Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen die Vollstreckung einer Passverfügung.

Er reiste 2017 in das Bundesgebiet ein und beantragte Asyl. In der Anhörung vor dem Bundesamt gab er u.a. an, er gehöre zur Volksgruppe der Fula. Er habe einen Ausweis gehabt, den er in Mali verloren habe. Seine Eltern hießen C. und D. Sie seien verstorben. Er habe vier Geschwister in Guinea.

Durch Bescheid vom 21. August 2017 lehnte das Bundesamt den Asylantrag ab und drohte die Abschiebung nach Guinea an. Die dagegen gerichtete Klage hatte ausweislich der Abschlussmitteilung des Bundesamtes keinen Erfolg.

Durch Schreiben vom 6. Juni 2018 und 2. Juli 2018 wies der Antragsgegner den Antragsteller auf Mitwirkungspflichten bei der Passbeschaffung hin und teilte seine Absicht mit, ein Zwangsgeldverfahren einzuleiten. Nach seinen Angaben besitze der Antragsteller die guineische Staatsangehörigkeit. Zur Beschaffung von Identitätsnachweisen sei ggf. die Beauftragung eines Bekannten, Verwandten oder Rechtsanwalts im Heimatland zu veranlassen. Die Mitwirkungspflicht umfasse auch die persönliche Vorsprache bei der Heimatvertretung. Es sei beabsichtigt, den Antragsteller zum nächstmöglichen Termin bei der Botschaft der Republik Guinea vorzuführen. Daher solle ein Passersatzpapierantrag ausgefüllt zurückgereicht werden. Sobald sich ein Termin für die Botschaftsvorführung ergebe, werde der Antragsteller in Kenntnis gesetzt. Es sei u.a. die Vorlage einer Geburtsurkunde und Konsularkarte erforderlich, welche der Registrierung bei der Botschaft Guinea diene, deren Grundlage aber die Geburtsurkunde sei. Bezüglich der erforderlichen Unterlagen habe sich der Antragsteller vorab bei der guineischen Botschaft zu erkundigen. Für die Beschaffung der erforderlichen Unterlagen sei ggf. ein Rechtsanwalt im Heimatland zu beauftragen. Der Antragsteller solle Nachweise über die Beantragung eines Heimatpasses bzw. Passersatzpapiers bzw. Identitätsnachweise oder Nachweise über Bemühungen zur Klärung der Identität vorlegen. Alternativ seien Nachweise über die Beauftragung eines Rechtsanwaltes im Heimatland oder schriftliche Nachweise über bisher erfolgte Bemühungen zur Beschaffung eines Passes oder von Identitätsdokumenten vorzulegen.

Der Antragsteller berief sich wegen mehrerer medizinischer Behandlungen auf eine Reiseunfähigkeit. Wegen der Behandlungen könne er nicht bei der Botschaft vorsprechen bzw. Passersatzpapiere beantragen. Der Antragsgegner widersprach dem und wiederholte den Inhalt der vorangegangenen Schreiben.

Durch Bescheid vom 3. September 2018 traf der Landrat des Antragsgegners folgende Anordnung:

"Hiermit fordere ich (den Antragsteller) auf, bis zum 18.10.2018 einen gültigen Heimatpass oder ein gültiges Passersatzpapier oder einen Nachweis über die zwischenzeitlich erfolgte Beantragung hier vorzulegen.

Sollte die Beantragung eines gültigen Heimatpasses bzw. Passersatzpapieres aus von (dem Antragsteller) nicht zu vertretenden Gründen nicht erfolgen können, so ist mir eine Negativbescheinigung der zuständigen Botschaft, mit den aufgeführten Gründen darüber, bis zum 18.10.2018 vorzulegen.

Zudem ist mir spätestens bis zum 18.10.2018 der (dem Antragsteller) zugesandte Passersatzpapierantrag Guinea vollständig ausgefüllt und unterschrieben vorzulegen bzw. in der Ausländerbehörde zu den oben genannten Öffnungszeiten auszufüllen und zu unterschreiben.

Sollte (der Antragsteller) nicht im Besitz eines gültigen Heimatpasses sein, ist zum Nachweis seiner Identität die Vorlage einer der nachfolgend genannten Unterlagen bis zum 18.10.2018 erforderlich:

- abgelaufener Heimatpass oder

- Geburtsurkunde/-schein oder

- sonstige Zivilstandsurkunden oder

- Auszug aus dem Personenstands-, Zivil-, Einzel - oder ggf. Ausländerregister

Zum Nachweis der Bemühungen zur Klärung der Identität (des Antragstellers) kann alternativ z.B. auch eine der nachfolgend aufgeführten Unterlagen bis zum 18.10.2018 vorgelegt werden:

- Identitätsdokumente /-nachweise, die weitere Angaben zu seiner Person bieten (z.B. Führerschein, Firmenausweis, Zeugnisse, Kontoauszüge, Meldebescheinigungen, jeweils aus dem Heimatland)

oder

- Identitätsdokumente /-nachweise seiner Eltern (Geburtsurkunde, Heiratsurkunde, Meldebescheinigungen), die einen Bezug zu (dem Antragsteller) ermöglichen

oder

- schriftliche Nachweise über die Beauftragung und Bevollmächtigung eines Rechtsanwaltes im Heimatland zur Beschaffung von Identitätsdokumenten (nur mit vollständigen Angaben zur Identität Erfolg versprechend)

oder

- schriftliche Nachweise über bisher erfolgte Bemühungen zur Passbeschaffung bzw. über bisherige Bemühungen um Identitätsdokumente bis hin zu einem gültigen Heimatpass (z.B. Nachweis über Vorsprache beim zuständigen Konsulat/bei der zuständigen Botschaft - lediglich mit Identitätsdokumenten Erfolg versprechend!)"

