Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen für die Antragsjahre 1993 bis 2002 und die teil-weise Rücknahme der der Bewilligung zugrunde liegenden Bescheide.

Bei Kontrollen vor Ort wurden Differenzen hinsichtlich des in den Anträgen 1993 bis 2002 angegebenen und des tatsächlich festgestellten Umfangs der bewirtschafteten Flächen festgestellt. Mit dem angefochtenen Bescheid hob das Amt für Agrarstruktur Oldenburg näher bezeichnete Bewilligungsbescheide teilweise auf und forderte den Kläger zur Rückzahlung von Teilbeträgen der in den Jahren 1993 bis 2002 bewilligten Ausgleichszahlungen in Höhe von 39.331,50 EUR zuzüglich Zinsen für den Zeitraum zwischen der Auszahlung der Beihilfen und der tatsächlichen Rückzahlung auf. Da sein Widerspruch zurückgewiesen wurde, hat der Kläger Klage erhoben und beantragt, den angefochtenen Bescheid aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat der Klage teilweise stattgegeben und den angefochtenen Bescheid aufgehoben, soweit damit ein 25.088,89 EUR übersteigender Betrag und Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe des angefochtenen Bescheides zurückgefordert werden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.

Es hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der angefochtene Bescheid sei nur soweit rechtswidrig, als ein 25.088,89 EUR übersteigender Betrag zuzüglich Zinsen zurückgefordert werde. Die näher bezeichneten Bewilligungsbescheide für die Antragsjahre 1993 bis 2002 seien hinsichtlich eines Betrages von 25.088,89 EUR rechtswidrig. Insoweit habe der Kläger keinen Anspruch auf die erhaltenen Prämien, weil er die Prämienvoraussetzungen nicht erfülle. Der angegriffene Bescheid sei rechtswidrig, soweit die Aufhebung der Bewilligungsbescheide und die Berechnung der Rückforderungssumme auf der Grundlage der gemessenen Größe der Nutzflächen unter Ausschluss der jeweiligen Toleranzmarge erfolgt seien. Sehe die für die Feststellung der tatsächlichen Größe einer Antragsfläche maßgebliche Vorschrift wegen der nicht auszuschließenden Ungenauigkeit des gewählten Messverfahrens die Bildung einer Toleranzmarge zwingend vor, müsse diese für alle Fälle, in denen es auf die tatsächlich "ermittelte Fläche" ankomme, Berücksichtigung finden. Eine eingeschränkte Berücksichtigung (auf die Fälle, in denen die Toleranzgrenze nicht überschritten werde) führe zu einer Ungleichbehandlung und zu unbilligen Ergebnissen. Für die auch unter Berücksichtigung der Toleranzmarge als überbeantragt festgestellten Flächen stehe dem Kläger dagegen kein Beihilfeanspruch zu. Vertrauensschutz greife zu seinen Gunsten nicht ein. Der Einwand des Klägers, der angefochtene Bescheid sei auch rechtswidrig, soweit (für die tatsächlich ermittelten Flächen) eine höhere Flächenprämie pro Hektar nicht berücksichtigt worden sei, sei nicht begründet. Der Kläger berufe sich damit auf einen Gegenanspruch. Der Geltendmachung dieses Anspruches stehe aber die Bestandskraft der Bewilligungsbescheide entgegen. Die Flächenprämien seien für den Anbau von Kulturpflanzen auf bzw. die Stilllegung von bestimmten Flächen gewährt worden. Für den überbeantragten Anteil der Flächen habe der Kläger keinen entsprechenden Anspruch. Nur hinsichtlich dieser Anteile und der hierfür gewährten Prämien seien die Bewilligungsbescheide aufgehoben worden; im Übrigen sei deren Bestandskraft nicht berührt worden. Der Einwand der Verjährung greife ebenfalls nicht durch. Allerdings sei der angegriffene Bescheid rechtswidrig, soweit dieser Zinsen auf zu Unrecht gewährte Beihilfen für den Zeitraum zwischen Beihilfegewährung und Rückforderung festsetze.

