Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen die Beschlagnahme seines Grundstücks zur Bereitstellung von Wohnraum für Flüchtlinge.

Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks B. im Stadtteil Wilschenbruch in Lüneburg. Das 8.547 m² große Grundstück liegt im Geltungsbereich des 1967 in Kraft getretenen Bebauungsplans der Antragsgegnerin „Nr. 6 Wilschenbruch“, der die Art der Nutzung überwiegend mit „Gemeinbedarfsfläche“ festsetzt, und ist mit einem Gebäudekomplex bebaut, der bis vor einigen Jahren als Kinder- und Jugendheim genutzt wurde und seitdem leer steht. Der frühere Eigentümer des Grundstücks entfernte zum Teil die Installationen, die Einbauten und die Zähleranlagen für Gas, Wasser und Strom sowie Teile der Außenanlagen. Im April 2014 erwarb der Antragsteller das Grundstück, um den Gebäudekomplex abzureißen und dort Wohngebäude zu errichten; der Besitzübergang erfolgte im Mai 2015. Nach dem Grundstückserwerb stimmte der Antragsteller nach seinen unbestrittenen Angaben das zukünftige Baukonzept mit der Antragsgegnerin ab, das im vorderen Bereich des Grundstücks zwei Mehrfamilienhäuser mit 25 altersgerechten Mietwohnungen (davon ein Block mit Sozialbindung) und im hinteren Bereich eine Einfamilienhausbebauung vorsieht.

Mit Bescheid vom 1. Oktober 2015 beschlagnahmte die Antragsgegnerin das Grundstück des Antragstellers „zur Vermeidung drohender Obdachlosigkeit“ ihr vom Land Niedersachsen zur Unterbringung zugewiesener Flüchtlingen (Ziffer 1.). Zugleich verfügte sie die Einweisung von 50 Flüchtlingen (Ziffer 2.) und befristete beide Maßnahmen auf sechs Monate nach Bekanntgabe des Bescheides (Ziffer 3.). Nach Ziffer 4. des Bescheides erhält der Antragsteller für die Zeit der Beschlagnahme eine Entschädigung in Höhe von 4 EUR/m² monatlich. Die sofortige Vollziehung der Beschlagnahme und der Einweisung wurde angeordnet (Ziffer 5.). Zur Begründung führte die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus: Von einer Anhörung des Antragstellers werde abgesehen, weil eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug und im öffentlichen Interesse geboten sei. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 Nds. SOG seien gegeben. Der Antragsteller könne auch als sogenannter Nichtstörer in Anspruch genommen werden. Die Höhe der Entschädigung sei mit 4 EUR/ m² für ein Gebäude ohne Heizungsanlage angemessen und marktüblich.

Hiergegen hat der Antragsteller Klage erhoben (5 A 276/15), über die noch nicht entschieden ist, und zugleich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.

Mit Beschluss vom 9. Oktober 2015 (- 5 B 98/15 -, juris) hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 1. Oktober 2015 wieder hergestellt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen darauf abgestellt, dass weder die Voraussetzungen für ein Absehen von der Anhörung des Antragstellers noch die der Ermächtigungsgrundlage der §§ 11 und 8 Nds. SOG erfüllt seien. Zwar liege eine gegenwärtige und erhebliche Gefahr im Sinne der §§ 11, 8 Abs. 1 Nr. 1, 2 Nr. 1 b und c Nds. SOG vor, da den Flüchtlingen, die in den kommenden Monaten in Lüneburg in erheblichem Umfang konkret zu erwarten seien, aufgrund einer Ausschöpfung der Kapazitäten in den vorhandenen und kurzfristig zu realisierenden Flüchtlingsunterkünften die Obdachlosigkeit drohe. Maßnahmen gegen vorrangig verantwortliche Personen seien ebenfalls nicht möglich. Die Antragsgegnerin habe aber nicht hinreichend dargelegt und es sei auch sonst nicht ersichtlich, dass sie die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren könne. Wegen des damit verbundenen Eingriffs in das Eigentumsrecht des Hauseigentümers seien hohe Anforderungen an die Beschlagnahme von Grundstücken oder Wohnungen zur Einweisung von Obdachlosen zu stellen. Die Ausführungen der Antragsgegnerin ließen nicht erkennen, dass eine anderweitige angemessene Unterbringung der erwarteten Flüchtlinge nicht möglich sei. Als Alternative sei eine Unterbringung der Flüchtlinge etwa in der Jugendherberge, in Ferienwohnungen und Hotelzimmern sowie in Turn- und Sporthallen möglich. Mangels einer besonderen gesetzlichen Eingriffsgrundlage in Niedersachsen sei die Nutzung jeglicher angemessener Unterbringungsmöglichkeiten, die ohne Eingriff in das Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG verfügbar seien, der Beschlagnahme von Privateigentum auf der Grundlage der Generalklausel des § 11 Nds. SOG vorzuziehen.

