I.

Der Antragsteller wendet sich gegen eine Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche Festlegung eines Entwicklungsbereiches im Ortsteil ....

Er ist Eigentümer der Flurstücke 153/7 und 248/2 der Flur 2 der Gemarkung ..., die derzeit als Acker genutzt werden (ca. 56.000 qm).

Die angegriffene Satzung vom 20. Juni 1995 (genehmigt am 12. Juli 1995) legt einen städtebaulichen Entwicklungsbereich für nicht zusammenhängende Flächen in verschiedenen Gemarkungen fest, darunter ein Teilgebiet 1 "Wohnen" in der Gemarkung ... welches einen Teil der Flurstücke des Antragstellers umfaßt.

Mit Ratsbeschluß vom 17. März 1993 war zunächst die Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme für Gebiete in ... und ... beschlossen worden; er wurde als "Beschluß über den Beginn der Voruntersuchung" im Mitteilungsblatt der Gemeinde vom 1. Mai 1993 bekannt gemacht. Es folgten Ratsbeschlüsse vom 26. Mai 1993 für entsprechende Vorhaben in ... und ... sowie vom 27. Oktober 1993 für ein zusätzliches Gewerbegebiet in ....

Auf der Grundlage eines von der NILEG erarbeiteten Berichts über die Voruntersuchungen zur Festlegung des Entwicklungsbereiches "Ortsteile ..., ..., ... und ...", der dem Rat der Antragsgegnerin unter dem 10. März 1994 als 4. Nachtrag zur Vorlage Nr. 438/5 vorgelegt wurde, stellte dieser den Satzungsbeschluß mit Beschluß vom 16. März 1994 zunächst zurück, um das Baugebiet "Grundbreite" in ... alternativ zum Gebiet "..." sowie die Fläche "..." alternativ zur "..." in die Voruntersuchung aufzunehmen. Ein entsprechender Bericht über Voruntersuchungen wurde dem Rat als 5. Nachtrag unter dem 15. Juni 1994 vorgelegt, später ergänzt um eine Neufassung der Kosten- und Finanzierungsübersichten (Ratsvorlage Nr. 438/5, 6. Nachtrag vom 22. Juni 1994).

In seiner Sitzung vom 14. Juli 1994 stimmte der Rat über die Bedenken und Anregungen von Trägern öffentlicher Belange sowie über die Planungsalternativen ab, wobei er dem Vorschlag der Voruntersuchung hinsichtlich der Alternativen "..." und "..." nicht folgte. Neben der Satzung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs beschloß er zugleich die Berichte über die Voruntersuchungen in der Fassung der Nachträge mit redaktionellen Änderungen.

Auf Bedenken der Bezirksregierung als Genehmigungsbehörde ließ der Rat der Antragsgegnerin seine Planungen hinsichtlich der "..." wieder fallen; er beschloß am 15. Dezember 1994 die Rücknahme des Genehmigungsantrags und faßte zwei Satzungsbeschüsse unter Aufteilung des bisherigen Entwicklungsgebiets, nämlich der Verselbständigung des Bereiches ..., "... - Teilbereich Nord" sowie "Gewerbe". Nach Genehmigung vom 29. März 1995 hob der Rat der Antragsgegnerin am 20. Juni 1995 seine Beschlüsse vom 15. Dezember 1994 wieder auf und beschloß erneut eine einheitliche Satzung für den gesamten Entwicklungsbereich.

Mit seinem dagegen gerichteten Normenkontrollantrag trägt der Antragsteller vor:

Er erleide durch die Einschränkung seiner Eigentümerbefugnisse, die mit der Satzung verbunden sei, einen Nachteil im Sinne des § 47 VwGO. Die Satzung sei aus folgenden Gründen rechtswidrig: 1. Es fehle an einem Einleitungsbeschluß im Sinne des § 165 Abs. 4 Satz 1 BauGB. Entgegen der Auffassung des VGH München in dessen Urteil vom 23. Oktober 1995 sei dieser Mangel nicht nach § 214 Abs. 1 Nr. 1 - 3 BauGB unbeachtlich.

2. Zulässigkeitsvoraussetzung für Entwicklungsmaßnahmen sei nach § 165 Abs. 1 BauGB, daß deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liege. Damit sei es nicht vereinbar, vollständig auseinanderliegende Teilgebiete in einer Maßnahme zusammenzufassen. Die Antragsgegnerin habe nicht dargelegt, weshalb sie gleichwohl von einer einheitlichen Maßnahme ausgehe, obwohl dabei auch unterschiedliche Ziele verfolgt würden (Wohnungsbau, Gewerbeansiedlung, Infrastrukturmaßnahmen). Im Recht der städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen sei außer Streit, daß Maßnahmegebiete nur in sich geschlossene Gebiete sein könnten.

3. Auch die Voraussetzungen des § 165 Abs. 3 Nr. 1 bis 3 BauGB lägen nicht vor. Die Maßnahme entspreche entgegen der Nr. 1 nicht den Zielen und Zwecken des Absatzes 2 dieser Vorschrift. Noch unter dem 30. März 1994 habe die Antragsgegnerin selbst beklagt, daß die NILEG nicht in der Lage sei, Argumente zur Flächenabwägung für die Wohngebiete und für die notwendige bessere Begründung für die Gewerbeflächen zu nennen. An keiner Stelle der Verwaltungsvorgänge werde nachvollziehbar dargelegt, daß die bezeichneten Voraussetzungen erfüllt seien.

Offenkundig diene die Maßnahme auch nicht dem Wohl der Allgemeinheit (Nr. 2). Entwicklungsmaßnahmen seien dann nicht erforderlich, wenn die überwiegende Zahl der Eigentümer eines Gebiets bereit sei, die beabsichtigte Entwicklung auf der Grundlage einer Bebauungsplanung oder im Rahmen einer Bodenordnung entsprechend den von der Gemeinde angestrebten Zielen zu verwirklichen. Das habe die Antragsgegnerin nicht geprüft. Tatsächlich seien - wie durch Umfragen unter den Mitgliedern der Interessengemeinschaft der von der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme betroffenen Grundstückseigentümer ermittelt worden sei - sämtliche Grundstückseigentümer stets bereit gewesen, zu einem Preis zu verkaufen, der sich am Richtwert des Katasteramtes orientiere.

Ein "erhöhter Bedarf" an Wohnstätten im Sinne des § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB bestehe nicht. Die Antragsgegnerin habe die Nachfrage nicht ermittelt, sogar nicht einmal festgelegt, welches Entwicklungsziel sie verfolge. Wie eigene Ermittlungen ergeben hätten, müßten sich die Gemeinden im Umland von ... tatsächlich auf eine abnehmende Einwohnerzahl einstellen. Dementsprechend stelle die Antragsgegnerin Überlegungen an, die Umsetzung des Entwicklungsgebiets "zurückzufahren".

Nach statistischem Material des Landesverwaltungsamtes habe 1995 die neugeschaffene Wohnfläche in der Gemeinde ..., in der Stadt ... und im Landkreis ... zugenommen, die Bevölkerung jedoch abgenommen. Speziell in ... seien 1993 - 1995 32 Einwohner abgewandert, während die Bruttowohnfläche um 15.000 qm zugenommen habe.

Die "Bedarfsanalyse" der Antragsgegnerin sei durch zwei Tendenzen gekennzeichnet: Zum einen stelle sie eine Überlastung des Wohnungsmarktes im (sonstigen) Landkreis ... heraus, vor allem in der Stadt .... Es sei jedoch nicht ihre Aufgabe, zu Lasten ihrer Einwohner den ... Wohnungsmarkt zu entlasten. Im übrigen sei das ...-Institut in einer Infrastrukturbedarfsanalyse für die Ortschaft ... 1995 zu dem Ergebnis gelangt, dort sei eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nicht sinnvoll; der dadurch erst provozierte Zuzug werde die Gemeinde überlasten.

Zum anderen bemühe sich die Antragsgegnerin darum, einen Bedarf zu wecken; sie hoffe auf einen "Bauboom". Dazu sei das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme jedoch nicht geschaffen worden; dabei gehe es nur um die Deckung eines vorhandenen Bedarfes. Der Ortsbürgermeister von ... habe im Dezember 1996 zum Jahreswechsel unter anderem mitgeteilt, das Dorf habe in den letzten Jahren ungefähr 200 Einwohner verloren. Damit sei zweifellos entsprechender Wohnraum freigeworden.