Die Unterlagen seien im Original oder in Kopie vorzulegen. Bei ausländischen Urkunde sei eine Übersetzung erforderlich. Für den Fall, dass der Antragsteller der Aufforderung nicht oder nicht fristgerecht nachkomme, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 25 Euro angedroht. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet. In der Begründung wurde u.a. auf die Angaben des Antragstellers zu einer guineischen Staatsangehörigkeit Bezug genommen. Für die Beantragung eines guineischen Heimatpasses bzw. Passersatzpapiers sei u.a. die Vorlage einer Geburtsurkunde und Konsularkarte erforderlich, welche der Registrierung bei der Botschaft Guinea diene, deren Grundlage aber die Geburtsurkunde sei. Bezüglich der erforderlichen Unterlagen habe sich der Antragsteller vorab bei der guineischen Botschaft zu erkundigen. Für die Beschaffung der erforderlichen Unterlagen sei ggf. ein Rechtsanwalt im Heimatland zu beauftragen. Es seien keine Gesichtspunkte erkennbar, die einer Aufforderung, einen Pass bzw. ein Passersatzpapier vorzulegen, entgegenstünden. Gleiches gelte für die genannten Nachweise und Dokumente, die alternativ aufgeführt seien.

Im Oktober 2018 meldete der Antragsgegner den Antragsteller bei der Landesaufnahmebehörde zur Sammelvorführung an. Einen Antrag des Antragstellers auf Fristverlängerung lehnte der Antragsgegner ab. Durch Bescheid vom 8. November 2018 setzte er ein Zwangsgeld von 25 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld von 50 Euro an.

Der Antragsteller teilte mit, sich bei der guineischen Botschaft um eine Liste von Anwälten kümmern zu wollen. Später ließ er eine E-Mail an die Botschaft senden.

Durch Bescheid vom 8. Januar 2019 setzte der Antragsgegner ein Zwangsgeld von 50 Euro fest. In dem Bescheid heißt es weiter, sofern der Antragsteller einen Pass bzw. ein Passersatzpapier oder eine Negativbescheinigung oder eines der nachfolgend aufgeführten identitätsnachweisenden Dokumente nicht bis zum 26. Februar 2019 eingereicht habe, werde ein weiteres Zwangsgeld von 75 Euro festgesetzt; dieses werde angedroht. Es schließt sich ein Teil des Verfügungssatzes des Bescheides vom 3. September 2018 an (von "Sollte (der Antragsteller) nicht im Besitz eines gültigen Heimatpasses sein" bis "Erfolg versprechend!)").

Der Landrat des Antragsgegners setzte durch Bescheid vom 5. März 2019 aufgrund der Nichtvorlage eines gültigen Heimatpasses bzw. Passersatzpapieres oder von anderen Identitätsnachweisen bzw. Nachweisen über die Bemühungen zur Klärung der Identität des Antragstellers oder einer Negativbescheinigung der zuständigen Botschaft ein Zwangsgeld in Höhe von 75 Euro fest. Nach seinen Angaben besitze der Antragsteller die guineische Staatsangehörigkeit. Identitätsdokumente oder Nachweise über Bemühungen zur Klärung der Identität habe er nicht vorgelegt. Das Schreiben an die Botschaft reiche nicht aus. Der Antragsteller habe die Möglichkeit, per Internet, hier ggf. über die Deutsche Botschaft in Conakry, einen Rechtsanwalt im Heimatland zu beauftragen. Die Reise zur guineischen Botschaft sei möglich. Seine Schwerhörigkeit befreie den Antragsteller nicht von der Mitwirkungspflicht. Für die Beantragung eines guineischen Heimatpasses bzw. Passersatzpapiers sei u.a. die Vorlage einer Geburtsurkunde und Konsularkarte erforderlich, welche der Registrierung bei der Botschaft Guinea diene, deren Grundlage aber die Geburtsurkunde sei. Für die Beschaffung der erforderlichen Unterlagen sei ggf. ein Bekannter, Verwandter oder Rechtsanwalt im Heimatland zu beauftragen. Der Antragsteller sei der mit Verfügung vom 26. Februar 2019 ausgesprochenen Aufforderung nicht nachgekommen. Das Zwangsgeld sei verhältnismäßig. Es wurde ein weiteres Zwangsgeld von 100 Euro angedroht.

Der Antragsteller hat am 3. April 2019 gegen den Bescheid vom 5. März 2019 Klage erhoben und einstweiligen Rechtsschutz beantragt.

Durch Beschluss vom 17. April 2019 hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 5. März 2019 angeordnet. Der Bescheid vom 3. September 2018 sei unanfechtbar, die darin getroffenen Anordnungen jedoch nicht eindeutig bestimmt und nicht vollstreckungsfähig. Dies stehe der Vollstreckung auch nach Unanfechtbarkeit entgegen. Zwar lasse sich dem Bescheid noch mit hinreichender Sicherheit entnehmen, dass der Antragsteller Unterlagen vorlegen solle, die entweder seine Identität oder seine Bemühungen zur Klärung seiner Identität nachweisen könnten. Der Nachweis seiner Identität solle nach den auf Seite 1 des Bescheides getroffenen Anordnungen offenbar alternativ durch die Vorlage eines gültigen Heimatpasses, eines abgelaufenen Heimatpasses, einer Geburtsurkunde, einer sonstigen Zivilstandsurkunde oder eines Auszugs aus dem Personenstands-, Zivil-, Einzel- oder gegebenenfalls Ausländerregister erbracht werden, wobei bereits unklar sei, worum es sich bei einem Zivilregister oder einem Einzelregister handeln solle. Unklar sei vor allem, auf welche Weise der Antragsteller seine Bemühungen zur Klärung seiner Identität nachweisen solle. Auf Seite 1 des Bescheides werde insoweit die Vorlage eines Negativzeugnisses für den Fall angeordnet, dass der Antragsteller einen Heimatpass bzw. ein Passersatzpapier aus von ihm nicht zu vertretenden Gründen nicht beantragen könne. In welchem Verhältnis diese Anordnung zu der Forderung stehe, zum Nachweis seiner Identität einen abgelaufenen Heimatpass, eine Geburtsurkunde, eine sonstige Zivilstandsurkunde oder einen Auszug aus dem Personenstands-, Zivil-, Einzel- oder gegebenenfalls Ausländerregister vorzulegen, sei nicht ersichtlich, da die Absätze 2 und 3 auf Seite 1 des Bescheides nicht durch ein "und" oder ein "oder" verbunden seien. Die auf Seite 2 des Bescheides zum Nachweis der Bemühungen vorzulegenden Unterlagen bzw. Nachweise würden zwar jeweils durch ein "oder" verknüpft. Die - alternativ vorzulegenden - Unterlagen bzw. Nachweise würden jedoch lediglich beispielhaft genannt mit der Folge, dass der Antragsteller seine Bemühungen zur Klärung seiner Identität auch auf andere Weise nachweisen dürfe. Auf welche Weise, bleibe jedoch offen. Damit werde es entgegen der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts dem Ermessen der Behörde überantwortet, ob sie die Voraussetzungen für die Verwirklichung eines Zwangsmittels als gegeben ansehe oder nicht. Soweit ein weiteres Zwangsgeld für den Fall angedroht worden sei, dass der Antragsteller den im Bescheid vom 3. September 2018 getroffenen Anordnungen nicht oder nicht fristgerecht nachkomme, sei der Bescheid ebenfalls rechtswidrig. Die Rechtswidrigkeit der Grundverfügung führe zur Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohung.