Hiergegen wendet sich die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde.

Mit Beschluss vom 13. Oktober 2015 hat der Senat auf Antrag der Antragsgegnerin gemäß §§ 173 Satz 1 VwGO, 570 Abs. 3 ZPO die Vollziehung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts bis zu einer Entscheidung über die Beschwerde ausgesetzt, um den sofortigen Abbruch des auf dem Grundstück des Antragstellers befindlichen Gebäudekomplexes zu verhindern.

II.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist unbegründet.

Die von der Antragsgegnerin mit der Beschwerdebegründung vom 9. November 2015 und dem ergänzenden Schriftsatz vom 26. November 2015 dargelegten Gründe (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen keine Änderung der angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.

Die gerichtliche Entscheidung über die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO setzt eine Abwägung des Interesses des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, gegen das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Vollziehung voraus. Diese Abwägung fällt in der Regel zu Lasten des Antragstellers aus, wenn bereits im Aussetzungsverfahren bei summarischer Prüfung zu erkennen ist, dass sein Rechtsbehelf offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg bietet (BVerfG, Beschl. v. 11.2.1982 - 2 BvR 77/82 -, NJW 1982, 241 [OLG Stuttgart 17.09.1981 - 17 UF 66/81 VA]; BVerwG, Beschl. v. 9.9.1996 - BVerwG 11 VR 31.95 -, NVwZ-RR 1997, 210, juris, Rdnr. 16). Dagegen überwiegt das Interesse an der Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs in aller Regel, wenn sich der Rechtsbehelf als offensichtlich begründet erweist. Bleibt der Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache bei der in dem Aussetzungsverfahren nur möglichen summarischen Prüfung jedoch offen, kommt es auf eine reine Abwägung der widerstreitenden Interessen an (BVerwG, Beschl. v. 18.10.2005 - BVerwG 6 VR 5/05 -, NVwZ 2006, 214, juris, Rdnr. 7; Nds. OVG, Beschl. v. 9.7.2015 - 4 ME 66/15 -, juris, Rdnr. 6, und v. 16.3.2004 - 8 ME 164/03 -, NJW 2004, 1750, juris, Rdnr. 16).

Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen, unter denen die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO wiederherzustellen ist, erfüllt, weil sich der Bescheid der Antragsgegnerin bei summarischer Prüfung der von ihr im Beschwerdeverfahren erhobenen Einwände und des Vortrages des Antragstellers als offensichtlich rechtswidrig erweist. Es ist deshalb nicht unumgänglich, zwischen dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers und dem Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin abzuwägen. Diese Ansicht der Antragsgegnerin beruht auf der unzutreffenden Annahme, dass der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen ist. Es kommt daher auch nicht darauf an, ob der Antragsteller in bauordnungsrechtlicher Hinsicht den Abbruch des auf dem beschlagnahmten Grundstück vorhandenen Gebäudekomplexes zeitnah und in bauplanungsrechtlicher Hinsicht die beabsichtigte Bebauung ohne Änderung des bestehenden Bebauungsplanes realisieren kann.