Die Grundstücksanzeigen im ... Tageblatt belegten, daß Gewerbegrundstücke in ... und Wohnbaugrundstücke in ... verfügbar seien. Nach Zeitungsberichten fehle für ein Gewerbegebiet in ... die Nachfrage.

Die zügige Durchführung der Maßnahme im Sinne des § 165 Abs. 3 Nr. 3 BauGB sei ebenfalls nicht gewährleistet. Zeitungsberichte über Sitzungen der Gemeindegremien belegten vielmehr das Gegenteil. Auch die Finanzierung sei nicht gesichert. Die Antragsgegnerin wolle offenbar eine unzulässige Bodenvorratspolitik betreiben. Das ergebe sich auch aus der langwierigen Vorgeschichte der Planung. Im übrigen habe ein Ratsherr schon 1993 in einem Rundbrief geäußert, ein wesentliches Anliegen der Entwicklungsmaßnahme sei es, den Eigenanteil der Gemeinde an den Erschließungsaufwendungen einzusparen und zusätzlich einen Teil der Infrastrukturkosten über die Entwicklungsmaßnahme zu finanzieren. Dadurch könne man zusätzliche Einwohner gewinnen und auf diese Weise höhere Landeszuweisungen, höhere Einkommenssteueranteile, schließlich höhere Grundsteuern und Gewerbesteuern erzielen und so die beengte Finanzlage der Gemeinde bessern. Auf dieser Linie lägen auch eine Reihe anderer Äußerungen von Ratsherren. Rein fiskalische Interessen der Gemeinde wie die Möglichkeit zur Bodenwertabschöpfung oder die Aussicht auf Fördermittel seien jedoch keine städtebaulichen Belange im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB.

Die Entwicklung der Voruntersuchungen zeige zudem, daß ein "herkömmliches Verfahren" mit Umlegung und Erschließungsträgerschaft bei geschätzten Kosten von 4,6 Millionen DM in gleicher Weise finanzierbar wäre; die Antragsgegnerin habe unrichtig gerechnet. Sie habe die Vorfinanzierungskosten für Kanalbau und Erschließung zunächst mit 19 Millionen DM veranschlagt. Richtig habe es 1,9 Millionen DM heißen müssen; in der abschließenden Fassung des Berichts habe sich dieser Betrag sogar auf 1,3 Millionen DM reduziert. Während in der Ratsvorlage 438/5 noch ein rechnerischer Überschuß von 2,1 Millionen DM genannt worden sei, gelange die abschließende Berichtsfassung zu 5,5 Millionen DM. Unverständlich sei auch die Entwicklung der prognostizierten Kosten; diese seien von 35,4 Millionen DM auf 25,6 Millionen DM gesunken.

Im übrigen weise die Finanzierungsübersicht auch weitere Mängel auf. So sei nicht nachvollziehbar, daß auch die Kosten für Feuerwehrgerätehäuser und Dorfgemeinschaftshäuser jedenfalls in der fraglichen Höhe einbezogen würden.

4. Eine gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB habe nicht stattgefunden. Das ergebe sich schon aus dem Fehlen eines die Maßnahme rechtfertigenden öffentlichen Interesses. Es sei im übrigen nichts dafür ersichtlich, wann der Abwägungsvorgang überhaupt stattgefunden habe, welche öffentlichen und privaten Belange eingestellt worden seien und wie die Belange dann untereinander und gegeneinander abgewogen worden seien. Darüber helfe § 214 BauGB schon deshalb nicht hinweg, weil es sich nicht um einen Bebauungsplan handele. Im übrigen sei der Mangel im Abwägungsvorgang - die einseitige Festlegung auf ein bestimmtes Ergebnis, nämlich den Erlaß einer Entwicklungssatzung - offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluß gewesen.

5. Schließlich sei auch der Grundsatz der Subsidiarität verletzt. Die Entwicklungssatzung dürfe nur "ultima ratio" zur Mobilisierung von Bauland sein. Die Antragsgegnerin habe jedoch nicht vorab erkundet, ob die Eigentümer verkaufsbereit seien. Schon im August 1994 habe die Interessengemeinschaft Verhandlungen mit der Antragsgegnerin aufgenommen und einen Vertragsentwurf für einen städtebaulichen Vertrag vorgelegt. In späteren, allerdings nicht "flächendeckend" geführten Einzelgesprächen mit Grundstückseigentümern habe die Antragsgegnerin dann einen unzumutbar niedrigen Kaufpreis angeboten. Sie habe später selbst erkannt, daß ihre Vorstellungen unrealistisch gewesen seien. So habe sie in ... zunächst einen Preis von 30 DM angeboten, tatsächlich aber für 33 DM angekauft. In ... habe sie 40 DM geboten, dann aber (vom Land Niedersachsen) für 48 DM gekauft. In ... habe sie 35 DM angeboten, jedoch für 45 DM gekauft. Für eine andere Fläche habe sie 40 DM angeboten und 52,50 DM bezahlt. Das sei zumindest Indiz dafür, daß die von der Antragstellerin zugundegelegten Anfangswerte insgesamt zu niedrig gewesen seien.

Der Antragsteller beantragt,

die Ungültigkeit der Satzung der Gemeinde Gleichen über die förmliche Festlegung des Städtebaulichen Entwicklungsbereiches Ortsteil ... (Gemarkung ..., Teilgebiet 1 "Wohnen") vom 20. Juni 1995 festzustellen,

hilfsweise,

die Ungültigkeit der Satzung der Gemeinde ... über die förmliche Festlegung des Städtebaulichen Entwicklungsbereiches Ortsteile ..., ..., ... und ... vom 20. Juni 1995 festzustellen,

weiterhin hilfsweise,

Beweis zu erheben über seine Behauptung, dem Satzungsbeschluß des Rates der Antragsgegnerin vom 20. Juni 1995 habe eine Prognose zugrunde gelegen, die auf Tatsachenmaterial beruhe, welches nur bis Ende der 80iger Jahre reichte, dadurch, daß der Antragsgegnerin aufgegeben wird, die Vorgänge betreffend die Änderung des Flächennutzungsplanes einschließlich der dazu etwa eingeholten Gutachten (... Institut, IES) vorzulegen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Sie trägt vor:

1. Der vom Antragsteller vermißte Einleitungsbeschluß sei am 17. März 1993 gefaßt (Bl. 22 der Unterlagen) und im Mitteilungsblatt vom 1. Mai 1993 veröffentlicht worden (Bl. 43 der Unterlagen).

2. Die Zusammenfassung mehrerer Teilgebiete in einer Entwicklungsmaßnahme sei ebenso zulässig wie bei Umlegungsgebieten, Erhaltungssatzungen und Sanierungsgebieten; der Senat habe auch eine Dreiteilung des durch Rechtsverordnung festgelegten Entwicklungsbereichs für Norderstedt seinerzeit nicht beanstandet (Beschl. v. 5. 11. 1975 - I C 3/74 -). Maßgeblich für die Begrenzung des Entwicklungsbereichs sei nur, daß sich die Entwicklung - gemessen an den Zielen und Zwecken der Maßnahme - zweckmäßig durchführen lasse. Ausgangspunkt seien die besonderen örtlichen Verhältnisse gewesen. Die Gemeinde ... sei 1973 aus 16 ehemals selbständigen Ortschaften gebildet worden; sie verfüge über keinen Zentralort. Außer der Ortschaft ..., die im östlichen Teil des Gemeindegebiets auf Grund ihrer Infrastruktur eine gewisse Zentralstellung einnehme, hätten sich die vier an der Nordwestgrenze gelegenen Ortschaften ..., ..., ... und ... wegen ihrer unmittelbaren Nähe zum Oberzentrum ... wohnungsbaumäßig stark entwickelt. Diese besondere Ortschaftsstruktur und die dezentral angelegte Verteilung der Infrastruktur mache es erforderlich, das angestrebte städtebauliche Ziel nicht in einer Ortschaft zu verwirklichen. Zum einen würden monostrukturierte Bereiche dem dörflichen Charakter widersprechen, zum anderen solle die Verteilung auf fünf Wohnbau- und eine Gewerbefläche dazu dienen, einseitige Bevölkerungsstrukturen zu verhindern.

3. Im Bericht über die Voruntersuchungen, der die Begründung zur Entwicklungssatzung darstelle und gemeinsam mit dieser beschlossen worden sei, sei detailliert und ausführlich dargelegt, daß die Tatbestandsvoraussetzungen des § 165 Abs. 2 BauGB erfüllt seien.