Der Antragsgegner hat am 30. April 2019 Beschwerde eingelegt. Die zu vollstreckenden Pflichten seien hinreichend bestimmt. In der Verfügung vom 3. September 2018 würden verschiedene Alternativen aufgezeigt, die vorliegen könnten, denn dem Antragsgegner sei nicht bekannt, über welche Dokumente oder Nachweise der Antragsteller verfüge. Es hätten alle möglichen Fallkonstellationen abgedeckt werden müssen. Gegenstand der Aufforderung seien die Vorlage eines gültigen Passes oder Passersatzpapieres, einer Negativbescheinigung, falls ein solches Dokument aus von dem Antragsteller nicht zu vertretenden Gründen nicht beantragt werden könne, und die Vorlage eines Identitätsnachweises. Die Aufzählung der Unterlagen, die für Letzteres in Betracht kämen, sei alternativ und abschließend. Es hätten möglichst alle Bezeichnungen bzw. Arten von ausländischen Registern abgedeckt werden sollen. Auf Seite 2 des Bescheides seien weitere Unterlagen aufgeführt, die zum Nachweis der Bemühungen zur Klärung der Identität alternativ hätten vorgelegt werden können. Folgte man der Auffassung des Verwaltungsgerichts, stellte sich die Frage, wie eine Zwangsgeldandrohung im Falle einer Person, für die keine Identitätsnachweise vorlägen und deren Personalien und Staatsangehörigkeit allein auf deren eigenen Angaben basierten, hinreichend bestimmt formuliert werden könne. Der Antragsteller solle veranlasst werden, alles ihm Mögliche in die Wege zu leiten, um seine Identität zu klären. Er solle alle ihm möglichen Maßnahmen ergreifen. Es sei nicht ausreichend, wenn der Ausländer lediglich den Aufforderungen der Ausländerbehörde nachkomme. Zweifel in Bezug auf die Unmöglichkeit einer Passbeschaffung gingen zu seinen Lasten. Nur der Antragsteller kenne seine wahre Identität und wisse, wie er über Verwandte, Bekannte bzw. geeignete Institutionen und Stellen geeignete Urkunden und erforderliche Nachweise vorlegen könne. Da die Grundverfügung rechtmäßig sei, sei es auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes.

Der Antragsteller trägt u.a. vor, seine Geburt sei nicht registriert worden. Er könne sich nicht an Familienangehörige wenden.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Aus den mit ihr dargelegten Gründen, auf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht dem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zu Unrecht stattgegeben hätte.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der Abwägung von Aufschub- und Vollzugsinteresse die Festsetzung eines Zwangsgeldes von 75 Euro und die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes als rechtswidrig angesehen. § 64 Abs. 1 NPOG ermöglicht nur die Vollstreckung eines im Sinne inhaltlich hinreichender Bestimmtheit vollstreckungsfähigen Verwaltungsakts als Grundlage der Verwaltungsvollstreckung. Denn die für Einleitung und Durchführung der Verwaltungsvollstreckung erforderliche konkrete Feststellung, dass der Pflichtige seine Verpflichtung aus dem Verwaltungsakt noch nicht erfüllt hat, ist nur bei einem inhaltlich hinreichend bestimmten Verwaltungsakt möglich. Ist ein Verwaltungsakt wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nicht vollstreckungsfähig, schließt dieser Mangel Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung auch bei Unanfechtbarkeit des Grund-Verwaltungsaktes aus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.1.2013 - 8 S 2919/11 -, NVwZ-RR 2013, 451, juris Rn. 22; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 16.1.1998 - 10 B 3029/97 -, BRS 60 Nr. 171, juris Rn. 4, jeweils m.w.N.). Der durch Bescheid vom 3. September 2018 getroffenen Regelung fehlt es an der erforderlichen Bestimmtheit.

1. Gemäß § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 37 Abs. 1 VwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urt. v. 15.2.1990 - 4 C 41/87 -, BVerwGE 84, 335, juris Rn. 29). Sie sind im Zusammenhang mit dem Kenntnisstand der Behörde zu sehen. Zusammengefasst gilt: Die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Passverfügung dürfen nicht überspannt werden. Wenn in der konkreten Situation, in der sie erlassen wird, aufgrund der auslegungsrelevanten Umstände erkennbar ist, welche Handlungen von dem Ausländer verlangt werden, genügt das grundsätzlich. Insbesondere muss das erforderliche Vorgehen nicht ausdrücklich in allen Einzelheiten ausgeführt werden. Gleichwohl wird das erforderliche Maß an Bestimmtheit durch den rechtlichen und tatsächlichen Kontext der Passbeschaffung geprägt. Deswegen sind einer Passverfügung, die es dem Ausländer aufgeben will, selbst herauszufinden, welches Verhalten von ihm verlangt wird, Grenzen gesetzt. Auch soweit eine einzelne Vorgehensweise vorgeschrieben wird, gelten einzelfallabhängige Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad.

a) Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG ist von dem rechtlichen und tatsächlichen Kontext abhängig, in dem die Regelung getroffen wird.

aa) Das Maß der erforderlichen Bestimmtheit steht im Zusammenhang mit dem Umfang der Tatsachenkenntnis über den zu erreichenden Erfolg und die zur Verfügung stehenden Mittel. Besitzt die Behörde die erforderlichen Tatsachenkenntnisse, um Ziel und Mittel konkret und mit der nötigen Detailschärfe zu benennen, oder kann sie sich diese ohne unangemessenen Aufwand verschaffen, so setzt die Bestimmtheit des Verwaltungsakts voraus, dass er unter Anwendung dieser Tatsachenkenntnis abgefasst wird. Fehlt es (noch) an einer solchen Tatsachenkenntnis, können die Anforderungen an die Bestimmtheit je nach den weiteren Umständen geringer sein.

Grundsätzlich gilt die Pflicht zur Amtsermittlung (§ 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG; vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 24.4.2008 - 10 B 360/08 -, BRS 73 Nr. 203, juris Rn. 11, 17). Die Behörde hat die Sachlage zu ermitteln und grundsätzlich präzise anzugeben, welcher Zustand mit der aufgegebenen Pflicht herbeigeführt werden soll und auf welchem Weg dies zu geschehen hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 11.6.1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000, juris Rn. 21; v. 11.5.2000 - 10 B 306/00 -, BRS 63 Nr. 220, juris Rn.13 ff.; Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 37 Rn. 98). Allerdings ist selbst bei genauer Tatsachenkenntnis seitens der Behörde nicht erforderlich, dass das Vorgehen in allen Einzelheiten beschrieben wird; ausreichend ist, dass zu erkennen ist, was der Pflichtige zu tun hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 11.5.2000 - 10 B 306/00 -, BRS 63 Nr. 220, juris Rn. 12). Es kann aber grundsätzlich nicht von dem Pflichtigen verlangt werden, selbst zu erforschen, was von ihm im Einzelnen verlangt wird (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 11.6.1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000, juris Rn. 12).

Die Anforderungen an die Bestimmtheit können reduziert sein, wenn die Behörde sich nähere Tatsachenkenntnis nicht oder nur mit großem Aufwand verschaffen kann, während der Pflichtige diese Tatsachenkenntnis besitzt oder bei Erfüllung der auferlegten Pflicht erwirbt. Beispielsweise muss die Behörde eine Müllansammlung auf einem Grundstück nicht inventarisieren, bevor sie dem Pflichtigen aufgibt, diese - ggf. auch getrennt nach unterschiedlichen Kategorien - zu beseitigen (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 9.3.2011 - 7 LA 50/10 -, NVwZ-RR 2011, 400, juris Rn. 6). Geringere Anforderungen an die Detailliertheit bestehen auch dann, wenn der Verwaltungsakt auf eine weitere Konkretisierung durch nachfolgende Verwaltungsakte angelegt ist oder wenn jedenfalls die Möglichkeit besteht, dass im weiteren Verlauf des (Vollstreckungs-)Verfahrens ergänzende Verwaltungsakte erlassen werden (vgl. Hessischer VGH, Urt. v. 1.9.1994 - 3 UE 154/90 -, NuR 1995, 292 [VGH Bayern 14.11.1994 - 2 CS 94.2111], juris Rn. 43; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 5.2.2004 - 11 ME 271/03 -, NVwZ-RR 2004, 346, juris Rn. 6 f.). Das betrifft auch den Fall, dass die Mittel, um den angestrebten Erfolg herbeizuführen, erst im Laufe des Vollzugs konkretisiert werden können, weil sich neue Erkenntnisse erst nach den ersten Schritten der Pflichterfüllung ergeben (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 24.1.2006 - 3 M 73/05 -, NVwZ-RR 2007, 21, juris Rn. 9). Fehlen der Behörde Tatsachenkenntnisse und ist sie nicht verpflichtet, sich diese vor Erlass des Grund-Verwaltungsaktes zu beschaffen, dann kann es auch rechtmäßig sein, Pflichten unter einer Bedingung anzuordnen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.1.2013 - 8 S 2919/11 -, NVwZ-RR 2013, 451, juris Rn. 25). Allerdings muss die Bedingung so beschaffen sein, dass im Vollstreckungsverfahren entschieden werden kann, ob die von ihr abhängige Pflicht besteht oder nicht.

bb) Auch die Anforderungen an die Präzisierung des Ziels und ggf. der anzuwendenden Mittel sind vom materiellen Recht und dem zugrundeliegenden Sachverhalt abhängig. Soweit einerseits vertreten wird, neben dem zu erreichenden Ziel müssten auch die Mittel bezeichnet werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 11.6.1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000, juris Rn. 3; v. 11.5.2000 - 10 B 306/00 -, BRS 63 Nr. 220, juris Rn.12; 7 A 1742/82; v. 24.4.2008 - 10 B 360/08 -, BRS 73 Nr. 203, juris Rn. 18), und andererseits, die Angabe des Ziels reiche aus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.1.2013 - 8 S 2919/11 -, NVwZ-RR 2013, 451, juris Rn. 23; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 9.3.2011 - 7 LA 50/10 -, NVwZ-RR 2011, 400, juris Rn. 6), trifft dies nur jeweils auf einen Teil der vorkommenden Fälle zu. Ob und mit welchen Einzelheiten die anzuwendenden Mittel angegeben werden müssen, hängt zunächst davon ab, ob eine Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflicht auferlegt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.11.1968 - I C 29.67 -, BVerwGE 31, 15, juris Rn. 11); regelmäßig kann nur bei Handlungspflichten die Wahl des Mittels fraglich sein. Auch bedarf es einer genaueren Angabe des Mittels bei Pflichten, die voraussichtlich im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt werden sollen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 11.6.1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 175 [BVerwG 22.08.1991 - BVerwG 7 B 153.90], juris Rn. 19), als bei Pflichten, bei denen andere Zwangsmittel als das Zwangsgeld ausscheiden (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.2.1990 - 4 C 41/87 -, BVerwGE 84, 335, juris Rn. 36). Des Weiteren hängen die Bestimmtheitsanforderungen mit dem Spielraum zusammen, der dem Pflichtigen aufgrund des Fachrechts oder des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes verbleiben muss. Es gibt Fälle, in denen es unzulässig ist, den Pflichtigen vor die Notwendigkeit zu stellen, eine von mehreren denkbaren Maßnahmen auszuwählen (vgl. Hessischer VGH, Urt. v. 7.11.1973 - IV OE 6/73 -, BRS 27 Nr. 201; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 11.6.1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000, juris Rn. 3; Sadler, VwVG. VwZG, 9. Aufl. 2014, § 6 Rn. 13; Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 37 Rn. 97). In anderen Fällen schreibt das materielle Recht einen Entscheidungsfreiraum vor (vgl. zum Baugebot BVerwG, Urt. v. 15.2.1990 - 4 C 41/87 -, BVerwGE 84, 335, juris Rn. 30 ff.; zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 10.1.2013 - 8 S 2919/11 -, NVwZ-RR 2013, 451, juris Rn. 23; Schönenbroicher, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 37 Rn. 97; anders OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 24.4.2008 - 10 B 360/08 -, BRS 73 Nr. 203, juris Rn. 18).