Mit ihren Anträgen auf Zulassung der Berufung machen die Beklagte und der Kläger jeweils den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr.1 VwGO) und der Kläger zudem den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) geltend.

II.

1.

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts hat in dem ausgesprochenen Umfang Erfolg; im Übrigen ist der Antrag abzulehnen.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen dann, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts gewichtige Gründe sprechen. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

Die Beklagte hat in hinreichender Weise dargelegt, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts bestehen. Die seine Entscheidung tragende Annahme des Verwaltungsgerichts, dass bei der Berechnung der Rückforderungssumme die gemessene Größe der Nutzflächen zuzüglich der jeweiligen Toleranzmarge zugrunde zu legen sei, unterliegt ernstlichen Zweifeln. Für die Antragsjahre 1993 bis 2001 sieht Art. 9 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 ausdrücklich vor, dass der Beihilfeanspruch "auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche" für den Fall berechnet wird, dass die in einem Beihilfeantrag "Flächen" angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt. Als ermittelte Fläche ist die Fläche anzusehen, für die tatsächlich alle rechtlich vorgeschriebenen Voraussetzungen eingehalten worden sind (Art. 9 Abs. 2 UAbs. 5 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92). Ein Zuschlag im Wege der Berücksichtigung einer Toleranzmarge sieht die Verordnung nicht vor, sondern stellt allein auf die "tatsächlich ermittelte Fläche" ab. Bereits der Zusatz "tatsächlich" spricht gegen eine Erhöhung der bei der Kontrolle vor Ort von den Prüfern tatsächlich festgestellten Flächengröße um einen festgelegten Toleranzwert. Auch der Regelung in Art. 9 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 2 der Verordnung kann nicht entnommen werden, dass zu der tatsächlich festgestellten Flächengröße ein Zuschlag im Umfang der festgelegten Toleranzmarge zu berücksichtigen wäre. Dem kann auch nicht die Regelung in Art. 6 Abs. 7 der Verordnung entgegengehalten werden. Zu Recht weist die Beklagte auf die unterschiedlichen Anwendungsbereiche des Art. 6 der Verordnung einerseits und des Art. 9 der Verordnung andererseits hin. So richtet sich Art. 6 in erster Linie an die Mitgliedstaaten und bestimmt näher deren Kontroll-Obliegenheiten, um zu gewährleisten, dass die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten werden (vgl. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung und 7. Erwägungsgrund der Verordnung; siehe auch EuGH, Urteil vom 24. April 2008 - C-418/06-P -Rdnr. 56 ff. Slg 2008, I - 3047 = ABl. EU 2008, Nr. C - 142). Ziel der Kontrollen nach Art. 6 der Verordnung ist es, Unregelmäßigkeiten festzustellen. Soweit in Art. 6 Abs. 7 Satz 2 der Verordnung vorgesehen ist, dass die zuständige Behörde eine Toleranzmarge festlegt, um insbesondere dem angewandten Messverfahren, der Genauigkeit der vorhandenen Dokumente und den örtlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, beschränkt sich dies allein auf die Ermittlung von Größenabweichungen zwischen beantragter und festgestellter Fläche. Wird festgestellt, dass die beantragte Flächengröße unter Berücksichtigung der festgelegten Toleranzmarge der festgestellten Flächengröße entspricht, fehlt es bereits an einer relevanten Abweichung, die Anlass für eine geringere Beihilfegewährung oder gar für Sanktionen nach Art. 9 der Verordnung geben könnte.