1. Der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides der Antragsgegnerin steht in formell-rechtlicher Hinsicht nicht entgegen, dass sie den Antragsteller entgegen §§ 1 Abs. 1 Nds. VwVfG, 28 Abs. 1 VwVfG nicht zuvor angehört hat (dazu a). Die vorherige Anhörung des Antragstellers war zwar nicht entbehrlich (dazu b), dieser Verfahrensmangel ist aber unbeachtlich (dazu c).

a) Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin hat sie den Antragsteller nicht zuvor ordnungsgemäß angehört. Die in ihrer Beschwerdeerwiderung aufgestellte gegenteilige Behauptung steht zum einen in Widerspruch zur ausdrücklichen Aussage in ihrem Bescheid vom 1. Oktober 2015, von einer vorherigen Anhörung des Antragstellers werde abgesehen. Zum anderen reicht es trotz der fehlenden Vorgabe zur Form der Anhörung nicht aus, dass die Beteiligten zuvor in einer intensiven Diskussion über die Absicht der Antragsgegnerin, das Grundstück des Antragstellers vorübergehend als Flüchtlingsunterkunft zu nutzen, gestanden haben. Vielmehr bedarf es gerade einer vorherigen Anhörung zu dem beabsichtigten ordnungsbehördlichen Eingriff in Gestalt der Beschlagnahmeverfügung.

b) Die nach § 28 Abs. 1 VwVfG erforderliche vorherige Anhörung des Antragstellers war nicht gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG entbehrlich. Für die von der Antragsgegnerin in ihrem Bescheid vom 1. Oktober 2015 zur Begründung einer sofortigen Entscheidung angeführte erste Alternative einer Gefahr im Verzug ist nichts ersichtlich. Gleiches gilt für die zweite Alternative der Notwendigkeit des Absehens einer Anhörung im öffentlichen Interesse. Die Antragsgegnerin beabsichtigte weder zum Zeitpunkt der Beschlagnahmeverfügung noch beabsichtigt sie zum gegenwärtigen Zeitpunkt die sofortige Belegung des Gebäudes auf dem Grundstück des Antragstellers.

c) Der Verfahrensmangel ist gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 2 VwVfG dadurch geheilt worden, dass die erforderliche Anhörung des Antragstellers während des Beschwerdeverfahrens durch das außergerichtliche Schreiben der Antragsgegnerin vom 6. November 2015 nachgeholt worden ist.

2. Der angefochtene Bescheid der Antragsgegnerin ist in materiell-rechtlicher Hinsicht rechtswidrig.

Die Antragsgegnerin stützt ihren Bescheid vom 1. Oktober 2015 auf die allgemeine Befugnisse regelnde Vorschrift des § 11 Nds. SOG, nach der die Verwaltungsbehörden und die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen können, um eine Gefahr abzuwehren, soweit nicht die Vorschriften des Dritten Teils des Nds. SOG die Befugnisse der Verwaltungsbehörden und der Polizei besonders regeln. Eine besondere Befugnisnorm, auf die die Beschlagnahme des Grundstücks des Antragstellers zur Unterbringung von Flüchtlingen gestützt werden könnte, ist nicht ersichtlich. Eine Inanspruchnahme des streitgegenständlichen Grundstücks auf der Grundlage des § 26 Nr. 1 Nds. SOG scheidet aus. Nach dieser Vorschrift kann die Gefahrenlage in einer Eigenschaft der sicherzustellenden Sache begründet sein. Sie kann sich auch aus dem Verhalten des Besitzers der Sache ergeben (Senatsurt. v. 7.3.2013 - 11 LB 438/10 -, NordÖR 2013, 269, juris, Rdnr. 35). Beide Voraussetzungen liegen hier nicht vor, da weder von der Sache - hier dem Grundstück - noch von deren Gewahrsamsinhaber - hier dem Antragsteller - eine gegenwärtige Gefahr ausgeht.

Es bestehen bereits Bedenken gegen die Anwendbarkeit des § 11 Nds. SOG (dazu a). Unabhängig davon liegen die Voraussetzungen für eine Beschlagnahme des Grundstücks des Antragstellers auf dieser Rechtsgrundlage nicht vor (dazu b).

a) Die Antragsgegnerin sieht sich nach der Begründung ihres Bescheides vom 1. Oktober 2015 ohne Inanspruchnahme privater Unterkünfte nicht in der Lage, sämtliche noch im Jahr 2015 erwarteten Flüchtlinge unterzubringen. Nach ihrer Ansicht liegt in der drohenden unfreiwilligen Obdachlosigkeit von ca. 270 Flüchtlingen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die sie durch die Beschlagnahme des Grundstücks des Antragstellers abwenden möchte. Es ist fraglich, ob angesichts dieses Sachverhalts ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 11 Nds. SOG rechtlich möglich ist.