b) Die Regelungen des materiellen Rechts, die die Bestimmtheitsanforderungen beeinflussen, lassen sich für die Passbeschaffung wie folgt zusammenfassen: Der Ausländer hat an der Beschaffung des Identitätspapiers mitzuwirken und alle Urkunden, sonstigen Unterlagen und Datenträger, die für die Feststellung seiner Identität und Staatsangehörigkeit und für die Feststellung und Geltendmachung einer Rückführungsmöglichkeit in einen anderen Staat von Bedeutung sein können und in deren Besitz er ist, vorzulegen, auszuhändigen und zu überlassen (§ 48 Abs. 3 Satz 1 AufenthG). Er ist durch die Mitwirkungspflicht zu allen Handlungen verpflichtet, die für die Ausstellung eines Identitätspapieres notwendig sind und nur von ihm persönlich erbracht werden können (Grünewald, in: GK-AufenthG, § 48 Rn. 44 (April 2006)). Jeder Ausländer ist verpflichtet, gegenüber den mit dem Vollzug des Ausländerrechts betrauten Behörden auf Verlangen die erforderlichen Angaben zu seinem Alter, seiner Identität und Staatsangehörigkeit zu machen und die von der Vertretung des Staates, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt oder vermutlich besitzt, geforderten und mit dem deutschen Recht in Einklang stehenden Erklärungen im Rahmen der Beschaffung von Heimreisedokumenten abzugeben (§ 49 Abs. 2 AufenthG). Weitere Ermittlungsmöglichkeiten ergeben sich aus § 48 Abs. 3a, § 49 Abs. 7 AufenthG. Die Ausländerbehörde kann diese Pflichten, auch zur Gewinnung weiterer der Passbeschaffung dienlicher Erkenntnisse, mit Anordnungen nach § 46 Abs. 1 AufenthG durchsetzen.

In vielen Fällen besitzt die Ausländerbehörde zudem Erkenntnisse über die von Auslandsvertretungen bei Passlosigkeit im Normalfall geforderten Dokumente und Nachweise oder kann sich solche Erkenntnisse von dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge und der Landesaufnahmebehörde beschaffen. Auch das beeinflusst das Maß der erforderlichen Bestimmtheit. Demgegenüber hat die Ausländerbehörde regelmäßig keine Möglichkeit zu ermitteln, ob der Ausländer einen Pass oder sonstige Papiere besitzt, welches seine Identität und Staatsangehörigkeit sind und welche weiteren Anknüpfungspunkte für die Passbeschaffung bestehen. Sie ist darauf beschränkt, die Angaben des Ausländers kritisch zu würdigen.

Die Bestimmtheitsanforderungen werden weiter dadurch beeinflusst, dass keine Pflichten vollstreckt werden können, deren Befolgung vom Willen eines Dritten abhängen. Letzteres ist der Fall, wenn ein Pass oder eine sonstige Bescheinigung durch die Vertretung des Herkunftsstaates ausgestellt werden soll. Wird eine derartige Pflicht durch Verwaltungsakt geregelt, kann dies vielfach dahin ausgelegt werden, der Pflichtige habe die für das Tätigwerden der Auslandsvertretung erforderlichen Handlungen auszuführen. Das kann hinreichend bestimmt sein, wenn bekannt ist, welche Handlungen das sind. Lässt sich dies hingegen nicht angeben, so fehlt es an der Bestimmtheit (vgl. Senatsbeschl. v. 24.9.2018 - 8 ME 63/18 -, InfAuslR 2019, 19).