In Abgrenzung dazu regelt allein Art. 9 der Verordnung, auf welcher Grundlage die Höhe der Beihilfen (bei Feststellung von Abweichungen) zu berechnen ist. Diese Vorschrift bestimmt, in welchen Fällen die Höhe der Beihilfe nach der im Beihilfeantrag angegebenen Fläche oder der bei der Kontrolle "tatsächlich ermittelten Fläche" berechnet und unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang die "tatsächlich ermittelte Fläche" gekürzt wird.

Hierin kann weder eine Unbilligkeit noch eine durch Sachgründe nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gesehen werden. Es besteht gerade bei einem Massenverfahren wie dem der Agrarförderung ein erhebliches Interesse daran, die Verfahren für die Verfahrensbeteiligten einfach und praktikabel zu halten. Es ist deshalb sachgerecht, einen unnötigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, indem nicht jede auch nur geringfügige Abweichung Anlass für weitere aufwendige Ermittlungen und Kontrollen gibt und Antragsteller mit Sanktionen belegt werden. Entsprechendes gilt, wenn durch eine Toleranzmarge dem angewandten Messverfahren, der Genauigkeit der vorhandenen amtlichen Dokumente und den örtlichen Gegebenheiten Rechnung getragen wird. All diese Umstände können in einer erheblichen Vielzahl von Fällen zu Abweichungen zwischen beantragten und festgestellten Flächen führen, obwohl die Abweichungen vielfach nur geringfügig sind. Dem kann sachgerecht - wie in Art. 6 Abs. 7 Satz 2 der Verordnung vorgesehen - durch eine in ihrem Ausmaß begrenzte Toleranzmarge begegnet werden. Geht die festgestellte Abweichung aber über die Toleranzmarge hinaus, so dass sie nicht (allein) auf Ungenauigkeiten des angewandten Messverfahrens beruhen kann, besteht kein Anlass, abweichend von der tatsächlich ermittelten Flächengröße eine um die Toleranzmarge vergrößerte Fläche der Beihilferechnung zugrunde zu legen (vgl. Senatsbeschluss vom 15. August 2007 - 10 LA 37/06 -, AUR 2008, 26).

Für das Antragsjahr 2002 gelten die vorstehenden Ausführungen entsprechend. Die für dieses Antragsjahr maßgeblichen Bestimmungen in Art. 22 Abs. 1 und 31 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 haben gegenüber den vorgenannten Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 keine wesentlichen inhaltlichen Änderungen erfahren (vgl. auch Anhang zur Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 - Entsprechungstabelle -).

Soweit das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide hinsichtlich der Festsetzung von Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe des Bescheides vom 24. Oktober 2003 aufgehoben hat, unterliegt die Richtigkeit der Entscheidung nur für die Antragsjahre 1993 und 1996 bis 2002 ernstlichen Zweifeln. Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 16. Dezember 2010 - BVerwG 3 C 7.10 -, RdL 2011, 105) geklärt, dass die Zinsregelung des Art. 49 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 eine Bestimmung über verwaltungsrechtliche Sanktionen im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 ist, wenn die verzinste Hauptforderung Sanktionscharakter hat. Eine Zinsforderung teilt als bloße Nebenforderung die Rechtsqualität ihrer jeweiligen Hauptforderung. Die Hauptforderungen der Beklagten für die Antragsjahre 1993 und 1996 bis 2002 sind verwaltungsrechtliche Sanktionen im Sinne von Art. 5 der Verordnung. Für diese Antragsjahre ist der Beihilfeanspruch des Klägers wegen der Übererklärungen zusätzlich gekürzt worden. Damit wird der gewährte Vorteil teilweise oder vollständig dem Wirtschaftsteilnehmer entzogen, obwohl dieser nur einen Teil dieses Vorteils rechtswidrig erlangt hat. Nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung liegt hierin eine verwaltungsrechtliche Sanktion. In diesen Fällen hat die Rückforderung der Beihilfe nicht nur hinsichtlich der zusätzlichen Kürzung, sondern insgesamt Sanktionscharakter. Ausschließlich für die Antragsjahre 1994 und 1995 sind die Ausgleichszahlungen nicht wegen der Übererklärungen des Klägers zusätzlich gekürzt worden, so dass in der Rückforderung für diese Antragsjahre keine verwaltungsrechtiche Sanktion gesehen werden kann; insoweit unterliegt die Richtigkeit des angefochtenen Urteils ernstlichen Zweifeln. Für die übrigen Antragsjahre hat das Verwaltungsgericht zu Recht die Zinsfestsetzung für den Zeitraum vor Bekanntgabe des Rückforderungsbescheids aufgehoben und insoweit ist der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung abzulehnen.