Zwar ist es Sache des Gesetzgebers, im Hinblick auf den jeweiligen Lebensbereich darüber zu entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau und auf welche Weise Situationen entgegengewirkt werden soll, die nach seiner Einschätzung zu Schäden führen können (BVerfG, Urt. v. 16.3.2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141, juris, Rdnr. 73). Er darf deshalb einen Sachverhalt auch durch Generalklauseln regeln (BVerfG, Urt. v. 24.5.2006 - 2 BvR 669/04 -, BVerfGE 116, 24, juris, Rdnr. 78). Enge Grenzen sind dem Gesetzgeber jedoch gesetzt, wenn die Generalklausel als Grundlage für einen Eingriff in ein Grundrecht dienen soll (BVerwG, Beschl. v. 24.10.2001 - BVerwG 6 C 3.01 -, BVerwGE 115, 189, juris, Rdnr. 53). Intensive und nicht nur kurzzeitig wirkende Grundrechtseingriffe muss der Gesetzgeber als solche ausdrücklich regeln (Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, Kap. E, Rdnr. 723). Deshalb hat der niedersächsische Gesetzgeber beispielsweise verschiedene längerfristige Beschränkungen der Bewegungsfreiheit durch ins Einzelne gehende Vorschriften normiert, wie etwa die Platzverweisung und das Aufenthaltsverbot (§ 17 Nds. SOG). Im Fall der gegenwärtig, d.h. unmittelbar oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit (vgl. § 2 Nr. 1 b Nds. SOG), drohenden Obdachlosigkeit eines Mieters und der daraus abzuleitenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit hat der Senat es in wenigen Einzelfällen für zulässig gehalten, den Mieter für einen zeitlich eng begrenzten Zeitraum auf der Grundlage der Generalklausel des § 11 Nds. SOG wieder in seine Wohnung einzuweisen. Wegen des damit verbundenen Eingriffs in das Eigentumsrecht des Hauseigentümers hat er dabei an die Rechtmäßigkeit der Wiedereinweisung hohe Anforderungen gestellt (Senatsbeschl. v. 14.12.2009 - 11 ME 316/09 -, NdsVBl. 2010, 79, juris, Rdnr. 5). Nach den Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid und im vorläufigen Rechtsschutzverfahren verzeichnet die Antragsgegnerin in den letzten Monaten einen stetig anwachsenden, nicht nachlassenden Zustrom von Flüchtlingen. Die Antragsgegnerin sei ohne Inanspruchnahme des Eigentums des Antragstellers durch Beschlagnahme nicht in der Lage, sämtliche noch für dieses Jahr bzw. in den Herbst- und Wintermonaten sowie das nächste Jahr erwarteten Flüchtlinge unterzubringen. Diese Begründung deutet darauf hin, dass mit der hier in Rede stehenden Maßnahme nicht eine sich der Typisierung entziehende, im konkreten Einzelfall drohende Gefahr der Obdachlosigkeit beseitigt werden soll, sondern die Beschlagnahme dem Ziel dient, für eine Vielzahl von Fällen eine sich abzeichnende Notlage bei der Beschaffung von menschenwürdigen Unterkünften für Flüchtlinge abzuwenden.

Es stellt sich im Hinblick auf den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts die Frage, ob bei einer solchen Ausgangslage, in der sich nicht nur die Antragsgegnerin, sondern zahlreiche andere Kommunen befinden, der Landesgesetzgeber gefordert ist, die Befugnis zur Beschlagnahme bzw. Sicherstellung von Räumlichkeiten für die Flüchtlingsunterbringung hinsichtlich der Eingriffsvoraussetzungen näher zu umschreiben, um damit der Verpflichtung, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen, zu genügen. Zu ergänzen ist, dass sich die Freie und Hansestadt Hamburg (vgl. § 14 a des Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung v. 14.3.1966 in der Fassung der Änderung v. 2.10.2015, HmbGVBl. S. 245) und die Hansestadt Bremen (vgl. § 26 a des Bremischen Polizeigesetzes v. 6.12.2001 in der Fassung der Änderung vom 20.10.2015, BremGBl. S. 464) veranlasst gesehen haben, in ihren Landesgesetzen eigenständige Standardermächtigungen für die Sicherstellung privater Grundstücke und Gebäude zur Bewältigung des Problems der Flüchtlingsunterbringung zu schaffen, wobei die Tatbestandsvoraussetzungen sowie die erforderlichen Begleitmaßnahmen und Rechtsfolgen im Einzelnen normativ bestimmt sind.

