Die Klägerin begehrt eine (weitere) Baugenehmigung für die Änderung der Nutzung von Lagerflächen auf dem Grundstück E. F.straße 259. Gestritten wird um die Frage, wie viele Stellplätze nach § 47 Abs. 2 NBauO auf dem Grundstück zur Verfügung stehen müssen. 228 Stellplätze sind vorhanden; für das Änderungsvorhaben sollen 24 Stellplätze zu wenig nachgewiesen sein.

Das 1997 genehmigte, 956,14 m² große Verkaufslager im Obergeschoss war zunächst einem Textilverkauf im Erdgeschoss auf 3.413,30 m² zugeordnet. Nachgewiesen waren hierfür 205 Stellplätze. Für die Erdgeschossnutzung wurden 171 Stellplätze für erforderlich gehalten, für das Verkaufslager im Obergeschoss 10 Stellplätze, für ein Restaurant wohl 13 Stellplätze sowie für die Hausmeisterwohnung ein Stellplatz (insgesamt 195 Stellplätze).

Mit ihrem am 25. Januar 1999 eingegangenen, unter dem Aktenzeichen 00103-99/22 geführten Bauantrag betrieb die Klägerin die Änderung der Nutzung des Verkaufslagers im Obergeschoss in eine 678,45 m² große Verkaufsfläche für Schuhe und eine 277,69 m² große Lagerfläche. Ihrem Stellplatznachweis zufolge sah sie dabei - anstelle von 10 Stellplätzen für das bisherige Verkaufslager - für den Verkaufsraum 34 Stellplätze und für das Verkaufslager 3 Stellplätze vor.

Auf ein stattgebendes Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. Januar 2002 (- 4 A 2008/99 -; Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt mit Senatsbeschl. v. 2.8.2002 - 1 LA 91/02 -) erteilte die Beklagte am 17. Dezember 2002 einen planungsrechtlichen Vorbescheid für eine Teilnutzungsänderung in einen Schuhmarkt.

Unter dem 18. März 2002 bat die Klägerin um baldige Erteilung der beantragten Genehmigung. Mit Zwischenbescheid vom 10. Juni 2002 (406-02/22) teilte die Beklagte mit, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne, weil nur 224 statt der erforderlichen 235 Stellplätze nachgewiesen seien. Nach dem Stellplatzerlass sei für je 15 m² ein Stellplatz zu fordern, weil in dieser Branche einem relativ hohen Warenangebot eine vergleichsweise geringe Verkaufs- und Ausstellungsfläche gegenüberstehe. Damit ergebe sich für den Schuhmarkt ein Stellplatzbedarf von 45 Stellplätzen anstelle der nachgewiesenen 34 Stellplätze. Für das Restaurant seien 15 statt 13 Stellplätze vorzuhalten. Insgesamt seien danach 235 Stellplätze erforderlich.

Ein schon fertig gestellter Versagungsbescheid vom 3. Dezember 2002 wurde nicht abgesandt, offenbar weil die Klägerin inzwischen zwei weitere Bauanträge mit alternativen Stellplatznachweisen gestellt hatte; später - mit Bescheid vom 28. August 2003 - lehnte die Beklagte den Genehmigungsantrag endgültig ab. Über den Widerspruch hat sie noch nicht entschieden.

Einem zwischenzeitlich am 23. Oktober 2002 eingegangenen Antrag legte die Klägerin eine geänderte Flächenberechung zugrunde (Verkaufsfläche 635,01 m², Lagerfläche 303,90 m², Fluchtflur 17,23 m²), wonach sich für das Obergeschoss nunmehr 42 Stellplätze für den Verkaufsraum und 3 Stellplätze für das Verkaufslager ergaben; ein Stellplatz entfiel wegen verringerter Anzahl der Sitzplätze im Restaurant (insgesamt 229 Stellplätze). Hierauf erteilte die Beklagte unter dem 20. Juni 2003 eine Baugenehmigung (1657-02/22) mit einem "Auflagenvorbehalt" dahingehend, dass insgesamt 229 Stellplätze nachzuweisen seien. Für die beantragte Nutzungsänderung seien 24 zusätzliche Stellplätze erforderlich. Im Lageplan vom 13. Oktober 2002 seien zeichnerisch 228 Stellplätze nachgewiesen. Die Anlegung eines weiteren Stellplatzes außerhalb der Feuerwehrzufahrt erscheine möglich. Sollte sich bei weiterer Beobachtung ein grobes Missverhältnis zwischen Bedarf und nachgewiesenen Stellplätzen ergeben, bleibe die Anordnung der sofortigen Umsetzung der mit den zusätzlich nachgewiesenen Einstellplätzen verbundenen Umbauarbeiten der Außenanlagen ausdrücklich vorbehalten.