2.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat in dem ausgesprochenen Umfang Erfolg; im Übrigen ist der Antrag abzulehnen.

a.

Der Kläger hat in hinreichender Weise dargelegt, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestehen, soweit dieses die Klage wegen Nichtberücksichtigung eines höheren Ausgleichsbetrages je Hektar für die tatsächlich ermittelte Fläche abgewiesen hat. Die seine Entscheidung tragende Annahme des Verwaltungsgerichts, der Kläger berufe sich auf einen Gegenanspruch, dem aber die Bestandskraft der Bewilligungsbescheide entgegenstehe, unterliegt ernstlichen Zweifeln. Das Verwaltungsgericht hat hierzu weiter ausgeführt: Die Flächenprämien seien für den Anbau von Kulturpflanzen auf bzw. die Stilllegung von bestimmten Flächen gewährt worden. Für den überbeantragten Anteil der Flächen habe der Kläger keinen entsprechenden Anspruch. Nur hinsichtlich dieser Anteile und der hierfür gewährten Prämien seien die Bewilligungsbescheide aufgehoben worden; im Übrigen sei deren Bestandskraft nicht berührt worden. Diese für die angefochtene Entscheidung tragende Begründung unterliegt ernstlichen Zweifeln.

Die Rücknahme eines Verwaltungsakts nimmt dessen Wirksamkeit (§ 43 Abs. 2 VwVfG) und lässt damit dessen Regelungs- und Bindungswirkung entfallen. Die Regelungs- und Bindungswirkung eines Verwaltungsakts betrifft allein dessen Entscheidungssatz (Tenor), nicht aber seine Begründung. Allein zur näheren Bestimmung des Inhalts eines Verwaltungsaktes ist dessen Entscheidungssatz auszulegen, wobei die dem Verwaltungsakt beigegebene Begründung mit heranzuziehen ist (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 43 Rdnr. 58 f.; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 43 Rdnr. 15; Schlemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2010, § 43 Rdnr. 25 f.). Die näher bezeichneten Bewilligungsbescheide regeln zwischen den Verfahrensbeteiligten verbindlich lediglich die Höhe des Gesamtanspruchs des Klägers auf Beihilfen für das betreffende Antragsjahr. In dem jeweiligen Entscheidungssatz der Bescheide ist allein die Höhe des Beihilfeanspruchs des Klägers auf Flächen-/Ausgleichszahlungen ausgesprochen worden. Die dem zugrunde liegende Höhe des Ausgleichsbetrags je Hektar sowie die Gesamtgröße der zuwendungsfähigen Flächen finden sich als Teil der Begründung in der Anlage zum Bewilligungsbescheid, so dass hierin allein Berechnungsposten als Elemente der Begründung eines Verwaltungsakts zu sehen sind, die von der Regelungs- und Bindungswirkung des jeweiligen Bewilligungsbescheids nicht erfasst werden.

b.

Im Übrigen ist der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung abzulehnen.

Der Kläger hat seinen Antrag auf Zulassung der Berufung nicht beschränkt. Demgegenüber beschränkt sich die Begründung seines Antrags auf Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils auf den Einwand, der zur teilweisen Zulassung der Berufung geführt hat. Dies gilt auch für seinen Einwand der Verjährung betreffend die Antragsjahre 1993 bis 1995, den er nur hilfsweise erhoben hat, weil nach seinem Vorbringen bei Berücksichtigung eines höheren Ausgleichsbetrags je Hektar für die Jahre 1993 bis 1995 sich eine Rückforderung für diesen Zeitraum nicht ergebe.

