I.

Der Antragsteller, der Lehrerbezirkspersonalrat bei der Bezirksregierung Hannover, rügt die Verletzung seiner Mitbestimmungsrechte durch den Beteiligten, den Präsidenten der Bezirksregierung Hannover, im Zusammenhang mit der Abordnung des Studienrates ... von der ...-Gesamtschule ... an das Niedersächsische Umweltministerium.

Auf Ersuchen des neu gebildeten, in der Aufbauphase befindlichen Niedersächsischen Umweltministeriums bat das Niedersächsische Kultusministerium den Beteiligten mit Erlaß vom 21. Januar 1987, sechs namentlich bezeichnete Lehrkräfte - darunter den Studienrat ... - für die Zeit vom 1. Februar bis zum 31. März 1987 an das Niedersächsische Umweltministerium abzuordnen; über eine Verlängerung der Abordnungen werde ein gesonderter Erlaß ergehen. Dem Abordnungsersuchen lag die Konzeption des Umweltministeriums zugrunde, im Ministerium (auch) Lehrkräfte für übergreifende Aufgaben des Umweltschutzes und der Umweltvorsorge einzusetzen, und zwar inbesondere im Rahmen der Vorbereitung von Anhörungen und Tagungen sowie der Bearbeitung von Forschungsfragen. Ohne Beteiligung der Personalvertretung ordnete der Beteiligte den Studienrat ... erlaßgemäß mit Wirkung ab 1. Februar 1987 zunächst für die Dauer von zwei Monaten ab. Mit Datum vom 9. März 1987 teilte das Niedersächsische Umweltministerium dem Niedersächsischen Kultusministerium in der Folge mit, die Erprobung der abgeordneten Lehrkräfte - auch von Herrn ... sei positiv verlaufen; es werde deshalb gebeten, die Abordnung zunächst um ein weiteres Jahr (bis zum 31. März 1988) zu verlängern; "nach wie vor" werde von einer Gesamtabordnungsdauer von mindestens zwei Jahren ausgegangen. Zur entsprechenden Verlängerung der Abordnung von Herrn ter Horst beantragte der Beteiligte die Zustimmung des Antragstellers, die dieser mit Schreiben vom 30. März 1987 verweigerte. Zur Begründung führte der Antragsteller im wesentlichen an: Dem niedersächsischen Personalvertretungsrecht sei eine Mitbestimmung über schon laufende Maßnahmen fremd; er - der Antragsteller - habe bereits vor Beginn der Abordnung zum 1. Februar 1987 beteiligt werden müssen, weil die Abordnung von vornherein für einen längeren Zeitraum als drei Monate geplant gewesen sei. Daraufhin verfügte der Beteiligte die Abordnung im Wege der vorläufigen Regelung nach § 96 b Abs. 6 Nds.PersVG. Hiervon setzte er den Antragsteller mit Schreiben vom 6. April 1987 in Kenntnis: Durch die Abordnung von Lehrkräften an das Umweltministerium solle ein wirkungsvoller Beitrag zur Erledigung der Aufgaben des Umweltschutzes und der Umweltvorsorge geleistet werden, denen künftig verstärkte Bedeutung zukomme; Herr ... sei für die anstehenden Aufgaben aufgrund seiner bisherigen Tätigkeiten in besonderem Maße geeignet. Gleichzeitig leitete der Beteiligte das Nichteinigungsverfahren ein, das inzwischen abgeschlossen ist.

Am 21. Mai 1987 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren mit den Anträgen eingeleitet

Auf entsprechenden Hinweis der Fachkammer hat der Beteiligte mit Schriftsatz vom 17. November 1987 anerkannt, das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers insofern verletzt zu haben, als der vorläufigen Regelung vom 6. April 1987 keine Begründung zur Dringlichkeit und zur Vorläufigkeit der getroffenen Regelung beigefügt worden sei.