b) Im Ergebnis lässt der Senat diese Bedenken in dem vorliegenden Verfahren dahin stehen, weil ungeachtet dessen die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme des Antragstellers als Nichtstörer auf der Grundlage des § 11 Nds. SOG i. V. m. § 8 Nds. SOG nicht gegeben sind.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass eine drohende unfreiwillige Obdachlosigkeit eine Störung der öffentlichen Sicherheit und damit eine Gefahr i. S. d. §§ 11 und 2 Nr. 1 a Nds. SOG darstellt. Es spricht zudem Einiges dafür, dass vorliegend das Tatbestandsmerkmal der „Konkretheit“ der Gefahr i. S. d. § 2 Nr. 1 a Nds. SOG erfüllt ist. Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann (Rachor, in: Lisken/Denninger, a. a. O., Kap. E, Rdnr. 97). Der Anlass zum Handeln der Ordnungsbehörde muss sich mithin aus einem konkreten, nach Ort und Zeit bestimmten oder bestimmbaren Sachverhalt ergeben. Die Antragsgegnerin hat in ausreichendem Umfang dargelegt, dass sie in absehbarer Zeit eine bisher nicht bestimmte bzw. näher bestimmbare Zahl von Flüchtlingen aufnehmen muss, für deren Unterbringung sie zuständig ist. Zur Annahme einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist im Rahmen des einfachen Gefahrenbegriffs - im Gegensatz zu den gesteigerten Anforderungen an das Merkmal der Gegenwärtigkeit - nicht die Feststellung erforderlich, welche und wie viel Personen zu welcher Zeit von der Antragsgegnerin als von Obdachlosigkeit bedrohte Flüchtlinge unterzubringen sind.

Zur Inanspruchnahme des Antragstellers als für die Gefahrenlage nicht Verantwortlicher (Nichtstörer) müssen neben der Gefahrenlage in dem aufgezeigten Sinn auch die weiteren Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Nds. SOG vorliegen. Hieran fehlt es in mehrfacher Hinsicht. Zwar handelt es sich bei drohender Obdachlosigkeit um eine Gefahr für Gesundheit und gegebenenfalls Leben und damit mit Blick auf den Rang der bedrohten Rechtsgüter um eine erhebliche Gefahr i. S. d. §§ 2 Nr. 1 c, 8 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG. Es liegt aber in zeitlicher Hinsicht weder eine gegenwärtige Gefahr i. S. d. § 8 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG vor (dazu aa), noch hat die Antragsgegnerin hinreichend dargelegt, dass sie als zuständige Verwaltungsbehörde die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren kann (dazu bb).

aa) Eine gegenwärtige Gefahr ist nach der Legaldefinition des § 2 Nr. 1 b Nds. SOG eine Gefahr, bei der die Einwirkung des schädigenden Ereignisses bereits begonnen hat oder bei der diese Einwirkung unmittelbar oder in allernächster Zeit mit einer an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit bevorsteht. Gegenüber dem einfachen Gefahrenbegriff werden die Anforderungen an die Eintrittswahrscheinlichkeit erhöht.

Die Unmittelbarkeit der Gefahr in Gestalt der Obdachlosigkeit von der Antragsgegnerin zugewiesenen Flüchtlingen lag bei Erlass des angefochtenen Beschlagnahmebescheides der Antragsgegnerin nicht vor. Sie besteht auch zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats nicht. Dies zeigt sich bereits daran, dass selbst nach dem Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin in ihrem Stadtgebiet zurzeit noch freie Kapazitäten für die Unterbringung von Flüchtlingen bestehen. Zudem muss und will sie das streitgegenständliche Objekt mit eigenen Finanzmitteln - in einer Größenordnung von ihr in Höhe von 50.000 EUR angegeben, von dem Antragsteller hingegen auf 200.000 EUR geschätzt -  in einem zeitlichen Rahmen von mehreren Wochen erst wieder bezugsfertig machen.