Aus den Punkten 9.2.2 und 9.3 des Berichtes ergebe sich die Erforderlichkeit der Maßnahme. Die behauptete Verkaufsbereitschaft der Grundstückseigentümer zu einem Preis, der sich am Richtwert des Katasteramtes orientiere, beziehe sich tatsächlich nicht auf den vom Gutachterausschuß festgesetzten Anfangswert, sondern auf den Richtwert von baureifem Gelände. Im Vorbericht seien auch der erhöhte Bedarf an Wohnstätten und die Möglichkeit der zügigen Durchführung der Maßnahme erläutert. Die Erwerb der Wohnbauflächen und die Erschließung der neuen Baugebiete gehe auch tatsächlich zügig voran.

Dies sei auch für die Maßnahme in ... gewährleistet. Allerdings sei die Bauleitplanung dort wegen des anhängigen Normenkontrollantrags nicht forciert worden. Der Bebauungsplanentwurf "..." für ..., in dessen Geltungsbereich die Grundstücke des Antragstellers lägen, habe die frühzeitige Bürgerbeteiligung durchlaufen und könne kurzfristig ausgelegt werden. Wegen der Verweigerungshaltung der Grundstückseigentümer ... sei von der im Bericht über die Voruntersuchung beabsichtigten Reihenfolge abgewichen worden. Die vom Antragsteller zitierten Äußerungen Einzelner seien ohne Belang, weil die Entscheidungszuständigkeit beim Verwaltungsausschuß und beim Rat liege. Von einer Bodenvorratspolitik könne keine Rede sein; die Gemeinde sei vielmehr daran interessiert, den Grund und Boden zur Vermeidung von Finanzierungskosten schnellstmöglich an Bauwillige abzugeben. Die zügige Durchführung einschließlich der Finanzierung sei im Vorbericht nachgewiesen.

Die statistischen Auswertungen des Antragstellers gingen von Zeiträumen aus, die für eine langfristige Perspektivaussage ungeeignet seien. Auch nach dem zitierten Artikel aus dem ... Tageblatt werde die Einwohnerzahl in Stadt und Kreis ... im Gegensatz zum Bezirksdurchschnitt bis zum Jahre 2010 zunehmen. Dies gelte überproportional für die Ortschaften in der Verflechtungszone zum Oberzentrum ....

Die eigenen Berechnungen des Antragstellers seien unrichtig. Tatsächlich habe die Bevölkerung des Landkreises von 1992 bis 1994 um 1,47 % zugenommen; wegen der unterschiedlichen Bemessungsgrößen könne der durchschnittliche Bevölkerungszuwachs der Stadt Göttingen nicht von dem des Landkreises subtrahiert werden. Der relativ geringe Bevölkerungszuwachs in ... im fraglichen Zeitraum liege daran, daß in dieser Zeit die Planungen zur generellen Überarbeitung des Flächennutzungsplanes und das formelle Verfahren zum Beschluß der Entwicklungssatzung stattgefunden habe. Die Umsetzung dieser Planungen werde erst später wirksam.

Die Steigerung der Bevölkerungszahl und die Bevölkerungsstruktur sei in den einzelnen Ortsteilen sehr unterschiedlich. Sie werde vor allem durch den starken Wanderungsdruck geprägt, der durch den gravierenden Wohnungsmangel in ... hervorgerufen werde. Dieser werde auch durch Gutachten des ...-Instituts für den Landkreis und des IES für die Stadt ... belegt.

4. Die Abwägung der öffentlichen und privaten Belange ergebe sich entgegen der Darstellung des Antragstellers aus dem Bericht über die Voruntersuchungen.

5. Die Verkaufsbereitschaft der Grundeigentümer sei in mehreren Gesprächen erkundet worden. Eine Einigung sei insbesondere in ... an der Frage gescheitert, welche Preise als realistisch anzusehen seien. Die vom Gutachterausschuß festgesetzten Anfangswerte von 35 DM bzw. 40 DM seien jeweils als unzumutbar niedrig abgelehnt worden, was sich auch aus dem Bericht über die Voruntersuchungen ergebe (9.3). In der Folgezeit sei bei konkreten Kaufangeboten die zwischenzeitliche konjunkturelle Wertsteigerung berücksichtigt worden.

6. Die Untersuchung alternativer Instrumentarien habe ergeben, daß dadurch die Finanzkraft der Antragsgegnerin bei weitem überschritten worden wäre; ein Betrag von 4,5 Millionen DM sei nicht verkraftbar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze mit Anlagen sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

II.

1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Der Antragsteller ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO alter wie neuer Fassung antragsbefugt, weil sein von der Entwicklungsmaßnahme betroffenes Grundeigentum nach § 169 Abs. 3 BauGB ohne Bebauungsplan enteignet werden kann (im gleichen Sinne OVG Koblenz, Urt. v. 30. 3. 1995 - 1 C 11056/94 -). Auf eine Überprüfung der Enteignungsmaßnahme durch die Baulandgerichte mit Inzidentkontrolle der Entwicklungssatzung kann er nicht verwiesen werden.

Der Senat legt der weiteren Prüfung der angegriffenen Satzung den Hauptantrag zugrunde, geht also von der "Teilbarkeit" des Plangebiets aus. Die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätze zur Gesamt- oder Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen (z.B. Beschl. v. 4. 6. 1991 - 4 NB 35.89 -, BVerwGE 88, 268 = DVBl. 1991, 1153; Beschl. v. 20. 8. 1991 - 4 NB 3.91 -, DVBl. 1992, 37) lassen sich im wesentlichen auch auf städtebauliche Entwicklungsbereiche übertragen. Zwar mögen sich die gesetzlichen Voraussetzungen insofern unterscheiden, als § 165 Abs. 1 BauGB das Erfordernis einer "einheitlichen Vorbereitung" besonders herausstellt und damit einer Auflösung des Zusammenhangs zwischen einzelnen Gebietsteilen im gerichtlichen Verfahren entgegenzustehen scheint. Die Betonung dieses Merkmals von Entwicklungsmaßnahmen erklärt sich jedoch daraus, daß sie nach der Vorstellung des Gesetzgebers - zumal nach früherem Recht - regelmäßig größeren Umfang haben sollten als einzelne Bebauungspläne, bei denen sich schon von der Natur der Sache her die Notwendigkeit eines einheitlichen Vorgehens ergibt. Ebenso wie bei Bebauungsplänen kommt es deshalb für die Frage der Gesamt- oder Teilnichtigkeit nicht auf die finanziellen und konzeptionellen Folgen der Aufspaltung eines Plangebiets an, sondern allein darauf, ob der verbleibende "Rest" noch eine aus sich heraus verständliche Planung darstellt oder die Grundzüge der Planung in einer Weise berührt sind, die ihm ebenfalls die Grundlage entzieht.

Angesichts des besonderen Charakters der hier streitigen Entwicklungsmaßnahme, die auf räumlich voneinander entfernte Gebiete "verteilt" ist, drängt sich deren Teilbarkeit auf. Ihre einzelnen Bestandteile könnten - worüber die Beteiligten nicht streiten - auch Gegenstand einzelner Bauleitplanverfahren sein; sie sind voneinander nicht in der Weise abhängig, daß die Entwicklung des einen Teilgebiets (mit) auf diejenige der anderen aufbaut. Auch die Entstehungsgeschichte der vorliegenden Entwicklungsplanung zeigt, daß der Zusammenhang zwischen den verschiedenen Teilgebieten von der Antragsgegnerin selbst nicht gerade im Bereich konkreter städtebaulicher "Querverbindungen" zwischen den einzelnen Gebietsteilen gesehen wurde; sie hat vielmehr schon die Einleitungsbeschlüsse für die verschiedenen Teilbereiche zeitversetzt gefaßt und in einem späten Planungsstadium noch einen Gebietsaustausch erwogen. Das spricht dafür, daß sie mit ihrer Entwicklungsmaßnahme zwar ein bestimmtes städtebauliches Gesamtvolumen in einem ebenfalls bestimmten Teilbereich ihres Gemeindegebietes anstrebte, daß es jedoch unter diesem Gesichtspunkt bei ihrem gleichsam baukastenartigen Vorgehen von einer gewissen Beliebigkeit war, welchen konkreten Flächen in den in Betracht kommenden Gemeindeteilen der Vorzug gegeben wurde. Dementsprechend gering wären infolgedessen die Folgen des Ausfalls eines der Teilgebiete für die städtebauliche Nutzbarkeit der verbleibenden Gebietsteile.