Mit Beschluß vom 16. Februar 1989 hat das Verwaltungsgericht unter Ablehnung des Antrags im übrigen festgestellt, daß die im Wege der vorläufigen Regelung über den 31. März 1987 hinaus aufrechterhaltene Abordnung des Studienrates ... das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt hat. Zur Begründung hat die Fachkammer im wesentlichen ausgeführt: Für eine Verlängerung der Abordnung durch vorläufige Regelung sei kein Raum gewesen, weil nicht erkennbar sei, daß die Maßnahme im Sinne des § 96 b Abs. 6 Satz 1 Nds.PersVG der Natur der Sache nach keinen Aufschub geduldet habe. - Demgegenüber seien durch die befristete Abordnung der Lehrkraft vom 1. Februar bis zum 31. März 1987 Beteiligungsrechte der Personalvertretung nicht verletzt worden, weil gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG nur Abordnungen mitbestimmungspflichtig seien, die den Zeitraum von drei Monaten überschritten. Um einen solchen Fall sei es hier nicht gegangen, auch wenn die Beteiligten schon damals von einer längerfristigen Abordnungsdauer ausgegangen sein sollten. Dem Beteiligten sei die Abordnung der Lehrkraft für zunächst nur zwei Monate aufgegeben worden, damit Herr ... im Umweltministerium erprobt werden konnte. Selbst wenn die Überzeugung bestanden habe, Herr ... werde sich bewähren, und eine Verlängerung der Abordnung vorhersehbar gewesen sei, habe dies den Mitbestimmungstatbestand nicht auslösen können. Etwas anderes könne nur gelten, wenn die Abordnung des Beamten für zunächst nur zwei Monate den Zweck gehabt habe, das Mitbestimmungsverfahren zu umgehen. Dafür bestehe hier kein tragfähiger Anhalt. Es sei keineswegs zwingend, daß Lehrer mindestens für den Zeitraum eines Schulhalbjahres abgeordnet werden müßten. Eine etwaige Reintegration der Lehrkraft in die Stundenplangestaltung eines laufenden Schulhalbjahres müsse jedenfalls in Schulen von der Größe der ... Gesamtschule in ... möglich sein, zumal dort die Personalfluktuation erheblich sein dürfte. Weiterhin sei es nicht schlechthin undenkbar, die Bewährung eines Beamten nach einer Erprobungszeit von nur zwei Monaten zu beurteilen. Jedenfalls habe der Beteiligte von den Vorgaben des Umweltministeriumsausgehen müssen, d.h. von der Tatsache, daß der abgeordnete Beamte zunächst zwei Monate habe erprobt werden sollen.

Gegen den ihm am 28. Februar 1989 zugestellten Beschluß hat der Antragsteller am 20. März 1989 Beschwerde eingelegt, soweit sein Antrag abgelehnt worden ist. Der Beteiligte hat kein Rechtsmittel eingelegt.

Der Antragsteller macht geltend: Entgegen der Annahme der Fachkammer sei die Abordnung des Studienrats ... von Anbeginn an mitstimmungsbedürftig gewesen. Dieser habe von vornherein sein Einverständnis dazu erklärt, für einen längeren Zeitraum - mindestens aber für die Dauer eines Jahres - an das Umweltministerium abgeordnet zu werden. Von einer längerfristigen Abordnung seien gleichermaßen alle beteiligten Dienststellen ausgegangen. Bei dieser Sachlage stelle sich die zunächst auf zwei Monate befristete Abordnung als Maßnahme dar, mit der offensichtlich die Mitbestimmungsvorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG habe unterlaufen werden sollen. Sachliche Gründe für eine "zweimonatige Vorphase" seien nicht erkennbar. Es müsse bezweifelt werden, daß dieser Zeitraum ernsthaft als Erprobungszeit geplant gewesen sei. Selbst wenn man dies aber unterstelle, führe kein Weg an der Erkenntnis vorbei, daß die Wahl der "Erprobungsphase" in fachlicher und organisatorischer Hinsicht offensichtlich sachwidrig gewesen sei. Der angefochtene Beschluß gehe außerdem fälschlich davon aus, der Beteiligte habe bezüglich des Mitbestimmungsverfahrens von den zeitlichen Vorgaben des Umweltministeriums ausgehen müssen. Es gehe nicht an, daß sich eine Dienststelle in bezug auf die unterbliebene - aber gebotene - Beteiligung der Personalvertretung unter Hinweis auf Erlasse vorgesetzter Behörden exkulpieren könne. Der Beteiligte sei deswegen nicht "gebunden" gewesen, den Erlaß vom 21. Januar 1987 umzusetzen. Seine Pflicht sei es vielmehr gewesen, "auf die Mitbestimmungsfeindlichkeit dieses Erlasses hinzuweisen und rechtliche Bedenken zu äußern" und hiervon gleichzeitig die zuständige Personalvertretung zu informieren.

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte beantragt,

Er verteidigt den Beschluß des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Teil. Unter Vorlage einer Stellungnahme des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 21. Juli 1989 stellt er nochmals heraus, die Abordnung der Lehrkräfte Anfang des Jahres 1987 habe Pilotcharakter gehabt; eine Erprobungsphase von zunächst zwei Monaten sei notwendig gewesen, um die Eignung der abgeordneten Lehrkräfte, aber auch die Tragfähigkeit des Projektes als solches (Einsatz von Lehrern für übergreifende Angelegenheiten in einem Ministerium) zu überprüfen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge des Beteiligten Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, daß der Beteiligte bei der erstmaligen Abordnung des Studienrates ... als das Niedersächsische Umweltministerium für die Dauer von zwei Monaten, die im Beschwerdeverfahren allein noch im Streit steht, Mitbestimmungsrechte des Antragstellers nicht verletzt hat.