c) Vor diesem Hintergrund gilt für die Bestimmtheit von Passverfügungen: Weder das materielle Recht noch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangen, dass dem Ausländer mehrere alternativ anzuwendende Mittel zur Auswahl gelassen werden. Wenn die Behörde erwägt, dem Adressaten mit einer Passverfügung mehrere alternative Vorgehensweisen aufzugeben, ist dies vielmehr eine Folge des Umstands, dass die Behörde die Tatsachen, aus denen eine Vorgehensweise zur Erlangung eines Ausreisepapiers abgeleitet werden könnte, nur unvollkommen kennt. Angesichts des in vielen Fällen vorhandenen oder zu beschaffenden Wissens über die gewöhnlichen Anforderungen der Auslandsvertretung und angesichts der behördlichen Befugnisse zur Sachverhaltsermittlung ist jedoch regelmäßig kein Fall gegeben, in dem es die Passverfügung dabei belassen kann, nur das Ziel vorzugeben und es dem Ausländer zu überlassen, die zu seiner Erreichung erforderlichen Schritte selbst herauszufinden. Ebensowenig ausreichend ist ein Entscheidungsausspruch, der alle denkbaren Vorgehensweisen, mit denen die Passpflicht erfüllt werden könnte, nebeneinanderstellt und sie jeweils mit der Bedingung versieht, dass es sich um die für den Adressaten einschlägige Vorgehensweise handelt. Auch dann wird von dem Pflichtigen verlangt, die Mittel zur Erreichung des Ziels selbst zu erforschen. Vielmehr müssen die einzusetzenden Mittel in dem Maße konkretisiert werden, wie es dem bekannten Sachverhalt entspricht. Der Ausländer muss sich dabei an seinen Angaben festhalten lassen, soweit die Ausländerbehörde sie nicht als unwahr ansieht. Aufbauend auf der Situation, die sich aus diesen Angaben ergibt, hat die Behörde festzustellen, welche Schritte als nächstes zu unternehmen sind. Das kann etwa die Beschaffung von Daten und Urkunden der Eltern, ein Antrag auf Nachregistrierung oder die Beschaffung eines Registerauszugs über einen Rechtsanwalt sein. Gegebenenfalls können auf diesem Konkretisierungsniveau im Einzelfall auch mehrere Vorgehensweisen angegeben werden, die der Ausländer alternativ umsetzen muss, oder die eine nach der anderen versucht werden muss. Ist der Ausländer hierbei nicht erfolgreich, hat er im Vollstreckungsverfahren die Unmöglichkeit der Befolgung der Pflicht nachzuweisen, wenn er der Zwangsgeldfestsetzung entgehen will. Aus seinem diesbezüglichen Vortrag können möglicherweise neue Rückschlüsse auf den Sachverhalt gezogen werden. Weiter können bei zumindest teilweiser Befolgung der Passverfügung zusätzliche Informationen, etwa neue Merkblätter der Auslandsvertretung, anfallen, die Anlass zu einer weiteren Konkretisierung der Handlungspflichten bieten. Die Anforderungen an die Bestimmtheit steigen mithin mit dem Ausmaß der Sachverhaltskenntnis der Behörde und sind folglich am geringsten in Fällen, in denen der Ausländer gar keine Angaben macht.

2. Diesen Anforderungen wird die angefochtene Verfügung nicht gerecht. Ihr Verfügungssatz erlegt dem Antragsteller in angesichts der konkreten Situation unzulässiger Weise die Notwendigkeit auf, selbst zu erforschen, was von ihm im Einzelnen verlangt wird. Zudem ist ein Teil der alternativ bezeichneten Vorgehensweisen auch hinsichtlich der erforderlichen Handlungen unbestimmt. Selbst wenn der Antragsteller erkennen könnte, dass eine solche Vorgehensweise gerade von ihm erwartet wird, könnte deswegen im Vollstreckungsverfahren nicht geprüft werden, ob er die Pflicht erfüllt hat. Auch die weiteren im Rahmen der Auslegung zu berücksichtigenden Umstände ergeben nicht, dass die Handlungspflicht in hinreichend bestimmter Weise geregelt wäre.

a) Insgesamt ist nicht bestimmt angegeben, welche der in dem Verfügungssatz beschriebenen Vorgehensweisen dem Antragsteller auferlegt wird. Der Antragsgegner hat ersichtlich den Versuch unternommen, einen Textbaustein zu entwickeln, der auf alle Ausländer passt, die die Passpflicht nicht erfüllen. In der Beschwerdebegründung ist sogar davon die Rede, dass die Staatsangehörigkeit des Antragstellers nicht bekannt sei, so dass er eine ganz andere als die bisher angenommene haben könne. Deswegen seien unterschiedliche Begriffe verwendet worden, der Begriff "Zivilstandsregister" finde etwa bei syrischen oder kosovarischen Staatsangehörigen Anwendung. Der verfügende Teil des Bescheides vom 3. September 2018 ist damit schon nicht darauf angelegt, die gesetzliche Pflichtenstellung des Antragstellers im Rahmen des Möglichen zu konkretisieren und so vollstreckbar zu machen. In der Bescheidbegründung ist die tatsächliche Situation im Falle des Antragstellers zwar teilweise angesprochen worden, die ihm auferlegten Pflichten wurden darauf aber nicht abgestimmt. Es wird eine unbestimmte Vielzahl denkbarer Dokumente angesprochen, die der Antragsteller zum Nachweis von Bemühungen vorlegen könne. Das Fordern von Bemühungen ist nicht dasselbe wie die Auferlegung einer vollstreckbaren Handlungspflicht. Vor diesem Hintergrund kann dem Verwaltungsakt nicht aus sich heraus entnommen werden, was der Antragsteller zu tun hat. Ihm wird vielmehr auferlegt, seine Situation selbst zu analysieren und zu entscheiden, welche der angeführten Handlungen auf ihn zutrifft.

Insbesondere ist eine Reihe einzelner Formulierungen in den Verfügungssätzen nicht hinreichend bestimmt. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass nicht ersichtlich sei, in welchem Verhältnis die Vorlage einer Negativbescheinigung zu der Vorlage der Unterlagen Heimatpass/Geburtsurkunde/Zivilstandsurkunde/Registerauszug steht. Es kommt sowohl in Betracht, dass beide Pflichten kumulativ gelten sollen, als auch, dass letztere Pflicht eingreift, wenn erstere nicht erfüllt werden kann. Ebensowenig klärt die Beschwerdebegründung, die anführt, die Unterlagen sollten vorgelegt werden, wenn der Antragsteller nicht im Besitz eines gültigen Heimatpasses sei, das Verhältnis.

Unbestimmt ist auch die Bedingung, unter der der Antragsteller eine Negativbescheinigung beibringen soll. Die damit verbundene Pflicht kann ohnehin nur als Pflicht zur Beantragung einer Negativbescheinigung verstanden werden, da deren Ausstellung nicht vom Willen des Antragstellers abhängt, was einer Vollstreckung entgegenstünde. Diese Pflicht soll gelten, wenn die Beantragung eines gültigen Heimatpasses bzw. Passersatzpapiers aus von dem Antragsteller nicht zu vertretenden Gründen nicht erfolgen kann. Zu vertreten sind gemäß § 276 Abs. 1 Satz 1 BGB grundsätzlich Vorsatz und Fahrlässigkeit. Beides bezieht sich auf ein pflichtwidriges Verhalten. Welche Pflichten den Antragsteller in Bezug auf die Beantragung eines der genannten Papiere treffen, wird in dem angefochtenen Bescheid nicht im Einzelnen angegeben. Um festzustellen, ob die Bedingung eingetreten ist, müssten der Antragsteller und das Vollstreckungsorgan sich demnach alle in Betracht kommenden Pflichten bewusst machen und entscheiden, ob diese vorsätzlich oder fahrlässig verletzt werden. Eine so gestaltete Bedingung ist nicht anwendbar.

b) Hinsichtlich der Einzelheiten der ggf. vorzunehmenden Handlung unbestimmt ist die Wendung "Zum Nachweis der Bemühungen zur Klärung seiner Identität kann alternativ z.B. auch eine der folgenden Unterlagen ... vorgelegt werden". Zunächst ist der Antragsteller zwar von Gesetzes wegen verpflichtet, seine Identität anzugeben. Bemühungen zur Klärung der Identität sind ihm aber nicht durch Verwaltungsakt auferlegt worden, so dass unklar bleibt, welchen Bezug die Nachweispflicht hat. Auch wenn man unterstellt, mit Bemühungen zur Klärung der Identität sei die Vorlage der Unterlagen Heimatpass/Geburtsurkunde/Zivilstandsurkunde/Registerauszug gemeint, so dass der Antragsteller stattdessen wahlweise die alternativen Unterlagen vorlegen könne, ist nicht hinreichend umschrieben, welche Unterlagen dies sein sollen. Die vier mit Spiegelstrichen bezeichneten Dokumentenkategorien sind zwar für sich betrachtet ausreichend bestimmt bezeichnet. Die Beispiele in den Klammerzusätzen erläutern sie nur; eine abschließende Festlegung der Mittel ist nicht erforderlich. Die vier Kategorien sind aber ihrerseits nur Beispiele. Das wird durch den Gebrauch von "z.B." im ersten Halbsatz herbeigeführt. Die wahlweise zu erfüllende Pflicht des Antragstellers geht also dahin, Unterlagen vorzulegen, die zur Klärung seiner Identität beitragen können und die den Dokumentkategorien, die mit Spiegelstrich bezeichnet sind, in irgendeiner Weise ähnlich sind. Niemand kann sagen, unter welchen Voraussetzungen die so beschaffene Pflicht erfüllt ist.

Soweit der Antragsteller wohl verpflichtet werden soll, im Falle der Beauftragung eines Rechtsanwalts diesem gegenüber vollständige Angaben zur Identität zu machen, ist nicht hinreichend bestimmt, wann die Angaben als vollständig anzusehen sind.

c) Der Verfügungssatz kann auch unter Rückgriff auf die bei seinem Erlass bekannten weiteren Umstände und die Bescheidbegründung nicht in einer Weise ausgelegt werden, die die Bestimmtheit herbeiführt.

Allerdings befassen sich die vorangegangenen Schreiben vom 6. Juni 2018 und 2. Juli 2018 sowie die Bescheidbegründung mit der individuellen Situation des Antragstellers und lassen Kenntnisse des Antragsgegners über die Anforderungen einfließen, die die guineische Botschaft bei der Passbeantragung gewöhnlich stellt. Auch unter Einbeziehung der diesbezüglichen Ausführungen bleibt aber unklar, was der Antragsteller zu tun hat, um die Zwangsmittelanwendung zu vermeiden. In den genannten Schreiben ist in allgemeiner Form davon die Rede, dass "ggf." Verwandte, Bekannte oder ein Rechtsanwalt zu beauftragen seien. Dann ist von einer Botschaftsvorführung die Rede, derentwegen ein Passersatzpapierantrag ausgefüllt werden solle. Ob der Hinweis auf die Erforderlichkeit einer Geburtsurkunde und einer Konsularkarte mit der Vorführung im Zusammenhang steht oder davon getrennt zu betrachten ist, wird nicht deutlich gemacht. Dem Antragsteller werden aber auch keine klar erkennbaren Handlungen zur Erlangung einer Geburtsurkunde auferlegt. Vielmehr wird, nachdem der Antragsgegner zunächst erforderliche Dokumente bezeichnet hat, im nächsten Schritt von dem Antragsteller verlangt, er solle sich vorab bei der guineischen Botschaft nach den erforderlichen Unterlagen oder Nachweisen erkundigen. Abschließend werden der Nachweis der Beantragung eines Passes oder Passersatzpapiers, die Vorlage von Identitätsnachweisen, von schriftlichen Nachweisen über Bemühungen zur Identitätsklärung, die Beauftragung eines Rechtsanwalts und Nachweise über Bemühungen zur Passbeschaffung und Bemühungen um Identitätsdokumente alternativ nebeneinander gestellt. Aus alldem wird schon für sich betrachtet nicht klar, welche Handlungen der Antragsteller vornehmen soll.

Die Bescheidbegründung ist ansatzweise deutlicher. Ihr dürfte die Vorstellung zugrunde liegen, dass der Antragsteller zunächst einen Bevollmächtigten im Herkunftsland bestellen könne, der eine Geburtsurkunde beschaffen solle. Auch daran schließt sich aber die allgemein gehaltene Formulierung an, zur Beschaffung und Vorlage der Identitätsdokumente/-nachweise bzw. der für die Passbeschaffung erforderlichen Unterlagen/Nachweise (nur mit vollständigen Angaben zur Identität Erfolg versprechend) sei "ggf." die Beauftragung und Bevollmächtigung eines Bekannten, Verwandten oder Rechtsanwalts im Heimatland zu veranlassen. Diese allgemeine Fassung begründet erhebliche Zweifel, ob tatsächlich konkret die Beschaffung einer Geburtsurkunde auf diesem Weg angeordnet werden soll. Die Unklarheit darüber, was von dem Antragsteller verlangt wird, wird dadurch gesteigert, dass im Rahmen der Ermessensausübung ausgeführt wird, der Aufforderung, einen Pass bzw. ein Passersatzpapier vorzulegen, stünden keine Gesichtspunkte entgegen; gleiches gelte für die genannten Nachweise und Dokumente, die alternativ aufgeführt seien. Damit ist die Annahme, der Antragsgegner verlange von dem Antragsteller eine klar bezeichnete Vorgehensweise unvereinbar. Entscheidend ist aber letztlich der Zusammenhang von Begründung und Verfügungssatz. Der Verfügungssatz ist weit, umfassend und ohne Fallbezug formuliert. Die Begründung ist bei Weitem nicht konkret, spezifisch und unbedingt genug, als dass sie die Weite des Verfügungssatzes kompensieren könnte. Auch in einer Gesamtschau von Verfügungssatz und Begründung bleibt es unmöglich zu sagen, unter welchen Umständen die dem Antragsteller auferlegte Handlungspflicht erfüllt ist und das Zwangsgeld nicht festgesetzt wird.

3. Das Beschwerdevorbringen greift demnach nicht durch. Zu ihm ist anzumerken: Auch aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts ist nicht erkennbar, dass der Antragsteller seine gesetzlichen Mitwirkungspflichten erfüllt. Soweit er sich zuletzt durch eine E-Mail um eine Liste guineischer Anwälte bemüht hat, erscheint die Ernsthaftigkeit des Bemühens zweifelhaft, da entsprechende Listen im Internet in kürzester Zeit aufzufinden sind (vgl. https://conakry.diplo.de/gn-de/service/-/1346502; http://guineejuristes.com/ordre-des-avocats-de-guinee-liste-des-avocats-inscrits/; https://www.goafricaonline.com/gn/annuaire/cabinets-avocat). Dies kann sich möglicherweise bei der Anwendung des § 25 Abs. 5 Satz 3 oder des § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 AufenthG auswirken. Aus der Verletzung der gesetzlichen Pflicht folgt aber nicht, dass ihm ein Zwangsgeld auferlegt werden kann. Um diese Pflicht vollstreckbar zu machen, bedarf es vielmehr der Konkretisierung für den Fall des Antragstellers durch Verwaltungsakt. Daraus ergibt sich die Antwort auf die Frage der Beschwerdebegründung, wie eine Zwangsgeldandrohung im Falle einer Person, für die keine Identitätsnachweise vorliegen und deren Personalien und Staatsangehörigkeit allein auf deren Angaben basieren, hinreichend bestimmt formuliert werden kann. Es ist unwahrscheinlich, dass dies durch einen auf alle derartige Personen passenden Textbaustein möglich ist. Das erforderliche Maß an Bestimmtheit hängt von den verfügbaren Tatsachen im Einzelfall ab. An diese anknüpfend ist dem Ausländer aufzuerlegen, was die Passbeschaffung in der jeweiligen Situation fördert. Wenn der Antragsgegner - wie es sich in den Begründungen der Bescheide an einer Stelle andeutet - der Ansicht sein sollte, dies sei die Beschaffung einer Geburtsurkunde aus dem Herkunftsland, kann er einen Verwaltungsakt erlassen, der dies ausspricht. Im Übrigen wird der Ausländer sich vielfach an seinen Angaben festhalten lassen müssen. Die Ausländerbehörde kann im Rahmen der Amtsermittlung allerdings auch zu dem Ergebnis kommen, dass sie diese Angaben nicht zugrundelegt, sondern andere Tatsachen, von deren Vorliegen sie sich überzeugt hat.

Da der Antragsgegner in der Beschwerdebegründung die genannte Frage aufwirft, merkt das Oberverwaltungsgericht zum Verfahren des Antragstellers Folgendes an: Es fällt auf, dass der Antragsteller bislang nicht zu Einzelheiten seiner behaupteten Herkunft befragt worden ist. Im Asylverfahren hat er lediglich die Namen seiner Eltern angegeben und erklärt, vier Geschwister, davon zwei ältere, in Guinea zu haben, die das Haus der Familie bewohnten. Der Vortrag im Beschwerdeverfahren, er könne sich nicht an Familienangehörige wenden, ist daher nicht nachvollziehbar. Der weitere Vortrag, die Geburt sei nicht registriert worden, ist im Hinblick auf die Angabe im Asylverfahren, er habe einen Ausweis gehabt, den er verloren habe, ungereimt. Die Tatsachengrundlage für die Entscheidung, welche Handlungen von dem Antragsteller gefordert werden sollen, ist demnach eher schmal. Das könnte dafür sprechen, zunächst eine Befragung durchzuführen. Abschließend ist anzumerken, dass es nach dem Eindruck des Gerichts Fälle gibt, in denen Passverfügungen sinnlos sind und nur eine Vorführung vor einer Vertretung oder ermächtigten Bediensteten des Herkunftsstaats (§ 82 Abs. 4 AufenthG) zum Erfolg führen kann. Auch in diesen Fällen kommt es nicht in Betracht, Zwangsgelder nicht zur Durchsetzung einer zu vollstreckenden Handlungspflicht, sondern als Sanktionsinstrument einzusetzen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Es erscheint angezeigt, die Zwangsgeldfestsetzung als auf eine bezifferte Geldleistung gerichteten Verwaltungsakt i.S.d. Nr. 1.5 Satz 1 Hs. 2 des Streitwertkataloges 2013 (NordÖR 2014, 11) anzusehen, so dass der Streitwert im Eilverfahren regelmäßig ein Viertel des Hauptsachestreitwerts beträgt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 6.8.2008 - 11 ME 230/08 -; v. 23.4.2014 - 11 ME 69/14 -; Sächsisches OVG, Beschl. v. 8.4.2015 - 3 E 16/15 -, juris Rn. 9; Senatsbeschl. v. 24.9.2018 - 8 ME 63/18 -, insoweit nicht in juris). Eine Änderung des erstinstanzlichen Streitwerts ist unnötig, weil sich kein Gebührensprung ergibt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).