Der zweite Genehmigungsantrag ging von den gleichen tatsächlichen Voraussetzungen aus, legte aber ein anderes Verständnis der Anforderungen des Stellplatzerlasses vom 25. Februar 1988 zugrunde. Da das Baugrundstück nicht in einem Sondergebiet liege, sei ein Stellplatz nicht für 15 m² Verkaufsfläche, sondern für 35 m² Verkaufsfläche erforderlich. Danach seien für den Obergeschossverkaufsraum statt 42 Stellplätze nur 18 Stellplätze erforderlich, die Gesamtzahl reduziere sich auf 133 Stellplätze.

Mit Zwischenbescheid vom 29. November 2002 bat die Beklagte um Verständnis für eine längere Bearbeitungszeit, weil eine eingehende Prüfung mit Beteiligung auch externer Dienststellen erforderlich sei. Das Niedersächsische Innenministerium teilte ihr unter dem 22. Januar 2003 auf Anfrage die Rechtsauffassung mit, Ziffer 3.3 des Stellplatzerlasses sei so auszulegen, dass die dort genannten Richtzahlen für Verkaufsstätten im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO nicht nur bei in einem Bebauungsplan förmlich festgesetzten Sondergebieten anzusetzen seien, sondern auch in faktischen Sondergebieten. Mit weiterem Zwischenbescheid vom 30. Juli 2003 hielt die Beklagte der Klägerin gegenüber an ihrer Auffassung fest, dass Ziffer 3.3 des Stellplatzerlasses anzuwenden sei. Schon die Baugenehmigung von 1997 sei auf der Grundlage des § 34 BauGB i.V.m. § 11 Abs. 3 BauNVO erteilt worden; die Richtigkeit dieser Einschätzung habe das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 14. Februar 2002 bestätigt. Dem stehe das Senatsurteil vom 30. August 1995 (- 1 L 1486/94 -, NVwZ-RR 1996, 636) nicht entgegen, weil dieses einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb in einem Kerngebiet betroffen habe. Die hier anzutreffende Bebauung entspreche dagegen einem Sondergebiet. Mit Bescheid vom 27. August 2003 lehnte die Beklagte den Baugenehmigungsantrag sodann ab.

Bereits unter dem 7. Februar 2003 hatte die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben mit dem Antrag, die Beklagte zu verpflichten, ihr auf den Bauantrag 416-02/22 die beantragte Genehmigung zu erteilen. Ihr liege daran, eine Baugenehmigung für den ursprünglichen Bauantrag mit einer geringeren Anzahl nachgewiesener Stellplätze zu erhalten. Die Beklagte habe zu Unrecht Ziffer 3.3 des Stellplatzerlasses zugrunde gelegt. Der Bedarf sei vielmehr nach dessen Ziffer 3.1 zu ermitteln. Danach könne nur ein Stellplatz ab je 30 m² verlangt werden. Der Senat habe mit Urteil vom 30. August 1995 (- 1 L 1486/94 -, NVwZ-RR 1996, 636) entschieden, dass Ziffer 3.3 nur Verkaufsstätten erfasse, die tatsächlich in einem Sondergebiet lägen. Hier habe das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 24. Januar 2002 festgestellt, dass das Vorhaben im Innenbereich nach § 34 Abs. 1 BauGB liege (Gemengelage) und die gegenteilige Ansicht der Beklagten, es handele sich um ein faktisches Sondergebiet im Sinne des § 34 Abs. 2 BauGB, ausdrücklich verworfen.

Die Klägerin hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass hierfür das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Zwar sei sie als Untätigkeitsklage ursprünglich zulässig gewesen, dann aber unzulässig geworden, nachdem der Beklagte die Baugenehmigung vom 20. Juni 2003 erteilt habe und diese bestandskräftig geworden sei. Durch den Erlass des Ablehnungsbescheides vom 28. August 2003 sei sie nicht wieder zulässig geworden. Das von der Klägerin verfolgte Ziel einer Verringerung der Zahl von ihr abverlangter Stellplätze hätte sie einfacher und effektiver durch eine Anfechtung der Baugenehmigung vom 20. Juni 2003 erreichen können. Das wäre für auch deshalb günstiger gewesen, weil im Widerspruchsverfahren nicht nur die Rechtmäßigkeit, sondern auch die Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu überprüfen gewesen wäre.