Soweit der Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt wird, liegt auch der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht vor. Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich bislang noch nicht beantwortete Tatsachen- oder Rechtsfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich ist und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf. Ein Klärungsbedarf besteht aber nicht, wenn sich die aufgeworfene Tatsachen- oder Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt (BVerwG, Beschlüsse vom 25. Januar 2010 - BVerwG 4 B 53.09 -, Buchholz 406.11 § 24 BauGB Nr. 7 und vom 1. März 2010 - BVerwG 8 B 87.09 -, Buchholz 428 § 30a VermG Nr. 43).

Soweit dem Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung nicht entsprochen worden ist, hat er einen solchen Klärungsbedarf nicht dargelegt. Die in seinem Begründungsschriftsatz hierzu unter 1. angeführten Rechtsfragen betreffen den Einwand der Berücksichtigung eines höheren Ausgleichsbetrags je Hektar, der zur Zulassung der Berufung geführt hat. Auch die unter 2. angeführte Rechtsfrage, ob sich die absolute Verjährungsfrist in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 auch auf die in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 2 der Verordnung geregelte Fallkonstellation einer andauernden Unregelmäßigkeit bezieht, zeigt einen solchen Klärungsbedarf nicht auf. Diese Rechtsfrage betrifft den o.a. Einwand der Verjährung für die Antragsjahre 1993 bis 1995. Nach dem Vorbringen des Klägers besteht kein Klärungsbedarf, weil unter Berücksichtigung eines höheren Ausgleichsbetrags je Hektar für die Jahre 1993 bis 1995 sich eine Rückforderung für diesen Zeitraum nicht ergebe. Daneben bedarf es zur Klärung dieser Rechtsfrage keiner Durchführung eines Berufungsverfahrens, weil sie sich nach dem eindeutigen Wortlaut und dem Regelungszusammenhang die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt. So ist offenkundig, dass Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 und UAbs. 2 Satz 1 der Verordnung allein den Beginn der Verjährungsfrist bestimmen (s. BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 3.10 -, RdL 2011, 78). Nach dieser Vorschrift beginnt die Verjährungsfrist mit der Begehung der Unregelmäßigkeit, bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten mit deren Beendigung zu laufen. Demgegenüber trifft Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 der Verordnung keine abweichende Bestimmung über den Beginn der Verjährungsfrist, sondern über den Eintritt der Verjährung selbst. So sieht diese Bestimmung vor, dass die Verjährung spätestens zu dem Zeitpunkt eintritt, zu dem eine Frist, die doppelt so lang ist wie die Verjährungsfrist, abläuft, ohne dass die zuständige Behörde eine Sanktion verhängt hat. Sie bezieht sich vielmehr auf Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 Satz 2 der Verordnung und begrenzt die dort vorgesehene Regelung, gemäß der nach jeder eine Unterbrechung bewirkenden Handlung die Verjährungsfrist von neuem beginnt, wobei durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde die Verjährung unterbrochen wird (Art. 3 Abs. 1 UAbs. 3 Satz 1 der Verordnung). Die in Art. 3 Abs. 1 UAbs. 4 der Verordnung vorgesehene Rechtsfolge der Verjährung setzt den Ablauf einer bestimmten Frist voraus, wobei mangels abweichender Regelungen die Vorschriften über den Fristbeginn nach Art. 3 Abs. 1 UAbs. 1 und 2 der Verordnung zur Anwendung kommen.

Soweit die Berufung zugelassen worden ist, wird das Berufungszulassungsverfahren als Berufungsverfahren unter dem Aktenzeichen

10 LB 198/11

fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht (§ 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO).