Die Berufung ist zulässig und begründet.  Die Kostenbescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S.1 VwGO).

Die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Kostenbescheide, die die Beklagte auf § 66 NGefAG i.V.m. § 3 Abs. 1, 3, 4 AbfG a.F. i.V.m. 11 Abs. 2 NAbfG gestützt hat, ist bereits deshalb fraglich, weil die Beklagte möglicherweise sachlich nicht befugt war, gegen die Klägerin im Wege der Ersatzvornahme vorzugehen und die an den Schiffsanlegestellen im Bereich der Hindenburgschleuse und des Nordhafens "wild" abgelagerten Sonderabfälle auf deren Kosten zu beseitigen. Die Behörden der Gefahrenabwehr sind grundsätzlich nicht ermächtigt, ordnungsbehördliche Anordnungen zur Gefahrenabwehr, für die andere Verwaltungsträger verantwortlich sind, gegen diese zu erlassen und mit Zwangsmittel durchzusetzen, wenn und soweit dadurch in deren hoheitliche Tätigkeit, d.h. ihre öffentlich-rechtlichen Zuständigkeiten eingegriffen wird (grundlegend BVerwG, Urt. v. 16.01.1968 - I A 1.67 -, BVerwGE 29, 52 (59); vgl. auch OVG Lüneburg, Urt. v. 08.11.1990 - 3 L 105/89 -, ZfW 1992, 317 (318); HessVGH Beschl. v. 07.03.1996 - 14 TG 3967/95 -, NVwZ 1997, 304 und Beschl. v. 25.07.1997 - 14 TZ 1755/97 -, juris; a.A. Götz, Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl., Rn. 240; in Bezug auf Ersatzvornahmekosten auch Friauf in: Badura/Breuer/Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. Rn. 104). Die zwischen den Beteiligten bislang nicht erörterten Fragen, ob die Beseitigung der Sonderabfälle durch die Beklagte im Wege der Ersatzvornahme den hoheitlichen Tätigkeitsbereich der Klägerin berührt hat und wie in diesem Zusammenhang die zwischen den Beteiligten getroffene Musterprozessabrede  rechtlich zu bewerten ist, kann der Senat im Ergebnis offen lassen, weil die angefochtenen Kostenbescheide aus einem anderen Grund rechtswidrig sind.

Die Klägerin ist nicht Abfallbesitzerin des jeweils "wild" auf ihrem Betriebsgrundstück abgelagerten Sonderabfalls geworden, so dass die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 AbfG a.F. nicht vorlagen.

Der Senat folgt der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach für den Abfallbesitz i.S.d. § 3 Abs. 1 AbfG a.F. ein Mindestmaß an Sachherrschaft erforderlich ist. Diese fehlt, wenn ein Grundstück für die Allgemeinheit aufgrund von Betretungsrechten frei zugänglich ist, weil die Eigentümer diese Flächen nicht dem Zugriff oder Zutritt Dritter entziehen können (BVerwG, Urt. v. 11.02.1983 - 7 C 45.80 -, BVerwGE 67, 8 (11) = DVBl. 1983, 637 (638)). Zu diesen Grundstücken gehören nicht nur die, für die ein naturschutz- oder waldrechtliches Betretungsrecht gegeben ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.01.1989 - 7 C 82.87 -, DVBl. 1989, 522 = NuR 1989, 304 (305) im Hinblick auf § 21 Abs. 1 BayNatSchG), sondern dies gilt auch für Wasserflächen (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.09.1983 - 4 C 5.80 -, DVBl. 1984, 225 (227)), wenn sie allgemein zugänglich gehalten werden müssen.

Auf gleicher Linie liegt - im Gegensatz zur Ansicht der Beklagten - das auf eine Entscheidung des OVG Münster ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1997 (- 7 C 58.96 -, DVBl. 1998, 336 ff), nach dem ein Landwirt Abfallbesitzer des auf seinem flussnahen, landwirtschaftlich genutzten Grundstück bei Hochwasser angeschwemmten Unrats geworden ist. Maßgeblich hat es darauf abgestellt, dass der Eigentümer eines der Allgemeinheit nicht frei zugänglichen Grundstücks überlassungspflichtiger Besitzer der Abfälle werde, die auf sein Grundstück gelangten. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass sich im Hinblick auf das Betretungsrecht der Allgemeinheit die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen von der in Niedersachsen unterscheidet: Während dort nach § 49 Abs. 1 des nordrhein-westfälischen Landschaftsgesetzes in der freien Landschaft das Betretungsrecht für landwirtschaftlich genutzte Flächen ausgenommen ist (vgl. auch die Rahmenrechtsvorschrift des § 27 Abs. 1 BNatSchG), schließt § 1 Abs. 2 Nr. 2 des niedersächsischen Feld- und Forstordnungsgesetzes - FFOG - das allgemeine Betretungsrecht gemäß § 1 Abs. 1 FFOG auf Äckern nur in der Zeit vom Beginn der Bestellung bis zum Ende der Ernte aus.

