Die Berufung ist nicht begründet.

A. Die von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensmängel liegen nicht vor.

Der Berichterstatter in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht war nicht wegen Besorgnis der Befangenheit gemäß § 54 Abs. 2 VwGO von der Mitwirkung beim Erlass der angefochtenen Entscheidung ausgeschlossen. Ausgeschlossen ist danach nur, wer bei den vorausgegangenen Verwaltungsverfahren mitgewirkt hat. Als "vorausgegangenes Verwaltungsverfahren" ist nur das Verfahren selbst zu verstehen, in dem die Entscheidung ergangen ist. Darunter fällt nicht die Mitwirkung in parallelen Verfahren mit lediglich gleichliegendem Sachverhalt (Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl., 1998, § 54 RdNr. 9 m.Nachw.). Der Berichterstatter hat hier, was von der Klägerin auch nicht bestritten wird, im Rahmen seiner Abordnung an den Landkreis ... bei der Behandlung von Baugenehmigungsanträgen für Windkraftanlagen in dem hier streitigen Gebiet mitgewirkt. Dabei handelt es sich aber nur um zwar inhaltlich gleichgelagerte, aber von der Flächennutzungsplanung völlig getrennt zu sehende Verfahren. Weitere Anhaltspunkte für den "bösen Schein" einer Befangenheit, die aus der Befassung mit diesen Verfahren folgen könnte, sind nicht ersichtlich.

B. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung der 17. Änderung des Flächennutzungsplans auch hinsichtlich der Teilpläne C und D.

I. 1) Die Beklagte hat zu Recht gemäß § 6 Abs. 3 BauGB die Teilpläne C und D von der Genehmigung ausgenommen. Gemäß § 6 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung u.a. nur dann versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. § 6 Abs. 3 BauGB eröffnet die Möglichkeit, räumliche oder sachliche Teile des Flächennutzungsplanes von der Genehmigung auszunehmen, wenn Versagungsgründe nicht ausgeräumt werden können. Die Voraussetzung für die Teilbarkeit der Genehmigung ist hier erfüllt, weil es sich um räumlich begrenzte Standorte für sachlich begrenzte Vorhaben handelt. Die beiden Teilpläne C und D erfassen jeweils ein abgegrenztes Gebiet für die Errichtung von Windkraftanlagen. Die übrigen Teilgebiete A und E bis G sind davon räumlich unabhängig. Es besteht auch kein sachlicher Zusammenhang zwischen den einzelnen Gebieten, weil die einzelnen Windparks jeweils unabhängig voneinander errichtet werden können. Die teilweise Genehmigung wirkt sich auch nicht auf die Gesamtplanung für das ganze Gebiet der Samtgemeinde ... aus. Die Teilung einer Genehmigung ist dann unzulässig, wenn ohne die ausgenommenen Teile ein tragfähiges Bodennutzungskonzept für die geordnete städtebauliche Entwicklung der Gemeinde nicht mehr besteht (Gaentzsch in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl., 1995, § 5 RdNrn. 12, 13, § 6 RdNr. 15). Die herausgenommenen Flächen dürfen deshalb nicht von zentraler Bedeutung für das verfolgte Konzept sein. Davon ist hier jedoch entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht auszugehen. Die Flächennutzungsplanänderung war auf das Thema Windenergie beschränkt, ohne dass jedoch objektiv eine inhaltliche, sachliche oder tatsächliche Verknüpfung zwischen den verschiedenen ausgewiesenen Flächen für Windenergienutzung gegeben war oder dies aus den Vorgängen über das Zustandekommen des Flächennutzungsplanes erkennbar geworden wäre. Die räumliche Teilbarkeit der einzelnen Standorte ergibt sich schon aus der weiträumigen Streuung der Standorte über das Gebiet der Samtgemeinde. Die Standorte wurden nach den sachlich einschlägigen Kriterien wie ausreichender Wind einerseits und Rücksichtnahme auf die Störanfälligkeit der Umgebung andererseits ausgewählt. Diese Feststellung wird nicht durch die Vorgänge zur Planaufstellung in Frage gestellt. Aus diesen ergibt sich keine inhaltlich sachliche Verknüpfung zwischen den einzelnen Standorten der Windenergieanlagen mit der Folge, dass nur für den Fall, dass in jeder Mitgliedsgemeinde ein Standort ausgewiesen werden kann, das Gesamtkonzept durchführbar ist.

Der Hinweis der Klägerin, dass es sich bei der Beschlussfassung letztendlich "um einen kommunalpolitischen Kompromiss" gehandelt habe, beschreibt Schwierigkeiten beim Zustandekommen der Planung insgesamt, gibt jedoch keine Anhaltspunkte für sachliche Besonderheiten. Zwar wird bei der Beschlussfassung mehrfach hervorgehoben, dass auch die von der Bezirksregierung letztendlich von der Genehmigung ausgenommenen Teilflächen C und D deshalb mit in Anspruch genommen werden müssten, weil auf den übrigen Flächen aufgrund der dort notwendigen Beschränkungen im Hinblick auf die Rücksichtnahme gegenüber Wohnbebauung die für den Idealfall angestrebte Anzahl an Windkraftanlagen nicht erreicht werden könne. Damit ist jedoch der Abwägungsvorgang hinsichtlich der einzelnen Teilflächen beleuchtet, nicht jedoch eine Aussage darüber getroffen, dass die Flächen eine Einheit darstellen. Es bestehen keine Vorgaben für eine bestimmte Anzahl an Windkraftanlagen, die von der Samtgemeinde erfüllt werden müsste und ohne die Teilflächen nicht erreicht werden können. Im Gegenteil weist die Beklagte darauf hin, dass einerseits noch Ausweichflächen im übrigen Gebiet der Samtgemeinde bestehen und andererseits bereits jetzt eine hohe Anzahl von Windkraftanlagen von der Samtgemeinde ausgewiesen wird. Daneben gilt in diesem Zusammenhang, dass eine planende Gemeinde bzw. Samtgemeinde nicht gehindert ist, ihre Vorstellungen -- in diesem Fall etwa von einer Ausweisung von noch mehr Flächen für die Windenergienutzung -- außerhalb der konkreten Flächennutzungsplanung weiter zu betreiben und etwa derzeit noch entgegenstehende rechtliche Hindernisse auszuräumen, um dann ggfs. später ihre Planung den geänderten Verhältnissen anzupassen (BVerwG, Urt. vom 21.10.1999 -- 4 C 1.99 -- ZfBR 2000, 202). An der Verwirklichung ihrer kommunalpolitischen Absichten ist die Samtgemeinde deshalb durch die Teilversagung der Genehmigung nicht grundlegend gehindert. Da es sich nur um eine teilweise Änderung des Flächennutzungsplanes handelte, entstehen mit der teilweisen Nichtgenehmigung auch keine "weißen Flecken", weil die ursprüngliche Ausweisung -- hier als landwirtschaftliche Fläche -- bestehen bleibt, und der Flächennutzungsplan insoweit in der Fassung der 16. Änderung aufrechterhalten bleibt.

Anzumerken ist schließlich, dass die Herausnahme der Teile C und D aus der Genehmigung anstelle einer Versagung der Genehmigung insgesamt sich auch deshalb aufdrängt, um der Klägerin eine planerische Steuerung der Windenergienutzung im Außenbereich über § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu ermöglichen. Da die Samtgemeinde den Flächennutzungsplan durch die Bekanntmachung der Genehmigung nach § 6 Abs. 5 BauGB in Kraft setzt, hat sie es in der Hand, auf die Bekanntmachung zu verzichten, wenn die Genehmigung nach der Herausnahme von Teilen des Plans nach § 6 Abs. 3 BauGB nach ihrer Ansicht einem Torso gilt.

2. Auch das Fehlen eines Beitrittsbeschlusses zu der Teilbarkeit der Genehmigung wirkt sich auf deren Rechtmäßigkeit nicht aus. Die Notwendigkeit eines Beitrittsbeschlusses ergibt sich nicht aus § 6 BauGB (BVerwG, Beschl. vom 3.10.1984 -- 4 N 1 und 2/84, DVBl 1985, 387 m. Anm. Hendler; Schrödter in: Schrödter, BauGB 6. Aufl. 1998, § 6 Rdnr. 14, § 5 RdNr. 15). Ein Beitrittsbeschluss kann Indiz dafür sein, dass der Rat den Flächennutzungsplan nicht nur wegen der nichtgenehmigten Teile beschlossen hatte. Ist dagegen die Gemeinde subjektiv der Auffassung, die Grundzüge der Planung seien durch die Teilgenehmigung berührt, steht es ihr frei, den nach ihrer Ansicht unvollständigen Plan nicht in Kraft zu setzen. Die der Genehmigungsbehörde obliegende Pflicht, im Hinblick auf das planerische Gesamtkonzept selbst zu prüfen und zu entscheiden, ob eine Teilgenehmigung zulässig ist, greift deshalb auch nicht in die Planungshoheit der Gemeinde ein.

3) Die Ausnahme räumlicher Teile eines Flächennutzungsplans von der Genehmigung nach § 6 Abs. 3 BauGB ist auch nicht deshalb ausgeschlossen oder von besonderen Bedingungen abhängig, weil es sich um den "Sonderfall" des Flächennutzungsplanes einer Samtgemeinde handelt. Es kann dahinstehen, ob die Übertragung der Aufgabe, den Flächennutzungsplan aufzustellen, auf die Samtgemeinden gemäß § 72 NGO den Fall der "gesetzlichen Zusammenschlüsse" im Sinne des § 203 Abs. 2 BauGB darstellt oder den des freiwilligen Zusammenschlusses gemäß § 205 Abs. 2 BauGB (Schrödter, a.a.O., § 203 RdNr. 8; Schmidt-Eichstädt, NVwZ 1997, 846; Fislake in: Berliner Kommentar, a.a.O. § 203 RdNr. 17; Lüersen/Neuffer, NGO, Stand: Mai 1994, § 72 Anm. 2). Unabhängig davon, wie der Zusammenschluss der Samtgemeinden in Bezug auf die Aufstellung des Flächennutzungsplanes eingeordnet wird und in welcher Weise die Beteiligung der Mitgliedsgemeinden durchgeführt wird, folgt daraus nichts für die Teilbarkeit der Genehmigung. Die Mitgliedsgemeinden werden nach den Verwaltungsvorschriften zum BauGB im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange beteiligt (RdErl. des MS vom 10.2.1983 NdsMBl 1983, 317 Nr. 29.1.) Eine weitere Beteiligung der Mitgliedsgemeinden ist nicht vorgesehen, da sich der Rat der Samtgemeinde aus den Vertretern des gesamten Samtgemeindegebietes, also aller Mitgliedsgemeinden, zusammen setzt und damit auch deren Interessen im Samtgemeinderat vertreten sind. Eine weitere Beteiligung der Mitgliedsgemeinden gerade im Fall des § 6 Abs. 3 BauGB lässt sich auch nicht mit dem Argument des Gesamtkonzeptes im Sinne eines kommunalpolitischen Kompromisses begründen. Die Frage, wann die Grundzüge der Planung berührt sind, mit der Folge der Nichtteilbarkeit der Genehmigung, beantwortet sich danach, ob ohne die ausgenommenen Teile ein "tragfähiges Bodennutzungskonzept für die geordnete städtebauliche Entwicklung der Gemeinde" verbleibt (Gaentzsch: in Berliner Kommentar, 2. Aufl. 1995, § 5 Rdnr. 13), also nach städtebaulichen Kriterien und nicht im Hinblick auf kommunalpolitische Erwägungen.

4) Die von der Klägerin weiterhin erhobene Rüge, dass die notwendige Anhörung vor der Teilversagung der Genehmigung unterblieben sei, ist nicht berechtigt. Zwar wurde eine schriftliche Anhörung nicht vorgenommen. Diese sieht das BauGB jedoch auch nicht zwingend vor. Von der Klägerin wird nicht bestritten, dass im Vorfeld der Genehmigung mehrfach Gespräche über die Flächennutzungsplanänderung zwischen ihr und Vertretern der Beklagten stattgefunden haben. Die Klägerin wandte sich auch in mehreren Schreiben an die Regierungspräsidentin mit dem Hinweis auf die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Klägerin. Abgesehen davon hatte die Klägerin mittlerweile ausreichend Gelegenheit ihren Standpunkt vorzutragen und zu erläutern (§ 45 Abs. 2 VwVfG). Entsprechend dem Rechtsgedanken des § 46 VwVfG käme darüber hinaus hier eine andere Entscheidung in der Sache nicht in Betracht, weil aus materiellen Gründen die Entscheidung der Beklagten nicht hätte anders ausfallen können.

II. Die Beklagte hat die Genehmigung für die Teilpläne C und D zu Recht versagt, weil höherrangiges Recht entgegensteht. Die Ausweisung der beiden Flächen für Windenergienutzung verstößt gegen die Vogelschutzrichtlinie (vom 2. April 1979 -- 79/409/EWG.) bzw. die FFH-Richtlinie (vom 21. Mai 1992 -- 92/43/EWG). Die europarechtlichen Richtlinien binden auch schon unabhängig von ihrer Umsetzung in innerstaatliches Recht die staatlichen Behörden und auch die Gemeinden im Falle einer den Geltungsbereich der Richtlinien treffenden Planung (Gellermann, Natura 2000, 1998 S. 180; Louis, BNatSchG, Komm., 2. Aufl., 2000, § 19a RdNr. 3; Schrödter, Nds. VBl. 1999, 173, 175).

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sind die innerstaatlichen Behörden jedenfalls dann durch eine Richtlinie gebunden, auch wenn diese noch nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt ist, wenn die Richtlinie die umzusetzenden Pflichten hinreichend bestimmt und unmissverständlich dargelegt und festgelegt hat, (EuGH, Urteil vom 11.8.1995, Rsc-431/92, NuR, 1996, 102 [OVG Schleswig-Holstein 18.08.1994 - 2 L 104/92] m. Anm. Iven). Das bedeutet, bei Aufstellung des Flächennutzungsplanes müssen die Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie -- und ggfs. der FFH-Richtlinie -- beachtet werden, wenn es sich bei den betroffenen Gebieten um solche handelt, die von der Vogelschutzrichtlinie erfasst werden, unabhängig davon, ob (1) das Gebiet bereits formell als ein Gebiet im Sinne der Vogelschutzrichtlinie festgelegt ist und (2) ob die Vogelschutzrichtlinie bzw. die nachfolgend ergangene FFH-Richtlinie bereits in innerstaatliches Recht umgesetzt worden sind.

1) Das Gebiet, in dem die nicht genehmigten Teilflächen C und D für die Errichtung von Windenergieanlagen liegen, ist selbst -- noch -- nicht als Vogelschutzgebiet oder Gebiet nach der FFH-Richtlinie gemeldet bzw. formell unter Schutz gestellt worden. Die Beklagte hat die Versagung der Genehmigung zu Recht darauf gestützt, dass es sich um ein faktisches Vogelschutzgebiet im Sinne der Vogelschutzrichtlinie handelt (b); es kann daher offen bleiben, ob die weitere Begründung, von den hier zu errichtenden Windkraftanlagen gingen erhebliche Beeinträchtigungen für ein bereits notifiziertes Vogelschutzgebiet im unmittelbar angrenzenden nördlichen Bereich aus (a), durchgreift.

a) Der Senat hat dazu erwogen: Die bereits als Vogelschutzgebiete gemeldeten und nach nationalem Recht als Naturschutzgebiet ausgewiesenen Gebiete liegen nördlich des neuen Elbdeichs, sind also durch diesen von dem sogenannten ... Außendeichsgelände getrennt. Gebiete im Sinne der Vogelschutzrichtlinie sind auch vor Einwirkungen zu schützen, die ihre Ursache außerhalb des Gebietes selbst haben, wenn diese dem Schutzzweck des Art. 4 Vogelschutzrichtlinie zuwiderlaufen (vgl. dazu BVerwG, Urt. vom 19.5.1998 -- 4 A 9/97 --, DVBl. 98, 900, 904). Die Gebiete C und D liegen ca. 560 m (Teilplan D) und 2300 m (Teilplan C) von dem Schutzgebiet jenseits des Elbdeichs entfernt. Auswirkungen auf dort rastende Zugvögel können die Windenergieanlagen dann haben, wenn sie die Zugvögel zur Änderung ihrer Routen veranlassen und/oder ihr Rastverhalten beeinflussen können. Das Verhalten von Zug- und Rastvögeln gegenüber Windenergieanlagen ist nach Arten unterschiedlich. Die Angaben zu den Störungsdistanzen schwanken. Sie gehen von 100 m bis 250 m (UVS/WP Freiburg v. 18.7.1995 -- Beiakte H) über 500 m (landschaftsplanerische Stellungnahme EGL vom April 1996) bis hin zu 1500 m (Kreisnaturschutzbeauftragter, Stellungnahme v. 28.5.1996 -- Beiakte A). So sollen nach einer Untersuchung Goldregenpfeifer zu 90% eines Schwarms einen Abstand von mindestens 350 m und zu 50% einen Abstand von 400 m und mehr halten (Schreiber, Information des Naturschutzes Niedersachsen 1993, 161). Jedoch lässt sich den verschiedenen Aussagen entnehmen, dass eine Distanz von bis zu ca. 500 m zu Windenergieanlagen von einer großen Anzahl der Rastvögel ohne tiefgreifende Auswirkungen auf ihr Verhalten hingenommen wird. Bei Anlagen, die, wie im Teilplan C, mehr als 2000 m entfernt liegen, sind danach -- ohne konkrete Nachweise von Störungen -- bedeutsame Auswirkungen auf die Rastvögel, die sich im Naturschutzgebiet aufhalten, kaum zu erkennen.

Im Gebiet des Teilplans D mit einer Entfernung von ca. 560 m zu den Grenzen des Naturschutzgebietes kann eine in das Gebiet -- jedenfalls seinen Randbereich -- hineinreichende Störung nicht ausgeschlossen werden. Es muss in diesem Zusammenhang nach Auskunft der Vertreter der Naturschutzstellen auch berücksichtigt werden, dass die betroffenen Rastvögel aus Gebieten kommen, in denen keine den hier vorgesehenen Windkraftanlagen vergleichbare Störungen vorkommen, so dass ein Gewöhnungseffekt insofern ausgeschlossen ist. Vielmehr suchen die Tiere vorrangig den ihnen bekannten Räumen vergleichbare Plätze. Ein Gewöhnungseffekt kann allenfalls in den hier besuchten Räumen aufgebaut werden, was möglicherweise auch in Anfängen teilweise schon zu beobachten ist, etwa beim "Äsen neben belebten Straßen", jedoch im Hinblick auf Rastplätze in unmittelbarer Nähe zu Windenergieanlagen noch nicht belegt ist. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass eine erhöhte Bereitschaft der Tiere, Störungen in Kauf.zu nehmen dann festzustellen ist, wenn äußere Umstände in der natürlichen Umgebung wie Hochwasser, strenge Kälte und Sturm ihnen die Erfüllung lebensnotwendiger Bedürfnisse, wie Nahrungsaufnahme, Mauser- oder Ruhephasen erschweren bis unmöglich machen. Allerdings wird in diesen Fällen ein erhöhter Energieaufwand in Kauf genommen, der sich langfristig negativ auf die Gesamtkondition auswirkt, was sich in der Folge auf die Gesamtpopulation und ihren Fortbestand auswirken kann (Schreiber, aaO, S. 165). Allerdings sind die Arten auch in verschiedenem Umfang anpassungsfähig; einzelne Arten, wie etwa der Goldregenpfeifer, können sich in besonders geringem Umfang anpassen und sind deshalb in entsprechend größerem Umfang auf störungsfreie Gebiete zur Erfüllung der überlebensnotwendigen Bedürfnisse angewiesen. Vom Gebiet des Teilplans D ausgehende Auswirkungen negativer Art auf das bereits ausgewiesene Naturschutzgebiet können danach nicht ausgeschlossen werden. Ob es sich um relevante Auswirkungen im Sinne der Vogelschutzrichtlinie handelt, kann letztlich dahinstehen, denn die Teilpläne C und D liegen jedenfalls innerhalb eines faktischen Vogelschutzgebietes.

b) Faktische Vogelschutzgebiete unterliegen dem unmittelbaren Schutz der Vogelschutzrichtlinie. Eine "unmissverständliche" und "unbedingte Pflicht" ergibt sich aus der Richtlinie selbst, wenn sich die Ausweisung als besonderes Vogelschutzgebiet aufdrängt (EuGH, Urt. v. 19.5.1998 -- Rs.C -- 3/96, NuR 1998, 538; Urt. v. 18.3.1999 -- C 166/97 --, NuR 1999, 501; Urt. v. 25.11.1999 -- Rs C -- 96/98, NuR 2000, 206; BVerwG, Urt. v. 19.5.1998 -- 4 A 9.97 --, DVBl 1998, 900; OVG Münster, Beschl. v. 11.5.1999 -- 20 B 1464/98.AK --, NuR 2000, 165; Apfelbacher/Adenauer/Iven NuR 1999, 63, 71; Iven UPR 1998, 361, 363; Fischer/Hüftle UPR 1996, 66, 71, Schink UPR 1999, 417, 421, die Möglichkeit faktischer Vogelschutzgebiete im Grundsatz verneinend: Koch, Europäisches Habitatschutzrecht, Baden-Baden 2000, S. 67). Die Frage, ob es sich um ein faktisches Vogelschutzgebiet handelt, ist allein nach den Kriterien der Vogelschutzrichtlinie zu beantworten, bezogen auf ihren Schutzzweck. Anhand der in Art. 4 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie genannten Kriterien ist zu prüfen, ob das Gebiet zu den zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebieten zum Schutz einer in Anhang 1 der Vogelschutzrichtlinie genannten Art gehört. Dabei muss die arten-, zahlen- und flächenmäßige Geeignetheit begutachtet werden. Die festgestellten Daten sind mit anderen Flächen zu vergleichen, die als Schutzgebiet in Frage kommen. Die Mitgliedstaaten haben bei der Auswahl der "geeignetsten Gebiete" regelmäßig einen Beurteilungsspielraum, der sich bei besonders herausgehobener ornithologischer Bedeutung des Gebietes allerdings so weit reduzieren kann, dass die staatlichen Stellen zu einer Ausweisung als Vogelschutzgebiet verpflichtet sind (EuGH, Urt. v. 2.8.1993 -- C 355/90 --, NuR 1994, 521). Bei der Gebietsauswahl kommt es nur auf die naturschutzfachlichen Kriterien an, Überlegungen der Wirtschaftlichkeit sind in diesem Zusammenhang nicht zu berücksichtigen (vgl. Maaß, NuR 2000, 121 m.N.; Louis, aaO, § 19 b Rdnr. 29). Im Ergebnis ist eine Fläche dann zwingend als Schutzgebiet auszuweisen, wenn sie zu den ornithologisch hochwertigsten Gebieten gehört. Für die Bestimmung von Gebieten im Sinne des Art. 4 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie ist für Zugvögel insbesondere die "Ramsar-Konvention zum Schutz der Feuchtgebiete" (vom 16. Juli 1976, BGBl II, 1976, 1265) zu berücksichtigen, die international bedeutsame Feuchtgebiete betrifft. Für die Frage, ob das Gebiet zu den am häufigsten von Zugvögeln aufgesuchten gehört und von besonderer Bedeutung für den Vogelzug ist (vgl. Einzelheiten hierzu bei Maaß, NuR 2000, 121, 125 ff), sind -- mindestens als Indiz für die Geeignetheit eines Gebietes als Vogelschutzgebiet -- auch die Vorschlagslisten. "Important Bird Area (IBA)" von 1989 (aktualisiert zuletzt 2000) heranzuziehen, die Flächen von besonderer Bedeutung für den Vogelschutz zusammenstellen. Ihre Relevanz bei der Feststellung der Schutzwürdigkeit eines Gebietes im Sinne der Vogelschutzrichtlinie wird vom EuGH betont (Urt. v. 19.5.1998 aaO; vgl. auch OVG Münster, aaO). In der IBA-Liste 1989 ist das Gebiet zwischen Stade und Otterndorf mit einer Größe benannt, die etwa dem 1983 bereits gemeldeten Gebiet entspricht. In den Fortschreibungen aus dem Jahr 2000, die eine Konkretisierung der IBA 89 darstellen, wird eine Größe angegeben, die das ganze Gebiet des Nordkehdinger Außendeichs umfasst. Dies entspricht dem Vorschlag des Niedersächsischen Umweltministeriums vom Juli 2000 "Aktualisierung der Gebietsvorschläge gemäß der EU-Vogelschutzrichtlinie (79/409/EWG) in Niedersachsen".

Nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen über die in dem Gebiet vorkommenden Vogelarten erfüllt das Gebiet des Nordkehdinger Außendeichs sowohl die Kriterien des Art. 4 Abs. 1 Vogelschutzrichtlinie als auch des Art. 4 Abs. 2. In dem Gebiet liegen nach den Karten und Stellungnahmen des Niedersächsischen Landesamtes für Ökologie (NLÖ), die Anlage zum Bescheid der Beklagten vom 5. Mai 1997 waren, die Rastplätze einer großen Zahl von Arten, die in Anhang 1 zu Art. 4 Abs. 1 Vogelschutzrichtlinie aufgeführt sind, wie Nonnengans, Zwergschwan und Goldregenpfeifer. Letzterer zählt nach der auf nationaler Ebene erstellten "Roten Liste" zu den vom Aussterben bedrohten Tierarten. Flächenmäßig geeignet in diesem Sinne sind Feuchtgebiete im Sinne der Ramsar-Konvention, die, wie der Nordkehdinger Außendeich, Gastvögeln zur Rast, Nahrungssuche, Mauserung und für Erholungsphasen dienen können. Für den Nachweis der zahlenmäßigen Geeignetheit des Gebietes ist auf das Vorkommen einer erheblichen Anzahl von Exemplaren abzustellen. Dabei sind zwar die einzelnen Arten jeweils getrennt zu untersuchen, aber in einer Gesamtschau alle Arten zu berücksichtigen, da die Vogelschutzrichtlinie wie die Formulierung "dieser Arten" zeigt, auf eine Gesamtschau abstellt. Dieses Kriterium wird von den in Anhang 1 aufgeführten Nonnengänsen erfüllt, wie sich den Angaben des NLÖ entnehmen lässt, ebenso wie von den ebenfalls in Anhang 1 aufgezählten Zwergschwänen. Beim Vergleich des geeigneten Gebiets mit ebenfalls zur Verfügung stehenden Flächen ist auf die geografische Lage in Bezug auf die Zugwege der Rastvögel abzustellen. Im Hinblick auf das "IBA-89 Kriterium" der "fünf wichtigsten Gebiete innerhalb der betroffenen Region" (vgl. dazu Maaß, aaO, S. 128 m.w.N.) gehört das Gebiet des ... Außendeichs zu den "geeignetsten" Gebieten. Nach den Feststellungen des NLÖ handelt es sich dabei um den zweitwichtigsten Lebensraum der genannten Rastvögel. Damit stellt sich das Gebiet auch als eines im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Vogelschutzrichtlinie dar, weil es ein Feuchtgebiet mit internationaler Bedeutung für Zugvögel ist, in dem regelmäßig mehrere Wasservogelarten in erheblicher Anzahl vorkommen. Nach der Konkretisierung, die die Kriterien in den "Ramsar Nachfolgekonferenzen" erfahren haben (vgl. Maaß, aaO; Burdorf, Heckenroth, Südbeck, Informationen des Naturschutz Niedersachsen 1997, 225) ist diese Voraussetzung erfüllt, wenn sich regelmäßig dort über 20.000 Wasservögel oder 1% einer biogeografischen Population, die das Gebiet berührt, aufhalten. Nach den beispielhaft vorgelegten Erfassungsbögen des NLÖ zu einzelnen Teilgebieten im Nordkehdinger Außendeich erreichten Nonnengans und Zwergschwan in den Jahren 1992 bis 1996 Zahlen von mehr als 1%. Aus der Karte über die Verteilung des Goldregenpfeifer in den Unterelbmarschen des Landkreises ... (Beiakte D Bl. 144) ergeben sich Höchstzahlen von bis zu 10.000 bzw. 8.000 im Frühjahr bzw. Herbst. Abgesehen von diesen Arten, die auch zu den in Anhang 1 genannten Arten gehören, kommen noch zahlreiche weitere Arten in dem Gebiet in Populationen vor, die das "1%-Kriterium" erfüllen (u.a. Stellungnahme des NLÖ v. 24.1.1997, Beiakte C). In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des NLÖ erläutert, dass während eines 5-jährigen Erfassungszeitraums nach örtlichen Zählungen für das Gebiet nördlich des alten Winterdeichs 12 Arten in mindestens drei von fünf Jahren das 1%-Kriterium erfüllten. Dazu gehörten neben Nonnengans, Zwergschwan und Goldregenpfeifer auch Singschwan, Zwerggans, Säbelschnäbler und Kampfläufer. Dabei könne nicht eine Lokalisierung hinsichtlich bestimmter Arten an bestimmten Plätzen vorgenommen werden. Vielmehr sei davon auszugehen, dass das gesamte Gebiet von allen Arten genutzt werde. Wenn sich auch Präferenzen für bestimmte Bereiche von bestimmten Arten feststellen ließen, so sei doch über längere Beobachtungszeiträume betrachtet, von der Inanspruchnahme des gesamten hier zu betrachtenden Gebiets durch alle hier vertretenen Arten auszugehen. Eine Differenzierung nach der Störungsempfindlichkeit der Arten ist damit nicht möglich, so dass die Möglichkeit entfällt, bestimmte Bereiche deshalb als weniger schutzwürdig auszuscheiden, weil die dort rastenden Gastvogelbestände eine große Anpassungsfähigkeit haben. Der Vertreter der örtlichen Naturschutzstation hat in diesem Zusammenhang erklärt, dass zwar das Gebiet schon vielfältige Veränderungen erfahren habe, sich aber "erstaunlich gut gehalten" habe, nicht zuletzt aufgrund der Maßnahmen zu seinem Schutz, die immer wieder durchgeführt würden.

Diese Feststellungen werden inzwischen bestätigt durch den Gebietsvorschlag des Niedersächsischen Umweltministeriums zur Aktualisierung der Vogelschutzgebiete vom Juli 2000 und die diesem zugrunde gelegten Zählungen für das Gebiet. Sie ergeben sich auch aus der von der Beklagten vorgelegten Karte (Karte 3: avifaunistisch wertvolle Bereiche für Gastvögel, Stand: Februar 1998, Beiakte C), nach der die beiden hier betroffenen Gebiete in einem Bereich liegen mit internationaler Bedeutung für Gastvögel. Die Feststellung wird auch von der von der Klägerin im Rahmen der Aufstellung des Flächennutzungsplanes eingeholten "Landschaftsplanerischen Stellungnahme zur Ausweisung von Flächen für die Windenergie -- Landschaftsplan Samtgemeinde ... -- EGL -- Entwicklung und Gestaltung von Landschaft", L April 1996 aufgenommen, die in ihrer Zusammenfassung zu einer besonderen Bedeutung dieses Bereichs für Vogelschutz kommt (S. 72). Die von der Beklagten vorgelegten Bestandsaufnahmen werden durch die von der Klägerin insoweit in Bezug genommenen Unterlagen nicht ernsthaft in Zweifel gezogen. Die gutachterliche Stellungnahme des Planungsbüros ..., auf die sich die Klägerin im Wesentlichen für ihre Annahme, dass es sich nicht um ein schützenswertes Gebiet handele, beschränkt sich im Wesentlichen auf die nicht näher begründete Behauptung, das Gebiet nördlich des alten Winterdeichs sei nicht schutzbedürftig, weil das ausgewiesene Vogelschutzgebiet ausreiche. Diese Behauptung wird durch das Ergebnis der langjährigen Beobachtung des NLÖ widerlegt. Die von der Klägerin vorgelegte Umweltverträglichkeitsstudie, die im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens für die Errichtung von Windkraftanlagen im Gebiet des Teilplans D erstellt wurde, kommt für den Gastvogelbestand zu dem Ergebnis, dass Gastvögel den für das konkrete Projekt betroffenen Bereich nicht berühren. Diese Studie basiert auf Einzelbeobachtungen von 8 x 2 Stunden und kann wegen der Kürze des Beobachtungszeitraums im Vergleich mit den jahrelangen kontinuierlichen Zählungen des NLÖ die Feststellungen des Beklagten nicht in Frage stellen. Im Übrigen bestätigt die Studie, dass beispielsweise Nonnengänse das Gebiet berühren und im Falle von Störungen durch Windenergieanlagen beeinträchtigt würden. Aus den Unterlagen zur Aufstellung der 17. Flächennutzungsplanänderung ergibt sich abgesehen davon nur, dass einzelne Bürger in den betroffenen Gebieten eine Bedeutung dieser Gebiete für den Vogelschutz in Abrede stellen. Auf längerfristig angelegte Beobachtungen und Zählungen kann sich die Klägerin nicht stützen.

Das Gebiet des ... Außendeichs ist damit nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen als "geeignetstes" Gebiet im Sinne des Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie anzusehen, weil es nach der großen Zahl der Rastvogelarten, die das 1%-Kriterium erfüllen, und seiner Eigenschaft als Feuchtgebiet von internationaler Bedeutung in der Rangfolge der Rastvogelgebiete in Niedersachsen hinter dem Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer den 2. Rang einnehme (vgl. Malter/Schreiber, Wichtige Brut- und Rastvogelgebiete in Niedersachsen, 2000, S. 276). Dieser hohe Rang des Gebietes schließt ein Ermessen bei der Auswahl als Schutzgebiet nach Art. 4 Abs. 1 Vogelschutz-RL aus. Um Zweck und Erfolg der Unterschutzstellung nicht zu gefährden, sind die betroffenen Behörden verpflichtet, die Schutzbestimmungen der Richtlinie in einer Weise zu beachten, als wäre das Gebiet schon unter Schutz gestellt, um auf diese Weise die Verletzung ihrer Pflicht zur Unterschutzstellung zu vermeiden (zuletzt EuGH Urt. vom 18.3.1999, aaO, Ziffer 38; Urt. vom 25.11.1999, aaO, Ziffer 41 und 42; Gellermann NdsVBl 2000, 157, 161).

2) Die Frage, ob die FFH-Richtlinie, die in Art. 7 die Anwendung ihrer in Art. 6 festgelegten Schutzmaßnahmen auch für Vogelschutzgebiete vorsieht, auch auf die faktischen Vogelschutzgebiete anzuwenden ist, oder ob sich ihre Anwendung auf bereits festgelegte Vogelschutzgebiete beschränkt, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Im Falle der Anwendung der FFH-Richtlinie ist eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie durchzuführen, die die Möglichkeit eröffnet, Gebietsbeeinträchtigungen auch aus hinreichend gewichtigen Gründen wirtschaftlicher oder sozialer Art zuzulassen. Hingegen lässt die Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 Vogelschutzrichtlinie, geeignete Maßnahmen zu treffen, die Beeinträchtigungen der Schutzgebiete vermeiden, derartige Ausnahmen nicht zu (Für die Anwendung der FFH-Richtlinie auch auf die Fälle des potenziellen Vogelschutzgebietes: Schink, UPR 1999, 417; Schrödter, Nds. VBl. 1999, 201, 202; Apfelbacher/Adenauer/Iven NuR 1999, 63, 72; Louis, BNatSchG, a.a.O., § 19a Rdnr. 21 und § 19c Rdnr. 7 differenzierend jedoch § 19d Rdnrn. 1, 7 und 9; offengelassen: BVerwG, a.a.O.; OVG Lüneburg, Urt. vom 4.12.1997 -- 7 M 1155/97 -- NuR 1998, 275; ablehnend Koch, a.a.O, S 67 Anm. 183, der allerdings faktische Vogelschutzgebiete generell ablehnt; für einen Schutz potenzieller Vogelschutzgebiete aufgrund des Art. 4 Abs. 4 Vogelschutzrichtlinie: Gellermann, Natura 2000, a.a.O. S. 86 und 180; derselbe NdsVBl. 2000, 157, 160). Eine Entscheidung dieser Frage kann hier dahinstehen, denn die Anwendung von Art. 6 Abs. 4 iVm Art. 7 FFH-Richtlinie führt hier bereits zur Unzulässigkeit des Vorhabens.

Eine Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-Richtlinie ist durchzuführen, wenn ein Vorhaben -- hier Ausweisung von Flächen für Windenergieanlagen -- den Schutz nach Art. 4 Abs. 4 Vogelschutzrichtlinie für Vogelschutzgebiete erheblich beeinträchtigt. Das Verschlechterungsverbot soll die Störung der natürlichen Lebensräume verhindern. Erheblich ist eine Störung, wenn der Schutzzweck des Gebietes insgesamt erheblich und dauerhaft leiden würde (Schink, a.a.O. S. 423, 424; Koch, a.a.O. S. 25 bis 28; Iven UPR 1998, 361, 364; Schrödter, a.a.O. S. 179; Epiney UPR 1997, 308; Louis, a.a.O. § 19b Rdnr. 37 und 19c Rdnr. 8 und 14). Derartige Störungen sind nach den von der Beklagten eingereichten Unterlagen wie auch der landschaftsplanerischen Stellungnahme -- EGL -- zu befürchten. Nach den von der Bezirksregierung vorgelegten Unterlagen und der landschaftsplanerischen Stellungnahme-EGL sind Windkraftanlagen geeignet, erhebliche Beeinträchtigungen für Rastgebiete von Gastvögeln darzustellen und zwar sowohl dann, wenn sie innerhalb des Gebietes vorhanden sind als auch wenn sie in unmittelbarer Nähe zu einem solchen Gebiet liegen. Durch die -- nach den vorliegenden Untersuchungen anzunehmende -- Mindestfluchtdistanz von ca. 500 Metern -- bei einzelnen Arten auch mehr --, werden Gastvögel gezwungen, Gebiete zu vermeiden, auf die sie zur Erfüllung ihrer überlebensnotwendigen Bedürfnisse angewiesen sind. Damit ergeben sich sowohl kurzfristige Beeinträchtigungen in der aktuellen Situation der Tiere als auch langfristig für den Bestand der Gesamtpopulation (s.o. unter II 1 a). Von der Klägerin wird bestritten, dass Windkraftanlagen mit einer geringen Zahl (jeweils 4 pro Gebiet) geeignet sind, Beeinträchtigungen hervorzurufen. Die von der Klägerin insoweit in Bezug genommene Umweltverträglichkeitsstudie zu einem konkreten Vorhaben in einem der hier umstrittenen Gebiete stützt sich auf kurzfristige Erhebungen und setzt sich im Übrigen mit dem von der Beklagten vorgelegten und in die landschaftsplanerische Studie einbezogenen Material nicht grundlegend auseinander. Ihre Beobachtungszeiträume sind zu kurz, als dass verwertungsfähige Erkenntnisse gewonnen werden konnten (vgl. Stellungnahme des NLÖ v. 20.11.1995, Beiakte I). Sie enthält abgesehen davon aber auch selbst Feststellungen dazu, dass etwa beobachtete durchziehende Gänsetrupps im Falle einer Realisierung der Windenergieanlagen (S. 37 der Studie) die Flugbahn hätten verlagern müssen und kommt zu dem Ergebnis, dass Beeinträchtigungen möglich, aber vermeidbar bzw. zumindest ausgleichbar seien (S. 71). Anhaltspunkte, die gegen die Erheblichkeit der Beeinträchtigungen sprechen könnten, lassen sich der Studie nicht entnehmen. Diese stellt vielmehr in erster Linie darauf ab, dass durch den Bau des "neuen Elbdeichs" so gravierende Veränderungen des Gebiets eingetreten seien, dass die Auswirkungen der Windenergieanlagen daneben nicht mehr ins Gewicht fallen, weil die betroffenen Gastvögel bereits weitgehend aus dem Gebiet verdrängt seien. Dieser Feststellung wird jedoch von dem Vertreter der örtlichen Naturschutzstation widersprochen, der das Gebiet als "erstaunlich gut gehalten" bezeichnete. Damit hat die Prämisse der UVS-Studie nicht die notwendige Überzeugungskraft. Die vorgeschlagenen Minderungs- bzw. Vermeidungsmaßnahmen für die festgestellten Störungen durch Veränderung in der Aufstellung der Windenergieanlagen gehen wiederum davon aus, dass Störungen deshalb grundsätzlich hingenommen werden können, weil die Anzahl der betroffenen Gastvögel -- im Hinblick auf die Veränderung des Gebiets durch die Deichverlegung -- als gering einzustufen ist. Die Einschätzung beruht aber auf einem geringen und deshalb nicht aussagekräftigen Beobachtungszeitraum. Die UVS-Studie ist damit nicht geeignet, die Ergebnisse aus den Stellungnahmen des NLÖ zu widerlegen. Es ist deshalb entsprechend den Stellungnahmen und Erhebungen des NLÖ und der landschaftsplanerischen Stellungnahme-EGL davon auszugehen, dass von Windenergieanlagen in dem Gebiet erhebliche Beeinträchtigungen für Rastvögel ausgehen würden.

Zwar eröffnet Art. 6 Abs. 4 Satz 1 FFH-Richtlinie auch bei der Feststellung einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets die Möglichkeit zur Durchführung des Planes aus zwingenden Gründen überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art. Derartige Gründe liegen jedoch nicht vor. Zwar wird die Einrichtung von Windenergieanlagen aus wirtschaftlichen Gründen angestrebt. Jedoch ist damit allein noch nicht das überwiegende öffentliche Interesse in diesem Sinne dargelegt. Im Gemeindegebiet sind bereits weitere Flächen in nicht unerheblichem Umfang für Windenergienutzung ausgewiesen. Es ist nicht erkennbar, dass die zusätzlichen Flächen für 2 x 4 Windenergieanlagen zwingend notwendig sind zur Energieversorgung des Gemeindegebietes oder zur wirtschaftlichen Ausgestaltung der übrigen ausgewiesenen Flächen. Die Relation zwischen dem wirtschaftlichen Ertrag aus der Errichtung von vier Windenergieanlagen und der Größe der dadurch jeweils für den Schutzzweck der Vogelschutzrichtlinie verloren gehenden Fläche macht ebenfalls deutlich, dass nicht zwingende wirtschaftliche Gründe für die Durchführung der geplanten Maßnahmen sprechen. Die bloße Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen für die einzelnen durchführenden Unternehmer reichen in diesem Zusammenhang nicht aus (vgl. dazu Gellermann, Natura 2000 S. 69ff m. w. Nach.; BVerwG, Urt. vom 27.1.2000 -- 4 C 2.99 -- DVBl. 2000, 814; Schrödter Nds. VBl 1999, 173, 181). Weiterhin ist nach Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie für den Fall, dass zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses zu einer Durchführung des Planes führen, auch zu prüfen, ob eine Alternativlösung vorhanden ist. Die umstrittenen Flächen C und D stellen nach Untersuchung der grundsätzlich überhaupt in Betracht kommenden Flächen nicht die einzig verbleibenden Flächen für Windkraftnutzung dar. Abgesehen davon, dass in dem genehmigten Teil der 17. Flächennutzungsplanänderung Flächen für Windkraftnutzung enthalten sind, gibt es auch keine Anhaltspunkte dafür, dass weitere Flächen über die bereits genehmigten Flächen hinaus zwingend notwendig sind. Sofern aber eine Alternativlösung möglich ist, besteht schon deshalb keine Notwendigkeit, die Lösung zu wählen, die zur Beeinträchtigung der geschützten Gebiete führt.

III. Abgesehen von den rechtlichen Hindernissen, die sich aus der Bedeutung des in Anspruch genommenen Gebietes für den Vogelschutz nach Europarecht ergeben, sieht die Beklagte zu Recht einen Verstoß gegen das Abwägungsgebot bei Aufstellung der Flächennutzungsplanänderung für die Teilbereiche C und D. Die maßgeblichen Gesichtspunkte für die nach § 1 Abs. 6 BauGB notwendige Abwägung ergeben sich aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1969 (4 C 105.66 -- BVerwGE 34, 301, 309). Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen: Eine sachgerechte Abwägung muss überhaupt stattfinden. In diese muss eingestellt werden, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Dabei darf die Bedeutung der betroffenen privaten Belange nicht verkannt und muss der Ausgleich zwischen den von der Planung betroffenen öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen werden, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange im Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.

Bei der Aufstellung der 17. Flächennutzungsplanänderung hat die Klägerin zwar die im Rahmen der Vorbereitung und der Anhörung gesammelten Belange zur Kenntnis genommen und in die Abwägung eingestellt, sie jedoch grundlegend falsch gewichtet.

Die Klägerin ist in ihrer Abwägung zu einem Ergebnis gekommen, das mit den in die Abwägung eingestellten Belangen nicht vereinbar ist. Die Klägerin ist zu dem Ergebnis gekommen, der Eingriff der in der Darstellung der Gebiete C und D für Windenergieanlagen liege, wiege "nicht so schwer", so dass er nicht vermieden werden müsse. In der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials finden sich jedoch keine Unterlagen, die diese Annahme begründen können. Die Klägerin beruft sich insoweit auf mündliche Stellungnahmen von Prof. Schaller, die bei Gelegenheit der Erörterung von Einzelbaumaßnahmen im Gebiet D abgegeben worden seien, ohne jedoch in schriftlicher Form und mit Bezug auf den Flächennutzungsplan vorgelegen zu haben. Soweit sie sich für die von ihr vorgenommene Gewichtung der Belange auf die Vorbelastung in den Gebieten beruft, bleibt es bei vagen Beschreibungen, ohne dass Einzelheiten und ihr Bezug zu den Belangen des Vogelschutzes aufgezeigt und erörtert werden. Damit stellt sich die Gewichtung der Belange des Vogelschutzes unter Berücksichtigung der internationalen Bedeutung des Gebietes für Rastvögel (dazu oben unter II. 1.) als nicht nachvollziehbar dar.