2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

a) Ein zur Nichtigkeit führender Verstoß gegen die verfahrensrechtlichen Vorschriften des § 165 Abs. 4, 6 ff. BauGB liegt nicht vor. Entgegen dem ersten Eindruck des Antragstellers hat der Rat der Antragsgegnerin die erforderlichen Einleitungsbeschlüsse im Sinne des § 165 Abs. 4 Satz 3 BauGB gefaßt. Derjenige für ... und ... vom 17. März 1993 ist zwar nicht an den Wortlaut der genannten Bestimmung angelehnt, aber aus sich heraus verständlich; seine Bekanntmachung vom 1. Mai 1993 läßt ohnehin keinen Raum für Mißverständnisse.

Auch die mehrfache Neufassung des Satzungsbeschlusses wirft für sich gesehen keine formellen Fragen auf. Eine Gemeinde ist durch § 165 Abs. 4 ff BauGB nicht gehindert, frühere Satzungsbeschlüsse umzustoßen und neue, inhaltlich geänderte Satzungsbeschlüsse zu fassen. Die anfänglich von der Bezirksregierung geäußerten Bedenken hinsichtlich des inhaltlichen Auseinanderfallens von Satzungsbeschluß und Untersuchungsbericht sind - ungeachtet der Frage, ob ihre rechtliche Einkleidung zutraf - schon deshalb ausgeräumt, weil die Antragsgegnerin jedenfalls mit ihrem letzten Satzungsbeschluß wieder zu ihrer ursprünglichen Konzeption zurückgekehrt ist.

b) In materieller Hinsicht begegnet die Entwicklungsmaßnahme keinen durchgreifenden Bedenken, obwohl sie die danach zu stellenden - von Senat ohnehin vergleichsweise niedrig angesetzten - Anforderungen nur gerade noch erfüllt.

aa) Die vereinzelt hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes geltend gemachten Bedenken (vgl. Hartmann, AgrarR 1993, 33) teilt der Senat nicht. Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ist Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG ("Bodenrecht"), nicht der Rahmengesetzgebung im Sinne des Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG ("Bodenverteilung"). Sie dient insbesondere nicht der sozialen Umverteilung von Grund und Boden. Zwar hat die Gemeinde die Grundstücke nach § 169 Abs. 6 BauGB "unter Berücksichtigung weiter Kreise der Bevölkerung" zu veräußern. Da dies zum Verkehrswert zu geschehen hat (§ 169 Abs. 8 BauGB), wird damit jedoch nur eine sonstige Eingrenzung des Käuferkreises - etwa auf Einheimische (vgl. BVerwG, Urt. v. 11. 2. 1993 - 4 C 18.91 -, DVBl. 1993, 654) - ausgeschlossen.

bb) Der streitigen Entwicklungsmaßnahme fehlt nicht bereits das erforderliche städtebauliche Gewicht, das ihr im Vergleich zu Maßnahmen zukommen muß, die sich etwa durch einen schlichten Bebauungsplan bewältigen lassen (vgl. Runkel, ZfBR 1991, 91, 92; Schlichter/Roeser, Berliner Kommentar, 2. Aufl. 1995, § 165 Rdnr. 6; Degenhart, DVBl. 1994, 1041, 1043). Insoweit sind keine hohen Anforderungen zu stellen. Denn Begriffsbestimmung und Zielsetzung der Entwicklungsmaßnahme heutigen Rechts unterscheiden sich durchgreifend von der Entwicklungsmaßnahme nach § 1 Abs. 3 StBauFG. Sie ist von einer Maßnahme mit Bezug zur Raumordnung und Landesplanung zu einem Instrument der Stadtentwicklungsplanung verändert worden (vgl. Stich, BauR 1996, 811, 813), die nicht mehr ganze Ortsteile betreffen muß, sondern auch "andere Teile des Gemeindegebiets" zum Gegenstand haben kann und damit deutlich kleinteiliger angelegt ist (vgl. Runkel, ZfBR 1991, 91, 92). Das bedeutet zugleich, daß für die Einstufung einer Maßnahme als wichtige städtebauliche Entwicklungs- oder Ordnungsmaßnahme nur die Entwicklungs- und Planungskonzeption der konkreten Gemeinde maßgeblich sein kann, ohne daß es dabei auf das Erreichen bestimmter qualitativer oder quantitativer Mindestwerte ankommt. Im vorliegenden Fall ergibt sich die besondere Bedeutung der fraglichen Maßnahme bereits daraus, daß ihre einzelnen Teile nicht Selbstzweck sind, sondern in ihrem Verbund auf die Bewältigung der mit der engen Nachbarschaft zu ... verbundenen Probleme abzielen.

cc) Die einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung der fraglichen Entwicklungsmaßnahme liegt auch im Sinne des § 165 Abs. 1 BauGB im öffentlichen Interesse.

Das öffentliche Interesse an der einheitlichen Vorbereitung wird nicht bereits dadurch in Frage gestellt, daß sich die Maßnahme auf mehrere, räumlich voneinander entfernte Gebiete verteilt. Nach § 165 Abs. 5 Satz 1 BauGB ist der städtebauliche Entwicklungsbereich so zu begrenzen, daß sich die Entwicklung zweckmäßig durchführen läßt; die Festlegung seiner Gestalt fällt damit in den Bereich planerischer Gestaltungsfreiheit (BGH, Urt. v. 2. 10. 1986 - III ZR 99/85 -, NVwZ 1987, 923: links- und rechtsrheinische Teilgebiete; näher zum Bebauungsplan: BVerwG, Beschl. v. 20. 11. 1995 - 4 NB 23.94 -, NVwZ 1996, 888). Soweit nach Satz 2 der genannten Bestimmung einzelne Grundstücke, die von der Entwicklung nicht betroffen werden, aus dem Bereich ganz oder teilweise ausgenommen werden können, läßt sich daraus die Unzulässigkeit räumlich getrennter Teilflächen nicht herleiten, weil eine Aussparung innerhalb eines Entwicklungsbereiches andersartige Probleme aufwirft als eine solche Trennung; die besondere Befassung des Gesetzes mit ersterem - eher typischen - Fall läßt deshalb keinen Rückschluß darauf zu, daß der Gesetzgeber einen verteilten Entwicklungsbereich nicht zulassen wollte.

Für eine solche Annahme gibt auch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes nichts her. Soweit der Antragsteller auf die Kommentierung zu städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen verweist, wonach Maßnahmegebiete nur in sich abgeschlossene Gebiete sein könnten, ist jedenfalls seiner Erwägung nicht zu folgen, daß § 165 BauGB nicht anders verstanden werden könne, weil diese Vorschrift und § 136 Abs. 1 BauGB gleichermaßen auf § 1 Abs. 1 Satz 1 StBauFG zurückgingen (in diese Richtung allerdings auch Ax, BauR 1996, 803, 804). Diese Auffassung berücksichtigt nicht hinreichend, daß sich - wie bereits ausgeführt - Begriffsbestimmung und Zielsetzung der Entwicklungsmaßnahme heutigen Rechts durchgreifend von der Entwicklungsmaßnahme nach § 1 Abs. 3 StBauFG unterscheiden, so daß sich die zum alten Recht entwickelten Anschauungen nicht undifferenziert auf das heutige Recht übertragen lassen.

Maßgeblich ist allein, ob die Antragsgegnerin der Festlegung des Entwicklungsbereiches eine Konzeption zugrunde gelegt hat, die seine Aufteilung auch unter der Prämisse der einheitlichen Vorbereitung als zweckmäßig erscheinen läßt. Dazu hat sie entgegen der Darstellung des Antragstellers im Untersuchungsbericht unter Punkt 9 Gründe angeführt, die einer Überprüfung im Ergebnis standhalten.

