeführten Urteil vom 3. Juli 1998 (- 4 CN 2.97 -, BVerwGE 107, 123 = DVBl. 1998, 1293; daran anschließend Senatsurteile v. 20.2.2002 - 1 K 1236/00 -, BRS 65 Nr. 231 u. v. 27.2.2007 - 1 KN 1/07 -, [...]) den Boden entzogen. Unter Aufhebung eines Senatsurteils vom 3. Februar 1997 (-1 K 6799/95 -, BauR 1997, 620) hat es ausgeführt:

"Die von der Antragsgegnerin geplante Maßnahme hat nicht die Qualität, für die das Gesetz das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme bereitstellt. Bereits die Stellung von § 165 BauGB im Kapitel "Besonderes Städtebaurecht" deutet darauf hin, daß das Instrument der Entwicklungsmaßnahme zur Lösung von besonderen städtebaulichen Problemen bestimmt ist. Auch dem Wortlaut des § 165 Abs. 1 BauGB ("einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung") ist zu entnehmen, daß die Entwicklungsmaßnahme einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf voraussetzt, der aus Gründen des öffentlichen Interesses ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordert. Das städtebauliche Vorhaben muß insbesondere den Charakter einer Gesamtmaßnahme haben, die darauf angelegt ist, für einen bestimmten Bereich ein Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über einen längeren Zeitraum koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen. Es muß sich also um ein koordiniertes Maßnahmenbündel handeln, das durch eine "flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet" verwirklicht werden soll (vgl. insoweit weitgehend übereinstimmend für das frühere und das jetzige Recht z.B. Urteil vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 16.78 - Buchholz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 3 = NJW 1982, 398 [BVerwG 21.08.1981 - BVerwG 4 C 16.78]; Krautzberger, WiVerw 1993, 85/94). Das die Gesamtmaßnahme darstellende "Maßnahmenbündel" muß nach Art und Umfang so beschaffen sein, daß Vorbereitung und Durchführung auf das besondere Recht der§§ 165 ff. BauGB angewiesen sind. Das in § 165 Abs. 1 BauGB vorausgesetzte öffentliche Interesse an der einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung der städtebaulichen Maßnahmen muß nämlich vor dem Hintergrund bewertet werden, daß der Gesetzgeber der Gemeinde damit zugleich das Enteignungsrecht zum Erwerb grundsätzlich aller Grundstücke im Entwicklungsbereich vor Aufstellung verbindlicher Bebauungspläne verleiht (§ 169 Abs. 3 BauGB). Das Gesetz schließt es damit aus, das Instrument der Entwicklungssatzung, weil es kraft Gesetzes auch enteignungsrechtliche (Vor-)Wirkung hat, für städtebauliche Maßnahmen einzusetzen, die mit dem allgemeinen Städtebaurecht bewältigt werden können. Das Ziel der Finanzierung der für die angestrebte Entwicklung erforderlichen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen aus der Bodenwertsteigerung allein rechtfertigt nicht den Einsatz eines Instrumentariums, das nach der gesetzlichen Ausgestaltung auf eine (Durchgangs-)Enteignung gerichtet ist."

Insbesondere der letzte Satz dieser Passage aus dem Urteilstext macht die Blickrichtung des Bundesverwaltungsgerichts deutlich. Es kommt danach nicht darauf an, ob die Gemeinde die öffentlichen Infrastrukturinvestitionen aus der Bodenwertsteigerung finanzieren kann oder - wie die Antragsgegnerin hier vorträgt - dabei selbst erheblich zusetzen muss. Ausschlaggebend ist für das Bundesverwaltungsgericht allein, dass dem ursprünglichen Grundstückseigentümer die Möglichkeit einer "Mitnahme" der Bodenwertsteigerung genommen wird. Allein das ist der Grund dafür, dass es nur "qualifizierte" Maßnahmen als Entwicklungsmaßnahmen im Sinne des § 165 BauGB verstanden wissen will. Das Erfordernis hinreichender Qualifizierung ist dabei für sich genommen auch nicht mit der (sich daneben nach § 165 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellenden) Frage in Verbindung zu bringen, ob die Grundstückseigentümer verkaufsbereit sind (so auch OVG Münster,Urt. v. 18.5.2010 - 10 D 42/06.NE -, BauR 2010, 1890). Ansonsten würde im praktischen Ergebnis stets schon mangelnde Verkaufsbereitschaft begrifflich für eine Einstufung als Entwicklungsmaßnahme ausreichen.