Jedenfalls aber stellt sich die Gewichtung der eingestellten Belange nicht als angemessen dar, wenn die Klägerin zu dem Ergebnis kommt, der eingriff wiege "nicht so schwer". Die Klägerin hat der maßgeblichen (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) Ratsentscheidung die landschaftsplanerische Stellungnahme zur Ausweisung von Flächen für die Windenergie -- Landschaftsplan Samtgemeinde ... -- EGL L, April 1996 zugrunde gelegt, in der als Ergebnis hinsichtlich der Teilflächen C und D festgehalten wurde, dass diese im Hinblick auf Beeinträchtigungen des Vogelschutzgebietes nicht geeignet seien für Windenergienutzung. Dort heißt es: "Der ehemalige Krummendeicher Außendeich wird in der Gesamtbewertung als nicht geeignet bewertet, da das Gebiet eine internationale Bedeutung für Gastvögel hat. ... Das Gebiet erfüllt die Voraussetzungen, um nach der EU-Vogelschutzrichtlinie als "Important Bird Area" und in der Umsetzung der FFH-Richtlinie als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen zu werden. Die Installation von Windenergieanlagen würde voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Avifauna verursachen, insbesondere bei Nonnengänsen und den Goldregenpfeifern, die in hoher Anzahl in diesem Gebiet rasten. Ebenso wie in Gebiet 18 entfiele bei vier Anlagen eine Fläche von 580 ha als Lebensraum für diese Tierarten." Diese Beurteilung wird für das Gebiet Freiburger Außendeich wiederholt. In der in Tabelle 7 der Studie vorgenommenen Gesamtbewertung werden die Gebiete als nicht geeignet bezeichnet (S. 72). Weiterhin wurde auch im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange von Bezirksregierung, Landkreis und dem Naturschutzbeauftragten des Landkreises eindrücklich auf die Belange des Vogelschutzes hingewiesen. Damit waren der Klägerin die insoweit zu berücksichtigenden Belange bekannt. Nicht in die Abwägung einbeziehen konnte die Klägerin die später im Sommer 1997 -- also nach der Ratsentscheidung -- vorgetragene Stellungnahme des Planungsbüros ..., die zu einer anderen, nicht näher begründeten Bewertung des Vogelschutzgebietes kam. In die Beratungen des Rates wurde lediglich die Studie einbezogen, die im Zusammenhang mit einem Baugenehmigungsverfahren im Bereich des Teilplanes D ergangen war und zu abweichenden Einzelergebnissen kam. Diese wurde jedoch nicht -- im Gegensatz zur landschaftsplanerischen Stellungnahme-EGL -- Bestandteil des Erläuterungsberichts und trägt -- wie sich gezeigt hat -- auch nicht das von der Klägerin erzielte Ergebnis. Gemessen an diesen Materialien ist die Klägerin zu einer falschen Gewichtung der Belange gekommen, da sie ohne über dahingehende fachliche Stellungnahmen zu verfügen, die Belange des Vogelschutzes hintan gestellt hat zugunsten der wirtschaftlichen Belange, die mit der Aufstellung des Plans verfolgt wurden, wobei diese sich in der Ausweisung einer Fläche für jeweils vier Windenergieanlagen erschöpfen (Erläuterungsbericht S. 18 und 19). Die Klägerin verkennt hier sowohl die tatsächliche Bedeutung des Gebietes für den Vogelschutz und die sich daraus ergebenden rechtlichen Folgen, als auch die wirtschaftliche Bedeutung der geplanten Ausweisung angesichts der geringen Zahl zuzulassender Windenergieanlagen sowie der Zahl geeigneter Standorte für Windkraftanlagen im Samtgemeindegebiet -- aber auch im Landkreis S. Dieser Abwägungsmangel ist offensichtlich und wirkt sich auf das Ergebnis aus.

IV. Die von der Klägerin gerügten Ermessensfehler der Entscheidung der Beklagten liegen dagegen nicht vor. Die Klägerin rügt, dass in der Teilversagung der Genehmigung vom 5.5.1997 nicht erkennbar werde, dass die Beklagte ihr nach § 6 Abs. 3 BauGB eingeräumtes Ermessen betätigt habe. Hierzu hat die Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass sich das Ermessen in diesem Sinne nur darauf beziehe, ob eine Teilgenehmigung oder eine gänzliche Versagung der Genehmigung in Betracht kommt. Insoweit hat die Beklagte ihr Ermessen ausgeübt, da sie von der Möglichkeit der teilweisen Genehmigung Gebrauch gemacht hat, um die sich aus einer völligen Versagung der Genehmigung ergebenden Härten zu vermeiden. Hinsichtlich der von der Genehmigung ausgenommenen Flächen war eine andere Entscheidung nicht möglich, weil Widersprüche zu Rechtsvorschriften vorlagen und damit die Genehmigung nicht erteilt werden konnte und eine Möglichkeit, die Versagungsgründe auszuräumen, nicht gegeben war. Eine Möglichkeit durch Nebenbestimmungen die Rechtmäßigkeit des Planes insgesamt herbeizuführen, besteht nicht und wird auch von der Klägerin insoweit nicht aufgezeigt. Ein Ermessen der Genehmigungsbehörde dahin, ob eine Genehmigungsfähigkeit des Plans insgesamt in Betracht kommt oder nicht, besteht dagegen nicht, da die Genehmigungsfähigkeit allein von der Einhaltung der Rechtsvorschriften abhängt.

V. Das geltende Regionale Raumordnungsprogramm des Landkreises ... vom 5. Oktober 1998, bekannt gemacht im Amtsblatt des Landkreises vom 16. Dezember 1999, das die Standorte der Teilpläne C und D ausnimmt, wirkt sich schon deshalb nicht auf die Frage der Genehmigungsfähigkeit der 17. Flächennutzungsplanänderung aus, weil Landkreis und Bezirksregierung als Genehmigungsbehörde die entsprechende Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms vom Ausgang des Verfahrens über die 17. Flächennutzungsplanänderung aus prozessökonomischen Gründen abhängig gemacht haben. Die Bezirksregierung als Genehmigungsbehörde hat für den Fall eines für die Klägerin positiven Ausgangs dieses Rechtsstreits die Genehmigung der entsprechenden Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms in Aussicht gestellt.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 167 VwGO iVm 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).