Für den Mittellandkanal und die Liegestellen an der Hindenburgschleuse sowie im Nordhafen besteht ein allgemeines Betretungsrecht. Nach § 5 Satz 1 Wasserstraßengesetz - WaStrG - hat jedermann das Recht, im Rahmen der Vorschriften des Schifffahrtsrechts eine Bundeswasserstraße mit Wasserfahrzeugen zu befahren. Der Mittellandkanal ist gemäß § 1 Abs. 1 WaStrG i.V.m. Nr. 33 des Verzeichnisses der dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen des Bundes eine Bundeswasserstraße. Die Hindenburgschleuse und die Schiffsliegestellen sind nach § 1 Abs. 4 Nr. 1 WaStrG Zubehör der Bundeswasserstraße, unterliegen ihrer wegerechtlichen Widmung und teilen damit ihr rechtliches Schicksal (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.07.1969 - VII C 26.65 -, BVerwGE 32, 299 (304)). Auch sie können im Rahmen dieser Widmung von jedem Schiffsführer betreten werden. Die Klägerin darf auch den Zugang vom öffentlichen Straßen- und Wegenetz zu den Schleusen und Schiffsliegestellen - etwa durch eine Umzäunung - nicht verhindern, weil sie den Binnenschiffern an den Schiffsliegestellen jederzeit den motorisierten Zugang an das öffentliche Straßensystem zu gewährleisten hat. Auch für Ausrüster und Sportbootführer ist der Zugang "von der Landseite" zu den Betriebsanlagen offen zu halten.

Für die Beurteilung, ob ein Mindestmaß an Sachherrschaft vorliegt, ist es nach Auffassung des Senats rechtlich ohne Belang, ob das jedermann zustehende Recht, fremde Grundstücke zu betreten, auf natur- und waldrechtlichen Benutzungsrechten oder auf einer anderen gesetzlichen Gestattung, z.B. Verkehrsrechten beruht (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Urt. v. 09.07.1996 - 4 L 17/96 - zu einem auf dem Parkplatz einer Bundesautobahn abgestellten 200 l-Fass mit verunreinigtem Heizöl/Dieseltreibstoff).

Dass das Bundesverwaltungsgericht (Beschl. v. 21.12.1998 - 7 B 211.98 -, Buchholz 451.222 § 2 BBodSchG Nr. 1) dies in einem obiter dictum für Parkplätze an einer Bundesfernstraße in Zweifel gezogen hat, führt hier zu keiner anderen Beurteilung. Seine Bedenken stützt es im wesentlichen darauf, dass Straßen gezielt durch Träger der öffentlichen Verwaltung dem allgemeinen Straßenverkehr gewidmet werden, die freie Zugänglichkeit also nicht durch die Rechtsordnung auferlegt werde. Nur in den letztgenannten Fällen sei es nach den grundlegenden Wertungen des Abfallrechts unangemessen, den Eigentümer mit den Pflichten eines Abfallbesitzers zu belasten. Bundeswasserstraßen (ob natürlicher Fluss oder künstlich angelegter Kanal) sind jedoch - anders als Bundesfernstraßen - bereits durch Gesetz und damit durch die Rechtsordnung dem Schiffsverkehr gewidmet (Friesecke, Bundeswasserstraßengesetz, 4. Aufl., § 5 Rn. 1).

In die gleiche Richtung weist auch § 28 BNatSchG, der der Klägerin aufgibt, Ufergrundstücke für die Erholung bereitzustellen, d.h. für die Allgemeinheit offen zu halten (vgl. Gassner u.a., BNatSchG, § 28 Rn. 4). Diese Pflicht besteht unabhängig davon, ob solche Grundstücke auch anderen Zwecken dienen (vgl. die Multifunktionalität des Waldes, § 1 BWaldG; Gassner a.a.O. Rn. 10). Pflichtig sind erholungsgeeignete Grundstücke. Angesichts der Fotos in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten mag diese Eigenschaft für den Bereich der Liegestellen am Nordhafen zweifelhaft sein, andererseits gehört nach Ausbau der Leinpfade auch dieser Abschnitt des Mittellandkanals zum "Korridorpark durch Hannover", der von den Radfahrern und Fußgängern genutzt wird, um zu Naherholungszwecken andere, attraktivere Uferbereiche zu erreichen, die teilweise sogar mit Parkbänken versehen sind.

Der im Zusammenhang mit dem Abfallbesitz erörterte Begriff der "Verkehrsauffassung" führt hingegen nicht weiter (zur Kritik auch: Fluck, KrW-/AbfG, § 3 Rn. 305). Die "Verkehrsauffassung" betrachtet die Sachherrschaft gerade nicht losgelöst vom Besitzbegründungswillen und gibt deswegen für den abfallrechtlichen Besitzbegriff wenig her, weil es auf subjektive Elemente gerade nicht ankommen soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.12.1997 - 7 C 58.96 -, DVBl. 1998, 336 (337)). So ist beispielsweise der Eigentümer eines Waldes nicht ohne Sachherrschaft an dort gelagerten Sachen, denn es dürfte kaum der Verkehrsauffassung entsprechen, z.B. zum Abtransport gelagertes Holz oder Wildfütterungsstellen für herrenlos zu halten. Gleichwohl wird er von der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht als Besitzer von im Wald gelagerten Abfall angesehen.

Der Senat vermag sich der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht anzuschließen, soweit es als Anhaltspunkte für eine tatsächliche Sachherrschaft der Klägerin deren Anstaltsgewalt zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Schleusenbetriebes und ihre Pflichten im Rahmen des Anschluss- und Benutzungszwanges der öffentlichen Abfallentsorgung heranzieht. Die Eigentümer forst- und landwirtschaftlich genutzter Flächen können auch nur wirtschaften, weil sie sowohl rechtlich als auch tatsächlich die Sachherrschaft über ihre Flächen haben. Auch sie sind befugt, aus bestimmten Gründen die Allgemeinheit vom Betreten ihrer Flächen auszuschließen (§ 5 FFOG), was ebenfalls eine Sachherrschaft voraussetzt. Gleichwohl sind sie durch § 10 Abs. 1 NAbfG von der Beseitigungspflicht aller Abfälle (nicht nur der Sonderabfälle) ausgenommen. Mit dieser Regelung hat der Landesgesetzgeber die Konsequenzen aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1983 (- 7 C 45.80 -, BVerwGE 67, 8 = DVBl. 1983, 637) gezogen (vgl. Niedersächsischer Landtag, Drucksache 11/3535 S. 24 und Drucksache 12/5760 S. 18) und für den Bereich der im FFOG und im Landeswaldgesetz enthaltenen Betretungsrechte eine gesetzliche Regelung dahingehend geschaffen, dass (alle) Abfälle, die im Wald oder in der übrigen freien Landschaft verbotswidrig lagern, nicht von den Grundstückseigentümern zu entsorgen sind. Folge dieser Regelung kann jedoch nicht sein, dass die Eigentümer aller übrigen der Allgemeinheit aufgrund von Betretungsrechten zugänglichen Flächen als Abfallbesitzer gelten. Dem Landesgesetzgeber ist es verwehrt, durch landesrechtliche Regelungen den Kreis der zur Überlassung und Abfallentsorgung Verpflichteten gem. § 3 AbfG a.F. zu erweitern (BVerwG, Urt. v. 11.02.1983 - 7 C 45.80 -, a.a.O.; Urt. v. 02.09.1983 - 4 C 5.80 -, DVBl. 1984, 225 (226);  Beschl. v. 30.10.1987 - 7 C 87.86 -, DVBl. 1988, 150 (151)). Eine derartige Erweiterung wäre jedoch gegeben, wenn der Kreis der Nichtüberlassungspflichtigen auf diejenigen beschränkt wäre, deren Grundstücke einem naturschutz- oder waldrechtlichen Betretungsrecht unterliegen, aber Eigentümer von Flächen, für die ein Betretungsrecht aufgrund anderer Rechtsgrundlage besteht, ausgeschlossen wären. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 11. Februar 1983 (- 7 C 45.80 -, a.a.O.) ausdrücklich Besitzer auch anderer, für die Allgemeinheit aufgrund von Betretungsrechten frei zugänglicher Grundstücke von der Pflicht zur Abfallbeseitigung ausgenommen. Vor diesem Hintergrund ist der Senat der Auffassung, dass jedes gesetzlich unmittelbar begründete Betretungsrecht zugunsten der Allgemeinheit zur Privilegierung gemäß § 10 Abs. 1 NAbfG führt, um mit höherrangigem Recht - hier § 3 Abs. 1 AbfG a.F. - vereinbar zu sein. Gerade bei Bundeswasserstraßen, die entweder künstlich angelegt (wie der Mittellandkanal) oder natürlich entstanden sind (wie z.B. Weser und Elbe) und sowohl durch die freie Landschaft führen als auch Städte und Industriegebiete erschließen, fehlt es an einem rechtlichen Anknüpfungspunkt, bei hinsichtlich des Betretungsrechts gemäß § 5 WaStrG stets gleicher Rechtslage den abfallrechtlichen Begriff der Sachherrschaft jeweils danach zu bestimmen, ob die Umgebung der Wasserstraße (oder diese selbst) "Natur" oder "Nicht-Natur" ist.

Bundeswasserstraßen können auch nicht aus der "übrigen freien Landschaft" i.S.d. § 10 Abs. 1 NAbfG mit dem Argument gedanklich ausgeschieden werden, der Baulastträger wolle den Verkehr auf seinen Grundstücken nicht nur dulden, sondern bewusst eröffnen (vgl. Kix/Nernheim/Wendenburg, NAbfG, § 10 Anm. 6.3). Zum einen fehlt es gemäß § 5 WaStrG gerade an einem Widmungsakt durch den Verkehrsträger. Zum anderen mag man für hausmüllartige Abfälle noch annehmen, dass er mit der Eröffnung des Verkehrs und Vorhalten von Liegeplätzen in Kauf nimmt, dass Verkehrsteilnehmer sich während der Nutzung des Verkehrsweges entstehender Abfälle entledigen. Dies kann für Sonderabfälle, zumal wenn sie mit dem eröffneten Verkehr nicht in Zusammenhang stehen, nicht unterstellt werden. Indem Kix/Nernheim/Wendenburg (a.a.O.) auf ein "In-Kauf-Nehmen" des einen Verkehr eröffnenden Baulastträgers abstellen, greifen sie nicht mehr auf das objektive Merkmal der Sachherrschaft zurück, sondern verwenden das subjektive, vom Bundesverwaltungsgericht abgelehnte (vgl. zuletzt Urt. v. 11.12.1997 - 7 C 58.96 -, DVBl. 1998, 336 (337)) Merkmal eines Besitzbegründungswillens, mag dieser auch nur "bewusst fahrlässig" statt "bedingt vorsätzlich" sein.

In gleicher Weise zielt das Argument der Beklagten, die Klägerin habe durch den Bau der Nischen und dem Bereitstellen der Restabfallcontainer erst die Voraussetzungen für einen Missbrauch geschaffen, auf subjektive Elemente, denn objektiv lässt sich Sonderabfall nahezu überall lagern, mag auch dem verbotswidrig Handelnden der Umweltfrevel an der einen Stelle weniger schwerwiegend vorkommen als an einer anderen.

Eine andere rechtliche Bewertung mit der Folge einer Überlassungspflicht der Klägerin ergibt sich auch nicht aus § 8 WaStrG.

Diese Vorschrift grenzt den Umfang der Unterhaltungspflicht dahingehend ein, dass der Bund den ordnungsrechtlichen Zustand des Wasserabflusses und die Erhaltung der Schiffbarkeit zu gewährleisten hat. Sie erfasst nicht die Reinhaltung der Gewässer (oder Uferbereiche) vor Verunreinigungen; dies unterfällt den Regelungen des Abfallrechts (BVerwG, Urt. v. 28.10.1999 - 7 A 1.98 -, NuR 2000, 213 = NVwZ-RR 2001, 88 [BVerwG 27.10.2000 - BVerwG 11 VR 14/00]). Auch wenn § 8 Abs. 1 S. 2 WaStrG verlangt, dass bei der Unterhaltung den Belangen des Naturhaushaltes Rechnung zu tragen ist, bedeutet dies nur, dass die vorzunehmenden Arbeiten umweltverträglich zu gestalten, nicht jedoch, dass darüber hinaus Umweltschutzmaßnahmen zu ergreifen sind (vgl. Friesecke, WaStrG, § 8 Rn. 7 a). Soweit nach § 8 Abs. 4 WaStrG zur Unterhaltung auch die Arbeiten zur Beseitigung  und Verhütung von Schäden an Ufergrundstücken gehören, die durch die Schifffahrt entstanden sind oder entstehen können, hat dies eine Beseitigungspflicht der Klägerin für Sonderabfälle ebenfalls nicht zur Folge. Sollten die Sonderabfälle zu Uferschäden am Mittellandkanal führen, so wären diese nicht durch die Schifffahrt, sondern nur durch verbotswidriges Abladen von Abfällen verursacht worden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.10, 711 ZPO.

Die Revision ist gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, da entscheidungserheblich ist, wie der Begriff des Abfallbesitzers gemäß § 3 AbfG a.F. (jetzt § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG) auszulegen ist, wenn ein Betretungsrecht für die Allgemeinheit nicht auf naturschutz- oder waldrechtlicher Grundlage, sondern durch gesetzliche Widmung einer öffentlichen Sache eingeräumt ist.