Eine Entwicklungsmaßnahme erforderte nach früherem Recht eine flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umschriebenes Gebiet (BVerwG, Urt. v. 15. 1. 1982 - 4 C 94.79 -, NJW 1982, 2787, 2788 [BVerwG 15.01.1982 - 4 C 94/79]; BGH, Urt. v. 2. 10. 1986 - III ZR 99/85 -, NVwZ 1987, 923); sie wurde als Maßnahme definiert, die darauf angelegt ist, für ein bestimmtes Gebiet ein Geflecht mehrerer städtebaulicher Einzelmaßnahmen koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen (BVerwG, Urt. v. 23. 5. 1986 - 8 C 42.84 -, NVwZ 1986, 917 zu § 1 StBauFG). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, wobei der Begriff der "Flächendeckung" jedenfalls nach heutigem Recht auch ihrerseits zusammenhängende Teilflächen abdeckt. Die Antragsgegnerin hat im Untersuchungsbericht einleuchtend dargetan, daß die enge Nachbarschaft zur Stadt ... - insbesondere der darauf beruhende Siedlungsdruck, auf welchen unter einem anderem Gesichtspunkt näher einzugehen sein wird - für Teile ihres Gemeindegebiets besondere Probleme aufwirft, die sie mangels eines Zentralortes nicht mit einer einzigen Großmaßnahme in städtebaulich vertretbarer Weise lösen könne. Die Verteilung der Einzelmaßnahmen auf diejenigen Orte, die von ... aus am leichtesten erreichbar sind, entspricht unter diesen Umständen einem Gebot der Vernunft. Da sie erst in ihrem Verbund eine Antwort auf die genannten Probleme darstellen, fehlt es ihnen nicht an dem erforderlichen inneren Zusammenhang. Zudem strebt die Antragsgegnerin zusätzliche Verkehrsverbindungen an, um die verkehrliche Situation in der Verflechtung mit den Umlandgemeinden und dem Oberzentrum ... zu verbessern; auch solche zusätzlichen Maßnahmen können bei der Beurteilung als "Planungsgeflecht" ins Gewicht fallen.

Das Vorhandensein eines tatsächlichen inneren Zusammenhanges zwischen den Einzelmaßnahmen wird nicht dadurch widerlegt, daß die Antragsgegnerin diesen Zusammenhang vorübergehend selbst preisgegeben hat indem sie zwei selbständige Satzungsbeschlüsse faßte. Grund für die zwischenzeitliche Zerlegung der Maßnahme war die Sorge um das Prozeßrisiko und die eventuelle Verzögerung der Maßnahme durch ein Normenkontrollverfahren, das man in erster Linie für ... befürchtete (Ratsvorlage 651/5 vom 29. 11. 1994). Die Aufteilung ist unter anderem deshalb wieder korrigiert worden, weil erkannt wurde, daß sie in der Entwicklungszielsetzung den Vorstellungen des Rates widersprach (Vermerk des Gemeindedirektors vom 8. Mai 1995). Zwar hat dabei auch eine maßgebliche Rolle gespielt, daß die Auftrennung in zwei Gebiete zu für die Antragsgegnerin ungünstigen finanziellen Folgen geführt hätte. Der genannte Vermerk legt dar, daß im Bereich der "1. Satzung" voraussichtlich ein Überschuß entstehen werde, der zur Finanzierung des Defizits in dem Gebiet der "2. Satzung" nicht herangezogen werden könne, sondern zurückzuzahlen sei. Nur aus der Tatsache, daß im Bereich der "2. Satzung" eher mit einem Normenkontrollverfahren zu rechnen sei, könne die Finanzierung der Defizite zu Lasten der Gemeinde nicht gerechtfertigt werden.

Daraus läßt sich jedoch nicht folgern, in Wahrheit bestehe der Zusammenhang zwischen den verschiedenen Teilbereichen ausschließlich in der Möglichkeit, die Bürger des einen Ortes auch für Maßnahmen an anderen Orten aufkommen zu lassen. Die Frage des räumlichen Geltungsbereichs der Entwicklungssatzung ist im Planungsverfahren mehrfach Gegenstand der Auseinandersetzung gewesen, auch in Gesprächen mit der Bezirksregierung und dem Sozialministerium (vgl. Vermerk vom 3. März 1994). Die maßgeblichen Argumente für die gewählte Gebietsabgrenzung sind im Untersuchungsbericht aufgeführt und Gegenstand schon der ersten Beschlußfassung durch den Rat gewesen. Sie können nicht allein deshalb als vorgeschoben betrachtet werden, weil sich in dem genannten Vermerk Erwägungen finden, nach welchen die finanziellen Konsequenzen einseitig in den Vordergrund geschoben zu sein scheinen.

dd) Nach § 165 Abs. 2 iVm Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB können mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen Ortsteile oder andere Teile des Gemeindegebietes (u.a.) entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde erstmalig entwickelt werden; die Maßnahmen sollen der Errichtung von Wohn- und Arbeitsstätten sowie von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen dienen.

Die im Bericht über die Voruntersuchungen dargelegte Zielsetzung der Maßnahme entspricht diesen Vorgaben ohne weiteres. Durchgreifende Zweifel an der Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung drängen sich nicht auf. Zwar sind die genannten Voraussetzungen nicht erfüllt, wenn die Gemeinde in erster Linie fiskalische Ziele verfolgt (VGH München, Urt. v. 23. 10. 1995 - 15 N 94.1693 -, BayVBl. 1996, 271; siehe auch VGH Mannheim, Urt. v. 12. 9. 1994 - 8 S 3002/93 -, VBlBW 1995, 397). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Zwar will die Antragsgegnerin die vorgesehene Bebauung einschließlich der Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen zu für sie selbst günstigeren finanziellen Konditionen verwirklichen, als sie dies mit anderen Instrumenten des Planungsrechts erreichen könnte; sie erhofft sich auch ganz allgemein eine Stärkung ihrer Wirtschaftskraft, höhere Zuweisungen und sonstige Vorteile. Das ist für sich genommen jedoch nicht zu beanstanden, sondern entspricht den vom Gesetzgeber verfolgten Absichten. Von der genannten Vorschrift nicht gedeckt sind allenfalls Vorhaben, bei denen die Wohn- und Arbeitsstätten sowie die Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen nicht eigentliches Ziel der Maßnahme, sondern nur Mittel zu anderen Zwecken sind, wie offenbar in dem vom VGH München (a.a.O.) entschiedenen Fall.

ee) Nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde einen Bereich, in dem eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme durchgeführt werden soll, durch Beschluß förmlich als städtebaulichen Entwicklungsbereich festlegen, wenn (u.a.) das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordert, insbesondere zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten oder zur Wiedernutzung brachliegender Flächen.

Die im Vergleich zu § 1 Abs. 3 BauGB erhöhten Anforderungen dieser Vorschrift berücksichtigen, daß nach § 169 Abs. 3 BauGB im Entwicklungsbereich eine Enteignung ohne Bebauungsplan zulässig ist. Bei der Auslegung der Begriffe des "Wohls der Allgemeinheit" und der "Erforderns" sind infolgedessen Maßstäbe des Enteignungsrechts mit heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15. 1. 1982 - 4 C 94.79 -, NJW 1982, 2787, 2788 [BVerwG 15.01.1982 - 4 C 94/79]; Beschl. v. 5. 8. 1988 - 4 NB 23.88 -, Buchholz 406.15 § 53 StBauFG Nr. 2). Andererseits hat der Gesetzgeber durch die in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB angeführten Regelbeispiele selbst vorgegeben, wie er die genannten Rechtsbegriffe verstanden wissen will. Liegen die tatsächlichen Voraussetzungen der genannten Beispiele vor, ist regelmäßig davon auszugehen, daß das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordert. Eine Umkehrung dieses Regel-Ausnahme-Verhältnisses durch den Rückgriff auf Tatbestandsmerkmale, die aus allgemeinen Anforderungen der Eigentumsdogmatik hergeleitet werden, würde dieser Wertung des Gesetzgebers widersprechen. Sie käme allenfalls in Betracht, wenn sie als "verfassungskonforme" Auslegung zur Geltungserhaltung der Norm zwingend geboten wäre, was jedoch nicht der Fall ist.

Ein unmittelbarer Maßstab dafür, wann ein bestehender Wohnbedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB als "erhöht" anzusehen ist, ergibt sich aus dem Gesetz nicht. Aus diesem Begriff folgt zunächst nur, daß im Vergleich zu den "Wohnbedürfnissen der Bevölkerung" in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 BauGBüberhaupt gesteigerte Anforderungen zu stellen sind. Das Verhältnis zum "dringenden Wohnbedarf" im Sinne der Vorschriften des BauGB-Maßnahmengesetzes läßt sich durch eine systematische Auslegung nicht klären; es spricht aber einiges dafür, daß das "dringend" eher auf eine gegenwärtige Mangellage abstellt, das "erhöht" dagegen auf eine mittelfristige Mangellage (vgl. VGH München, Urt. v. 23. 10. 1995 - 15 N 94.1693 -, BayVBl. 1996, 271, 273). Immerhin läßt sich daraus herleiten, daß zur Rechtfertigung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht das Stadium einer akuten Notlage erreicht sein muß. Ein beständiger und erheblicher Siedlungsdruck, wie er von der Antragsgegnerin zugrunde gelegt worden ist, reicht vielmehr aus.