Daran gemessen vermag der Senat die erforderliche Qualifizierung hier nicht zu erkennen. Ausgehend von dem Grundsatz, dass eine Entwicklungsmaßnahme nicht zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist, wenn sich die mit ihr verfolgten städtebaulichen Ziele ebenso gut mit Hilfe des allgemeinen Städtebaurechts - also durch Aufstellung von Bebauungsplänen - erreichen lassen, spricht schon der Umstand gegen die erforderliche Qualifizierung, dass die Entwicklungsmaßnahme hier nicht - wie in der Regel nach § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB - konkretisierenden Bebauungsplänen vorausgeht, sondern einem Bebauungsplan nachfolgt. Das wird zwar nicht allgemein für unzulässig gehalten (vgl. Köhler, in Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 165 Rdnr. 31). Die umgekehrte Reihenfolge gibt jedoch besonderen Anlass, die Entwicklungsmaßnahmen darauf zu überprüfen, ob sie einen "Entwicklungsgehalt" hat, der über den Bebauungsplan hinausgeht. Mit anderen Worten ist eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, die sich auf das Gebiet eines schon vorhandenen Bebauungsplanes bezieht, allenfalls dann zulässig, wenn sie über das Ziel der Finanzierung der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen hinaus weitere Maßnahmen von einigem Gewicht zum Gegenstand hat, die zusammen mit dem Bebauungsplan erst das "koordinierte Maßnahmenbündel" im Sinne des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 1998 (- 4 CN 2.97 -, BVerwGE 107, 123 = DVBl. 1998, 1293) ergeben.

Das ist hier nicht in ausreichendem Maße der Fall. Die Begründung der Entwicklungsmaßnahme und deren Fortschreibung erörtern lediglich die Anlegung der vorgesehenen Straßen (mit Regenrückhaltebecken) und die Beschaffung von Ersatzland; beides bedarf keiner Entwicklungsmaßnahme. Zusätzlich genannt hat die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung die Beseitigung von Gleisanlagen; diese hat aber außerhalb des Entwicklungsbiets stattgefunden und ist der Entwicklungsmaßnahme deshalb nicht zuzurechnen. Ins Gewicht fällt deshalb überhaupt nur die ebenfalls nunmehr angeführte Beseitigung mehrerer Häuser im Entwicklungsgebiet. Der Umstand, dass die Gemeinde dem betroffenen Grundeigentümer die Risiken eines Enteignungsverfahrens, des Erschließungsbeitragsverfahrens und der Vermarktung des Grundstücks "abnimmt", trägt demgegenüber entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin zum Charakter einer "Gesamtmaßnahme" nichts bei, wobei der Betroffene ein solches Tätigwerden im Übrigen vielfach eher als "aufgedrängte Bereicherung" empfinden wird.

Ob die Beseitigung der Häuser überhaupt berücksichtigt werden kann, obwohl sie in der Begründung nicht angesprochen war, kann offen bleiben. Gemessen an den vom Bundesverwaltungsgericht aufgezeigten Folgen für den von der Entwicklungsmaßnahme betroffenen Grundeigentümer hebt diese Freimachung benötigter Flächen allein - und auch im Verbund mit der Straßenanlegung - die Entwicklungsmaßnahme noch nicht deutlich genug über das hinaus, was auch zur Umsetzung eines normalen Bebauungsplanes möglich wäre. Das ganz im Vordergrund stehende Hauptanliegen der Antragsgegnerin ist ersichtlich - in den Worten des Bundesverwaltungsgerichts - die "Finanzierung der für die angestrebte Entwicklung erforderlichen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen aus der Bodenwertsteigerung". Daran ändert auch nichts, dass eine Vollfinanzierung nach den Angaben der Antragsgegnerin hier bei weitem nicht erreicht werden kann. Bei dieser Sachlage ist eine Entwicklungsmaßnahme nicht gerechtfertigt.