Der Senat macht sich die insoweit rechtsfehlerfreie Begründung des angefochtenen Beschlusses zu eigen und nimmt auf sie zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine andere Beurteilung:

Nach § 78 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG hat der Personalrat mitzubestimmen bei Abordnungen von Beamten, sofern sie den Zeitraum von drei Monaten überschreiten. Die erstmalige Abordnung der hier in Rede stehenden Lehrkraft bezog sich auf lediglich zwei Monate. Allerdings ist der Beschwerde einzuräumen, daß der Mitbestimmung grundsätzlich ebenso Abordnungen unterliegen, die nur nominell auf einen mitbestimmungsfreien Zeitraum befristet werden, obwohl sie nach den Vorstellungen der Dienststelle länger dauern sollen (z.B. der Vorbereitung einer späteren Versetzung dienen); denn die Personalvertretung ist an Vorentscheidungen, die beteiligungspflichtige Maßnahmen vorbereiten und teilweise schon festlegen, in der gleichen Form zu beteiligen wie an den Maßnahmen selbst (vgl. BVerwG, Beschluß vom 18. September 1984 - BVerwG 6 P 19.83 -, Buchholz 238.36 Nr. 5 zu § 78 Nds.PersVG, in Bestätigung des Senatsbeschlusses vom 19. Januar 1983 - 18 OVG L 9/81 (Nds) -). Diese Rechtsansicht liegt im Kern auch dem angefochtenen Beschluß zugrunde, in dem die Frage aufgeworfen und verneint wird, ob tragfähige Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß die Befristung der streitigen erstmaligen Abordnung auf die Dauer von nur zwei Monaten den Zweck verfolgte, das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers zu umgehen. Die hiergegen gerichteten Angriffe der Beschwerde überzeugen nicht.

Der Antragsteller meint - erstens - in seinem Zustimmungsverweigerungsschreiben vom 30. März 1987, sein Mitbestimmungsrecht durch die Beteiligung erst im Rahmen der Verlängerung der Abordnung sei schon deswegen verkürzt worden, weil in bezug auf die Auswahl der Person der an das Ministerium abzuordnenden Lehrkraft zu diesem Zeitpunkt bereits durch die erstmalige Abordnung von Herrn ter Horst eine unzulässige Vorentscheidung getroffen gewesen sei. Diese Ansicht trifft schon deshalb nicht zu, weil der Beteiligte hinsichtlich der Person des/der Abzuordnenden von vornherein kein Auswahlermessen zu betätigen hatte. Denn das Niedersächsische Umweltministerium hatte lediglich an der Abordnung namentlich bezeichneter Lehrkräfte - u.a. an der Abordnung von Herrn ... - Interesse bekundet. Daher stand ausschließlich das "Ob" der Abordnung von Herrn ... zur Diskussion, nicht aber die Frage, ob an seiner Stelle unter Eignungsgesichtspunkten einer anderen Lehrkraft der Vorzug gebührte.

Zweitens ist entgegen der Meinung der Beschwerde nichts gegen die Annahme der Fachkammer einzuwenden, der Beteiligte habe wegen der Vorgaben im ersten Abordnungsersuchen des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 13. Januar 1987 Herrn ... (wenn überhaupt) zunächst nur für zwei Monate abordnen können. Denn soll ein Beamter - wie hier - auf Ersuchen einer anderen Dienststelle abgeordnet werden, so ist die abgebende Dienststelle im allgemeinen - und so auch hier - nicht befugt, den Beamten der aufnehmenden Dienststelle länger als erbeten zuzuweisen. Damit ist freilich nichts zu der weitergehenden Frage gesagt, ob die abgebende Dienststelle wegen des Plans einer länger dauernden Abordnung die Personalvertretung bereits zum Antrag auf Erstabordnung beteiligen muß, auch wenn sich dieser zunächst nur auf einen an sich mitbestimmungsfreien Zeitraum erstreckt. Insoweit ergibt sich hier aus den Akten, daß die beteiligten Dienststellen von Beginn an die Erwartung hatten, Herr ... werde für einen längeren Zeitraum an das Umweltministerium abgeordnet werden. Denn schon im Hinblick auf die geplante Verwendung hatte das Ministerium ersichtlich kein Interesse an einer Mitarbeit des Beamten für die Dauer von nur zwei Monaten. Dem entspricht, daß Herr ... nach dem unwidersprochenen Vortrag des Antragstellers bereits im Januar 1987 sein Einverständnis erklärt hatte, an das Ministerium für die Dauer mindestens eines Jahres abgeordnet zu werden. Diese Umstände allein lassen jedoch entgegen der Wertung des Antragstellers nicht verläßlich darauf schließen, bereits die Erstabordnung sei Teil einer von den Dienststellen von vornherein geplanten sogenannten Kettenabordnung gewesen (zu Kettenabordnungen vgl. etwa Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, BayPersVG, RdNr. 129 zu Art. 75). Denn der Beteiligte beruft sich - unterstützt durch entsprechende Stellungnahmen des Niedersächsischen Umweltministeriums, zuletzt mit Schreiben vom 21. Juli 1989 - darauf, die befristete Erstabordnung habe Erprobungszwecken gedient (Überprüfung der Eignung der Lehrkräfte und der Tragfähigkeit des geplanten Projektes). In diesem Zusammenhang hat die Fachkammer zutreffend ausgeführt, daß hinsichtlich der Mitbestimmungspflicht im Falle einer Erprobungsabordnung, die - wie schon der Name besagt - auch die Nichteignung des abgeordneten Beamten zum Ergebnis haben kann, im allgemeinen der Erprobungszeltraum isoliert in den Blick zu nehmen ist; das gilt jedenfalls - wie sogleich noch darzulegen sein wird - unter den vorliegenden Umständen. Daß hier der Zweck einer Erprobung nur vorgeschoben gewesen wäre, hat der Antragsteller zwar pauschal behauptet, nicht aber in gehöriger Weise substantiiert.