Bei der Bestimmung des "Schwellenwertes", jenseits dessen ein "erhöhter" Bedarf an Wohnungs- und Arbeitsstätten anzunehmen ist, kann rechtlich nicht gesondert in Ansatz gebracht werden, daß der Gesetzgeber den betroffenen Grundstückseigentümern im Vergleich zu anderen Verfahrensarten finanzielle Nachteile zumutet (vgl. zu diesen Hartmann AgrarR 1993, 33, 34). Das Instrument der Entwicklungsplanung is geschaffen worden, weil dem Gesetzgeber das sonstige Planungs-Instrumentarium nicht ausreichend erschien; dies beruhte nicht zuletzt auf dem Umstand, daß die herkömmlichen Instrumente die städtebaulichen Gestaltungsmöglichkeiten schon wegen ihrer finanziellen Folgen weitgehend einengen. Der Gesetzgeber ist durch Art. 14 GG nicht gehindert, solche vorgefundenen Strukturen zu durchbrechen, wenn ihm dies sachgerecht erscheint, um den Kommunen den Handlungsspielraum zurückzugeben, den sie zur Bewältigung ihrer Planungsprobleme benötigen. Infolgedessen kann das - in finanzieller Hinsicht durchaus nicht unbedeutende - Interesse der Grundstückseigentümer daran, Entwicklungsmaßnahmen zugunsten anderer Planungsmaßnahmen zu vereiteln, allenfalls noch bei den Anforderungen an die Ermittlung des Wohn- und Arbeitsstättenbedarfs berücksichtigt werden.

Die Frage, ob ein im Sinne des § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB "erhöhter Bedarf" an Wohn- und Arbeitsstätten vorliegt, ist für den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im Wege einer methodisch einwandfreien Prognose zu ermitteln. Dabei ist die Gemeinde nicht darauf beschränkt, den Bedarf ihrer bisherigen Einwohner zugrunde zu legen. In gleicher Weise wie hinsichtlich der Frage der Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB und der Würdigung öffentlicher Belange im Sinne des § 1 Abs. 6 BauGB - die überwiegend nicht an Gemeindegrenzen haltmachen - hat sie vielmehr auch die sie berührenden Verhältnisse in den Nachbargemeinden zu berücksichtigen. Besteht im Umland einer Großstadt oder eines sonstigen Bevölkerungszentrums ein Siedlungsdruck auf die Nachbargemeinden, wäre es vielmehr pflichtwidrig, die Augen vor den damit verbundenen Problemen zu verschließen.

Es ist nicht zu beanstanden, daß die Antragsgegnerin die danach maßgeblichen Erhebungen nicht unmittelbar für die Entwicklungsmaßnahme getroffen, sondern auf die zeitlich bereits zurückliegenden Untersuchungen zur Änderung des Flächennutzungsplanes zurückgegriffen hat. Diese sind vom Antragsteller inhaltlich nicht substantiiert angegriffen worden. Der von ihm gerügte Umstand, daß das Datenmaterial veraltet gewesen sei, greift für sich genommen nicht durch. Im Interesse einer sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung ihrer Haushaltsmittel muß eine Gemeinde nicht für jede neue Planungsmaßnahme eigene Untersuchungen anstellen, wenn sie davon ausgehen kann, daß vorhandene, ältere Untersuchungen zu mittelfristigen Entwicklungen ihre Aussagekraft noch nicht verloren haben. Letzteres war hier nicht der Fall. Entgegen der Auffassung des Antragstellers hatte die Antragsgegnerin bis hin zum endgültigen Satzungsbeschluß keinen Anlaß für die Annahme, der Trend in der Bevölkerungsentwicklung habe sich verändert. Wie die Entwicklung in der Stadt ... bis hin zum Jahr 1995 verlaufen ist, zeigt schon die vom Antragsteller selbst vorgelegte Infrastrukturbedarfsanalyse für die Ortschaft .... Nach den dort wiedergegebenen Zahlen ist die Anzahl der Erwachsenen von 1987 bis 1993 um rund 13 % gestiegen (Bl. 5). Die bundesweite Zuwanderung von Asylbewerbern, Auswanderern usw. habe auch den Raum ... betroffen. Eine kurzfristige Reaktion des Wohnungsangebotes auf Zuwanderungen in der Größenordnung der Jahre 1989 bis 1992 sei aufgrund der beschränkten Baukapazitäten praktisch nicht möglich gewesen. Als weiterer Engpaß habe sich in den Jahren seit 1991 zunehmend der Mangel an Bauland herausgestellt. Dies habe in ganz Westdeutschland zu stark ansteigenden Miet- und Immobilienpreisen sowie später dazu geführt, daß die Entwicklung zu einer Singularisierung der Haushalte gestoppt worden sei (Bl. 10). Für ... habe eine Modellrechnung ergeben, daß zum 31. Dezember 1993 ein Defizit von rund 5.800 Wohneinheiten bestanden habe. Aufgrund der eher bescheidenen Baulandreserven der Stadt ... (ausreichend für 510 WE in Mehrfamilienhäusern und 110 WE in Ein- und Zweifamilienhäusern) sei nicht davon auszugehen, daß sich die Lage in der Stadt ... durch eine erhöhte Bautätigkeit kurzfristig entspanne. Eine Entlastung ergebe sich eher durch Nettoabwanderungen aus der Stadt ... (Bl. 11).

Soweit die Infrastrukturbedarfsanalyse von der Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme "..." abrät, beruht dies entgegen der Darstellung des Antragstellers nicht auf der Annahme, daß der Zuzug "provoziert" wäre. Im Gegenteil geht diese Untersuchung nur davon aus, daß die Addition von 360 Wohneinheiten im neuen Baugebiet ... und von 860 Wohneinheiten im Entwicklungsgebiet ... die Gemeinde ... überfordern werde, und zwar hinsichtlich der Bevölkerungszunahme allgemein wie auch hinsichtlich der Erhöhung der Kinderzahlen mit den daraus folgenden Anforderung an die Kapazität von Kindergärten und Schulen. Für den ... solle deshalb, wenn überhaupt, eine deutliche zeitliche Streckung der Bebauung über einen Zeitraum von mindestens zehn Jahren erfolgen. Zweifel an einer Annahme dieser Gebiete durch Bauwillige werden in diesem Zusammenhang nicht geäußert.

Die in dieser Analyse dargelegten Ergebnisse decken sich auch mit anderen Beobachtungen aus diesem Zeitraum (vgl. auch Schütte, NST-N 1997, 13). Aus einem die Stadt Göttingen selbst betreffenden Normenkontrollverfahren (Urt. v. 28. 8. 1996 - 1 K 7312/94, 1 K 3960/95 -) ist dem Senat bekannt, daß sich die Wohnungssituation nach dortiger Einschätzung im fraglichen Zeitraum nicht wesentlich entspannt hatte; er hat keinen Anlaß gesehen, den dort geltend gemachten "dringenden Wohnbedarf" zu verneinen.

Das vom Antragsteller selbst vorgelegte Material führt zu keiner anderen Beurteilung. Es wäre zum einen nur beachtlich, wenn zugleich geltend gemacht würde, daß diese Zahlen auch schon den Planern zur Verfügung gestanden hätten. Der Umstand, daß die tatsächliche Entwicklung von einer methodisch einwandfrei erhobenen Prognose abweicht, macht die Prognose nicht rechtswidrig; eine deutliche Abweichung kann allenfalls Indiz dafür sein, daß die Methodik nicht stimmte. Zu dieser Annahme bedürfte es aber weiterer Anhaltspunkte, die hier nicht ersichtlich sind:

Die Unterlagen, die der Antragsteller zum Beleg für mangelnden Wohnungsbedarf anführt, besitzen schon für sich genommen keine Überzeugungskraft. Soweit er eine Mitteilung des Ortsbürgermeisters von ... aus dem Dezember 1996 zitiert, wonach das Dorf in den letzten Jahren ungefähr zweihundert Einwohner verloren habe, vernachlässigt er die folgenden Ausführungen, in denen diese Entwicklung gerade auf das Fehlen neuer Baugebiete zurückgeführt wird. Diese Mitteilung kann deshalb nicht als Grundlage für die Schlußfolgerung herhalten, in ... müsse im Umfang der Abwanderung freier Wohnraum zur Verfügung stehen, der angemessenen Standards entspreche. Wenn er schon den abgewanderten Bevölkerungsteilen nicht ausreichend erschienen ist, wird er auch potentiellen Zuwanderern nicht attraktiv vorkommen.