Der Senat hat mit Beschluss vom 12. Mai 2009 (- 1 LA 45/06 -) die Berufung zugelassen.

Mit ihrer fristgemäß eingelegten Berufung trägt die Klägerin vor:

Sie verfolge das Ziel, 24 Stellplätze zusätzlich zu der Baugenehmigung aus dem Jahr 1997 nicht nachweisen und schaffen zu müssen. Dieses Ziel könne sie auf andere Weise nicht effektiver oder schneller erreichen.

In der Sache sei hier nicht Ziffer 3.3, sondern Ziffer 3.1 der Stellplatzrichtlinie maßgebend. Das Vorhaben liege in einer Gemengelage nach § 34 Abs. 1 BauGB. Erforderlich sei deshalb nur ein Stellplatz für je 30 m² Verkaufsnutzfläche, nicht schon je 15 m².

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie hält die Klage nach wie vor mangels Rechtsschutzbedürfnisses für unzulässig. Die Klage sei auch unbegründet, weil zu Recht Ziffer 3.3 der Stellplatzrichtlinie zugrunde gelegt worden sei. Zwar liege das Vorhaben nicht in einem festgesetzten Sondergebiet. Die genannte Ziffer sei jedoch auch bei einer vergleichbar geprägten Gemengelage heranzuziehen. Nicht auf alle Vorhaben, die nicht ausdrücklich unter die Ziffer 3.3 fielen, sei automatisch die Ziffer 3.1 anzuwenden. Vielmehr ordne Ziffer 1.2 des Erlasses an, dass für nicht erfasste Sonderfälle der Einstellplatzbedarf nach den besonderen Verhältnissen im Einzelfall unter sinngemäßer Berücksichtigung der Richtzahlen für Verkehrsquellen mit vergleichbarem Einstellplatzbedarf zu ermitteln sei. Die Werte seien auch nicht verbindlich, sondern es handele sich um Richtzahlen für den durchschnittlichen Bedarf.

Hier sei auf dem Grundstück bereits vor der Genehmigung großflächig Einzelhandel betrieben worden in Gestalt eines Bekleidungsmarkts mit einer Verkaufsnutzfläche von 3.600 m². Zwar habe sich dadurch angesichts der angrenzenden Wohnbebauung kein faktisches Sondergebiet ergeben, aber für die Bestimmung des Stellplatzbedarfs komme es auf die angrenzende Bebauung auch nicht an, sondern nur auf den Bedarf, der sich aus Art und Lage des Vorhabens ergebe. Schon beim Bekleidungsmarkt habe daher der Stellplatzbedarf nach Ziffer 3.3 bestimmt werden müssen. Daran ändere sich nichts dadurch, dass ein Teil der von diesem Markt bis dahin genutzten Lagerflächen zu Verkaufsflächen des Schuhmarkts der Klägerin umgenutzt worden sei. Es wäre widersinnig, bei Erhöhung der Konzentration von Einzelhandel einen niedrigeren Stellplatzbedarf anzunehmen.

Der erhöhte Stellplatzbedarf von großflächigen Einzelhandelsgeschäften außerhalb von Kerngebieten ergebe sich daraus, dass diese Läden regelmäßig mit dem Kraftfahrzeug und nicht mit öffentlichen Verkehrsmitteln aufgesucht würden und der Fußgänger- und Radfahrerverkehr nur von untergeordneter Bedeutung sei. Hinzu komme, dass großflächige Betriebe auch überregional Kunden in größerer Zahl anlockten.

Das hier in Rede stehende Gebiet im Stadtteil G. liege am Rande von B. in direkter Nähe zur Ausfahrt G. der Bundesautobahn 28. Es sei für Kunden aus dem Umland besonders gut zu erreichen. Bei Schuhen handele es sich nicht um Nahversorgung, sondern um ein innenstadtrelevantes Sortiment; das gleiche gelte für den Bekleidungsmarkt in dem Gebäude. Hierdurch würden überregional Kunden angelockt, die sonst regelmäßig im Stadtzentrum eingekauft hätten. Beide Geschäfte verfügten über gemeinsame Einrichtungen und böten ein sich ergänzendes Sortiment an; sie stellten eine funktionale Einheit dar.

Auch im Hinblick auf die angrenzende Wohnbebauung sei eine ausreichende Stellplatzzahl unerlässlich, da die Wohnnutzung sonst durch "Wildparker" gestört würde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte verwiesen.