Eine Verletzung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers durch die erste, ohne Beteiligung der Personalvertretung erfolgte Abordnung des Studienrates ter Horst ist aber auch dann nicht feststellbar, wenn mit der Einschränkung des Abordnungszeitraums auf nur zwei Monate auch das Ziel verfolgt worden sein sollte, den Antragsteller (noch) nicht beteiligen zu müssen. Dafür läßt sich immerhin anführen, daß die angeforderten Lehrkräfte ihren Dienst im Ministerium schon am 1. Februar 1987 antreten sollten und der Beteiligte hiervon erst durch Erlaß des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 21. Januar 1987, eingegangen am nachfolgenden Tage, in Kenntnis gesetzt worden ist. Da mithin die Abordnung sehr kurzfristig ausgesprochen werden sollte, konnte realistischerweise nicht mehr mit einer vorherigen Zustimmung des Antragstellers gerechnet werden; nicht von ungefähr besagt der Erlaß daher auch ausdrücklich, eine Beteiligung der Personalvertretung werde für entbehrlich gehalten. Auch bei solcher Betrachtung sind indessen die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers nicht verkürzt worden. Denn Zweck der einschränkenden Regelung des § 78 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG zur Mitbestimmung bei Abordnungen ist es gerade, den Dienstherrn in die Lage zu versetzen, im Interesse der Dienststellen kurzfristig personelle Dispositionen zu treffen, ohne zuvor die nicht immer unverzüglich zu erreichende Zustimmung der Personalvertretung einholen zu müssen. In Anbetracht dessen stellt sich die Befristung einer Abordnung auf einen zunächst mitbestimmungsfreien Zeitraum selbst bei voraussehbar längerer Dauer einer Abordnung nur dann als eine Verletzung der Beteiligungsrechte der Personalvertretung dar, wenn die Gefahr besteht, daß mit der ersten Abordnung bereits Festlegungen verbunden sind, die potentiell die Personalvertretung außer Stande setzen, im Rahmen eines später eingeleiteten Mitbestimmungsverfahrens etwaige Gegenargumente voll zur Geltung zu bringen. So lag es hier nicht. Im Interesse des abgeordneten Studienrates war eine sofortige Einschaltung des Antragstellers schon deswegen nicht vonnöten, weil dieser sein Einverständnis zur Abordnung erteilt hatte. Wie bereits ausgeführt, hatte der Beteiligte außerdem keine Auswahlentscheidung zu treffen, deren Ergebnis durch die erstmalige Abordnung hätte vorentschieden werden können. Die Interessen der sonst von der Abordnung betroffenen Personen (insbesondere die Interessen des Kollegiums der abgebenden ...-Gesamtschule ..., die zu berücksichtigen bleiben, konnte der Antragsteller dagegen im Rahmen seiner Beteiligung bei der Verlängerung der Abordnung noch in gleicher Weise effektiv zur Geltung bringen, wie wenn er bereits vor der ersten Abordnung beteiligt worden wäre. Daß diese Interessen bei Abordnungen bis zur Dauer von drei Monaten keines gesonderten personal vertretungsrechtlichen Schutzes bedürfen, ergibt sich aus der in der Vorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 5 Nds.PersVG zum Ausdruck kommenden Wertung des Gesetzgebers.

Nach alledem ist die Beschwerde des Antragstellers zurückzuweisen.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind.

Eine Kostenentscheidung ergeht im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren nicht.