Die vom Antragsteller vorgelegten Statistiken des Landesverwaltungsamts sind für die Beantwortung der sich hier stellenden Fragen nicht geeignet. In ihnen schlagen sich ersichtlich Umstände nieder, welche die Entwicklung der allgemeinen Wohnbevölkerung überlagern. So zeigt sich z.B. in der Tabelle "Bevölkerungsentwicklung und Fläche sowie natürliche Bevölkerungsbewegung 1993 bis 1995" für ... zwischen den Jahren 1993 und 1994 in der Rubrik "Wanderungen über Gemeindegrenzen" ein Bruch, der auf eine Veränderung der Berechnungsbasis hindeutet. Bei ... handelt es sich im übrigen um eine Universitätsstadt mit einem hohen Anteil meldepflichtiger Studenten. Laufende Veränderungen der Studentenzahl müßten infolgedessen aus der Statistik eliminiert werden, um zu einer tragfähigen Aussage über die Entwicklung der klassischen Wohnbevölkerung zu gelangen.

Im übrigen leidet die Argumentation des Antragstellers an einem grundlegenden inneren Widerspruch insoweit, als er zum einen die Annahme der Antragsgegnerin bekämpft, daß erhöhter Wohnbedarf bestehe, zum anderen aber - wie auch die anderen Mitglieder der Interessengemeinschaft der Grundstückseigentümer - ersichtlich davon überzeugt ist, die Nachfrage nach Bauland reiche aus, wesentlich höhere Grundstückspreise zu erzielen als sie im Rahmen der Entwicklungsmaßnahme angeboten werden sollen. Der Senat kann auf der Grundlage des gesamten Akteninhalts nicht die Augen davor verschließen, daß der eigentliche Streit nicht darum geführt wird, ob eine Bebauung der fraglichen Flächen aus städtebaulicher Sicht vernünftig ist, sondern sehr handfest um finanzielle Vor- und Nachteile der einen oder der anderen Methode ortsplanerischen Vorgehens. War aber maßgeblicher Beweggrund der Interessengemeinschaft der Grundstückseigentümer, sich gegen die Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme zur Wehr zu setzen, daß sie bei den Varianten der schlichten Bauleitplanung, der Umlegung oder des städtebaulichen Vertrages mit erheblich höheren Grundstückspreisen rechnete, so entwertet dies ihre Angriffe auf die Wohnbedarfsprognose nachhaltig.

ff) Hinsichtlich der Frage, ob das verfolgte städtebauliche Ziel auch mit anderen Instrumenten des Städtebaurechts hätte erreicht werden können, macht der Antragsteller der Antragsgegnerin vor allem zum Vorwurf, sie habe hinsichtlich der Finanzierung und der Kosten der Entwicklungsmaßnahme widersprüchliche Zahlen genannt. Tatsächlich ergeben sich beträchtliche Diskrepanzen zwischen verschiedenen Entwurfs- und Berichtsfassungen, die z.B. darauf hindeuten, daß die "Vorfinanzierungskosten" für Kanalbaubeiträge und Erschließungskosten und die 10%ige Pflichtbeteiligung der Gemeinde nach § 129 Abs. 1 Satz 3 BauGB nicht genügend unterschieden worden sind. Im übrigen liegt es aber in der Natur solcher Untersuchungen, daß ihr Ergebnis nicht von vornherein feststeht. Das gilt erst Recht dann, wenn mit der Untersuchung rechtliches und tatsächliches Neuland betreten wird, was hier in mehrfacher Hinsicht der Fall war. Infolgedessen kann der Umstand, daß die mit der Untersuchung beauftragte NILEG im Laufe des Verfahrens "klüger" geworden ist, nicht zu einer Beanstandung der Planung führen. Denn es ist jedenfalls weder substantiiert geltend gemacht noch ersichtlich, daß die Änderungen der Zahlen in manipulativer Absicht vorgenommen worden sind.

gg) Eine Entwicklungssatzung ist nicht erforderlich, wenn die überwiegende Zahl der Eigentümer des Gebietes bereit ist, die beabsichtigte Entwicklung auf der Grundlage einer Bebauungsplanung oder im Rahmen einer Bodenordnung zu angemessenen Bedingungen entsprechend den von der Gemeinde angestrebten Zielen zu verwirklichen. In diesem Zusammenhang kommt es maßgeblich mit auf die Frage an, von welchen Preisvorstellungen die Grundstückseigentümer ausgehen (vgl. Ax, BauR 1996, 803, 805; ferner Neuhausen, in: Brügelmann/Grauvogel, BauGB, § 165 Rdnr. 21c). Anderenfalls würde der Anwendungsbereich der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme in einer dem Zweck des Gesetzes zuwiderlaufenden Weise eingeschränkt und der Gemeinde die damit vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehenen Planungserleichterungen wieder genommen. Ausgangspunkt auch für die Bewertung, ob die Grundstückseigentümer von überhöhten Preisvorstellungen ausgehen, muß deshalb der Umstand sein, daß nach den §§ 169 Abs. 1 Nr. 4, 153 Abs. 1 BauGB Werterhöhungen, die durch die Aussicht auf die Maßnahme selbst ausgelöst werden, nicht zu berücksichtigen sind (vgl. Stich, WiVerw 1993, 104, 108; zur Wertermittlung im einzelnen: Dieterich, WiVerw 1993, 122). Der Senat braucht der Frage, in welchem Umfang Abweichungen hiervon im Rahmen vertraglicher Regelungen angängig sind, nicht im einzelnen nachzugehen. Denn die meisten Betroffenen im vorliegenden Verfahren sind davon ausgegangen, außerhalb einer Entwicklungsplanung erheblich höhere Grundstückspreise erzielen zu können.

Keine Rolle spielt in diesem Zusammenhang, daß die Ermittlung der Verkaufsbereitschaft zu Beginn des Verfahren nicht optimal betrieben worden zu sein scheint. Gerade dieser Umstand hat dazu geführt, daß die späteren Auseinandersetzungen zu diesem Punkt um so intensiver betrieben wurden; dafür zeugt auch das ausführliche Gutachten der "Interessengemeinschaft der Grundeigentümer in ..." vom 17. Januar 1994.

Weder dieses Gutachten noch andere Anhaltspunkte sprechen aber dafür, daß die vom Gutachterausschuß ermittelten Grunderwerbspreise (siehe Bericht über Voruntersuchungen S. 39: Beträge zwischen 15 und 40 DM/qm) insgesamt oder für einzelne Bereiche zu niedrig waren. Die Antragsgegnerin hat in einem internen Vermerk zum Gutachten der Interessengemeinschaft sogar die Auffassung vertreten, die vom Gutachterausschuß genannten Preise seien zu hoch, da in den meisten Gebieten zum Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses noch keine Planungsvorgaben bestanden hätten. Jedenfalls ist die Bewertung des Gutachterausschusses nicht substantiiert angegriffen, sondern von den Betroffenen im wesentlichen nur die Erwartung gehegt worden, ohne Abschöpfung der planungsbedingten Wertsteigerungen erheblich höhere Preise erzielen zu können. Nach der Darstellung im Untersuchungsbericht bestand bei 30 % der Eigentümer Verkaufsbereitschaft nur zu Preisen, die 50 - 100 % über den vom Gutachterausschuß ermittelten Werten lagen; bei Gesprächen mit der Interessengemeinschaft der Grundeigentümer seien die Eigentümer nicht bereit gewesen, Flächen unter 75 DM/m² zu verkaufen. Auch in dem erwähnten Gutachten der Interessengemeinschaft war schon die Auffassung vertreten worden, die Bauerwartung der bewerteten Grundstücke sei sehr hoch und nähere sich derjenigen von nicht erschlossenem Bauland. Der Hinweis des Antragstellers darauf, daß die Antragsgegnerin tatsächlich zu höheren Preisen als den vom Gutachterausschuß genannten eingekauft hat, macht schließlich nur deutlich, daß die Antragsgegnerin zwar verhandlungsbereit war, die Differenzen bei den meisten Grundstückseigentümern aber unüberbrückbar waren. Es liegt in deren eigenem Risiko, wenn sie ihre Preisvorstellungen so überhöhen, daß danach eine Einigungsbereitschaft nicht mehr angenommen werden kann (vgl. auch Ax, a.a.O., S. 805).