Eine derartige Gefahrenlage steht unter Berücksichtigung des genannten gesteigerten Wahrscheinlichkeitsmaßstabes auch nicht in allernächster Zeit bevor. Dies ergibt sich zum einen wiederum daraus, dass das Gebäude auf dem beschlagnahmten Grundstück erst noch kosten- und zeitintensiv hergerichtet werden muss. Zum anderen nimmt die Antragsgegnerin nach ihrem eigenen Vorbringen das Grundstück des Antragstellers lediglich im Rahmen ihres Konzeptes zur dezentralen Unterbringung von in Zukunft bis Ende nächsten Jahres ihr vom Land zugewiesenen Flüchtlingen in Anspruch. Ob und wann das Gebäude des Antragstellers für die Unterbringung von Flüchtlingen genutzt werden soll, ist auch im Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung offen. Der Senat verkennt nicht, dass unter den gegebenen Umständen eine Gefahren-  und Risikovorsorge sinnvoll und notwendig ist. Maßnahmen zur Gefahrenvorsorge sind jedoch von der Generalklausel des § 11 Nds. SOG nicht gedeckt, sondern bedürfen einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung im allgemeinen oder besonderen Gefahrenabwehrrecht.

Auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Antragsgegnerin auf der Grundlage der Generalklausel des § 11 Nds. SOG berechtigt ist, die beabsichtigten Baumaßnahmen zur (Wieder-)Herrichtung des Gebäudes durchzuführen und damit das beschlagnahmte Objekt baulich umzugestalten, kommt es deshalb nicht an.

bb) Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin auch mit ihrem Beschwerdevorbringen nicht hinreichend dargelegt, dass anderweitige Möglichkeiten zur Abwendung der Gefahrenlage i. S. d. § 8 Abs. 1 Nr. 3 Nds. SOG nicht bestehen. Nach dieser Vorschrift setzt die Inanspruchnahme nichtverantwortlicher Personen voraus, dass die Verwaltungsbehörde die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren kann.

An die Zulässigkeit von Beschlagnahmen von Grundstücken Privater zur Unterbringung von von Obdachlosigkeit unmittelbar bedrohten Personen sind wegen des damit verbundenen Eingriffs in das Eigentumsrecht der Grundstückseigentümer gemäß Art. 14 Abs. 1 GG hohe Anforderungen zu stellen. Deshalb muss - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat - die zuständige Ordnungsbehörde in sachlicher Hinsicht bei der Inanspruchnahme privaten Eigentums zur Einweisung von Obdachlosen im Einzelnen darlegen, dass ihr zum einen keine gemeindeeigenen Unterkünfte zur Verfügung stehen und ihr zum anderen auch die Beschaffung geeigneter anderer Unterkünfte bei Dritten nicht zeitnah möglich ist. In zeitlicher Hinsicht ist eine Beschlagnahme nicht auf Dauer, sondern lediglich für einen kurzen Zeitraum möglich, währenddessen sich die Ordnungsbehörde nachhaltig und nachweisbar um eine Unterbringungsalternative zu bemühen hat. In beiderlei Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass die zuständige Behörde lediglich für eine Unterbringung des von Obdachlosigkeit Betroffenen zu sorgen hat, die den Mindestanforderungen an eine menschenwürdige Unterkunft genügt (vgl. Senatsbeschl. v. 25.8.2015 - 11 LA 136/15 - und v. 14.12.2009 - 11 ME 316/09 -, juris, Rdnr. 5 f. m. w. N.).

Daran gemessen legt die Antragsgegnerin nicht hinreichend dar, dass ihr weder hinreichende Obdachunterkünfte aus eigenen Mitteln zur Verfügung stehen (dazu aaa), noch dass sie in absehbarer Zeit anderweitig von Dritten auf freiwilliger Basis geeignete Obdachunterkünfte entweder ankaufen oder mieten kann (dazu bbb). Dabei unterstellt der Senat zugunsten der Antragsgegnerin, dass - über die von dieser bereits in Angriff genommenen bzw. in Planung befindlichen Erweiterung bereits bestehender Unterkünfte hinaus - zurzeit aufgrund der bedingt durch die bundesweit hohe Anzahl von Flüchtlingen großen Nachfrage auf absehbare Zeit weitere Wohncontainer auf dem freien Markt weder angemietet noch angekauft werden können.

aaa) Die Antragsgegnerin verfügte bei Vorlage ihrer Beschwerdebegründung am 9. November 2015 nach eigenen Angaben über freie und vorhandene Plätze zur Unterbringung von Flüchtlingen, sodass sie die Aufnahme von 50 Flüchtlingen gewährleisten konnte, ohne auf das Gebäude des Antragstellers angewiesen zu sein. Soweit die Antragsgegnerin mit dem ergänzenden Schriftsatz vom 26. November 2015 vorträgt, dass ihr zurzeit (Stand: 23.11.2015) rechnerisch noch 40 belegbare Plätze zur Verfügung stünden, ist ihr entgegenzuhalten, dass sie einen etwaigen Fehlbedarf gegenwärtig nicht durch Inanspruchnahme des Gebäudes des Antragstellers decken könnte, weil das Gebäude in einem zeitlichen Rahmen von mehreren Wochen erst wieder bezugsfertig gemacht werden müsste. Außerdem hat die Antragsgegnerin das Gebäude des Antragstellers mit dem streitgegenständlichen Bescheid nur für insgesamt sechs Monate beschlagnahmt, sodass sie es Anfang April 2016 ohnehin wieder an diesen herausgeben müsste.

Für den Fall der Erschöpfung sämtlicher Kapazitäten ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin nicht kurzfristig anderweitige eigene Einrichtungen zur Flüchtlingsunterbringung herrichten könnte. Die Antragsgegnerin räumt in ihrer Beschwerdebegründung ein, dass die Turnhalle der Berufsbildenden Schule am Schwalbenberg als Notunterkunft vorübergehend zur Abwendung von Obdachlosigkeit ab Mitte November 2015 zur Verfügung steht. Sie wird allerdings nach einem Zeitungsbericht in der Lüneburger Landeszeitung vom 4. November 2015 gegenwärtig nicht benötigt, da die Antragsgegnerin nach Auskunft ihres Pressesprechers “neue Möglichkeiten aufgetan“ hat. Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Beschwerdebegründung weiter ausführt, dass die Heranziehung von Turnhallen keine der Inanspruchnahme des Gebäudes des Antragstellers vorrangige Maßnahme sei, ist das Verwaltungsgericht diesem Ansatz zu Recht nicht gefolgt. Das Verwaltungsgericht und auch der Senat verkennen nicht, dass die Beherbergung von Flüchtlingen in einer Turn- oder Sporthalle gewichtige Nachteile mit sich bringt. Eine solche Nutzung wäre aber für einen begrenzten Zeitraum hinzunehmen, da die zuständige Behörde zur Abwehr der Gefahr einer akuten Obdachlosigkeit nicht eine wohnungsmäßige Vollversorgung zu gewährleisten hat, sondern die Maßnahme darauf gerichtet sein muss, den von Obdachlosigkeit bedrohten Personen vorübergehend eine den Mindestanforderungen an eine menschenwürdige Unterbringung genügende Unterkunft zu stellen.

Die darin liegende Gewährung sozialer Fürsorge, die grundsätzlich der Allgemeinheit obliegt (Senatsbeschl. v. 14.12.2009  - 11 ME 316/09 -, a. a. O., juris, Rdnr. 5), darf nicht auf eine Privatperson abgewälzt werden, solange - wie hier - eine menschenwürdige Unterbringungsmöglichkeit  für den bisher nicht eingetretenen Fall der Erschöpfung aller anderen Beherbergungsmöglichkeiten zur Verfügung steht und nach den eigenen Bekundungen der Antragsgegnerin außerdem noch offen ist, ob das Gebäude des Antragstellers überhaupt während der Zeit der Beschlagnahme für eine Unterbringung von Flüchtlingen genutzt werden soll.

bbb) Die Ausführungen der Antragsgegnerin lassen auch nicht erkennen, dass die Möglichkeiten zur Beschaffung privater Unterkünfte für die Unterbringung von Flüchtlingen auf freiwilliger Basis ausgeschöpft sind. Nach einem Bericht der Lüneburger Landeszeitung vom 11. November 2015 ist beabsichtigt, das Schullandheim Böhmsholz mit einer Kapazität von 80 Plätzen für einen längeren Zeitraum ab Dezember 2015 anzumieten. Nach Angaben der Antragsgegnerin sollen die Vertragsverhandlungen vor dem Abschluss stehen. Die Antragsgegnerin hat damit aller Voraussicht in naher Zukunft eine weitere Unterbringungsalternative, die sie vor einer Inanspruchnahme des Gebäudes des Antragstellers nutzen müsste. Nach einem Bericht in der Lüneburger Landeszeitung vom 30. November 2015 plant sie außerdem, einen Teil des ehemaligen Anna-Vogeley-Seniorenzentrums für die Unterbringung von 50 Flüchtlingen zu nutzen.

Nach dem Vorgesagten kommt es deshalb für die Entscheidung in dem vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht mehr darauf an, ob gegenwärtig Wohnraum für Flüchtlinge von der Antragsgegnerin beispielsweise in Hotels, Ferienwohnungen oder in der Jugendherberge angemietet werden kann. Vorsorglich tritt der Senat allerdings der Auffassung des Verwaltungsgerichts bei, dass eine Unterbringung in solchen Unterkünften angesichts des oben dargestellten strengen Maßstabs für die zwangsweise Heranziehung privaten Eigentums vorzuziehen ist, und zwar selbst unter Berücksichtigung der von der Antragsgegnerin in den Vordergrund ihres Beschwerdevorbringens gerückten Nachteile dieser Unterbringung, namentlich der knappen zeitlichen Verfügbarkeit der Unterkünfte und der zu vermeidenden Verteilung von Einzelpersonen oder Kleinstgruppen auf Hotelzimmer und Ferienwohnungen. Nach der Recherche des Antragstellers spricht die Belegungssituation der Jugendherberge in den Monaten Januar und Februar 2016, also in dem Zeitraum, in dem das Gebäude des Antragstellers frühestens zur Aufnahme von Flüchtlingen hergerichtet sein könnte, nicht dagegen, dort eine größere Anzahl von Flüchtlingen unterzubringen. Aber selbst wenn in den privaten Unterkünften zum Teil nur wenige Flüchtlinge für einen begrenzten Zeitraum beherbergt werden könnten, wäre der damit verbundene organisatorische und finanzielle Aufwand von der Antragsgegnerin hinzunehmen. Wirtschaftspolitische Erwägungen wie der Gesichtspunkt der Attraktivität des Tourismusstandortes Lüneburg sind nicht geeignet, die zwangsweise Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Dritter zu rechtfertigen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Hinsichtlich der Höhe des Streitwertes folgt Senat den Angaben des Antragstellers zu seinem wirtschaftlichen Interesse an dem Ausgang des Verfahrens nur insoweit, als er geltend macht, wegen der Beschlagnahme seines Grundstückes könne er den Wagnisgewinn in Höhe von 10 v. H. des von ihm über Darlehen eingesetzten und derzeit blockierten Kapitals nicht realisieren. Als Kapital ist der Kaufpreis für das beschlagnahmte Grundstück in Höhe von 1,305 Mio. EUR zugrunde zu legen. Hingegen ist der Wert der von dem Antragsteller in dem benachbarten Baugebiet noch zu vermarktenden Baugrundstücke nicht anzusetzen. Der darauf bezogene Vortrag des Antragstellers, die Vermarktung dieser Grundstücke werde durch die Beschlagnahme erheblich erschwert, vermutlich sogar unmöglich gemacht, ist unsubstantiiert geblieben. Außerdem ist der entgangene Wagnisgewinn nicht für 12 Monate, sondern für sechs Monate, den Zeitraum der Beschlagnahme, anzusetzen. Daraus ergibt sich ein Wert von 65.250 EUR für das vorläufige Rechtsschutzverfahren  (10 v. H. von 1,305 Mio. EUR geteilt durch 2). Wegen der Vorwegnahme der Hauptsache scheidet eine weitere Reduzierung des Streitwertes im vorläufigen Rechtsschutzverfahren aus. Der Streitwert ist gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertentscheidung für beide Instanzen einheitlich festzusetzen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).