hh) Nach § 165 Abs. 3 Nr. 3 BauGB muß die zügige Durchführung der Maßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet sein. Das Entwicklungsrecht ist kein Instrument der kommunalen Bodenvorratspolitik (VGH München, Urt. v. 23. 10. 1995 - 15 N 94.1693 -, BayVBl. 1996, 271, 275). Davon kann hier aber auch keine Rede sein. Der Bericht über die Voruntersuchungen enthält nach seiner Seite 35 einen relativ straffen Zeitplan für die Bauleitplanung und die Erschließungsmaßnahmen bis hin zum Beginn der Bautätigkeit. Die dafür veranschlagten Zeiträume - bis zu 2 Jahre - schöpfen die sonst genannten Zeitspannen (vgl. etwa VGH München, a.a.O.: 9 Jahre) auch nicht annähernd aus. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, daß sie im Zeitpunkt der Fassung des Satzungsbeschlusses unrealistisch waren, sind nicht ersichtlich; gegen eine solche Einschätzung spricht im übrigen - auch in diesem Zusammenhang - schon die Erwartung der Grundstückseigentümer, hohe Grundstückspreise erzielen zu können.

Rückschlüsse daraus, ob die Gemeinde nach Ergehen des Satzungsbeschlusses im Sinne des § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um die vorgesehene Entwicklung zu verwirklichen, sind nur begrenzt möglich. Sie könnten allenfalls dahin gezogen werden, daß eine Vernachlässigung dieser Pflicht zusammen mit anderen Umständen auf eine schon bei Satzungsbeschluß fehlende Absicht der Verwirklichung der Entwicklungsmaßnahme hindeutet (so VGH München, a.a.O., S. 276). Solche Anhaltspunkte bestehen hier jedoch nicht. Soweit eingetretene Verzögerungen im Planungsablauf darauf zurückzuführen sind, daß das Normenkontrollverfahren anhängig gemacht worden ist, läßt sich daraus keine fehlende Verwirklichungsabsicht herleiten, sondern nur Rücksichtnahme auf ein "schwebendes Verfahren". Auch im übrigen wirkt es sich auf die Rechtmäßigkeit des Satzungsbeschlusses nicht aus, wenn die Gemeinde in der Folgezeit die wirtschaftliche Entwicklung beobachtet und die nach § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB gebotenen Maßnahmen dieser Entwicklung gegebenenfalls in gewissem Umfang anpaßt.

Die zügige Durchführung der Maßnahme muß auch im Hinblick auf ihre Finanzierbarkeit gewährleistet sein. Daraus folgt jedoch nicht, daß jeder Mangel einer nach § 171 Abs. 2 BauGB aufzustellenden Kosten- und Finanzierungsübersicht zur Nichtigkeit des Satzungsbeschlusses führt. Das kann allenfalls bei gravierenden Mängeln angenommen werden, welche zu Zweifeln an der Durchführbarkeit der Maßnahme insgesamt Anlaß geben. Die insoweit vom Antragsteller erhobenen Rügen erreichen aber auch in ihrer Summe kein finanzielles Volumen, das solche Zweifel begründen könnte. Ob die Ansätze der Antragstellerin im einzelnen nach Grund und Höhe berechtigt sind, mag gegebenenfalls in anderen Verfahren überprüft werden; ein finanzielles Scheitern der Entwicklungsmaßnahme ist jedenfalls nach den gegenwärtigen Verhältnissen nicht zu befürchten.

ii) Schließlich hat die Antragsgegnerin das Gebot des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, nicht verletzt. Hinsichtlich der ausdrücklich behandelten öffentlichen Belange sind keine Abwägungsfehler erkennbar. Die Antragsgegnerin hat aber auch keine der Entwicklungsmaßnahme entgegenstehenden Belange der Grundstückseigentümer übersehen oder in ihrem Gewicht verkannt. Dabei war es nicht erforderlich, im Rahmen des Berichts über die Voruntersuchungen oder weiterer Planungsunterlagen gesondert darauf einzugehen, daß die finanziellen Interessen der Grundstückseigentümer bei Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme im Vergleich zu anderen städtebaulichen Instrumenten zurückgesetzt werden. Dies ist bereits Kernpunkt der gesetzlichen Regelung selbst. Das Gesetz sieht vor, daß potentielle Planungsgewinne der betroffenen Grundeigentümer abgeschöpft werden (vgl. Neuhausen, BauR 1995, 473, 477 f). Das ergibt sich aus der Pflicht zum Erwerb der betroffenen Grundstücke durch die Gemeinde (§ 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB; vgl. auch die Ausgleichsbetragsregelung in Satz 4). Die Gemeinde darf nach § 169 Abs. 1 Nr. 4 BauGB iVm § 153 Abs. 1 bis 3 BauGB beim Grundstückserwerb Werterhöhungen, die lediglich durch die Aussicht auf die Entwicklungsplanung, durch ihre Vorbereitung oder ihre Durchführung eingetreten sind, im Grundsatz nicht berücksichtigen. Sie hat die Grundstücke demgegenüber zum Verkehrswert zu veräußern (§ 169 Abs. 8 BauGB). Ein privater Grundeigentümer, der sein Grundstück als Bauland verkaufen möchte, kann also in keinem Fall Interesse an einer Entwicklungsplanung haben, weil sie ihm nachteiliger ist als ein normaler Grundstücksverkauf in der Folge eines Bauleitplanverfahrens. Dieser - verständliche und gewichtige - private Belang wird aber bereits vollständig in den Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Entwicklungsmaßnahme erfaßt; zusammen mit der Eröffnung der Enteignungsmöglichkeit in § 169 Abs. 3 BauGB ist er innerer Grund für das Gemeinwohlerfordernis des § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB und kann deshalb nicht ein zweites Mal - gleichsam unter Verdoppelung seines Gewichts - in die Abwägung einfließen.

Daß dies auch die Sicht der Antragsgegnerin war, wird durch den Umstand bestätigt, daß sie private Belange anderer Art ausdrücklich zur Kenntnis genommen und bewertet hat, insbesondere im Bericht über die Erweiterung der Voruntersuchung um die Baugebiete "..." in ... und "..." in .... Darin sind die Einwendungen der Grundeigentümer des Bereichs "...", die sich gegen die Einbeziehung der "..." gewandt hatten, näher dargelegt und gewürdigt. Vergleichbare private Belange - z.B. abweichende Nutzungsabsichten für die in Anspruch zu nehmenden Flächen - sind jedoch im Planungsverfahren für die betroffenen Grundstücke selbst nicht hervorgetreten, so daß sie auch keiner gesonderten Behandlung bedurften.

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine gesetzliche Regelung, die das Interesse der Grundstückseigentümer an einem möglichst hohen Verkaufspreis pauschal Gemeinwohlbelangen wie der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten unterordnet, ohne nach dem konkreten Maß des erhöhten Bedarfs zu differenzieren, bestehen nicht. Zwar entspricht es der bisherigen faktischen Entwicklung des Bodenrechts, daß den Grundstückseigentümern die durch Bauleit- und ähnliche Planungen hervorgerufenen Bodenwertsteigerungen zumindest teilweise zugute kommen. Es gehört jedoch nicht zum Kernbestand der Eigentumsgewährleistung, daß Grundstückseigentümer in die Lage versetzt werden, ohne eigenes Zutun, nämlich auf (Planungs-)Kosten der Gemeinde entstandene Wertsteigerungen ihres Grundeigentums stets zu realisieren. Die Deckung des Wohnbedarfes der Bevölkerung hat - wie in der neueren Gesetzgebung zur Bauleitplanung generell zum Ausdruck kommt - als Gemeinwohlbelang ein solches Gewicht, daß es eine gewisse Hintanstellung der hier allein in Rede stehenden wirtschaftlichen Verwertungsinteressen auch schon unter vergleichsweise geringen Voraussetzungen erlaubt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat läßt die Revision zu, weil die Frage, in welches Verhältnis der öffentliche Belang der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten zu den gegenläufigen Eigentümerinteressen zu setzen ist, grundsätzliche Bedeutung hat.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 225.000,-- DM (in Worten: zweihundertfünfundzwanzigtausend Deutsche Mark) festgesetzt.

Schmaltz

Bremer

Kaufmann